● 芝慧潔，史玉成

（1.甘肅政法大學(xué)絲路法學(xué)院，甘肅 蘭州 730070；2.甘肅政法大學(xué)環(huán)境法學(xué)院，甘肅 蘭州 730070）

一、問題的提出

2017年，《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡(jiǎn)稱《改革方案》）頒布。該方案的重點(diǎn)在于提出了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度，這對(duì)于環(huán)境保護(hù)工作有著積極而深遠(yuǎn)的意義?！陡母锓桨浮穼⑸鷳B(tài)環(huán)境損害界定為一種新型的損害類型，是指生態(tài)環(huán)境本身所遭受的損害，這與傳統(tǒng)意義上的侵權(quán)是不一樣的。為了進(jìn)一步保護(hù)生態(tài)環(huán)境，《改革方案》提出了一系列的程序規(guī)范，例如磋商程序、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟等。《改革方案》還對(duì)造成生態(tài)環(huán)境損害之后所要承擔(dān)的責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定，同時(shí)對(duì)于損害鑒定評(píng)估、資金管理等問題也進(jìn)行了明確[1]。

那么，同樣也是以保護(hù)生態(tài)環(huán)境為出發(fā)點(diǎn)的環(huán)境公益訴訟是如何與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟進(jìn)行銜接的？《改革方案》對(duì)此并沒有詳細(xì)闡釋。2019年頒布的《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《若干規(guī)定》），對(duì)于兩訴的銜接作出了規(guī)定，同時(shí)也明確了這兩類訴訟在司法實(shí)踐中的先后順序，即訴訟順序，規(guī)定生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先于環(huán)境公益訴訟。雖然《若干規(guī)定》對(duì)于銜接事項(xiàng)進(jìn)行了規(guī)定，但在實(shí)踐中這兩類訴訟在銜接上依然存在著很多的問題。研究這兩類訴訟的制度設(shè)計(jì)，從二者的法理關(guān)系上具體探究與分析這兩類訴訟在制度設(shè)計(jì)方面的優(yōu)點(diǎn)與不足，將有助于使得這兩類訴訟制度在銜接上更加順暢、有效[2]。

二、環(huán)境公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的主要內(nèi)容探究

兩類訴訟制度最終落腳于生態(tài)環(huán)境保護(hù)，所以有著關(guān)聯(lián)性，同時(shí)二者之間也有著分野。二者在諸如訴訟目的、適用范圍等方面是一致的，但在諸如起訴主體、訴訟程序等方面則存在顯著差異。正是因?yàn)檫@兩類訴訟制度有關(guān)聯(lián)性與分野，所以在實(shí)踐過程中存在著兩類訴訟制度的交疊沖突等問題。

（一）關(guān)聯(lián)性探究

構(gòu)建這兩類訴訟制度都是以保護(hù)生態(tài)環(huán)境為目的的。因此，這兩類訴訟制度在設(shè)計(jì)目的、訴訟功能等方面有著關(guān)聯(lián)性。

第一，創(chuàng)建這兩類訴訟制度，目的就是保護(hù)生態(tài)環(huán)境。換句話說，針對(duì)日益嚴(yán)重的環(huán)境問題，這兩類有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的訴訟制度應(yīng)運(yùn)而生。我國(guó)一直注重工業(yè)化建設(shè)。但是在很長(zhǎng)一段時(shí)期，大力發(fā)展工業(yè)的同時(shí)忽視了環(huán)境問題，導(dǎo)致環(huán)境污染事件頻發(fā)。這不僅造成了群眾的人身利益、財(cái)產(chǎn)利益損失，同時(shí)還損害了生態(tài)環(huán)境。例如，泰州環(huán)境民事公益訴訟案，不僅造成相關(guān)群眾的人身、財(cái)產(chǎn)損失，還導(dǎo)致水體受到嚴(yán)重污染，對(duì)生態(tài)環(huán)境損害嚴(yán)重。為此，就需要修復(fù)受到損害的生態(tài)環(huán)境。并且，以往提出的司法救濟(jì)制度并不能實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境利益的保護(hù)。比如說，環(huán)境侵權(quán)訴訟只能解決與生態(tài)環(huán)境私益相關(guān)的問題，它解決不了與生態(tài)環(huán)境公益等有關(guān)的問題[3]。所以，構(gòu)建這兩類訴訟制度就是為了通過合作共治的方式來實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)實(shí)、有效的保護(hù)。綜上，兩類訴訟制度的制度目的是一樣的。

第二，這兩類訴訟制度在訴訟功能、責(zé)任的承擔(dān)方式等方面存在著相同點(diǎn)。首先，這兩類訴訟在訴訟功能上有相似之處。對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟應(yīng)包括哪些內(nèi)容，或者是其所涉及到的范圍有哪些，《改革方案》進(jìn)行了列舉式的界定。發(fā)生較大規(guī)模的或者是比較嚴(yán)重的損害生態(tài)環(huán)境的事故，行為人為了維護(hù)相關(guān)權(quán)益可主張生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。這樣一來，在對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟進(jìn)行制度設(shè)計(jì)時(shí)，注重事后的救濟(jì)效果，而并不是事前的預(yù)防，主要是為了對(duì)受到損害的生態(tài)環(huán)境利益進(jìn)行救濟(jì)。而建立環(huán)境公益訴訟制度，既有著對(duì)已被損害的生態(tài)環(huán)境利益進(jìn)行救濟(jì)的目的，還有著預(yù)防的目的，不僅注重事后的救濟(jì)，還注重事前的預(yù)防[4]?！睹袷略V訟法》和《環(huán)境保護(hù)法》的相關(guān)條文明確規(guī)定，對(duì)于已經(jīng)受到損害的或者是存在損害可能性的環(huán)境污染或者是生態(tài)破壞事件，可以運(yùn)用環(huán)境公益訴訟的方式解決。這也就說明，這兩種訴訟制度，在訴訟功能上有著高度的重合性。其次，如何讓損害了生態(tài)環(huán)境的行為人承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，這兩類訴訟制度都是通過《民事訴訟法》進(jìn)行規(guī)定的。事實(shí)上，二者讓責(zé)任人承擔(dān)的責(zé)任，基本都在停止侵害行為、賠償相應(yīng)的損失、對(duì)破壞的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)等范圍之內(nèi)[5]。最后，兩類訴訟在賠償范圍上，基本是相同的。行為人在污染了環(huán)境或者是破壞了生態(tài)環(huán)境之后，賠償什么樣的損失和費(fèi)用，我國(guó)《民法典》的1235條進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。

第三，以往為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境所設(shè)計(jì)的相關(guān)制度與程序存在著不合理、不科學(xué)的問題，而這兩類訴訟制度的建立，在一定程度上都可以解決上述存在的問題。首先，在我國(guó)的環(huán)境法律體系當(dāng)中，缺少專門的與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律，有關(guān)規(guī)定也分散在各個(gè)部門法中。其次，體現(xiàn)在環(huán)境侵權(quán)訴訟中的對(duì)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的專門性規(guī)定也不多。最后，損害生態(tài)環(huán)境的行為也可能會(huì)損害到人民群眾的人身、財(cái)產(chǎn)利益。例如，重慶藏金閣案中，非法排放廢水不僅會(huì)造成相關(guān)河流生態(tài)環(huán)境的破壞，還會(huì)影響到公眾正常的生產(chǎn)生活。對(duì)于這種復(fù)雜的環(huán)境問題，現(xiàn)有法律以及相關(guān)規(guī)范不能很好地提供解決問題的方案，也難以消除社會(huì)公眾的擔(dān)憂。為了解決這種專門性的有關(guān)生態(tài)環(huán)境的法律制度與相關(guān)規(guī)范缺少的問題，環(huán)境公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的提出為解決上述問題提供了方案[6]。

（二）分野

這兩類訴訟制度的先后設(shè)立，旨在于更好地提供生態(tài)環(huán)境司法救濟(jì)[7]。二者在制度設(shè)計(jì)等方面有著相似性，但同時(shí)在制度設(shè)計(jì)上也存在著分野，主要有以下幾點(diǎn)：

第一，兩類訴訟制度在設(shè)計(jì)方面存在著分野。構(gòu)建環(huán)境公益訴訟制度，是為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境公共利益。社會(huì)組織和相關(guān)的機(jī)構(gòu)是請(qǐng)求權(quán)的主體，其可以向法院提出環(huán)境民事公益訴訟，通過訴訟的方式達(dá)到維護(hù)生態(tài)環(huán)境的目的[8]。所以，構(gòu)建環(huán)境公益訴訟制度的動(dòng)因是為了對(duì)環(huán)境公共利益進(jìn)行保護(hù)，而構(gòu)建環(huán)境公益訴訟制度最終的落腳點(diǎn)也是對(duì)環(huán)境公共利益進(jìn)行保護(hù)。構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度，是為了解決在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域缺少對(duì)自然資源國(guó)家所有權(quán)的重視問題。在《若干規(guī)定》中也提到國(guó)務(wù)院可以把生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟之下的相關(guān)權(quán)利通過授權(quán)的方式，授予符合條件的行政機(jī)關(guān)。根據(jù)上述規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的基礎(chǔ)是自然資源所有權(quán)，該項(xiàng)訴訟對(duì)于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)是圍繞著所有權(quán)展開的。

第二，兩類訴訟制度的具體規(guī)定也有所不同。首先，起訴主體是有區(qū)別的。在《民事訴訟法》中，對(duì)于哪些主體可以作為環(huán)境公益訴訟的起訴主體進(jìn)行了具體的規(guī)定。行為人污染環(huán)境的行為使環(huán)境公共利益受到損害的情況下，符合條件的行政機(jī)關(guān)或者是社會(huì)組織可以此來主張環(huán)境公益訴訟，上述的主體是出于保護(hù)公共利益的目的而提起訴訟的。而在《改革方案》中，對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的起訴主體進(jìn)行了規(guī)定：在該類訴訟中起訴主體是省、市級(jí)政府和法律規(guī)定的相關(guān)行政機(jī)關(guān)。其次，兩類訴訟的訴訟程序也是有所不同的。磋商程序是生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的前置程序[9]。這也就意味著，只有經(jīng)過磋商，雙方?jīng)]有達(dá)成一致意見的情況下，權(quán)利人才能提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。而在環(huán)境民事公益訴訟中，并沒有設(shè)置前置程序。最后，兩類訴訟制度的功能面向也是有區(qū)別的。在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中，只有發(fā)生生態(tài)環(huán)境損害的事實(shí)，權(quán)利人才能行使索賠等相應(yīng)的請(qǐng)求權(quán)。所以，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟以事后救濟(jì)為主，主要功能在于填補(bǔ)已經(jīng)受到損害的生態(tài)環(huán)境利益[10]。而環(huán)境公益訴訟的功能不僅僅是填補(bǔ)受到損害的生態(tài)環(huán)境利益，同時(shí)還有著預(yù)防損害發(fā)生的功能。換句話說，環(huán)境公益訴訟的功能面向有兩方面，一是事前預(yù)防功能，二是事后救濟(jì)功能。

（三）在具體運(yùn)行過程中的交疊沖突

由于兩類訴訟制度既存在一致性又存在差異性，所以在司法實(shí)踐中就出現(xiàn)了兩類訴訟制度的交疊沖突問題。主要有以下幾點(diǎn)：

第一，兩類訴訟制度在構(gòu)建目的、訴訟功能、責(zé)任的承擔(dān)方式等方面有著相同之處，這就會(huì)在實(shí)踐中造成司法資源的浪費(fèi)。構(gòu)建這兩類訴訟制度的目的是為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境利益。但是，什么樣的案件應(yīng)該先適用環(huán)境公益訴訟，什么樣的案件應(yīng)該先適用生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，即兩類訴訟制度的適用范圍等內(nèi)容，并沒有相關(guān)的規(guī)定加以界定。針對(duì)同一案件，符合條件的主體有著不同的選擇，一部分主體可能選擇環(huán)境公益訴訟進(jìn)行救濟(jì)，另外一部分主體則可能選擇生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟進(jìn)行救濟(jì)。這樣，在同一案件中就會(huì)出現(xiàn)兩種訴訟制度的適用問題。

第二，近年來的環(huán)境污染事件頻發(fā)，越來越多的主體開始重視對(duì)于生態(tài)環(huán)境利益的保護(hù)。環(huán)境公益訴訟便是在這個(gè)背景下出現(xiàn)的。但是也有學(xué)者認(rèn)為，在進(jìn)行生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度構(gòu)建的過程中，《改革方案》也開始構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，而兩類訴訟制度最終都是為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境利益，這樣一來構(gòu)建環(huán)境公益訴訟制度的進(jìn)程中，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟會(huì)不會(huì)對(duì)其產(chǎn)生負(fù)面的作用？

第三，雖然目前已經(jīng)確立生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的請(qǐng)求權(quán)處于優(yōu)先地位，但這并沒有解決在司法實(shí)踐中存在的技術(shù)層面的問題[11]。在司法實(shí)踐中，兩類訴訟制度在請(qǐng)求權(quán)、舉證責(zé)任等方面依舊存在著矛盾與沖突。

兩類訴訟制度之所以有沖突，是因?yàn)樗鼈兓ハ嘀g是獨(dú)立的。這就導(dǎo)致同一案件會(huì)出現(xiàn)這樣的情況，即符合條件的主體，一部分可能提起環(huán)境公益訴訟，另外一部分則可能提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。所以，有必要理清這兩類訴訟制度的法理層面的關(guān)系，分析兩類訴訟制度在實(shí)踐中存在的問題，最終找出可以解決二者在實(shí)踐中發(fā)生沖突的措施[12]。

三、環(huán)境公益訴訟制度與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度構(gòu)建的法理基礎(chǔ)

目前，學(xué)者們對(duì)兩類訴訟制度之間的關(guān)系有著不同的看法。之所以大家在這個(gè)問題上沒有形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，主要是因?yàn)樵跇?gòu)建這兩類訴訟制度的過程中忽略了法理層面的探究。

（一）學(xué)者們對(duì)兩類訴訟的不同觀點(diǎn)

為了避免兩類訴訟制度在實(shí)踐中的沖突，使得二者能夠形成良性銜接，學(xué)者們進(jìn)行了相關(guān)的研究，最終形成以下幾種觀點(diǎn)：

第一種觀點(diǎn)為公益、私益、國(guó)益三分論。有學(xué)者提出，建構(gòu)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度，不是為了保護(hù)私主體的利益，而是為了保護(hù)國(guó)家的生態(tài)環(huán)境利益[13]。因此，在實(shí)踐中應(yīng)該形成環(huán)境公益訴訟、私益訴訟、國(guó)益訴訟三分的局面。

第二種觀點(diǎn)為廣泛意義上的生態(tài)環(huán)境公益論。有學(xué)者提出，兩類訴訟制度都是符合廣義上的生態(tài)環(huán)境公益的[14]。據(jù)此，就必然使得兩類訴訟制度在制度設(shè)計(jì)目的、承擔(dān)責(zé)任的方式等方面有著極大的相似性。因此，基于保護(hù)生態(tài)環(huán)境公益的目的，雖然兩類訴訟制度分屬不同的訴訟類型，二者在類型上仍然歸屬于廣泛意義上的生態(tài)環(huán)境公益。

第三種觀點(diǎn)為環(huán)境公益與環(huán)境私益論。從生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的本質(zhì)出發(fā)，就會(huì)發(fā)現(xiàn)其在性質(zhì)上是屬于環(huán)境私益訴訟的。這說明不論是生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟還是環(huán)境侵權(quán)訴訟，二者在本質(zhì)上并沒有區(qū)別。造成環(huán)境污染的主體，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)由此帶來的不利后果與損失。按照污染者付費(fèi)的理念，國(guó)家作為所有權(quán)人可以提起訴訟，要求其進(jìn)行環(huán)境損害賠償。因此，可以得出結(jié)論，環(huán)境公益訴訟的法理基礎(chǔ)在于環(huán)境的公共利益，而環(huán)境私益訴訟的法理基礎(chǔ)在于自然資源國(guó)家所有權(quán)之下的私益。

但是，以上的觀點(diǎn)并沒有真正闡述兩類訴訟在銜接過程中的法理基礎(chǔ)是什么，也并沒有解決實(shí)踐中兩類訴訟制度的沖突。第一種觀點(diǎn)，將生態(tài)環(huán)境利益分為公益、私益、國(guó)益。這種做法看起來是解釋了兩類訴訟制度的差異問題，但是生態(tài)環(huán)境公益訴訟或者是國(guó)益訴訟有關(guān)表達(dá)并不符合規(guī)范層面上的法律要素，而且相關(guān)表達(dá)在實(shí)踐中很難進(jìn)行明確區(qū)分或者是辨析。比方說，檢察機(jī)關(guān)可以依職權(quán)主張環(huán)境公益訴訟，那么檢察機(jī)關(guān)為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境利益而提起的訴訟，在性質(zhì)上應(yīng)該界定為是生態(tài)環(huán)境公益訴訟還是國(guó)益訴訟？因此，對(duì)于環(huán)境公益訴訟與國(guó)益訴訟的分野并不是很明確，這容易引起大家在認(rèn)知上的混淆。第二種觀點(diǎn)，從表面上來看似乎對(duì)于兩類訴訟制度在實(shí)踐中的同質(zhì)化問題進(jìn)行了釋明，然而卻忽略了二者在制度安排上的不合理性。也就是說，如果兩類訴訟制度同時(shí)存在，將會(huì)導(dǎo)致司法資源的浪費(fèi)。第三種觀點(diǎn)，將公益和私益進(jìn)行二分，但是對(duì)生態(tài)環(huán)境利益的保護(hù)本質(zhì)上來說就是具有公益性的，這種二分的方式存在著對(duì)生態(tài)環(huán)境利益進(jìn)行私權(quán)化的嫌疑。如果對(duì)生態(tài)環(huán)境利益保護(hù)的訴訟視為是私益訴訟，那就是對(duì)其公共性的無視。

（二）法理層面的關(guān)系

生態(tài)環(huán)境整體主義是構(gòu)建兩類訴訟制度的法理基礎(chǔ)。兩類訴訟制度所構(gòu)建出的新型法律關(guān)系、兩類訴訟制度的銜接，都是以生態(tài)環(huán)境利益整體保護(hù)為出發(fā)點(diǎn)的[15]。

第一，以整體主義的視角為出發(fā)點(diǎn)，兩類訴訟制度進(jìn)行銜接的法律基礎(chǔ)是維護(hù)生態(tài)環(huán)境利益。首先，在這種視角之下，生態(tài)環(huán)境利益體現(xiàn)出來的特征是公共性。所以為了最大程度地維護(hù)生態(tài)環(huán)境利益，要通過具備公共性的途徑進(jìn)行保護(hù)。另外，前文提到的生態(tài)環(huán)境私益，是為了保護(hù)個(gè)人的利益而設(shè)立的，其可以通過民事法律來進(jìn)行調(diào)整。其次，為了更進(jìn)一步地保護(hù)生態(tài)環(huán)境利益，就要通過法律的形式規(guī)定相關(guān)的權(quán)利與義務(wù)。之所以要通過法律層面來維護(hù)生態(tài)環(huán)境利益，是因?yàn)榻陙砣藗優(yōu)榱颂岣吖I(yè)水平，單純追求經(jīng)濟(jì)效益，不注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)，使得環(huán)境污染嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境遭到破壞。這種情況并不是區(qū)域局部性的，而是具有全國(guó)普遍性。非私權(quán)性質(zhì)的生態(tài)環(huán)境利益只能通過整體主義的方式進(jìn)行維護(hù)。因此，在對(duì)生態(tài)環(huán)境利益進(jìn)行維護(hù)的過程中，必然要討論兩類訴訟制度的構(gòu)建、銜接等問題[16]。

第二，在人們逐漸重視生態(tài)環(huán)境的背景下，使得生態(tài)環(huán)境法治體系建設(shè)逐漸從個(gè)體主義轉(zhuǎn)向整體主義。在個(gè)體主義的視角中，成立國(guó)家的基礎(chǔ)是每一個(gè)公民個(gè)體。在這種情況下，相關(guān)的法律是基于個(gè)體主義對(duì)特定關(guān)系進(jìn)行調(diào)整的。換句話說，只有保障了每一個(gè)個(gè)體的利益，才能讓整體的利益得到保護(hù)。所以，為了實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，在構(gòu)建生態(tài)環(huán)境法治體系的過程中，必然要從整體主義的視角思考問題。換言之，整體主義在兩類訴訟制度的邏輯表達(dá)和制度構(gòu)建過程中起著很重要的作用。

（三）訴訟順位的科學(xué)安排

目前，兩類訴訟制度之所以能夠并存發(fā)展，是出于對(duì)我國(guó)目前面臨的生態(tài)環(huán)境現(xiàn)實(shí)困境而考量的，是對(duì)憲法中有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條款的進(jìn)一步細(xì)化。從生態(tài)環(huán)境利益的整體性角度來看，兩類訴訟制度中有關(guān)順位的設(shè)立是合理的[17]。

第一，是出于對(duì)生態(tài)環(huán)境遭受損害之后救濟(jì)效果的考慮。在實(shí)踐中我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，環(huán)境公益訴訟的訴訟周期較長(zhǎng)，并不能馬上就遭受到的損失實(shí)現(xiàn)救濟(jì)。但是，環(huán)境公益訴訟具備公益性的特點(diǎn)，環(huán)境公益訴訟能夠帶來好的社會(huì)效果。相對(duì)來說，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟更容易實(shí)現(xiàn)權(quán)利人的訴訟目的。首先，磋商作為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的前置程序，就要求當(dāng)事人對(duì)生態(tài)環(huán)境造成的損失先行協(xié)商[18]。即便是在磋商過程中雙方當(dāng)事人就相關(guān)事項(xiàng)并沒有形成一致意見，導(dǎo)致磋商失敗，之后利害關(guān)系人仍然可以通過提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的方式進(jìn)行救濟(jì)。其次，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟能夠節(jié)省時(shí)間，其在訴訟周期上來說是相對(duì)較短的。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟能夠在短時(shí)間內(nèi)解決與生態(tài)環(huán)境損害相關(guān)的糾紛，這也就說明，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度在實(shí)踐當(dāng)中的運(yùn)行較為穩(wěn)定，有其自身的優(yōu)勢(shì)。

第二，在處理生態(tài)環(huán)境損害相關(guān)的問題上，實(shí)現(xiàn)了程序的價(jià)值，體現(xiàn)了程序平等。一些學(xué)者認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟在訴訟順序上處于優(yōu)先的地位，這不符合訴訟平等的規(guī)定，并且有著過分追求救濟(jì)結(jié)果之嫌。但是，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度所體現(xiàn)出的“弱行政權(quán)”改變了以往生態(tài)環(huán)境訴訟中力量失衡的狀態(tài)，這也符合民事法律的平等原則。在民事訴訟中，所謂的平等是指機(jī)會(huì)平等。而訴訟的效力如何，則是多因素共同影響的結(jié)果，例如證據(jù)的客觀性、鑒定的程序等都會(huì)影響到訴訟的效力[19]。

第三，在權(quán)利義務(wù)的設(shè)置上較為合理?！陡母锓桨浮芬?guī)定，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的權(quán)利人是省、市級(jí)政府以及符合相關(guān)條件的行政機(jī)關(guān)。這種做法實(shí)質(zhì)上是在保護(hù)生態(tài)環(huán)境利益。之所以將行政機(jī)關(guān)界定成主張賠償?shù)臋?quán)利人，是因?yàn)槠涮烊坏赜兄Ｗo(hù)生態(tài)環(huán)境的義務(wù)。比起其他的個(gè)人或者是環(huán)保組織，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該處于優(yōu)先地位，因?yàn)槠鋵?duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)有行政管理權(quán)。行政機(jī)關(guān)有義務(wù)保護(hù)生態(tài)環(huán)境，所以其要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，行使好自身的職責(zé)。因此，在訴訟順位上，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的順序應(yīng)當(dāng)更加優(yōu)先于環(huán)境公益訴訟。這種排序是為了讓作為自然資源所有權(quán)人的國(guó)家，真正地承擔(dān)起相應(yīng)的法律責(zé)任，以便更好地維護(hù)生態(tài)環(huán)境利益[20]。

四、實(shí)踐中兩種訴訟制度銜接的整體視角

從兩類訴訟制度在實(shí)踐中的運(yùn)行情況來說，二者的銜接并沒有實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境利益的整體性保護(hù)。原因有兩點(diǎn)：第一，兩類訴訟制度目前存在著缺少立法層面的規(guī)定、制度設(shè)計(jì)創(chuàng)新性不足等規(guī)范性問題；第二，兩類訴訟制度在銜接的過程中也出現(xiàn)了實(shí)用性不強(qiáng)、具體銜接時(shí)缺少相關(guān)的法律依據(jù)等問題[21]。

（一）環(huán)境公益訴訟的法定性不足

對(duì)環(huán)境民事公益訴訟進(jìn)行改革的舉措進(jìn)一步推動(dòng)了民事訴訟相關(guān)內(nèi)容的改革，比如在訴訟主體的資格認(rèn)定、證據(jù)的收集以及責(zé)任承擔(dān)方式等方面發(fā)生了改變。但是，這種做法并不符合民事訴訟法規(guī)定的法定性的要求。換言之，環(huán)境民事公益訴訟目前面臨著法定性不足的問題。這主要存在于以下兩個(gè)方面：第一，在進(jìn)行制度創(chuàng)新的過程中，所依據(jù)的法理基礎(chǔ)不全面；第二，對(duì)公益性的判斷不全面[22]。

所謂環(huán)境公益訴訟的法定性，主要是指通過立法的方式對(duì)環(huán)境公益訴訟中的訴訟主體應(yīng)該是哪些主體、起訴條件是什么、雙方當(dāng)事人如何承擔(dān)責(zé)任等問題進(jìn)行規(guī)定，使其明確化、規(guī)范化?，F(xiàn)有的法律以及相關(guān)的司法解釋并沒有對(duì)環(huán)境公益訴訟制度的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)闡述以及規(guī)定，僅僅是對(duì)環(huán)境公益訴訟制度的大體框架等作了介紹及規(guī)定。所以，目前法律對(duì)于環(huán)境公益訴訟的規(guī)定，表現(xiàn)出法定性不足的現(xiàn)象。

在法律層面，對(duì)于環(huán)境公益的界定太過宏觀，這不符合法定性的要求。相關(guān)的法律及其司法解釋對(duì)于環(huán)境公益訴訟的適用范圍進(jìn)行了界定，明確環(huán)境公益訴訟維護(hù)的是社會(huì)公共利益。而對(duì)于社會(huì)公共利益的界定則是不明確的，所以不能將其認(rèn)定為規(guī)范的法律要素。甚至有學(xué)者認(rèn)為公共利益應(yīng)該屬于公法調(diào)整的范圍，其是為了對(duì)社會(huì)公共秩序進(jìn)行維護(hù)，而并不是對(duì)利益的保護(hù)[23]。正是因?yàn)閷?duì)于環(huán)境公共利益有著不同的界定，使得其在實(shí)踐中面臨著很多的困境。通過大量的實(shí)踐案例可以得出結(jié)論，不論是審判案件的法官，還是環(huán)保組織，亦或是造成環(huán)境污染的行為人，都沒有在環(huán)境公共利益這一概念上達(dá)成共識(shí)。換句話說，他們對(duì)于何為環(huán)境公共利益有著不同的認(rèn)識(shí)與理解。并且，環(huán)境公共利益的法定性不足使得各方當(dāng)事人在訴訟中很難達(dá)成共識(shí)。

（二）生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟在法律上的規(guī)范缺乏

生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟在法律層面的規(guī)范性存在著不足。主要表現(xiàn)為：第一，在制度的創(chuàng)新上面缺乏法定性；第二，制度間的沖突，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與傳統(tǒng)意義上的私法體系存在著制度上的沖突。

在構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的過程中，該訴訟把特定區(qū)域范圍內(nèi)的生態(tài)環(huán)境資源要素視為是私法意義上的“物”，并且對(duì)于生態(tài)環(huán)境利益的維護(hù)是在民事訴訟法的框架下進(jìn)行的。這種做法是否正確或合理值得進(jìn)一步探究。第一，對(duì)于自然資源國(guó)家所有權(quán)的法律屬性目前還未明確。有的學(xué)者主張，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度的權(quán)利基礎(chǔ)，究其本質(zhì)，實(shí)際上表現(xiàn)出政府職能的轉(zhuǎn)變，以制度的形式將已經(jīng)具備的行政職權(quán)轉(zhuǎn)變成私權(quán)性質(zhì)的制度框架。不論從哪一種學(xué)說觀點(diǎn)出發(fā)，都沒有給出國(guó)家所有權(quán)作為法律權(quán)利出現(xiàn)的合理依據(jù)[24]。第二，單純分析生態(tài)環(huán)境、自然資源要素沒有實(shí)際的意義。不對(duì)二者進(jìn)行區(qū)分并不是意味著二者的內(nèi)涵和外延是一樣的，反之二者的內(nèi)涵和外延是不一樣的[25]。

（三）環(huán)境公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟在具體適用規(guī)則上存在的問題

兩類訴訟制度在構(gòu)建過程中，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)其規(guī)范性。在實(shí)踐中，其適用規(guī)則也出現(xiàn)了如下的問題：

第一，兩類訴訟制度的請(qǐng)求權(quán)交叉問題如何解決，缺少相關(guān)的法律規(guī)定。按照目前的規(guī)定，有關(guān)損害生態(tài)環(huán)境的案件，行政機(jī)關(guān)、符合條件的環(huán)保組織、檢察機(jī)關(guān)等都可以對(duì)損害生態(tài)環(huán)境的行為人主張損害賠償請(qǐng)求等。大量有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害的案件說明不同主體之間的請(qǐng)求權(quán)會(huì)發(fā)生重合或者交叉。針對(duì)同一案件，一部分主體會(huì)選擇環(huán)境公益訴訟解決問題，另外一部分主體會(huì)選擇生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟來解決問題，這種訴訟之間的重疊給兩類訴訟制度的銜接帶來阻力。

第二，多種舉證規(guī)則之間的沖突。目前的司法實(shí)踐中，在生態(tài)環(huán)境損害案件上面的舉證責(zé)任是二元的。換言之，在該類案件中，不僅有誰主張誰舉證的規(guī)定，同時(shí)也存在著舉證責(zé)任倒置的規(guī)定[26]。行為人因?yàn)槲廴玖谁h(huán)境從而導(dǎo)致他人的人身權(quán)益、財(cái)產(chǎn)權(quán)益等受到損害，這一類環(huán)境民事私益訴訟則采用舉證責(zé)任倒置的方式。但是在環(huán)境公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中，不采用舉證責(zé)任倒置規(guī)則。根據(jù)《若干規(guī)定》的內(nèi)容，在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中，舉證被告損害生態(tài)環(huán)境的證明責(zé)任由原告承擔(dān)。而法律沒有規(guī)定環(huán)境公益訴訟中的舉證責(zé)任問題，這就會(huì)出現(xiàn)在實(shí)踐中對(duì)于舉證責(zé)任的適用沒有相關(guān)依據(jù)的問題。

第三，生態(tài)環(huán)境利益的預(yù)防性保護(hù)機(jī)制欠缺。對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度來說，其所適用的范圍是維護(hù)受到損害的生態(tài)環(huán)境利益[27]。在環(huán)境公益訴訟中體現(xiàn)出來的預(yù)防性功能，能夠更大程度地維護(hù)生態(tài)環(huán)境利益，未來也應(yīng)該在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中得到適用。

實(shí)踐表明，兩類訴訟制度在運(yùn)行的過程中仍然存在諸多方面的問題，這將會(huì)阻礙二者的發(fā)展。所以，當(dāng)務(wù)之急就是根據(jù)以上不足，對(duì)兩類訴訟制度進(jìn)行有效地銜接，最終實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境利益維護(hù)最大化[28]。

五、完善兩類訴訟制度銜接的舉措

對(duì)于兩類訴訟制度的統(tǒng)籌安排以及對(duì)二者進(jìn)行銜接都是從維護(hù)生態(tài)環(huán)境的整體利益出發(fā)的。為了進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境利益的維護(hù)，要對(duì)訴訟制度進(jìn)行統(tǒng)籌安排。完善兩類訴訟制度，要做到以下幾點(diǎn)：

（一）盡快出臺(tái)新的有關(guān)環(huán)境公益訴訟的司法解釋

為了解決環(huán)境公益訴訟制度規(guī)范性不足的情況，建議出臺(tái)相關(guān)的司法解釋，針對(duì)性地解決上述問題。

第一，環(huán)境公益訴訟程序啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，盡快構(gòu)建環(huán)境公益訴訟的訴前審查制度。為了解決在環(huán)境公益訴訟方面長(zhǎng)期存在的訴訟程序啟動(dòng)隨意化等問題，也為了節(jié)約司法成本，應(yīng)該在訴訟程序啟動(dòng)時(shí)進(jìn)行嚴(yán)格審查，以便確定該案件是否適用環(huán)境公益訴訟來進(jìn)行審理。首先，要審查是否符合起訴的條件，例如原告是否適格，被告是否明確等；還要審查該案件是否已經(jīng)被訴前程序處理過。其次，對(duì)于環(huán)境公共利益受損情況進(jìn)行初步確定。最后，檢察機(jī)關(guān)在調(diào)取證據(jù)的時(shí)候發(fā)生不易取證、取證難的情況，或者是在調(diào)取證據(jù)的時(shí)候相關(guān)行政機(jī)關(guān)不配合的情況，可以尋求監(jiān)察機(jī)關(guān)的幫助。

第二，對(duì)環(huán)境公共利益的范圍進(jìn)行適當(dāng)限定。應(yīng)當(dāng)將侵害公共利益的行為限制在違背保護(hù)生態(tài)環(huán)境的義務(wù)和增加風(fēng)險(xiǎn)的行為之內(nèi)。此外，采用列舉式的方式對(duì)環(huán)境公益訴訟的受案范圍進(jìn)行規(guī)定。在環(huán)境公益訴訟的基礎(chǔ)之上，可以將環(huán)境公益訴訟分為三類，分別是環(huán)境類、資源類、生態(tài)類的公益訴訟案件。這種將環(huán)境公益訴訟進(jìn)一步分為三類的做法也僅僅是提供了一種解決問題的思路，并不能對(duì)現(xiàn)實(shí)存在的環(huán)境公益訴訟案件完全囊括。因?yàn)殡S著社會(huì)的發(fā)展，很有可能出現(xiàn)沒有被列舉進(jìn)去的類型，這也需要進(jìn)一步去探索。同時(shí)，對(duì)于環(huán)境公益訴訟進(jìn)行分類，這也與最高人民法院的做法是一致的。最高人民法院在審理環(huán)境公益訴訟案件的過程中，就是進(jìn)行了類型化處理。

第三，使責(zé)任的承擔(dān)方式更具有法定性。首先，為了將損害生態(tài)環(huán)境之后承擔(dān)責(zé)任的救濟(jì)方式與造成民事上的侵權(quán)之后承擔(dān)責(zé)任的救濟(jì)方式進(jìn)行區(qū)分，就要通過司法解釋等方式來進(jìn)行明晰。其次，建立專門的生態(tài)環(huán)境法律體系之下的責(zé)任承擔(dān)制度，使其具體體現(xiàn)在法律條文中。最后，與生態(tài)環(huán)境賠償有關(guān)的技術(shù)層面的規(guī)則，例如，對(duì)于已被損害的生態(tài)環(huán)境是否進(jìn)行了及時(shí)、有效的修復(fù)，目前修復(fù)到什么樣的程度，進(jìn)行修復(fù)的方式是否有效果等技術(shù)層面的規(guī)定應(yīng)當(dāng)更加具體。之所以要具體化，是因?yàn)橹挥羞@樣才能在司法實(shí)踐中更具操作性。

（二）對(duì)生態(tài)環(huán)境損害訴訟進(jìn)行綜合性立法

對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害制度的相關(guān)立法可以通過兩種方式進(jìn)行。其一是進(jìn)行綜合性立法，把目前為止分散在各個(gè)法律中的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行匯總、整合，以建立專門的生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)體系。其二是設(shè)計(jì)特別的立法條款。這種做法有利于節(jié)約立法成本，經(jīng)濟(jì)效益較高。綜合性立法的方式，可以更全面地對(duì)生態(tài)環(huán)境利益進(jìn)行保護(hù)。而特別的立法條款，能夠更快地實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)制度建立的訴求。從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境利益的過程中，盡快構(gòu)建一部與生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)相關(guān)的法律是當(dāng)務(wù)之急。

第一，盡快將生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)臋?quán)利人以法律的形式確立下來。目前為止，已經(jīng)有法律將自然資源所有權(quán)進(jìn)行了明確，但是其仍然沒有改善生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的法定性不足的問題。因此，要在憲法和法律上明確自然資源國(guó)家所有權(quán)的范圍。保護(hù)生態(tài)環(huán)境的義務(wù)應(yīng)當(dāng)由國(guó)家的行政機(jī)關(guān)承擔(dān)，行政機(jī)關(guān)擁有相應(yīng)的訴訟權(quán)利，是為了更好地實(shí)現(xiàn)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的義務(wù)。這種授權(quán)規(guī)定要符合法律保留的規(guī)定，要通過立法以法律條文的形式將其確定下來。目前，對(duì)于造成生態(tài)環(huán)境損害之后承擔(dān)責(zé)任和主張損害賠償?shù)?，依?jù)的都是一些非法律性質(zhì)的文件，這不是長(zhǎng)久之計(jì)[29]。為了解決上述問題，就要通過立法的形式，建立專門的法律體系。

第二，為了使得生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的內(nèi)容更加具體，就要進(jìn)行綜合性立法，這樣可以集中地解決存在的問題。當(dāng)然，在進(jìn)行綜合性立法的過程中要注意開放性的問題，因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境損害存在著一定程度的不確定性[30]。

（三）兩類訴訟在適用過程中的技術(shù)層面處理

雖然上邊提到對(duì)生態(tài)環(huán)境損害提供救濟(jì)的時(shí)候要進(jìn)行綜合性立法，但這只是完善相關(guān)法律體系的一種建議。為了使兩類訴訟實(shí)現(xiàn)有效的銜接，就要盡快出臺(tái)相關(guān)司法解釋，最終實(shí)現(xiàn)訴訟制度的構(gòu)建目的。

第一，在請(qǐng)求權(quán)機(jī)制的構(gòu)建中，進(jìn)行二元化的設(shè)計(jì)。請(qǐng)求權(quán)是否出現(xiàn)競(jìng)合并不是根據(jù)訴訟請(qǐng)求是否相同來判斷的，而是以被損害的相關(guān)利益是否實(shí)現(xiàn)來判斷的。具體來說有以下幾方面：（1）在生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)拇枭坛绦蛏形唇Y(jié)束的時(shí)候，如果有權(quán)利人主張環(huán)境公益訴訟，這個(gè)時(shí)候按照各自的程序分別進(jìn)行即可。（2）如果審理的環(huán)境公益訴訟快要結(jié)束，這個(gè)時(shí)候才開始生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，受理案件的法院應(yīng)該對(duì)包括訴訟請(qǐng)求在內(nèi)的一些實(shí)質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行審查，不論二者的請(qǐng)求權(quán)是否相同，為了節(jié)約司法資源，都應(yīng)該優(yōu)先審理環(huán)境公益訴訟。（3）如果兩類訴訟同時(shí)出現(xiàn)，并且二者的訴訟請(qǐng)求不一致，可以依據(jù)《若干規(guī)定》，優(yōu)先適用生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。若有競(jìng)合，環(huán)保組織可以加入到生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中，這時(shí)環(huán)保組織充當(dāng)?shù)氖禽o助者的身份[31]。（4）如果具備獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)的第三人提起了環(huán)境私益訴訟，由于環(huán)境私益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟所要維護(hù)的利益是不一樣的，因此對(duì)案件進(jìn)行審理的時(shí)候應(yīng)當(dāng)按照《民事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行。

第二，舉證規(guī)則應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一化。兩類訴訟制度的構(gòu)建都是以保護(hù)生態(tài)環(huán)境利益為重心的，因此在舉證規(guī)則上二者應(yīng)該統(tǒng)一。在《若干規(guī)定》中，訴訟主體承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生的初步證明責(zé)任，這樣的規(guī)定是科學(xué)、合理的。首先，在環(huán)境公益訴訟或者是生態(tài)環(huán)境損害賠償中，對(duì)于訴訟雙方的訴訟力量不均衡的問題已經(jīng)得到初步的解決。目前已經(jīng)發(fā)生的環(huán)境侵權(quán)類的案件中，污染環(huán)境的企業(yè)和受害者之間在訴訟能力上面并不是對(duì)等的，這是兩類訴訟在銜接過程中遇到的阻礙，這種情況目前已經(jīng)不存在了。其次，比起在生態(tài)環(huán)境損害中讓受害者承擔(dān)免責(zé)事由的證明責(zé)任，讓法律規(guī)定的主體承擔(dān)證明生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生的責(zé)任更符合實(shí)際情況。也只有這樣，才符合價(jià)值追求。

第三，構(gòu)建預(yù)防性的生態(tài)環(huán)境救濟(jì)制度。在責(zé)任承擔(dān)方面，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟不注重事前的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，而注重事后的對(duì)損害結(jié)果的救濟(jì)。在這一點(diǎn)上，環(huán)境民事公益訴訟與其不同，環(huán)境民事公益訴訟不僅注重事前的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，還注重事后的對(duì)于損害結(jié)果的救濟(jì)[32]。今后，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟也應(yīng)當(dāng)注重事前的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，為的是在風(fēng)險(xiǎn)的萌芽階段就將其消滅。另外，生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)是比較抽象的概念，為了使其具體化，應(yīng)該將其以法律的形式規(guī)定下來。當(dāng)然，生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)不僅抽象，還有著諸多的不確定性，為了緩解這種風(fēng)險(xiǎn)，有必要設(shè)置前置性的措施。

六、結(jié)語

環(huán)境公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的法理基礎(chǔ)是生態(tài)環(huán)境利益的整體主義理論。之所以將兩類訴訟分別處理，不僅僅是因?yàn)槎哂兄P(guān)聯(lián)性和分野，還在于為了更好地解決二者間的沖突。在生態(tài)環(huán)境整體主義理論的視域下，對(duì)于兩種訴訟制度的銜接是以實(shí)用主義為出發(fā)點(diǎn)的。但是，從生態(tài)環(huán)境利益保護(hù)的角度看，對(duì)于兩類訴訟的銜接是環(huán)境類訴訟制度構(gòu)建的必然結(jié)果與歸宿。因此，有必要完善兩類訴訟制度，最終確保實(shí)現(xiàn)兩類訴訟制度的目的。