董幼鴻 周彥如

一、問題提出

以國家“十四五”規(guī)劃提出建設(shè)“韌性城市”為標(biāo)志,韌性的理念逐漸在城市治理領(lǐng)域引起廣泛關(guān)注。在整體性風(fēng)險和復(fù)合型災(zāi)害背景下,韌性城市被視為城市安全發(fā)展的戰(zhàn)略導(dǎo)向和嶄新范式,①肖文濤、王鷺:《韌性視角下現(xiàn)代城市整體性風(fēng)險防控問題研究》,《中國行政管理》2020年第2期。城市韌性也成為一個關(guān)注組織韌性與治理能力的公共行政議題。②吳佳、朱正威:《公共行政視野中的城市韌性:評估與治理》,《地方治理研究》2021年第4期。而以大數(shù)據(jù)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等為代表的新興技術(shù)不斷涌現(xiàn),為城市通過“技術(shù)賦能”實現(xiàn)韌性治理提供了一種現(xiàn)代方案。在城市規(guī)劃、防災(zāi)減災(zāi)、可持續(xù)發(fā)展等領(lǐng)域,人們已經(jīng)開始探索通過技術(shù)手段來提高城市韌性。譬如,北京市率先在《關(guān)于加快推進(jìn)韌性城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》中明確了構(gòu)建全方位、立體化、智能化的應(yīng)急管理平臺,推進(jìn)信息數(shù)據(jù)開放共享,提高風(fēng)險研判和預(yù)警能力等舉措。然而,由于主客觀條件限制以及技術(shù)本身的不確定性,國內(nèi)城市在探索韌性治理的“技術(shù)賦能”路徑和機制等方面,仍存在一定差距。部分城市缺少數(shù)字化、信息化手段和工具運用的意識和能力,難以對風(fēng)險或災(zāi)害進(jìn)行前瞻性分析,災(zāi)害發(fā)生時仍依賴經(jīng)驗決策和傳統(tǒng)應(yīng)對方式,往往處于被動地位;部分城市缺乏統(tǒng)一的數(shù)字化集成平臺,大量突發(fā)事件數(shù)據(jù)信息仍需通過人工收集、逐級上報,應(yīng)急響應(yīng)滯后;還有的城市習(xí)慣將城市風(fēng)險歸因于自然災(zāi)害和社會危機,片面關(guān)注物理與社會維度的韌性建設(shè),而與技術(shù)風(fēng)險有關(guān)的虛擬空間建設(shè)則長期被忽視,造成整體韌性建設(shè)效率緩慢且規(guī)制不足。①宋宗宇、李南樞:《基于復(fù)合空間視角的超大城市韌性建設(shè)路徑思考》,《北京行政學(xué)院學(xué)報》2021年第6期。諸如此類情況表明,如何利用技術(shù)全面賦能韌性治理,提高技術(shù)賦能的效果,成為未來城市提高自身韌性實踐面臨的主要挑戰(zhàn)。

自韌性概念進(jìn)入社會科學(xué)領(lǐng)域以來,圍繞技術(shù)與韌性關(guān)系的研究一直隨著技術(shù)條件的發(fā)展而變化。對韌性系統(tǒng)中技術(shù)子系統(tǒng)功能的討論源于工程或基礎(chǔ)設(shè)施韌性的觀點,技術(shù)整合成為韌性系統(tǒng)進(jìn)行有效適應(yīng)性治理的基本任務(wù)。②Sarker M N I,Wu M,Shouse R C,et al.,“Administrative resilience and adaptive capacity of administrative system:A critical conceptual review”,International Conference on Management Science and Engineering Management.Cham:Springer,2019,pp.717-729.盡管當(dāng)前理論界對城市系統(tǒng)的界定已經(jīng)從工程技術(shù)系統(tǒng)轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣?生態(tài)-技術(shù)”系統(tǒng),③Meerow S,Newell J P,Stults M.,“Defining urban resilience:A review”,Landscape and urban planning,2016,147,pp.38-49.對技術(shù)的認(rèn)知也已從信息與通信技術(shù)拓展到了“泛智慧城市技術(shù)”,④李偉健、龍瀛:《技術(shù)與城市:泛智慧城市技術(shù)提升城市韌性》,《上海城市規(guī)劃》2020年第2期。但仍多集中于傳統(tǒng)技術(shù)層面的探討,缺乏對智能技術(shù)與災(zāi)害韌性之間作用機理的關(guān)注,⑤梁珺濡、劉淑欣、張惠:《從被動韌性到轉(zhuǎn)型韌性:智慧社區(qū)的災(zāi)害韌性提升研究》,《廣州大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2021年第2期。尤其缺少對信息技術(shù)快速發(fā)展環(huán)境下的韌性城市建設(shè)的研究。⑥荊林波:《韌性城市的理論內(nèi)涵、運行邏輯及其在數(shù)字經(jīng)濟背景下的新機遇》,《貴州社會科學(xué)》2021年第1期。不可否認(rèn),少數(shù)學(xué)者也關(guān)注到了新的技術(shù)形態(tài)或趨勢對城市韌性的積極作用,如智慧城市建設(shè)可以通過創(chuàng)新驅(qū)動提升城市經(jīng)濟韌性、⑦武永超:《智慧城市建設(shè)能夠提升城市韌性嗎?——一項準(zhǔn)自然實驗》,《公共行政評論》2021年第4期。促進(jìn)社會韌性和基礎(chǔ)設(shè)施韌性建設(shè)、⑧宋蕾:《智能與韌性是否兼容?——智慧城市建設(shè)的韌性評價和發(fā)展路徑》,《社會科學(xué)》2020年第3期。完善城市各子系統(tǒng)的抗災(zāi)功能并提高韌性城市資源運行能力⑨荊林波:《韌性城市的理論內(nèi)涵、運行邏輯及其在數(shù)字經(jīng)濟背景下的新機遇》,《貴州社會科學(xué)》2021年第1期。等,但技術(shù)能否實現(xiàn)對城市韌性治理的全過程賦能,仍有待進(jìn)一步探究。此外,雖然已有學(xué)者指出,韌性城市治理范式的形成源于技術(shù)風(fēng)險的倒逼機制,⑩楊嶸均:《韌性城市建設(shè):不確定性風(fēng)險下“技治主義”城市治理范式的轉(zhuǎn)型方向》,《探索》2022年第1期。韌性城市系統(tǒng)在數(shù)字化轉(zhuǎn)型的同時會伴隨新的沖擊形式,?張春敏:《數(shù)字化轉(zhuǎn)型中韌性城市建設(shè)的制度基礎(chǔ)、演化機制與現(xiàn)實路徑》,《貴州社會科學(xué)》2021年第7期。但多數(shù)研究仍然只關(guān)注技術(shù)賦能的正面效應(yīng),相對忽視了技術(shù)賦能與韌性治理的內(nèi)在矛盾和沖突,而如何揚長避短、正確發(fā)揮技術(shù)對城市韌性治理的賦能作用,更是理論界和實務(wù)界亟需共同回答的問題。

總體而言,當(dāng)前我國城市正邁入數(shù)字化、智能化時代,但運用新興技術(shù)提高應(yīng)對風(fēng)險與災(zāi)害韌性的能力仍有待提升。在此背景下,研究者不僅將“韌性”納入了城市治理研究的話語體系,同時也在探索技術(shù)賦能背景下的韌性城市、韌性社區(qū)建設(shè),提出了“技術(shù)韌性”“數(shù)字韌性”等概念。然而,對于技術(shù)何以賦能城市韌性治理,以及未來城市韌性治理如何應(yīng)對技術(shù)賦能帶來的各種挑戰(zhàn),目前尚值得深入探討。鑒于此,本文試圖結(jié)合相關(guān)研究文獻(xiàn),討論3個關(guān)鍵問題:技術(shù)賦能城市韌性治理的理論基礎(chǔ)是什么?技術(shù)在賦能城市韌性治理的同時存在哪些挑戰(zhàn)?未來的城市韌性治理如何迎接這些挑戰(zhàn)?

二、理論基礎(chǔ):技術(shù)賦能城市韌性治理的內(nèi)在機理

從管理學(xué)角度而言,現(xiàn)代城市可以視為一個由政府部門、社會組織、市場主體、社區(qū)及居民等多元主體構(gòu)成的巨型組織系統(tǒng)。作為“治理”活動重要內(nèi)容,韌性治理也必然意味著多個主體或組織共同行動、相互作用,共同抵御城市風(fēng)險或災(zāi)害的過程。因此,城市韌性治理可以認(rèn)為是城市治理多元主體致力于提高城市韌性的全部活動及過程。

在技術(shù)賦能視角下,技術(shù)的工具屬性與提高城市韌性的目標(biāo)之間形成了耦合關(guān)系?！凹夹g(shù)”發(fā)展至今,其概念已超越了傳統(tǒng)信息與通信技術(shù)的狹義理解,囊括了當(dāng)下及未來可利用的各類工具范疇。本文所討論的“技術(shù)”不僅指各種最新的信息技術(shù),如大數(shù)據(jù)、人工智能、虛擬、網(wǎng)絡(luò)等技術(shù),還包括已實際運用到風(fēng)險與應(yīng)急管理領(lǐng)域的各種技術(shù)產(chǎn)品與服務(wù)。本文采用系統(tǒng)論觀點,探討技術(shù)賦能與韌性治理之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系和運行機理(如圖1)。

圖1 技術(shù)賦能城市韌性治理的內(nèi)在邏輯關(guān)系與運行機理

該內(nèi)在機理涉及三個基本問題:為何賦能(目的與動力)、賦何者之能(主體)以及所賦何能(內(nèi)容)?

首先,技術(shù)賦能的目的是城市安全,其動力源于城市韌性治理需求與能力的矛盾。城市韌性治理面臨的情景通常為城市遭受的各種內(nèi)外部風(fēng)險的沖擊與擾動,①朱正威、劉瑩瑩:《韌性治理:風(fēng)險與應(yīng)急管理的新路徑》,《行政論壇》2020年第5期。即威脅城市安全運行的風(fēng)險或災(zāi)害。在國內(nèi)學(xué)術(shù)語境下,這些風(fēng)險或災(zāi)害涵蓋了自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會安全等四大類突發(fā)公共事件。當(dāng)這些擾動因素出現(xiàn)后,城市韌性治理系統(tǒng)需要借助其四大功能子系統(tǒng),即預(yù)警子系統(tǒng)、響應(yīng)子系統(tǒng)、恢復(fù)子系統(tǒng)以及學(xué)習(xí)子系統(tǒng),②荊林波:《韌性城市的理論內(nèi)涵、運行邏輯及其在數(shù)字經(jīng)濟背景下的新機遇》,《貴州社會科學(xué)》2021年第1期。有效應(yīng)對內(nèi)外部沖擊,確保城市安全。當(dāng)原有各子系統(tǒng)的能力均足以應(yīng)對這種沖擊時,城市系統(tǒng)即具備良好的“韌性”;但當(dāng)單一或多個子系統(tǒng)的能力不足以應(yīng)對沖擊時,則須相關(guān)治理主體通過賦能機制以彌補其韌性能力赤字,從而產(chǎn)生對技術(shù)賦能的需求。

其次,技術(shù)賦能的主體是以政府部門為核心的技術(shù)使用者。就技術(shù)活動的參與者而言,技術(shù)賦能過程通常涉及技術(shù)的提供者、使用者和監(jiān)管者三類基本角色。技術(shù)提供者可以是各類科研機構(gòu)、技術(shù)公司或?qū)＜覉F體等,他們提供面向風(fēng)險與災(zāi)害管理的技術(shù)與服務(wù),并以獲取相應(yīng)的市場回報為主要目標(biāo)。技術(shù)使用者一般為政府部門、各類社會組織、社區(qū)和公民個人,是各個韌性治理子系統(tǒng)中的能動因素,通過運用自身有關(guān)風(fēng)險與災(zāi)害應(yīng)對的知識和技能,滿足各子系統(tǒng)的管理需求。就整個城市系統(tǒng)而言,核心的技術(shù)使用者是以政府為主的城市公共部門,①吳佳、朱正威:《公共行政視野中的城市韌性:評估與治理》,《地方治理研究》2021年第4期。其承擔(dān)著韌性治理中的“元治理”的功能,協(xié)調(diào)多元治理主體之間的共同行動,②唐皇鳳、王銳:《韌性城市建設(shè):我國城市公共安全治理現(xiàn)代化的優(yōu)選之路》,《內(nèi)蒙古社會科學(xué)》(漢文版)2019年第1期。因此是技術(shù)賦能過程的主導(dǎo)者。技術(shù)監(jiān)管者則為技術(shù)提供者和使用者提出價值目標(biāo)、倫理標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)范要求,以獲取安全績效和合法性為目標(biāo),包括政府監(jiān)管者和非政府監(jiān)管者兩類。因此,可同時作為使用者和監(jiān)管者的政府組織構(gòu)成了技術(shù)賦能主體的核心要素。

最后,技術(shù)賦能的內(nèi)容是以技術(shù)手段提升城市韌性治理各子系統(tǒng)的能力。參照Duchek、③Duchek S.,“Organizational resilience:a capability-based conceptualization”,Business Research,2020,13(1),pp.215-246.Seville等、④Seville E,Brunsdon D,Dantas A,et al.,“Building Organisational Resilience:A summary of Key Research Findings”,University of Canterbury Civil Engineering,2006,pp.1-3.王宏偉⑤王宏偉:《公共危機管理》,中國人民大學(xué)出版社2012年版,第18-21頁。等學(xué)者對組織韌性和危機管理過程的劃分,可將城市韌性表示為四種過程性能力:預(yù)防能力,即危機發(fā)生前,城市預(yù)警子系統(tǒng)通過風(fēng)險識別、風(fēng)險預(yù)警、風(fēng)險決策、風(fēng)險溝通、風(fēng)險控制等減少危機發(fā)生概率的能力;抵抗能力,即危機發(fā)生時,城市應(yīng)急響應(yīng)子系統(tǒng)迅速響應(yīng)、減少危機傷害的能力,包括應(yīng)急指揮響應(yīng)、應(yīng)急處置、信息溝通、資源保障等環(huán)節(jié);恢復(fù)能力,即危機發(fā)生后,城市恢復(fù)子系統(tǒng)迅速自我修整或重建,還原或維持城市原有功能狀態(tài)的能力;適應(yīng)能力,即危機發(fā)生后,城市學(xué)習(xí)子系統(tǒng)通過危機學(xué)習(xí)和組織變革等環(huán)節(jié),實現(xiàn)城市與危機動態(tài)平衡的能力。盡管有部分學(xué)者認(rèn)為,系統(tǒng)在恢復(fù)階段的韌性表現(xiàn)為通過創(chuàng)新性變革、經(jīng)驗學(xué)習(xí)等方式獲得系統(tǒng)重構(gòu)的機會,⑥蔡秋蓉、葉繼紅:《城市公共安全韌性治理何以可能——適應(yīng)性循環(huán)模型的視角》,《天府新論》2021年第4期。但本文認(rèn)為,恢復(fù)更加側(cè)重保持城市原有功能狀態(tài),是城市所追求的基本安全目標(biāo),而適應(yīng)則側(cè)重在原有功能基礎(chǔ)上的改進(jìn)和提升;即兩者的區(qū)分是以城市所追求的預(yù)期安全目標(biāo)為依據(jù),而非時間順序。

綜上,技術(shù)對城市韌性治理的賦能作用體現(xiàn)在以政府為核心的技術(shù)使用者,通過與技術(shù)提供者開展合作,借助一定的技術(shù)手段,依據(jù)自身及技術(shù)監(jiān)管者的規(guī)范要求,提升城市韌性系統(tǒng)的預(yù)防、抵抗、恢復(fù)和適應(yīng)能力,維持城市安全。技術(shù)賦能的效果不僅取決于技術(shù)本身,也取決于三類參與者之間的互動過程。在這一過程中,政府部門以技術(shù)使用者的身份,將各類技術(shù)手段嵌入到城市韌性治理系統(tǒng),提升各子系統(tǒng)應(yīng)對城市風(fēng)險與災(zāi)害的能力,進(jìn)而滿足維護城市安全目標(biāo)的需要,是理解技術(shù)賦能城市韌性治理邏輯的核心環(huán)節(jié)。因此,有必要對政府如何利用技術(shù),實現(xiàn)對城市各韌性子系統(tǒng)的賦能進(jìn)行重點闡述,探索技術(shù)賦能城市韌性治理的路徑和機理,為增強城市韌性建設(shè)提供理論指導(dǎo)。

(一)技術(shù)賦能增強危機預(yù)防能力

政府部門不僅可以將技術(shù)嵌入到韌性治理的風(fēng)險識別和安全預(yù)警環(huán)節(jié),還可以將其運用于風(fēng)險決策、溝通、控制等階段,即增強組織的“預(yù)控”能力。

首先,技術(shù)強化風(fēng)險識別、預(yù)警能力。面對城市風(fēng)險的復(fù)雜特征,政府部門借助技術(shù)構(gòu)建起風(fēng)險預(yù)警監(jiān)測平臺,不僅可以對城市風(fēng)險進(jìn)行動態(tài)識別,還可以進(jìn)行實時預(yù)警,從而降低風(fēng)險發(fā)生概率。電子政務(wù)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)的優(yōu)化管理,在網(wǎng)絡(luò)輿情挖掘和危機事件動態(tài)監(jiān)測方面展現(xiàn)出了重要價值。①李明:《大數(shù)據(jù)技術(shù)與公共安全信息共享能力》,《電子政務(wù)》2014年第6期。在城市風(fēng)險事件的預(yù)防等階段,互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)以及智能終端等技術(shù)可以助力政府部門進(jìn)行風(fēng)險信息的獲取、共享與追蹤,實現(xiàn)對潛在風(fēng)險的精準(zhǔn)識別。為了預(yù)防和化解重大突發(fā)事件的發(fā)生,運用智能化技術(shù)實現(xiàn)對風(fēng)險源頭的網(wǎng)格化、地毯式排查,已經(jīng)成為城市政府追求的一大趨勢。譬如,在新冠肺炎疫情防控期間,一些城市利用人臉識別與紅外熱成像測溫等技術(shù),完成全天候風(fēng)險監(jiān)測、人群流動和無接觸式進(jìn)出管控等任務(wù),取得了良好成效。②詹承豫、高葉、李治博:《應(yīng)急管理中技術(shù)賦能的雙螺旋機理研究——以人臉識別技術(shù)在疫情常態(tài)化防控中的應(yīng)用為例》,《行政管理改革》2021年第7期。因此,通過技術(shù)手段達(dá)到精準(zhǔn)識別風(fēng)險,并根據(jù)風(fēng)險作出相應(yīng)預(yù)警提示,可以為政府部門的城市風(fēng)險治理行為提供精準(zhǔn)的指導(dǎo)。

其次,技術(shù)提升風(fēng)險決策與溝通能力。數(shù)據(jù)、科學(xué)以及技術(shù)的合力,使人類行為的可預(yù)測性大大提升。③拉斯洛·巴拉巴西:《爆發(fā):大數(shù)據(jù)時代預(yù)見未來的新思維》,馬慧譯,中國人民大學(xué)出版社2012年版,第109-121頁。大數(shù)據(jù)技術(shù)的數(shù)據(jù)抓取和分析能力,可以從海量數(shù)據(jù)中挖掘出潛在的相關(guān)性?；诖?政府部門能夠發(fā)現(xiàn)各種風(fēng)險因素之間的聯(lián)系,進(jìn)行精準(zhǔn)化風(fēng)險決策。譬如,“健康碼”等技術(shù)可以綜合多源數(shù)據(jù),在人員活動軌跡和接觸情況的分析和追溯中發(fā)揮支撐作用,為實時制定有效的防疫政策提供科學(xué)依據(jù);借助GIS工具,政府部門可以在空間上理解城市韌性的地區(qū)分布狀況、量化政策計劃及評估方案影響,從而制定更加科學(xué)的風(fēng)險管理政策。此外,政府部門通過共享數(shù)據(jù)、創(chuàng)建開放系統(tǒng),可以使企業(yè)、社會組織和公民等其他行為主體將降低風(fēng)險的因素納入其決策,支持其傳播風(fēng)險信息,提高其風(fēng)險溝通能力。建立可持續(xù)的風(fēng)險信息系統(tǒng)和分析工具,實現(xiàn)系統(tǒng)性的、基于證據(jù)的風(fēng)險分析和溝通。④Abhas K,Miner T W,Stanton-Geddes Z.,Building urban resilience:principles,tools,and practice,Washington:World Bank Publications,2013,pp.112-115.因此,政府部門可以通過技術(shù)對風(fēng)險因素進(jìn)行精準(zhǔn)識別和概率預(yù)測,為科學(xué)決策過程提供信息支撐,提高風(fēng)險防控決策的科學(xué)性和合理性,促進(jìn)風(fēng)險溝通和交流,便于管控城市運行中的風(fēng)險。

(二)技術(shù)賦能強化危機抵抗能力

政府還可以通過技術(shù)手段,加強物質(zhì)網(wǎng)絡(luò)連接,實現(xiàn)應(yīng)急協(xié)同響應(yīng),提升城市韌性治理系統(tǒng)的抵抗能力。網(wǎng)絡(luò)連接的增強代表了城市系統(tǒng)具備了抵抗外部沖擊的“硬實力”,協(xié)同響應(yīng)則體現(xiàn)出系統(tǒng)“軟實力”的增強。

首先,技術(shù)強化城市物質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟網(wǎng)絡(luò)韌性。城市能否快速響應(yīng)、抵抗沖擊以維持自身功能,不僅取決于城市治理體系的敏捷性,也取決于城市物質(zhì)系統(tǒng)的魯棒性(robust)和冗余性。借助技術(shù)的網(wǎng)絡(luò)連接效應(yīng),政府部門可以連接更多的治理主體產(chǎn)生更大的集體韌性,如提高通信網(wǎng)絡(luò)普及率以增強社區(qū)災(zāi)害韌性。⑤Cutter S L,Burton C G,Emrich C T.,“Disaster resilience indicators for benchmarking baseline conditions”,Journal of homeland security and emergency management,2010,7(1),pp.1-18.城市基礎(chǔ)設(shè)施的智能化建設(shè)和運用,有助于加快應(yīng)急響應(yīng)時間。不同城市通過數(shù)字化網(wǎng)絡(luò)形成連接,當(dāng)存在外部沖擊時,能夠在防災(zāi)物資配置方面具備冗余性和互補性,形成城市基礎(chǔ)設(shè)施的韌性。而數(shù)字經(jīng)濟的出現(xiàn)也為城市韌性的提升帶來了新的機遇。政府對數(shù)字經(jīng)濟的扶持,通過智慧城市建設(shè)中的技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級等,①武永超:《智慧城市建設(shè)能夠提升城市韌性嗎?——一項準(zhǔn)自然實驗》,《公共行政評論》2021年第4期。促進(jìn)消費方式轉(zhuǎn)型,形成多元化的經(jīng)濟生態(tài),從而增強城市系統(tǒng)的經(jīng)濟韌性。因此,技術(shù)對城市物質(zhì)系統(tǒng)的重塑,尤其是網(wǎng)絡(luò)連接度的增加,有助于提高城市的魯棒性和冗余性,增強城市抵御外部沖擊的抗逆力。

其次,技術(shù)提升城市政府應(yīng)急協(xié)同能力。在處理跨界危機時,傳統(tǒng)科層制往往由于部門、層級、區(qū)域等不同層面的體制分割,容易造成應(yīng)急協(xié)同障礙。數(shù)字化平臺的出現(xiàn),有助于打破這種人為分割,提高政府部門應(yīng)急指揮調(diào)度和協(xié)同處置的效率。一方面,政府通過數(shù)字化平臺實現(xiàn)應(yīng)急指揮調(diào)度網(wǎng)絡(luò)的上下聯(lián)動,有助于增強城市風(fēng)險綜合防控與協(xié)同處置能力。數(shù)字技術(shù)強化了城市安全決策指揮的靈敏性、集中性和中心性,進(jìn)而提高了城市系統(tǒng)的整體行動能力。②容志:《構(gòu)建衛(wèi)生安全韌性:應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的城市治理創(chuàng)新》,《理論與改革》2021年第6期。另一方面,政府?dāng)?shù)字平臺能夠促進(jìn)跨部門、跨層級及跨區(qū)域的信息和資源共享,提高網(wǎng)絡(luò)化應(yīng)急處置效率。數(shù)字技術(shù)的使用創(chuàng)建出了一種社會技術(shù)系統(tǒng),通過多個參與者之間及時、準(zhǔn)確的信息交換,提高組織聯(lián)動不同層級共同解決問題的能力。③Comfort L K,Sungu Y,Johnson D,et al.,“Complex systems in crisis:Anticipation and resilience in dynamic environments”,Journal of contingencies and crisis management,2001,9(3),pp.144-158.如疫情防控期間的“健康碼”技術(shù)用于人員的實時監(jiān)測管理,提高了相關(guān)政府職能部門間的聯(lián)防聯(lián)控效率。數(shù)字技術(shù)的運用還可以降低社會參與成本,增強風(fēng)險治理的網(wǎng)絡(luò)化水平,實現(xiàn)政府、社區(qū)、個人多層面的銜接。因此,通過構(gòu)建政府?dāng)?shù)字化平臺,有助于突破傳統(tǒng)體制下的應(yīng)急協(xié)同障礙,促進(jìn)信息流動,協(xié)調(diào)不同行動者之間的應(yīng)急行為,提高應(yīng)對風(fēng)險或災(zāi)害的集體韌性。

(三)技術(shù)賦能提高危機恢復(fù)能力

技術(shù)對危機恢復(fù)能力的賦能作用分為直接和間接兩種情況。直接的作用體現(xiàn)在一些先進(jìn)的方法,如決策支持系統(tǒng)或快速修復(fù)技術(shù)可以提高城市系統(tǒng)的恢復(fù)速度。④Bruneau M,Chang S E,Eguchi R T,et al.,“A framework to quantitatively assess and enhance the seismic resilience of communities”,Earthquake spectra,2003,19(4),pp.733-752.間接作用則更多體現(xiàn)在通過技術(shù)構(gòu)建社會恢復(fù)網(wǎng)絡(luò)、動員或重組社會資源投入到恢復(fù)重建過程中。網(wǎng)絡(luò)虛擬空間在加強社會聯(lián)結(jié)的同時,也創(chuàng)造了多元主體參與的制度結(jié)構(gòu),不同社會個體、群體或組織間的互動有助于積累韌性治理的社會資本。在災(zāi)害或危機過后,政府組織可以借助信息技術(shù)的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)效應(yīng)快速激活社會資本,如通過信息公開等方式鼓勵公眾參與災(zāi)后重建,推動社區(qū)災(zāi)害韌性的提升。⑤梁珺濡、劉淑欣、張惠:《從被動韌性到轉(zhuǎn)型韌性:智慧社區(qū)的災(zāi)害韌性提升研究》,《廣州大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2021年第2期。在社交媒體環(huán)境中,政府部門可以及時向社會公眾傳遞風(fēng)險或災(zāi)害信息,鼓勵其以線上參與等低成本形式投入到城市恢復(fù)工作中。此外,政府還通過技術(shù)整合分散的社會資源,為城市救援與恢復(fù)重建提供重要支撐。現(xiàn)代技術(shù)的嵌入改變了城市多元主體的互動規(guī)則,使得政府與社會的關(guān)系更具有包容性,⑥徐頑強:《基層應(yīng)急治理效能優(yōu)化:賦權(quán)模式、內(nèi)在機理與實現(xiàn)邏輯》,《求索》2021年第1期。也進(jìn)一步推動了政企合作,吸引更多的社會資源。在大數(shù)據(jù)時代,政府可以通過“眾包”模式分配應(yīng)急任務(wù),并借助網(wǎng)絡(luò)整合實現(xiàn)線上服務(wù)的供給,為救援與恢復(fù)重建提供了重要支撐。①馬奔、毛慶鐸:《大數(shù)據(jù)在應(yīng)急管理中的應(yīng)用》,《中國行政管理》2015年第3期。通過技術(shù)的網(wǎng)絡(luò)聚合效應(yīng),城市可以在危機之后獲取豐富的社會經(jīng)濟資源,從而實現(xiàn)災(zāi)后快速恢復(fù)的目標(biāo)。

(四)技術(shù)賦能提升危機適應(yīng)能力

技術(shù)對于城市韌性治理的賦能作用還體現(xiàn)在促進(jìn)組織學(xué)習(xí)和組織變革上。首先,借助技術(shù)手段,政府可以充分進(jìn)行危機的組織學(xué)習(xí),加快組織記憶的積累。在社會生態(tài)韌性學(xué)者看來,社會記憶是社會生態(tài)系統(tǒng)適應(yīng)性的主要來源之一。②Folke C,Hahn T,Olsson P,et al.,“Adaptive governance of social-ecological systems”,Annu.Rev.Environ.Resour.,2005,15(30),pp.441-473.對于城市而言,城市韌性更離不開政府對危機的組織記憶。當(dāng)災(zāi)害或危機發(fā)生后,政府需要從事件中吸取經(jīng)驗,通過組織學(xué)習(xí)的形式形成關(guān)于危機的組織記憶,從而提升對未來風(fēng)險或災(zāi)害的適應(yīng)性。智能信息傳播平臺的出現(xiàn),有利于組織記憶的復(fù)制傳遞,促進(jìn)決策創(chuàng)新,從而提高組織的即興決策能力。③李振華、薛耀文:《應(yīng)急知識管理、組織記憶與即興決策能力提升機理及路徑研究》,《科技管理研究》2017年第20期。從大的空間尺度看,借助互聯(lián)網(wǎng)手段,政府可以將城市風(fēng)險和災(zāi)害的信息實時傳遞到其他城市,不同城市的政府均可參與災(zāi)難或突發(fā)事件的跨空間組織學(xué)習(xí)。從小的空間尺度看,政府網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)向城市基層社區(qū)的延伸,也有助于加快社區(qū)成員的災(zāi)害經(jīng)驗積累,提升社區(qū)災(zāi)害學(xué)習(xí)能力。④梁珺濡、劉淑欣、張惠:《從被動韌性到轉(zhuǎn)型韌性:智慧社區(qū)的災(zāi)害韌性提升研究》,《廣州大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2021年第2期。因此,在技術(shù)的支持下,政府組織能夠?qū)?zāi)害或突發(fā)事件應(yīng)對過程中的信息或經(jīng)驗轉(zhuǎn)換為組織記憶和學(xué)習(xí)能力,從而實現(xiàn)對風(fēng)險的動態(tài)適應(yīng)。

其次,政府通過技術(shù)倒逼組織變革,提升組織適應(yīng)性。在傳統(tǒng)城市風(fēng)險治理與應(yīng)急管理模式下,強調(diào)集中統(tǒng)一和穩(wěn)定性的科層結(jié)構(gòu)常常難以適應(yīng)復(fù)雜多變的外部風(fēng)險。技術(shù)嵌入則使得組織呈現(xiàn)去中心化、扁平化的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特征,組織信息的流動也不再遵循垂直化原則,組織對外部風(fēng)險信息的敏感度進(jìn)一步提高。在大數(shù)據(jù)等新技術(shù)的作用下,城市政府進(jìn)行變革的彈性適應(yīng)能力得以增強。⑤陳永杰、程藝萌:《邁向彈性治理:地方應(yīng)急管理的調(diào)適》,《黨政研究》2021年第3期。組織業(yè)務(wù)流程的數(shù)字化變革,加速了組織學(xué)習(xí)和轉(zhuǎn)化,提高了組織的戰(zhàn)略制定能力,促進(jìn)了組織的學(xué)習(xí)反超。⑥戚聿東、杜博、溫馨:《國有企業(yè)數(shù)字化戰(zhàn)略變革:使命嵌入與模式選擇——基于3家中央企業(yè)數(shù)字化典型實踐的案例研究》,《管理世界》2021年第11期。對于社會成員而言,技術(shù)在某些情況下也有助于提升個體適應(yīng)風(fēng)險的能力,形塑個體韌性。譬如,數(shù)字化技術(shù)在新冠肺炎疫情防控中發(fā)揮了一種“心理賦能”作用,即政府通過信息媒介實現(xiàn)對公眾的社會勸說與情緒喚起,提升其適應(yīng)危機事件的能力。⑦杜晶晶、胡登峰、張琪:《數(shù)字化賦能視角下突發(fā)公共事件應(yīng)急管理系統(tǒng)研究——以新型冠狀病毒肺炎疫情為例》,《科技進(jìn)步與對策》2020年第20期。因此,政府借助技術(shù)能夠促使組織采取變革行為,改善個體韌性,最終提升組織的風(fēng)險或災(zāi)害適應(yīng)能力。

三、面臨挑戰(zhàn):技術(shù)賦能城市韌性治理的內(nèi)在沖突

技術(shù)嵌入有助于提升城市韌性治理系統(tǒng)的風(fēng)險預(yù)控能力、抵抗能力、恢復(fù)能力以及適應(yīng)能力,從而增強系統(tǒng)整體的韌性,但這種賦能作用并非必然成功的。技術(shù)賦能的成敗取決于多種因素,如技術(shù)使用者的技術(shù)認(rèn)知和偏好、技術(shù)提供者和技術(shù)監(jiān)管者的價值立場、以往制度結(jié)構(gòu)安排及現(xiàn)有技術(shù)水平等?，F(xiàn)階段須重點解決的挑戰(zhàn)主要來自技術(shù)賦能與韌性治理的四種內(nèi)在沖突:整合性與多樣性、確定性與靈活性、剛性與柔性以及效率與安全。

(一)整合性功能與多樣性需求的沖突

技術(shù)對韌性治理系統(tǒng)的賦能作用反映了一種資源整合過程,如實現(xiàn)關(guān)鍵性基礎(chǔ)設(shè)施的智能化、互聯(lián)化。①宋蕾:《智能與韌性是否兼容?——智慧城市建設(shè)的韌性評價和發(fā)展路徑》,《社會科學(xué)》2020年第3期。然而,這種整合功能不免將與韌性系統(tǒng)所要求的多樣性、冗余性產(chǎn)生沖突。社會生態(tài)韌性研究者提倡的“適應(yīng)性管理”“多中心主義”“制度冗余”等方案,反映了一種多元響應(yīng)假說:在高度不穩(wěn)定的社會生態(tài)系統(tǒng)中,對意外和沖擊的最佳治理來自于系統(tǒng)中組織、文化和制度等多樣性水平的增加。②Duit A.,“Resilience thinking:Lessons for public administration”,Public Administration,2016,94(2),pp.364-380.政府對技術(shù)的運用亦面臨整合性功能與多樣性需求的沖突。

一方面,技術(shù)對物質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟要素的過度整合可能以犧牲冗余度為代價。按照系統(tǒng)冗余性原理,當(dāng)系統(tǒng)各要件之間高度相互依賴且缺乏備用要件時,單個要件的故障將可能導(dǎo)致系統(tǒng)的整體失靈,這樣的系統(tǒng)顯然缺乏韌性。隨著技術(shù)嵌入后城市基礎(chǔ)設(shè)施之間相互依賴性增強,系統(tǒng)的耦合和相互聯(lián)系越緊密,單個領(lǐng)域中斷后對其他領(lǐng)域的影響就越大。面對日益復(fù)雜、疊加的風(fēng)險沖擊,單個基礎(chǔ)設(shè)施子系統(tǒng)的故障即可能產(chǎn)生“鏈?zhǔn)椒磻?yīng)”,加劇城市基礎(chǔ)設(shè)施的暴露程度。③宋蕾:《智能與韌性是否兼容?——智慧城市建設(shè)的韌性評價和發(fā)展路徑》,《社會科學(xué)》2020年第3期。此外,盡管數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展有助于增加產(chǎn)業(yè)多樣性,但也強化了數(shù)據(jù)要素生產(chǎn)者的主體地位。數(shù)字產(chǎn)業(yè)的這種集中化傾向與經(jīng)濟韌性對多樣性、去中心化的要求因此產(chǎn)生了緊張關(guān)系。數(shù)字資源的高度集中,也將使城市數(shù)字中心面臨難以預(yù)知的風(fēng)險沖擊。數(shù)字化極高的城市可能會面臨城市功能停擺的重創(chuàng)。④張春敏:《數(shù)字化轉(zhuǎn)型中韌性城市建設(shè)的制度基礎(chǔ)、演化機制與現(xiàn)實路徑》,《貴州社會科學(xué)》2021年第7期。由于基礎(chǔ)設(shè)施或經(jīng)濟網(wǎng)絡(luò)的高密度連接,單個基礎(chǔ)設(shè)施或經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的崩潰就可能產(chǎn)生連鎖效應(yīng),加大系統(tǒng)失靈的風(fēng)險。

另一方面,技術(shù)對社會基礎(chǔ)設(shè)施的簡單替代,造成城市韌性治理方案多樣性的缺失。韌性的提高通常需要制定一套多樣化的備選方案,確保技術(shù)和非技術(shù)策略的互補性。⑤López-Marrero T,Tschakert P.,“From theory to practice:building more resilient communities in flood-prone areas”,Environment and Urbanization,2011,23(1),pp.229-249.雖然技術(shù)措施可以通過減少暴露來提高韌性,但從長期來看,依賴單一策略會對城市系統(tǒng)的適應(yīng)能力形成限制。在信息化技術(shù)的影響下,城市虛擬空間極速膨脹,與城市物理空間、社會空間、文化空間等之間的邊界日益模糊。面對復(fù)合空間中的風(fēng)險因素,純粹的數(shù)字化方案可能將復(fù)雜的風(fēng)險問題過度簡約化,導(dǎo)致“淺層次治理”。⑥宋宗宇、李南樞:《基于復(fù)合空間視角的超大城市韌性建設(shè)路徑思考》,《北京行政學(xué)院學(xué)報》2021年第6期。此外,韌性城市的建設(shè)不僅需要現(xiàn)代技術(shù)作為基礎(chǔ)支撐,也需要借助多樣化的現(xiàn)代公共治理手段。單純的技術(shù)創(chuàng)新和應(yīng)用很難直接對城市韌性治理產(chǎn)生賦能作用,而是必須與政府自身的“管理賦能”相結(jié)合。⑦詹承豫、高葉、李治博:《應(yīng)急管理中技術(shù)賦能的雙螺旋機理研究——以人臉識別技術(shù)在疫情常態(tài)化防控中的應(yīng)用為例》,《行政管理改革》2021年第7期。對技術(shù)方案的過度依賴,忽視非技術(shù)方案的替代作用,可能使城市韌性治理缺乏足夠彈性。

(二)確定性邏輯與靈活性思維的沖突

對技術(shù)手段的追求反映了現(xiàn)代社會風(fēng)險管理的理性化過程,其背后是一種確定性的邏輯:以技術(shù)專家的方式運作,對目標(biāo)進(jìn)行理性排序,關(guān)注邏輯上可以實現(xiàn)目標(biāo)和相對可預(yù)測結(jié)果的理性、技術(shù)性知識,側(cè)重于預(yù)警系統(tǒng)、風(fēng)險評估、改善分區(qū)和基礎(chǔ)設(shè)施等方法。①Aldunce P,Beilin R,Handmer J,et al.,“Framing disaster resilience:the implications of the diverse conceptualisations of ‘bouncing back’”,Disaster Prevention and Management,2014,23(3),pp.252-264.當(dāng)前,政府主導(dǎo)的智慧城市建設(shè)仍然采取的是一種工程思維,強調(diào)通過數(shù)據(jù)分析技術(shù),預(yù)測未來城市需求變化。②宋蕾:《智能與韌性是否兼容?——智慧城市建設(shè)的韌性評價和發(fā)展路徑》,《社會科學(xué)》2020年第3期。然而,這種邏輯與韌性系統(tǒng)的適應(yīng)性、靈活性思維相比,忽視了兩種風(fēng)險的存在:高度不確定性風(fēng)險和技術(shù)誘發(fā)型風(fēng)險。

一是對技術(shù)的確定性追求與風(fēng)險高度不確定性的沖突。面對高度不可預(yù)知的風(fēng)險或災(zāi)害,韌性城市的技術(shù)方案難以作出精準(zhǔn)研判和預(yù)測,也難以承受常態(tài)化防控下的高額成本。在有限的技術(shù)條件下,城市對風(fēng)險的識別常常止步于模糊信息,城市風(fēng)險的監(jiān)管也滯后于風(fēng)險的動態(tài)變化。這種“預(yù)見性失靈”可以表征為精準(zhǔn)控制的“監(jiān)測術(shù)”與模糊易變的“災(zāi)害體”之間的沖突。③曾智洪、游晨、陳煜超:《積極型政府?dāng)?shù)字化危機治理:動員策略與理論源流——以抗擊新冠肺炎疫情為例》,《電子政務(wù)》2021年第3期。在缺乏城市關(guān)鍵要素的數(shù)據(jù)條件下,政府常常難以就高度不確定性風(fēng)險制定系統(tǒng)性、前瞻性的風(fēng)險防控方案。盡管大數(shù)據(jù)分析、機器學(xué)習(xí)等技術(shù)的誕生有助于提高政府的風(fēng)險識別和預(yù)測能力,但并未從源頭上減少城市系統(tǒng)的高度復(fù)雜性及系統(tǒng)風(fēng)險的不確定性。這反映了現(xiàn)代技術(shù)在識別、防治高度不確定性風(fēng)險方面仍存在著很難逾越且不容忽視的鴻溝。就像城市里安裝大量的高清探頭,運用了最先進(jìn)的物聯(lián)網(wǎng)感知系統(tǒng),但還是很難完全杜絕城市運行中不安全的風(fēng)險和隱患。

二是技術(shù)的確定性路線與風(fēng)險-技術(shù)同構(gòu)的悖論。技術(shù)方案代表了確保安全的傳統(tǒng)工程方法,即建立更多預(yù)警和保障措施。技術(shù)在韌性治理中的運用遵循的仍是一種預(yù)設(shè)的確定性路線:技術(shù)方案總會通向安全目標(biāo)。然而,正如Wildavsky所言,“所有的行動,包括那些旨在提高安全性的行動,都是潛在的危險”。④Wildavsky A B.,Searching for safety,Piscataway:Transaction publishers,1988,p.86.以技術(shù)為基礎(chǔ)的安全預(yù)防措施通常也伴隨著復(fù)雜性的增加,包括導(dǎo)致新的安全事故。在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的推動下,社會關(guān)系的網(wǎng)絡(luò)性、利益的多樣性日益突出,與之相伴的則是社會風(fēng)險的疊變與復(fù)雜演化,給城市安全運行帶來了更多未知因素。譬如,網(wǎng)絡(luò)空間在提高城市韌性的同時,其本身也是新的風(fēng)險形態(tài)發(fā)生的重要場所,并且與物理空間的風(fēng)險相比更加具有隱蔽性和危害的不可控性。城市韌性治理對“技治主義”范式的盲目追求,不僅可能難以有效應(yīng)對不確定的城市風(fēng)險,甚至還會誘致新的城市風(fēng)險災(zāi)難的發(fā)生。⑤楊嶸均:《韌性城市建設(shè):不確定性風(fēng)險下“技治主義”城市治理范式的轉(zhuǎn)型方向》,《探索》2022年第1期。當(dāng)城市韌性治理過于依賴技術(shù)所設(shè)定的確定性路線時,由技術(shù)所誘發(fā)的風(fēng)險將不可避免地對城市運行造成某種程度沖擊。

(三)剛性特質(zhì)與柔性目標(biāo)的沖突

技術(shù)賦能面臨的第三種挑戰(zhàn)是剛性技術(shù)難以全面融入韌性治理過程,這源于現(xiàn)實的三大壁壘:能力壁壘、結(jié)構(gòu)壁壘與價值壁壘。

首先,剛性技術(shù)缺乏柔性管理的能力支撐。技術(shù)賦能的理想狀態(tài)不僅體現(xiàn)在準(zhǔn)備、抵抗、恢復(fù)、適應(yīng)、轉(zhuǎn)變等能力要素的提升上,更體現(xiàn)為整體能力的全面增強。技術(shù)方案或許能夠在某些方面提升系統(tǒng)韌性,但不容忽視的是現(xiàn)有技術(shù)管理水平的不足,可能造成技術(shù)賦能作用的“難產(chǎn)”。目前,國內(nèi)絕大多數(shù)城市的韌性建設(shè)正處于探索和起步階段,與發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的城市相比,其依托的整體科技水平仍然較低。即便技術(shù)較為發(fā)達(dá)的城市,其運用技術(shù)的能力也存在提升空間。韌性城市的資源調(diào)配依賴于物質(zhì)系統(tǒng)的技術(shù)嵌入,但更依賴于政府對各方數(shù)據(jù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。①張春敏:《數(shù)字化轉(zhuǎn)型中韌性城市建設(shè)的制度基礎(chǔ)、演化機制與現(xiàn)實路徑》,《貴州社會科學(xué)》2021年第7期。由于缺乏數(shù)據(jù)共享,政府決策者在信息獲取和及時行動方面缺乏敏捷性,致使風(fēng)險的控制滯后于危機的出現(xiàn)。此外,數(shù)字平臺集約化水平低導(dǎo)致技術(shù)賦能缺乏數(shù)據(jù)驅(qū)動,政府工作者數(shù)字能力的不足也制約了技術(shù)效用的發(fā)揮。②陳濤、羅強強:《韌性治理:城市社區(qū)應(yīng)急管理的因應(yīng)與調(diào)適——基于W市J社區(qū)新冠肺炎疫情防控的個案研究》,《求實》2021年第6期?？梢?當(dāng)政府尚缺乏足夠的技術(shù)管理能力時,技術(shù)驅(qū)動的城市韌性治理也難以擺脫低水平狀態(tài)。

其次,剛性技術(shù)缺乏柔性組織的結(jié)構(gòu)適配。如前文所述,技術(shù)能夠促使組織向扁平化、去中心化方向發(fā)展,使政府部門更具組織彈性。然而,這種賦能作用常常受限于既有的組織規(guī)則,致使技術(shù)缺乏與組織的結(jié)構(gòu)適配,技術(shù)效能得不到有效發(fā)揮。在數(shù)字化時代,傳統(tǒng)科層組織與其外部利益相關(guān)者之間、內(nèi)部不同層級之間以及不同部門之間的距離,使得城市治理更多表現(xiàn)為“剛性”有余而“韌性”不足。③王欽:《數(shù)字時代的“高韌性”組織:人單合一》,《清華管理評論》2020年第6期。由于組織規(guī)則的限制,當(dāng)新的突發(fā)事件或災(zāi)害發(fā)生時,政府將不得不調(diào)整其信息采集標(biāo)準(zhǔn)或數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu),造成了應(yīng)急響應(yīng)和處置的低效。在條塊分割體制沒有發(fā)生改變的情況下,政府部門使用的大量數(shù)字化工具往往難以有效實現(xiàn)數(shù)據(jù)集成,部門之間各自為政,易形成“信息孤島”,致使韌性城市建設(shè)難以享受數(shù)字化帶來的機遇。此外,技術(shù)賦能的結(jié)構(gòu)障礙還體現(xiàn)在城市不同地區(qū)之間的信息基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè),數(shù)據(jù)平臺標(biāo)準(zhǔn)不一,難以實現(xiàn)應(yīng)急協(xié)同?？茖咏M織的固有缺陷,造成技術(shù)效能難以完整發(fā)揮,致使技術(shù)賦能韌性治理面臨結(jié)構(gòu)梗阻。

最后,剛性技術(shù)缺乏柔性制度的價值調(diào)和,使韌性治理易偏離正義目標(biāo)。技術(shù)賦能論的流行實際上體現(xiàn)了現(xiàn)代城市風(fēng)險治理與應(yīng)急管理對程序正義、工具理性以及市場神話的推崇。技術(shù)賦能最終強化的可能是體現(xiàn)為程序正義的“剛性治理”,過度的技術(shù)依賴甚至可能導(dǎo)致異化風(fēng)險的出現(xiàn)。④高奇琦:《智能革命與國家治理現(xiàn)代化初探》,《中國社會科學(xué)》2020年第7期。在資源、信息及人力等因素的約束下,城市社區(qū)只能在科層及外壓環(huán)境下建構(gòu)起韌性治理的技術(shù)路徑,卻難以兼顧技術(shù)的價值建構(gòu),致使社區(qū)工作者對技術(shù)的認(rèn)知出現(xiàn)偏差。在推進(jìn)技術(shù)研發(fā)及應(yīng)用的過程中,政府部門也由于自身缺乏專業(yè)知識及資源優(yōu)勢,希望借助市場來完成韌性治理的政策目標(biāo)。而當(dāng)技術(shù)的控制權(quán)力集中于少數(shù)市場主體后,技術(shù)涉及的大量數(shù)據(jù)和信息也存在被非法利用的可能性,進(jìn)而產(chǎn)生危害公共安全的風(fēng)險。技術(shù)的工具理性特征也容易忽視安全治理中的個體權(quán)益保障。如安全治理領(lǐng)域的數(shù)字化工具常常無差別地收集大量個體信息,但無法提供解決侵害個人隱私問題的有效方法。此外,大量老舊小區(qū)難以全面介入韌性城市的虛擬空間建設(shè),“數(shù)字鴻溝”問題仍無法從技術(shù)方案中找到有效解決方法。因此,在城市韌性治理缺乏公共價值建構(gòu)的情況下,過多依賴剛性技術(shù)可能助推市場的逐利性和社會的非理性,使城市韌性治理偏離正義目標(biāo)。

(四)效率主義與安全治理的沖突

技術(shù)賦能城市韌性治理的第四個挑戰(zhàn)在于效率與安全的價值沖突。韌性治理并非僅僅關(guān)注系統(tǒng)的安全需求,也要在安全與經(jīng)濟、效率等其他價值之間作出平衡。有學(xué)者認(rèn)為,公共行政要在效率、公平與韌性三種基本價值類型之間作出取舍,并且通常情況下三者難以獲得同等滿足。①Hood C.,“A public management for all seasons?”,Public administration,1991,69(1),pp.3-19.效率關(guān)注成本控制、程序化和標(biāo)準(zhǔn)化,而韌性則來自于冗余的資源和能力。②朱偉:《不確定性、韌性思維與政策設(shè)計:政策科學(xué)研究的前沿議題》,《學(xué)海》2020年第2期。技術(shù)賦能在效率主義與安全治理之間存在目標(biāo)替代現(xiàn)象。

現(xiàn)代技術(shù)誕生于人類工業(yè)化進(jìn)程對效率的追求,這一邏輯也從常態(tài)領(lǐng)域延伸到了非常態(tài)領(lǐng)域。當(dāng)帶有效率主義導(dǎo)向的技術(shù)運用于城市安全治理領(lǐng)域時,技術(shù)賦能過程面臨著效率與安全之間的內(nèi)在張力。一方面,過于追求技術(shù)賦能的效率目標(biāo),導(dǎo)致城市韌性治理的安全需求難以得到滿足。傳統(tǒng)城市規(guī)劃往往片面強調(diào)經(jīng)濟效率的單線程、無冗余系統(tǒng)。③陳利、朱喜鋼、孫潔:《韌性城市的基本理念、作用機制及規(guī)劃愿景》,《現(xiàn)代城市研究》2017年第9期。在這種思路下,智慧城市建設(shè)追求低成本的效率邏輯,忽視城市安全管理系統(tǒng)的設(shè)計,顯然難以具備適應(yīng)復(fù)雜變化和外界沖擊的能力。在追求城市治理效率的同時,智慧城市建設(shè)也使得城市社會環(huán)境變得更加復(fù)雜,為各種非傳統(tǒng)安全風(fēng)險的演化創(chuàng)造了現(xiàn)實條件,而以提高效率為目的的智慧化技術(shù)還面臨著技術(shù)濫用的風(fēng)險。

另一方面,過于強調(diào)技術(shù)賦能的安全目標(biāo),導(dǎo)致城市韌性治理的缺乏效率。先進(jìn)的技術(shù)可以為應(yīng)急響應(yīng)提供關(guān)鍵信息,但這通常需要在災(zāi)難或危機發(fā)生前在設(shè)備和培訓(xùn)上投入大量資金。韌性的理念要求城市成為一種自適應(yīng)系統(tǒng),能夠?qū)Σ淮_定性干擾動作出及時調(diào)整,實現(xiàn)動態(tài)平衡。這也意味城市要在均衡狀態(tài)被打破的情況下,及時對城市功能和結(jié)構(gòu)進(jìn)行修復(fù)和重組。此外,魯棒性、冗余性和適應(yīng)性等韌性原則要求城市有足夠多的基礎(chǔ)設(shè)施。這些都意味著用于風(fēng)險防控的額外投入和城市運行成本的增加。④仇保興:《構(gòu)建面向未來的韌性城市》,《區(qū)域經(jīng)濟評論》2020年第6期。因此,在以智慧基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)確保城市安全韌性的同時,效率的損失也不容忽視。在資源約束的條件下,如何以更少的投入獲得更多的產(chǎn)出,成為政府技術(shù)使用者和監(jiān)管者面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。

四、路徑選擇:技術(shù)賦能城市韌性治理的未來展望

技術(shù)賦能與韌性治理的內(nèi)在沖突表明,技術(shù)條件并不能完全代替政府自身的能力建設(shè),城市韌性治理需要在上述沖突之間作出恰當(dāng)平衡。未來政府在通過智慧城市和治理數(shù)字化創(chuàng)新來加強城市韌性建設(shè),可從如下四個方面進(jìn)行探索與思考。

(一)強化智慧技術(shù)的冗余理念,探索多維空間的韌性建設(shè)。為了避免城市物質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟網(wǎng)絡(luò)的過度集中,智慧城市建設(shè)需要充分考慮冗余性、多樣性特征。同時,城市韌性治理也要克服對技術(shù)手段的路徑依賴,以系統(tǒng)思維推進(jìn)城市韌性建設(shè)。一是在對城市物質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行智慧化改造的同時,要避免全面覆蓋,保留部分“冗余”結(jié)構(gòu),減少系統(tǒng)性失靈的風(fēng)險。譬如,可以按照“平災(zāi)結(jié)合,綜合利用”原則,采取多元化方式,對老城區(qū)等重點區(qū)域的防災(zāi)配套系統(tǒng)和市政基建進(jìn)行改造升級。⑤楊嶸均:《韌性城市建設(shè):不確定性風(fēng)險下“技治主義”城市治理范式的轉(zhuǎn)型方向》,《探索》2022年第1期。二是完善數(shù)字經(jīng)濟相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策,保障數(shù)字產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市韌性建設(shè)協(xié)調(diào)進(jìn)行,尤其要加強對技術(shù)提供者或數(shù)據(jù)要素生產(chǎn)者的監(jiān)管,鼓勵數(shù)字經(jīng)濟向多樣化、縱深化發(fā)展,避免數(shù)字資源和產(chǎn)業(yè)的高度集中,防止技術(shù)賦能中出現(xiàn)“數(shù)字帝國”。三是要統(tǒng)籌推進(jìn)韌性城市的多維空間建設(shè),將技術(shù)韌性與社會韌性、制度韌性、經(jīng)濟韌性、生態(tài)韌性等統(tǒng)一納入韌性城市建設(shè),創(chuàng)新智慧城市背景下政府的韌性治理手段和方式,實現(xiàn)治理與技術(shù)的雙向互促,“管理賦能”與“技術(shù)賦能”的良性發(fā)展。①宋宗宇、李南樞:《基于復(fù)合空間視角的超大城市韌性建設(shè)路徑思考》,《北京行政學(xué)院學(xué)報》2021年第6期。

(二)提高智慧系統(tǒng)的適應(yīng)水平,降低技術(shù)風(fēng)險的發(fā)生概率。城市要能夠抵御各種內(nèi)外部風(fēng)險沖擊,不僅需要有較強的風(fēng)險管理技術(shù),更需要有針對不同風(fēng)險,尤其是高度不確定性風(fēng)險的自適應(yīng)能力。一是繼續(xù)提高對各類已知風(fēng)險的數(shù)據(jù)采集能力,盡可能地實現(xiàn)對復(fù)合風(fēng)險情景下各類突發(fā)事件的全面覆蓋,為政府風(fēng)險分析和決策提供準(zhǔn)確、動態(tài)信息。譬如,提高城市社區(qū)數(shù)據(jù)收集端點網(wǎng)絡(luò)的覆蓋面和密度,確保多元化的數(shù)據(jù)收集源,②梁珺濡、劉淑欣、張惠:《從被動韌性到轉(zhuǎn)型韌性:智慧社區(qū)的災(zāi)害韌性提升研究》,《廣州大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2021年第2期。構(gòu)建橫向到邊、縱向到底的社區(qū)網(wǎng)絡(luò)化治安防控平臺。③張勤、宋青勵:《韌性治理:新時代基層社區(qū)治理發(fā)展的新路徑》,《理論探討》2021年第5期。二是繼續(xù)鼓勵支持各類新智能產(chǎn)品和技術(shù)的研發(fā)和應(yīng)用,推動政府與高校等科研機構(gòu)的交流合作和技術(shù)成果的及時轉(zhuǎn)化,構(gòu)建面向新興未知風(fēng)險的技術(shù)應(yīng)用場景,提高政府對高度不確定性風(fēng)險的感知、研判和預(yù)警能力。三是樹立“與風(fēng)險共存”的自適應(yīng)理念,提高對復(fù)雜風(fēng)險的動態(tài)適應(yīng)能力。譬如:可借鑒德國達(dá)姆施塔特市數(shù)字韌性城市建設(shè)經(jīng)驗,將風(fēng)險評估和監(jiān)測整合到城市規(guī)劃過程;④李依濃、李洋:《數(shù)字化背景下的韌性城市建設(shè)——以德國達(dá)姆施塔特為例》,《城市發(fā)展研究》2021年第7期。積極探索發(fā)揮人工智能等技術(shù)在政府危機學(xué)習(xí)中的作用;實現(xiàn)從風(fēng)險預(yù)測到風(fēng)險溯源的城市安全管理系統(tǒng)設(shè)計轉(zhuǎn)化⑤吳俊杰、鄭凌方、杜文宇等:《從風(fēng)險預(yù)測到風(fēng)險溯源:大數(shù)據(jù)賦能城市安全管理的行動設(shè)計研究》,《管理世界》2020年第8期。等。四是加強對技術(shù)風(fēng)險的防范,如完善技術(shù)風(fēng)險的評估與審查制度,建立技術(shù)誘發(fā)事故的糾錯和問責(zé)機制,在普及智慧技術(shù)的路徑上采取逐步試點推廣等。

(三)加強智慧政府的頂層設(shè)計,實現(xiàn)城市韌性的柔性提升。面對剛性技術(shù)賦能城市韌性治理的多重障礙,突破的關(guān)鍵在于發(fā)揮政府對技術(shù)賦能的主導(dǎo)作用,同時也要注重發(fā)揮多元治理主體的合作優(yōu)勢,構(gòu)建以政府為核心的共建共治格局。一是提高政府統(tǒng)籌、共享風(fēng)險信息數(shù)據(jù)的能力,如建立數(shù)據(jù)整合共享機制,出臺公共數(shù)據(jù)開放方面的法律,擴大信息下放和授權(quán)范圍;⑥梁珺濡、劉淑欣、張惠:《從被動韌性到轉(zhuǎn)型韌性:智慧社區(qū)的災(zāi)害韌性提升研究》,《廣州大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2021年第2期。協(xié)同其他單位主動展開信息交換,組建網(wǎng)絡(luò)云端的應(yīng)急指揮中心⑦肖文濤、王鷺:《韌性視角下現(xiàn)代城市整體性風(fēng)險防控問題研究》,《中國行政管理》2020年第2期。等。二是在政府工作者相關(guān)的錄用、考核、培訓(xùn)及晉升中,提高數(shù)字化能力的比重,尤其注重對政府部門領(lǐng)導(dǎo)者和基層工作者的培訓(xùn)與教育,建立干部數(shù)字能力建設(shè)的學(xué)習(xí)機制,推動數(shù)字管理技術(shù)與知識學(xué)習(xí)的常態(tài)化、全員化。三是通過縱向賦權(quán)分工,提高政府組織的結(jié)構(gòu)彈性。如以“高效處置一件事”為目標(biāo)的“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè),探索數(shù)字技術(shù)場景下基于突發(fā)事件處置的任務(wù)型組織模式,提高城市風(fēng)險治理的精細(xì)化和智能化的程度。四是加強整體性政府建設(shè),統(tǒng)一數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn),并結(jié)合技術(shù)創(chuàng)新構(gòu)建統(tǒng)一、集約、高效的數(shù)字政府平臺,避免技術(shù)賦能與韌性治理總體目標(biāo)的脫節(jié)。譬如,將社區(qū)人口、危險源、救援物資及力量等信息以標(biāo)準(zhǔn)化格式納入數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)中,⑧陳濤、羅強強:《韌性治理:城市社區(qū)應(yīng)急管理的因應(yīng)與調(diào)適——基于W市J社區(qū)新冠肺炎疫情防控的個案研究》,《求實》2021年第6期。形成統(tǒng)一的數(shù)據(jù)平臺,便于管理部門第一時間整合資源,快速反應(yīng)進(jìn)行危機事件的治理。五是探索自下而上與自上而下相結(jié)合的技術(shù)賦能方案,鼓勵基層社區(qū)和公民自主探索韌性治理的技術(shù)路徑。可以市場需求和公眾參與為前提,促進(jìn)多元智慧行業(yè)的融合發(fā)展,實現(xiàn)由“智慧政府”建設(shè)向“智慧公民”建設(shè)轉(zhuǎn)向。①宋蕾:《智能與韌性是否兼容?——智慧城市建設(shè)的韌性評價和發(fā)展路徑》,《社會科學(xué)》2020年第3期。六是完善制度框架,加強對技術(shù)提供者的市場監(jiān)管,杜絕技術(shù)使用者非法侵害個人隱私及忽視公共利益的行為。如制定面向老年人、殘障人士等特殊人群的技術(shù)適應(yīng)方案;在以網(wǎng)絡(luò)發(fā)布風(fēng)險信息的同時,兼顧電視、廣播、電話、上門等傳統(tǒng)公開渠道;采用前沿技術(shù)提高個人隱私保障能力②關(guān)成華:《電子治理:讓城市更有“韌性”》,《人民論壇》2020年第17期。等。

(四)完善智慧城市的規(guī)劃方案,納入安全效率的綜合考量。以效率為導(dǎo)向的智慧城市方案和以安全為重點的韌性城市方案,兩者并非截然對立,均需要根據(jù)城市自身的社會經(jīng)濟及自然條件予以統(tǒng)籌兼顧。就以技術(shù)賦能城市韌性治理而言,一要在智慧城市的規(guī)劃和建設(shè)中充分考慮是否兼顧城市系統(tǒng)的安全設(shè)計,如在極端自然災(zāi)害情景下發(fā)生斷電斷網(wǎng)等特殊情況,城市智慧系統(tǒng)能否避免因網(wǎng)絡(luò)中斷而導(dǎo)致城市癱瘓。二要嚴(yán)格限制智慧城市建設(shè)的應(yīng)用場景,防止因盲目追求韌性治理的效率而導(dǎo)致技術(shù)的濫用。譬如,疫情防控中不能簡單以提高防控效率為由,反復(fù)對個人數(shù)據(jù)進(jìn)行大范圍采集;面臨周期性外來沖擊的城市,其技術(shù)應(yīng)用場景應(yīng)以“災(zāi)中應(yīng)急”為主。③張春敏:《數(shù)字化轉(zhuǎn)型中韌性城市建設(shè)的制度基礎(chǔ)、演化機制與現(xiàn)實路徑》,《貴州社會科學(xué)》2021年第7期。三是提高智慧韌性城市規(guī)劃的制度化水平,嚴(yán)格在合理評估城市自身的資源稟賦、經(jīng)濟條件及技術(shù)發(fā)展水平基礎(chǔ)上,以城市面臨的實際風(fēng)險管理需求為基本依據(jù),以風(fēng)險可防可控、城市安全有序為技術(shù)賦能的基本要求,決定技術(shù)投入的規(guī)模。四是在智慧城市建設(shè)的地方政府考核中適當(dāng)均衡分配效率與安全的比重,合理引導(dǎo)地方政府決策者的行為預(yù)期,鼓勵在城市運行成本總體可控的前提下推進(jìn)智慧城市的韌性建設(shè)。同時要切實樹立城市新發(fā)展理念,將低碳、綠色、環(huán)保等要求融入到智慧城市和韌性城市的建設(shè)過程中,實現(xiàn)人與技術(shù)、人與自然、人與城市的和諧共生,推進(jìn)多元目標(biāo)城市建設(shè)的進(jìn)程。

五、結(jié)語與探討

以大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈、元宇宙等為代表的各類新興技術(shù)正以超越傳統(tǒng)技術(shù)的方式重塑著城市韌性治理系統(tǒng),在賦能城市韌性治理的同時,也存在一系列內(nèi)在矛盾和沖突,給未來城市治理帶來了更多新的不確定性和意外性。技術(shù)對城市韌性治理的賦能作用主要體現(xiàn)在,以政府部門為核心的技術(shù)使用者能夠利用技術(shù)手段強化城市韌性治理系統(tǒng)的預(yù)防能力、抵抗能力、恢復(fù)能力以及適應(yīng)能力,但這一過程仍面臨整合性功能與多樣性需求、確定性邏輯與靈活性思維、剛性特質(zhì)與柔性目標(biāo)、效率主義與安全管理的沖突。未來,政府對城市韌性治理中技術(shù)要素的關(guān)注需采取更加系統(tǒng)、包容、審慎和辯證的態(tài)度,以實現(xiàn)安全韌性城市建設(shè)的目標(biāo)。

本文主要從宏觀層面回答了技術(shù)賦能韌性治理的理論邏輯、面臨的挑戰(zhàn)及未來優(yōu)化方向,尤其從危機全過程管理的角度探討了政府組織在技術(shù)賦能中的核心作用。關(guān)于技術(shù)賦能中技術(shù)使用者、技術(shù)監(jiān)管者及技術(shù)提供者三者的互動過程未充分論及,而這一過程對于理解技術(shù)賦能的最終效果大有裨益,后續(xù)研究可繼續(xù)深入。此外,本文未曾涉及微觀案例和具體經(jīng)驗比較,后續(xù)研究亦可作進(jìn)一步補充和拓展。