吳雪倩，楊靜慧

(江蘇師范大學(xué)公共管理與社會(huì)學(xué)院，江蘇 徐州 221116)

食品安全關(guān)系到廣大群眾的健康和生命安全，需要全方位地進(jìn)行整治和改革。目前我國(guó)的食品質(zhì)量安全下逐步向好的方面轉(zhuǎn)型。盡管總體趨勢(shì)是上升的，但根據(jù)國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局發(fā)布的《關(guān)于2019年下半年食品安全監(jiān)督抽檢情況分析的通告》能夠看出，現(xiàn)階段食品安全在微生物污染、食品質(zhì)量指標(biāo)不合格占比數(shù)、農(nóng)獸藥殘留、重金屬污染五個(gè)方面依然存在著風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)。食品安全與廣大市民的身心健康息息相關(guān)，甚至?xí)绊憞?guó)家社會(huì)安定，必須減少食品安全風(fēng)險(xiǎn)，加快食品安全治理建設(shè)。這就需要?jiǎng)訂T多元社會(huì)主體參與其中，彌補(bǔ)政府這一單一主體在食品安全治理中所遇到的困境，由此，非政府組織以其專(zhuān)業(yè)性、公益性等特征進(jìn)入了公共管理視野中。

一、問(wèn)題的提出與文獻(xiàn)綜述

(一)問(wèn)題的提出

中國(guó)食品安全網(wǎng)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)僅2020年9、10月份就發(fā)生了多起食品安全事件(如表1所示)，食品安全事件的頻發(fā)不僅對(duì)人們的身體健康造成了傷害，而且引發(fā)了公眾的危機(jī)感，是社會(huì)不穩(wěn)定因素產(chǎn)生的原因之一。

表1 2020年9、10月份食品安全事件

目前，在食品安全監(jiān)管方面，我國(guó)主要由政府主導(dǎo)，縱觀(guān)我國(guó)的食品安全事件，究其本質(zhì)都是源于監(jiān)管不到位，這也恰恰說(shuō)明了食品安全治理單靠政府的力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

為了加強(qiáng)食品安全治理的監(jiān)管力度，非政府組織進(jìn)入了決策者的視野，非政府組織運(yùn)用其自身優(yōu)勢(shì)，積極投入到食品安全治理活動(dòng)中，一方面可以減輕政府的人財(cái)物負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)對(duì)于食品安全領(lǐng)域的監(jiān)管力度；另一方面可以提高非政府組織的知名度，培養(yǎng)組織自身能力，促進(jìn)組織專(zhuān)業(yè)化發(fā)展。

(二)文獻(xiàn)綜述

1.有關(guān)食品安全的風(fēng)險(xiǎn)治理研究。 食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理是有效保障我國(guó)食品安全的根本遵循。吳林海提出我國(guó)要與時(shí)俱進(jìn)，從制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)、食品產(chǎn)地、環(huán)境污染等方面進(jìn)行發(fā)展，依據(jù)中國(guó)食品安全發(fā)展的實(shí)際情況進(jìn)行食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理。還要不斷完善風(fēng)險(xiǎn)治理的主體，張航說(shuō)明了要推進(jìn)我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理的發(fā)展，就需要引入更多治理主體，包括非政府組織、行業(yè)協(xié)會(huì)等力量都可以被加入食品安全的風(fēng)險(xiǎn)治理中，形成社會(huì)共治。

一直以來(lái)，食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理一直是以政府為主導(dǎo)，根據(jù)汪亞峰、熊婷燕的分析可以看出政府在食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理中存在信息障礙、權(quán)力分割、職責(zé)不清等問(wèn)題，這是因?yàn)檎畬?duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理的專(zhuān)業(yè)性不足，缺乏統(tǒng)一的食品安全標(biāo)準(zhǔn)，各部門(mén)之間協(xié)調(diào)較少給予不法分子有機(jī)可乘。針對(duì)這樣的情況，韓忠偉提出了行政權(quán)均衡與對(duì)行政權(quán)行使的約束，要限制政府行為，應(yīng)該引入行業(yè)協(xié)會(huì)、非政府組織等，將食品行業(yè)協(xié)會(huì)的監(jiān)督作為政府監(jiān)管的補(bǔ)充，形成多元共治合力。

國(guó)外學(xué)者漢斯曼首次提出了在食品安全監(jiān)管中引入非政府組織的力量，并以契約失靈理論作為基礎(chǔ)，說(shuō)明了有些特定活動(dòng)只適用于非營(yíng)利組織而不是營(yíng)利組織經(jīng)營(yíng)。這一理論的提出顛覆了傳統(tǒng)意義上“全能政府”的概念，非政府組織獲得了部分政府的職權(quán)。張啟勝、陳岳堂也說(shuō)明了NGO參與食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理的自身優(yōu)勢(shì)，能夠在出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，與民眾保持良好的溝通，還能夠提供專(zhuān)業(yè)性的服務(wù)，彌補(bǔ)市場(chǎng)與政府供應(yīng)不足的特點(diǎn)。另外，食品安全問(wèn)題隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展呈現(xiàn)出復(fù)雜化，憑政府力量難以化解種種復(fù)雜難測(cè)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)，容易將其他的資源、觀(guān)點(diǎn)等排除在外，徐國(guó)沖認(rèn)為，當(dāng)前引入非政府機(jī)構(gòu)，能夠有效發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)，靈活處理問(wèn)題。

2.非政府組織參與食品安全治理研究。 根據(jù)研究顯示，非政府組織的出現(xiàn)能夠一定程度上化解現(xiàn)在不斷復(fù)雜化的食品安全問(wèn)題。馬宗利、王平認(rèn)為從目前的發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)看食品行業(yè)非政府組織的組織體系比較健全，非政府組織的作用逐漸在食品安全治理中發(fā)揮出來(lái)。首先從彌補(bǔ)“政府失靈”角度，時(shí)洪洋認(rèn)為非政府組織具有的社會(huì)性、公益化和非營(yíng)利性的特點(diǎn)，能夠協(xié)助政府，監(jiān)督政府和企業(yè)行為，推動(dòng)政府提升規(guī)制能力。其次，從彌補(bǔ)“市場(chǎng)失靈”的角度，張曉峰說(shuō)明了行業(yè)協(xié)會(huì)和非政府組織擁有的權(quán)力是企業(yè)自身讓渡出來(lái)的，完全出于自愿，因此非政府組織參與食品安全治理是完全有根據(jù)，且符合公眾利益。另外，凌霄也證實(shí)了行業(yè)協(xié)會(huì)能夠成為企業(yè)與政府、企業(yè)與公眾之間的溝通渠道，為披露企業(yè)自身問(wèn)題，維護(hù)企業(yè)聲譽(yù)作出貢獻(xiàn)?；诖?，行業(yè)協(xié)會(huì)能夠維護(hù)良好企業(yè)的聲譽(yù)，以其特有的信息優(yōu)勢(shì)和專(zhuān)業(yè)性降低了食品安全問(wèn)題對(duì)食品行業(yè)的打擊。

綜上所述，目前學(xué)界研究重點(diǎn)主要是提出目前食品安全治理的問(wèn)題，探討政府在治理中充當(dāng)?shù)慕巧捌涿媾R的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，并強(qiáng)調(diào)非政府組織在食品安全治理中的重要性，更多是從政府、市場(chǎng)角度去切入，缺乏對(duì)非政府組織參與食品安全治理的途徑進(jìn)行系統(tǒng)化的梳理。本文從非政府組織的角度去探求食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理策略，一定程度上開(kāi)拓了食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理的研究視野，并通過(guò)深入剖析德國(guó)二噁英案例的食品安全治理經(jīng)驗(yàn)提煉總結(jié)非政府組織參與食品安全治理的路徑。

二、何為非政府組織：社會(huì)共治理念下非政府組織的概念界定

新的食品安全治理理念強(qiáng)調(diào)的是發(fā)揮社會(huì)各界的力量，形成社會(huì)共治，也就是在政府之外尋求非政府組織治理，通過(guò)政府對(duì)食品生產(chǎn)商(企業(yè))的監(jiān)管、食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者自我監(jiān)督、非政府組織對(duì)食品生產(chǎn)商(企業(yè))的監(jiān)督、消費(fèi)者對(duì)食品生產(chǎn)商(企業(yè))的監(jiān)督來(lái)達(dá)到共治。

為了適應(yīng)新的治理理念，需要對(duì)非政府組織進(jìn)行概念界定。非政府組織這一概念的使用最早來(lái)自聯(lián)合國(guó)，早期根據(jù)聯(lián)合國(guó)的闡述，非政府組織被定義為一種排除在政府間協(xié)議之外的國(guó)際組織，隨著不斷研究，聯(lián)合國(guó)逐漸將公民社會(huì)與非政府組織聯(lián)系在一起，據(jù)此，可以將聯(lián)合國(guó)認(rèn)定的非政府組織界定為一個(gè)公益組織，一個(gè)能夠在國(guó)際、國(guó)家之間或各個(gè)層級(jí)之間建立起來(lái)的公民自愿組織，具有非營(yíng)利、社會(huì)性、公益性等特點(diǎn)，通過(guò)提供專(zhuān)業(yè)化服務(wù)或是代理功能參與公益性事務(wù)，影響政府或國(guó)際組織的決策及實(shí)施過(guò)程。另外，國(guó)際尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)于非政府組織也存在多元界定，美國(guó)認(rèn)為組織目標(biāo)是為社會(huì)謀取福利、所得收益是公共的，并且能夠受到公民監(jiān)督的非營(yíng)利組織才是非政府組織。歐共體通常采用社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織來(lái)代替非政府組織的名稱(chēng)，從這一稱(chēng)呼中能夠看出，歐共體所界定的非政府組織應(yīng)該是一個(gè)獨(dú)立于政府，具有公益性質(zhì)，為社會(huì)公眾提供公共服務(wù)的社會(huì)組織。

而我國(guó)漢語(yǔ)中的“非政府組織”其實(shí)是一個(gè)外來(lái)詞，源于Non-Governmental Organizations，簡(jiǎn)稱(chēng)NGO。我國(guó)對(duì)于非政府組織的定義融入了我國(guó)特有的社會(huì)狀況，是在大環(huán)境背景下對(duì)非政府組織界定的變通。從食品行業(yè)來(lái)看，食品安全作為國(guó)家安全中的重要一環(huán)，關(guān)系著社會(huì)的長(zhǎng)久穩(wěn)定、居民的身心健康以及國(guó)家的繁榮昌盛，通常意義上的食品安全主要包括食品數(shù)量的安全，即食品數(shù)量能否滿(mǎn)足居民的基本膳食需要，老百姓既能夠買(mǎi)得到又能夠買(mǎi)得起日常生存所需的食品；以及食品質(zhì)量安全，即食品不會(huì)對(duì)公眾健康造成威脅，達(dá)到了國(guó)家的衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，能夠保障公眾的身心健康。

因此，本文認(rèn)為，在食品安全社會(huì)共治理念下，非政府組織是為了彌補(bǔ)政府的職能不足，約束食品企業(yè)的不良行為，參與食品安全政策和標(biāo)準(zhǔn)的制定，為公眾與政府在食品安全治理的溝通上搭建橋梁，促進(jìn)食品行業(yè)安全健康發(fā)展的組織。

三、為何非政府組織：非政府組織參與必要性分析

(一)從市場(chǎng)的角度

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人們對(duì)于食品需求逐步轉(zhuǎn)為享受型需求，對(duì)食品的精細(xì)度、創(chuàng)新性等要求不斷提升，在由生產(chǎn)者、銷(xiāo)售者以及消費(fèi)者組成的食品安全市場(chǎng)中，常常會(huì)存在矛盾。

1.信息的不對(duì)等。 主要矛盾集中在生產(chǎn)者與消費(fèi)者之間，食品生產(chǎn)者相比之下具有較大的信息優(yōu)勢(shì)，而銷(xiāo)售者相較于消費(fèi)者也有一定的信息優(yōu)勢(shì)，對(duì)于食品的加工運(yùn)輸、貯存等環(huán)節(jié)了解更為詳盡。在極大的利益面前，食品生產(chǎn)者與銷(xiāo)售者可能會(huì)產(chǎn)生機(jī)會(huì)主義想法，在市場(chǎng)上高價(jià)賣(mài)出劣質(zhì)產(chǎn)品，對(duì)消費(fèi)者利益造成損害。

2.市場(chǎng)自身的外部性。 主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一方面是符合食品行業(yè)運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)的食品企業(yè)對(duì)消費(fèi)者和不符合食品行業(yè)運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)的食品企業(yè)所產(chǎn)生的正外部性，另一方面是不符合食品行業(yè)運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)的食品企業(yè)給消費(fèi)者以及符合食品行業(yè)運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)的食品企業(yè)帶來(lái)的負(fù)外部性，如：近年來(lái)的三聚氰胺“毒”奶粉事件，毀滅了無(wú)數(shù)家庭幸福，使得不少消費(fèi)者不相信國(guó)內(nèi)奶粉品牌，轉(zhuǎn)而投向國(guó)外市場(chǎng)。

可以說(shuō)，單靠食品市場(chǎng)自身運(yùn)行機(jī)制還不能完全保障消費(fèi)者的食品安全，食品市場(chǎng)存在“市場(chǎng)失靈”問(wèn)題，對(duì)于食品市場(chǎng)各個(gè)主體間存在的信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題，當(dāng)前以各個(gè)省市的食品行業(yè)協(xié)會(huì)為代表的非政府組織在食品市場(chǎng)發(fā)揮重要作用，通過(guò)食品市場(chǎng)的運(yùn)行制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)信息公開(kāi)的方式保障消費(fèi)者的權(quán)益，有效緩和市場(chǎng)的信息不對(duì)稱(chēng)性和外部性。

(二)從政府的角度

食品安全關(guān)系著國(guó)家發(fā)展，政府強(qiáng)而有力的監(jiān)督能夠大幅度減少食品安全問(wèn)題的產(chǎn)生，保障公共利益，促進(jìn)我國(guó)食品安全治理的發(fā)展，然而接連不斷產(chǎn)生的食品安全事件，說(shuō)明了食品安全監(jiān)管中存在著政府失靈。

1.官員的腐敗。 在政府對(duì)食品安全進(jìn)行規(guī)制執(zhí)行的過(guò)程中會(huì)追求自我利益的最大化，政府的公職人員在某種程度上是“經(jīng)濟(jì)人”，在進(jìn)行食品安全治理時(shí)，往往會(huì)為了政府利益而損害了社會(huì)公共利益，在缺乏有效的激勵(lì)制約機(jī)制的管控下，會(huì)出現(xiàn)貪污腐化，被食品行業(yè)的利益集團(tuán)所誘惑，尋租、權(quán)力異化現(xiàn)象頻發(fā)。

2.財(cái)政壓力較大。 造成政府規(guī)制失靈的另一原因就是管制成本過(guò)高，財(cái)政支出巨大，導(dǎo)致政府監(jiān)管不力，隨著食品行業(yè)的高新技術(shù)化運(yùn)用也越來(lái)越廣泛，其生產(chǎn)加工技術(shù)日趨復(fù)雜化，加上利用先進(jìn)的機(jī)器，手段更為隱蔽，這些都使得政府的監(jiān)管成本變高，我國(guó)規(guī)定了不同的食品生產(chǎn)流程都有不同的部門(mén)進(jìn)行管理，然而在實(shí)際的工作中，各個(gè)監(jiān)管部門(mén)常常各自為政，互相爭(zhēng)奪監(jiān)督權(quán)，這也導(dǎo)致了政府監(jiān)管效率低下，不能高效地解決問(wèn)題，同時(shí)增加了管制成本。

社會(huì)的不斷發(fā)展和政府監(jiān)管的不足充分說(shuō)明了食品安全治理需要社會(huì)力量的加入，在社會(huì)層面上出現(xiàn)的食品行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)等都給公眾提供了參與同自身、社會(huì)甚至國(guó)家發(fā)展有關(guān)的決策管理活動(dòng)，促進(jìn)了食品安全治理的發(fā)展。

(三)從公眾(消費(fèi)者)的角度

公眾不僅作為食品安全問(wèn)題發(fā)生的受害者還是食品安全治理的重要監(jiān)管力量，在參與治理的過(guò)程中卻面臨很多現(xiàn)實(shí)困境。

1.參與途徑不明確。 由于很多食品安全問(wèn)題日趨復(fù)雜，需要具備一定程度的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，普通的民眾通常只具備有限的知識(shí)，無(wú)法識(shí)別謠言和隱藏在其中的虛假信息，很多專(zhuān)家學(xué)者和政府官僚會(huì)對(duì)食品安全監(jiān)督權(quán)進(jìn)行壟斷，究其原因主要是缺乏有效的參與途徑和嚴(yán)格的規(guī)章制度，公眾具備一定的參與權(quán)才能在食品安全治理中發(fā)揮功能。2015年10月1日實(shí)施的新《食品安全法》明確規(guī)定了任何組織或者個(gè)人在日常的生活中一旦發(fā)現(xiàn)食品安全問(wèn)題或食品安全違法行為都可以進(jìn)行舉報(bào)，除此之外，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法等都有對(duì)公眾參與、監(jiān)督權(quán)的相關(guān)規(guī)定。這雖然為公眾參與治理提供了法律基礎(chǔ)，但沒(méi)有對(duì)公眾參與治理的具體途徑進(jìn)行界定。

2.自我保護(hù)靈敏度不足。 如果站在消費(fèi)者的角度去思考，我國(guó)消費(fèi)者的自我保護(hù)意識(shí)還很薄弱，當(dāng)面臨食品安全問(wèn)題或是看見(jiàn)食品違法行為時(shí)，大部分消費(fèi)者都選擇了漠視，一方面抱著事不關(guān)己的心態(tài)，沒(méi)有作為；另一方面是缺乏法治思維，投訴無(wú)門(mén)，不知道怎么做，另外高昂的維權(quán)費(fèi)用、復(fù)雜的投訴程序以及較高的敗訴風(fēng)險(xiǎn)，也勸退了很多消費(fèi)者。

實(shí)際上，非政府組織的出現(xiàn)在一定程度上解決了這些困境，其站在公眾的角度去看問(wèn)題，充當(dāng)政府與公眾之間溝通的橋梁。另外，非政府組織深諳消費(fèi)者的心理，能夠?qū)οM(fèi)者行為進(jìn)行適當(dāng)?shù)囊龑?dǎo)，提高消費(fèi)者自我保護(hù)意識(shí)，為消費(fèi)者提供一些低成本的維權(quán)渠道使其維護(hù)自身合法利益。

四、非政府組織何為：困境分析與德國(guó)二噁英案例經(jīng)驗(yàn)借鑒

(一)非政府組織參與治理困境分析

1.專(zhuān)業(yè)化程度不高。 一方面，由于現(xiàn)行食品安全法立法中存在的局限性和模糊性，對(duì)于非政府組織參與食品安全治理的權(quán)力和途徑描述不明確，再加上非政府組織在公眾生活中的知名度較低，許多人仍然對(duì)于非政府組織存在的重要性認(rèn)識(shí)不足，專(zhuān)業(yè)性人才很少有主動(dòng)加入組織的，導(dǎo)致了非政府組織力量薄弱，尤其是在需要較高專(zhuān)業(yè)技術(shù)性要求的食品質(zhì)量監(jiān)測(cè)的過(guò)程中，專(zhuān)業(yè)尖端儀器設(shè)備的采購(gòu)、質(zhì)量檢測(cè)實(shí)驗(yàn)室的搭建等對(duì)于食品安全監(jiān)管來(lái)說(shuō)是十分重要，然而缺乏高技術(shù)人員對(duì)儀器、實(shí)驗(yàn)室的熟練操作成了食品安全治理的一大困境。

另一方面，非政府組織在治理食品安全問(wèn)題的過(guò)程中要嚴(yán)格遵守專(zhuān)業(yè)化的運(yùn)作流程。然而受到組織發(fā)展程度的限制以及傳統(tǒng)官僚主義模式的制約，我國(guó)非政府組織內(nèi)部的運(yùn)作模式缺乏嚴(yán)格的規(guī)制條例，在解決實(shí)際的食品安全問(wèn)題時(shí)沒(méi)有統(tǒng)一的專(zhuān)業(yè)化制度和流程，往往根據(jù)經(jīng)驗(yàn)和以往案例進(jìn)行處理，提供的服務(wù)和咨詢(xún)具有較大的隨機(jī)性。

2.資金來(lái)源匱乏。 足夠的資金是維持非政府組織正常運(yùn)行和發(fā)展的重要條件，然而目前大多數(shù)非政府組織都依賴(lài)于政府財(cái)政支出，經(jīng)費(fèi)投入嚴(yán)重不足，資金的籌集渠道處于封閉狀態(tài)，非政府組織開(kāi)展食品安全監(jiān)管活動(dòng)的開(kāi)支與非政府組織能夠募集到的資源不匹配，在開(kāi)展一般性的治理活動(dòng)時(shí)會(huì)受到阻礙，組織的規(guī)模和招募的人員數(shù)量也受到了限制，因而降低了社會(huì)的食品安全性，民眾的食品安全具有極大的隱患。另外，由于沒(méi)有足夠的基金，不以營(yíng)利為目的非政府組織在食品安全治理的過(guò)程中就很難滿(mǎn)足社會(huì)各方所需的各種服務(wù)和咨詢(xún)活動(dòng)，無(wú)法開(kāi)展正常的食品安全監(jiān)督管理工作，在面對(duì)巨大的資金缺口和利益集團(tuán)的賄賂之下，有些非政府組織會(huì)陷入腐敗，又缺乏必要的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，組織成員可能會(huì)尋求經(jīng)濟(jì)利益，在自我監(jiān)督和募捐活動(dòng)上背離非政府組織非營(yíng)利性的特征，使社會(huì)資源被不法企業(yè)利用和浪費(fèi)。

3.與政府之間的管理沖突。 近年來(lái)，隨著食品產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展、科技領(lǐng)域的不斷改革，食品安全問(wèn)題頻發(fā)，政府越來(lái)越力不從心，需要重視發(fā)揮非政府組織的作用，然而我國(guó)的食品安全治理仍以政府作為單一的決策機(jī)構(gòu)，非政府組織發(fā)揮作用的領(lǐng)域受到限制。在監(jiān)管手段上，政府傾向于直接采用強(qiáng)制性措施來(lái)保證實(shí)施，非政府組織作用受到局限，政府也由于本身體制不夠完善，越來(lái)越不堪重負(fù)，出現(xiàn)效率低下，政策的執(zhí)行常常出現(xiàn)紕漏，引發(fā)社會(huì)不滿(mǎn)等問(wèn)題；在監(jiān)管方式上，非政府組織在處理食品安全領(lǐng)域存在的問(wèn)題時(shí)，卻不可避免地與政府在管理上產(chǎn)生矛盾和沖突，政府對(duì)非政府組織自發(fā)活動(dòng)進(jìn)行約束和控制，僅會(huì)將宣傳、引導(dǎo)等非重要性職能交給非政府組織，很少將監(jiān)管、處罰等核心職能交付出去；在控制目標(biāo)上，政府與非政府組織的目標(biāo)不同，非政府組織的目標(biāo)是為了滿(mǎn)足公眾利益，出發(fā)點(diǎn)更多地站在公眾的角度，而政府的目標(biāo)更加宏觀(guān)，是為了實(shí)現(xiàn)行政區(qū)域內(nèi)甚至是國(guó)家利益的最大。如此一來(lái)，二者也就更易產(chǎn)生沖突。

(二)德國(guó)二噁英案例經(jīng)驗(yàn)借鑒

2010年發(fā)生在德國(guó)的二噁英泄露事件是一次影響較大的食品安全問(wèn)題，在世界范圍內(nèi)都引發(fā)了極大的關(guān)注。此次事件發(fā)生在德國(guó)薩克森州的一次年底例行食品安全檢查中，專(zhuān)業(yè)的質(zhì)檢人員發(fā)現(xiàn)雞蛋中的二噁英含量超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)相關(guān)牲畜、生鮮產(chǎn)品進(jìn)行食品追溯延伸檢測(cè)，最終知道了問(wèn)題的源頭是飼料受到了二噁英有機(jī)物的污染。為了防止污染繼續(xù)擴(kuò)大，4700多家農(nóng)場(chǎng)被關(guān)停，宰殺了超過(guò)8000只受污染的雞。通過(guò)此次事件，能夠看出德國(guó)，在發(fā)生危機(jī)時(shí)，能夠迅速反應(yīng)、有效應(yīng)對(duì)，展現(xiàn)了強(qiáng)大的食品安全危機(jī)處理能力。

1.引入非政府組織力量參與治理。 德國(guó)注重引入非政府的力量，促進(jìn)對(duì)于食品安全問(wèn)題的認(rèn)識(shí)和溝通。在此次二噁英事件中，德國(guó)的非政府組織，如：消費(fèi)者保護(hù)協(xié)會(huì)、食品和農(nóng)業(yè)信息服務(wù)協(xié)會(huì)等在解決此次事件中都發(fā)揮了不小的作用，及時(shí)向公眾提供事件的最新進(jìn)展和與二噁英有關(guān)的相關(guān)信息，保護(hù)了消費(fèi)者的食品安全，為了實(shí)現(xiàn)信息的不斷更新，各個(gè)非政府組織會(huì)定期組織專(zhuān)家座談會(huì)，向社會(huì)公眾和其他相關(guān)團(tuán)體公開(kāi)處理過(guò)程和結(jié)果，并且及時(shí)在協(xié)會(huì)的官方網(wǎng)站上公布專(zhuān)家對(duì)事件整體的評(píng)判意見(jiàn)，作為政府層面的聯(lián)邦消費(fèi)者保護(hù)和食品安全局會(huì)一直保持和這些非政府組織的交流，并針對(duì)其提出的可行性意見(jiàn)進(jìn)行決策。

在事后為了消除公眾的消費(fèi)恐慌和不信任感，德國(guó)政府還積極引導(dǎo)非政府組織的宣傳作用，及時(shí)組織專(zhuān)家開(kāi)展知識(shí)講座。通過(guò)非政府組織的宣傳引導(dǎo)，平息了恐慌心理，維護(hù)了社會(huì)安定，德國(guó)食品市場(chǎng)雖然受到此次事件的影響，但消費(fèi)者的消費(fèi)動(dòng)力沒(méi)有明顯減弱，在事件妥善處理后，食品市場(chǎng)迅速恢復(fù)。

此外，德國(guó)經(jīng)歷此次食品安全問(wèn)題后，還進(jìn)行了一系列改革，值得一提的是加強(qiáng)了非政府組織的功能作用，民眾一旦發(fā)現(xiàn)食品安全問(wèn)題就可以免費(fèi)撥打相關(guān)維權(quán)機(jī)構(gòu)、非政府組織設(shè)立的投訴舉報(bào)電話(huà)，隨后相關(guān)的非政府組織工作人員便會(huì)去往問(wèn)題地點(diǎn)采集食物樣品，進(jìn)行專(zhuān)業(yè)檢驗(yàn)，并通過(guò)安全監(jiān)測(cè)和質(zhì)量控制系統(tǒng)保證食品安全，將結(jié)果第一時(shí)間告知公眾，對(duì)于消費(fèi)者提供的任何問(wèn)題食品，當(dāng)?shù)氐男袠I(yè)協(xié)會(huì)、維權(quán)機(jī)構(gòu)都會(huì)接受和處理，并進(jìn)行檢測(cè)，如果真的存在安全隱患，會(huì)立即進(jìn)行整改，絕不姑息。

2.德國(guó)經(jīng)驗(yàn)借鑒。 風(fēng)險(xiǎn)信息的獲得和處置是解決食品安全問(wèn)題的第一步。我國(guó)應(yīng)該借鑒德國(guó)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建立以政府有關(guān)部門(mén)為主導(dǎo)，各食品非政府組織、企業(yè)等社會(huì)力量共同參與的風(fēng)險(xiǎn)信息溝通機(jī)制，為制定食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理措施提供經(jīng)驗(yàn)，讓公眾培養(yǎng)危機(jī)意識(shí)和維護(hù)自身食品安全的法律意識(shí)。對(duì)于已經(jīng)發(fā)生的食品安全問(wèn)題，有關(guān)部門(mén)應(yīng)該進(jìn)行分析研究，采取積極有效的應(yīng)急預(yù)案是處理危機(jī)的首要途徑，在事后積極引導(dǎo)消費(fèi)者行為，恢復(fù)食品行業(yè)正常的運(yùn)作、食品市場(chǎng)的運(yùn)營(yíng)。對(duì)于還未發(fā)生但已經(jīng)能夠發(fā)現(xiàn)致災(zāi)因子的食品安全事件，如果能及時(shí)與食品安全委員會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)以及消費(fèi)者協(xié)會(huì)等非政府組織協(xié)作，將預(yù)防措施告知公眾，約束問(wèn)題企業(yè)規(guī)范化操作運(yùn)行，就能在致災(zāi)因子轉(zhuǎn)化為食品安全危機(jī)發(fā)生前，將致災(zāi)因子消滅掉，防止食品安全事件的產(chǎn)生，從根源上解決食品安全隱患，維護(hù)消費(fèi)者的食品安全。

五、有效非政府組織參與：對(duì)策建議

(一)提高專(zhuān)業(yè)化程度

首先，非政府組織必須提高其在食品安全領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)能力。一方面，非政府組織可以通過(guò)豐厚報(bào)酬來(lái)吸引各地的高技術(shù)人才加入，在專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性方面為食品安全治理做好人才儲(chǔ)備，還要加強(qiáng)對(duì)非政府組織管理層的人員進(jìn)行崗位培訓(xùn)，具體包括職前培訓(xùn)和在職培訓(xùn)。另一方面，爭(zhēng)取與高?？蒲袌F(tuán)隊(duì)、食品行業(yè)內(nèi)的權(quán)威專(zhuān)家進(jìn)行合作，組成一支高素質(zhì)、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)的專(zhuān)家團(tuán)隊(duì)，并經(jīng)常性地在組織內(nèi)部進(jìn)行考核，對(duì)內(nèi)部管理人員進(jìn)行專(zhuān)業(yè)化評(píng)估，建立嚴(yán)格的獎(jiǎng)勵(lì)懲罰制度。

其次，非政府組織要提高組織管理運(yùn)行的專(zhuān)業(yè)性，設(shè)立和完善各種服務(wù)環(huán)節(jié)，構(gòu)建非政府組織內(nèi)部層級(jí)、管理模式。對(duì)內(nèi)，非政府組織可以設(shè)置檢驗(yàn)防疫小組和數(shù)據(jù)分析部門(mén)，招募數(shù)據(jù)分析師對(duì)收集到的信息進(jìn)行實(shí)驗(yàn)、數(shù)據(jù)分析，獲取最新消息，明確治理流程，建立專(zhuān)業(yè)的管理評(píng)估制度，使組織運(yùn)行專(zhuān)業(yè)化、科學(xué)化；對(duì)外，做好關(guān)于食品安全事件發(fā)生的應(yīng)急預(yù)案，爭(zhēng)取對(duì)不同類(lèi)型的食品安全問(wèn)題都能進(jìn)行研判，在突發(fā)事件發(fā)生后能夠按照應(yīng)急預(yù)案快速展開(kāi)行動(dòng)，減輕事件造成的損害，為社會(huì)各方提供服務(wù)和咨詢(xún)，從實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，不斷完善組織制度運(yùn)行。

(二)拓寬資金來(lái)源

食品安全問(wèn)題頻發(fā)需要高度重視，還需要政府投入更多的經(jīng)費(fèi)，要根據(jù)實(shí)際情況提高對(duì)于食品安全治理方面的經(jīng)費(fèi)比重，需要注意的是，由于政府的財(cái)政扶持，導(dǎo)致了很多非政府組織缺乏提高工作效率、降低成本的工作理念，因此非政府組織還需不斷改進(jìn)，一方面，非政府組織要拓寬籌集資金的渠道，不斷提高集資能力，增強(qiáng)食品行業(yè)非政府組織運(yùn)行的自主性，減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。非政府組織可以加強(qiáng)與食品企業(yè)、社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的合作，為了維護(hù)食品行業(yè)健康有序地發(fā)展，一些規(guī)?；①Y金雄厚并且具有良好信譽(yù)的企業(yè)會(huì)因?yàn)榉钦M織能為企業(yè)帶來(lái)良好的品牌效應(yīng)而愿意投入部分資金致力于維護(hù)食品安全發(fā)展，實(shí)現(xiàn)二者“雙贏”；另外，通過(guò)社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的幫助，非政府組織可以大力宣傳其在食品安全治理方面的重要作用，闡述目前在資金方面存在的困難，獲取群眾的資金支持。另一方面，非政府組織內(nèi)部對(duì)于資金的收入和支出要有嚴(yán)格的規(guī)定，工作人員在執(zhí)法過(guò)程中如果出現(xiàn)違法違規(guī)行為要進(jìn)行相應(yīng)的處罰，提高非政府組織成員的責(zé)任感。

(三)有效協(xié)調(diào)與政府合作

事實(shí)證明，非政府組織能夠整合社會(huì)的資源力量，將公眾的需求及時(shí)反饋給政府的有關(guān)部門(mén)，為政府提供科學(xué)、專(zhuān)業(yè)性更強(qiáng)的技術(shù)支持，因此政府應(yīng)授予非政府組織充分的權(quán)利以保證非政府組織的職能和作用得到充分的發(fā)揮，與非政府組織構(gòu)建合作機(jī)制。

政府部門(mén)必須轉(zhuǎn)變思維方式，明白非政府組織能夠在食品安全治理中發(fā)揮作用也能夠與政府形成良好的配合，地方政府對(duì)于非政府組織要給予一定程度上的政策支持，減輕對(duì)非政府組織在組織成立、日常監(jiān)督運(yùn)行等環(huán)節(jié)的約束和管制，提供一個(gè)相對(duì)寬松的自主發(fā)展環(huán)境，使非政府組織能夠真正為食品安全治理提供專(zhuān)業(yè)化意見(jiàn)，實(shí)施監(jiān)管、處罰等核心職能，而非僅僅是一個(gè)“空殼”。同時(shí)，要在法律法規(guī)上明確規(guī)定政府行使權(quán)利的范圍以及非政府組織具備的職能權(quán)限，政府不能行使非政府組織的基本權(quán)利或是干涉非政府組織基本權(quán)利的行使，杜絕“越俎代庖”行為，使政府與非政府組織能夠在食品安全監(jiān)管中各司其職，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

另外，政府應(yīng)該注重對(duì)非政府組織的指導(dǎo)，尤其是在具體的業(yè)務(wù)執(zhí)行、法律政策咨詢(xún)方面，通過(guò)政府服務(wù)來(lái)提高食品行業(yè)非政府組織的自治能力，使其在食品安全治理中發(fā)揮專(zhuān)業(yè)性作用，實(shí)現(xiàn)公共利益，彌補(bǔ)政府在食品安全治理中的監(jiān)管不足，減少食品安全問(wèn)題的產(chǎn)生，促進(jìn)食品安全治理的健康發(fā)展，實(shí)現(xiàn)非政府組織與政府在食品安全治理中的協(xié)調(diào)合作。