裴國富

(武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072)

任職回避制度作為一種官員管理制度，在我國歷史上由來已久，并且行之有效。新中國成立以后，任職回避制度成為黨政機(jī)關(guān)加強(qiáng)對公職人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部廉政建設(shè)的重要措施。尤其是20世紀(jì)80年代黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度改革以來[1]，干部人事制度改革不斷深化。但關(guān)于任職回避制度的研究，主要散見于政治制度史、職官制度史等史學(xué)研究范疇，以及行政管理領(lǐng)域，而從法學(xué)視角展開的規(guī)范性研究較少。在依法治國、依規(guī)治黨相統(tǒng)一、相協(xié)調(diào)的背景下，有必要對我國公務(wù)員任職回避制度的歷史生成進(jìn)行考察，結(jié)合國家法律和黨內(nèi)法規(guī)的現(xiàn)有規(guī)范，系統(tǒng)梳理該制度之規(guī)范體系，并在此基礎(chǔ)上通過規(guī)范分析挖掘該制度所存在的不易被察覺但實(shí)踐中十分重要的問題，進(jìn)而提出促進(jìn)該制度走向規(guī)范化的建構(gòu)路徑。考慮到我國干部人事制度中“黨管干部”的基本原則，以及我國公務(wù)員隊(duì)伍的實(shí)際情況，本文選擇適用“公務(wù)員任職回避制度”來統(tǒng)稱寬泛意義上的“領(lǐng)導(dǎo)干部回避制度”(1)在2006年黨中央發(fā)布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職回避暫行規(guī)定》中，第2條規(guī)定：“本規(guī)定適用于中共中央、全國人大常委會(huì)、國務(wù)院、全國政協(xié)的工作部門和工作機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)成員，上述工作部門和工作機(jī)構(gòu)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)干部；中央紀(jì)委和最高人民法院、最高人民檢察院的副職領(lǐng)導(dǎo)成員及其機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)干部；縣級以上地方黨委、人大常委會(huì)、政府、政協(xié)及其工作部門和工作機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)成員，上述工作部門和工作機(jī)構(gòu)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)干部；縣級以上地方紀(jì)委和人民法院、人民檢察院的領(lǐng)導(dǎo)成員及其機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)干部?！笨梢哉f這里的“縣級以上的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部”，幾乎涵蓋了“縣級以上的公務(wù)員隊(duì)伍”。 《公務(wù)員法》第2條規(guī)定：“本法所稱公務(wù)員，是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員?！?。因此，在梳理公務(wù)員任職回避制度規(guī)范體系的歷史生成時(shí)，亦不對黨的政策、文件、規(guī)定和國家立法、部門規(guī)章等進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分，而是作為系統(tǒng)性的黨政規(guī)范文件一體納入考察分析。

一、公務(wù)員任職回避制度的歷史生成

所謂“任職回避”，顧名思義，就是因避嫌而不參與其事。任職回避制度，古已有之，一般包括避親和避籍兩個(gè)方面。遠(yuǎn)在三千多年前的春秋戰(zhàn)國時(shí)期，就產(chǎn)生了任職回避制度的萌芽，比如商鞅變法時(shí)曾規(guī)定“宗室非有軍功論，不得為屬籍”[2]；東漢時(shí)期的“三互法”是我國歷史上最早的正式回避制度，規(guī)定有“婚姻之家的兩州人不得交互為官”(2)參見《后漢書·蔡邕傳》：“初,朝議以州郡想黨，人情比周，乃制婚姻家之家機(jī)兩州人士不得對相監(jiān)臨，至是復(fù)有三互法，禁忌轉(zhuǎn)密，選用艱難，幽冀二州，久缺不補(bǔ)?！保凰逄茣r(shí)期，任職回避制度不斷發(fā)展，比如隋朝規(guī)定縣丞和縣尉須“盡用他郡人”[3]573，而唐朝在唐太宗時(shí)就有“叔父兄弟不許同省為郎官”的慣例[3]568；至宋代，回避制度明確規(guī)定，州、府、監(jiān)不得由本地人充任，到明清時(shí)期，對本籍和鄰籍的回避則更為嚴(yán)格，回避制度漸趨成熟、固定[4]。

任職回避制度在封建社會(huì)中，對于整頓吏治，確保公正廉潔，避免官吏受宗法關(guān)系、裙帶關(guān)系影響發(fā)揮了積極的作用，可謂是古代官員管理制度的精華之一。新中國成立初期，這一制度尚未完善，人事任免主要依靠國家安排、組織計(jì)劃、領(lǐng)導(dǎo)推薦等進(jìn)行分配、安置。由于任職回避制度的缺失，親屬在同一單位或同一部門任職的現(xiàn)象較為普遍。這種局面很快引起了黨和國家的重視，在20世紀(jì)80年代開始進(jìn)行人事制度改革。于是，一個(gè)接續(xù)了歷史上回避制度的優(yōu)良傳統(tǒng)，又飽涵現(xiàn)代官僚制度建設(shè)意圖的任職回避規(guī)范體系，通過黨和國家出臺的一系列規(guī)定，開始逐步建立起來。

1984年12月，中共中央和國務(wù)院出臺《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)在職干部不要與群眾合辦企業(yè)的通知》《嚴(yán)禁黨政機(jī)關(guān)和黨政干部經(jīng)商辦企業(yè)的決定》兩個(gè)文件，并在1986年對第一個(gè)文件進(jìn)行了進(jìn)一步的強(qiáng)調(diào)和細(xì)化，頒布了《關(guān)于進(jìn)一步制止黨政機(jī)關(guān)和黨政干部經(jīng)商辦企業(yè)的規(guī)定》。在這些文件中，首次出現(xiàn)了與回避有關(guān)的內(nèi)容，比如“不準(zhǔn)在各類企業(yè)中擔(dān)任職務(wù)。已經(jīng)擔(dān)任企業(yè)職務(wù)的，必須立即辭職；否則，必須辭去黨政機(jī)關(guān)職務(wù)”。這一時(shí)期，“任職回避”尚未形成一個(gè)規(guī)范意義上的概念，而是停留在“對外”——“黨政機(jī)關(guān)、干部隊(duì)伍外”意義上的回避。換言之，即便干部間存有親屬關(guān)系，但只要自己或親屬不經(jīng)商辦企業(yè)，即不需要回避。

1986年，國家逐漸開始在中央和地方試行公務(wù)員制度，此時(shí)，任職回避制度的體系化和明確化建設(shè)，受到了中央和地方政府的重視，一些具體、明確的回避規(guī)定開始出臺。1986年1月28日，中央《關(guān)于嚴(yán)格按照黨的原則選拔任用干部的通知》頒布，其中針對干部選拔中應(yīng)該回避的情形進(jìn)行了明確規(guī)定；地方上則是深圳市在1987年10月率先出臺了《關(guān)于干部回避的若干規(guī)定》。而1990年施行的《中華人民共和國行政訴訟法》，明確對審判長、審判人員及其他司法工作人員應(yīng)該回避的情形進(jìn)行了規(guī)定。這種以國家法律的形式對回避情形進(jìn)行的明確規(guī)定，雖然針對的是審判工作人員，但對于整個(gè)任職回避制度的規(guī)范化具有重要的示范意義。此后，關(guān)于公務(wù)員任職回避制度的規(guī)定開始密集出臺，并且在效力位階上有所提升，在內(nèi)容上逐漸細(xì)化。

1991年，人事部頒布了《國家行政機(jī)關(guān)工作人員回避暫行規(guī)定》，對公務(wù)員親屬回避范圍、回避原則和回避程序進(jìn)行了系統(tǒng)細(xì)致的規(guī)定；1993年國務(wù)院發(fā)布《國家公務(wù)員暫行條例》，對公務(wù)員回避制度進(jìn)行了明確規(guī)定；1995年中央出臺《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》，對干部選拔任用時(shí)應(yīng)該回避的情形進(jìn)行了規(guī)定；1996年人事部又專門出臺了《國家公務(wù)員任職回避和公務(wù)回避暫行辦法》，首次以部門規(guī)章的形式對公務(wù)員任職回避進(jìn)行了專門立法；2002年又頒布了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》。除了中央規(guī)定外，地方省市也出臺了相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則。比如1993年深圳市通過了《深圳市國家公務(wù)員管理辦法》，專章規(guī)定了公務(wù)員回避的種類和原則；1997年北京市出臺《北京市國家公務(wù)員任職回避和公務(wù)回避暫行辦法》，對具體的回避范圍、回避程序和回避監(jiān)督進(jìn)行了規(guī)定。

上述來自中央和地方的規(guī)定與條例，為公務(wù)員制度的國家統(tǒng)一立法奠定了基礎(chǔ)。2005年4月，第十屆全國人大常委會(huì)第十五次會(huì)議審議通過了《公務(wù)員法》，于2006年1月1日正式生效實(shí)施。這不僅標(biāo)志著國家公務(wù)員制度的法制化，也標(biāo)志著公務(wù)員回避制度的正式建立?！豆珓?wù)員法》第68條明確規(guī)定：“公務(wù)員之間有夫妻關(guān)系、直系血親關(guān)系、三代以內(nèi)旁系血親關(guān)系以及近姻親關(guān)系的，不得在同一機(jī)關(guān)擔(dān)任雙方直接隸屬于同一領(lǐng)導(dǎo)人員的職務(wù)或者有直接上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的職務(wù)，也不得在其中一方擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的機(jī)關(guān)從事組織、人事、紀(jì)檢、檢查、審計(jì)和財(cái)務(wù)工作。因工作地域或者工作性質(zhì)特殊，需要變通執(zhí)行任職回避的，由省級以上公務(wù)員主管部門規(guī)定。”第69條規(guī)定：“公務(wù)員擔(dān)任鄉(xiāng)級機(jī)關(guān)、縣級機(jī)關(guān)及其有關(guān)部門主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，應(yīng)當(dāng)實(shí)行地域回避，法律另有規(guī)定的除外?！边@是國家公務(wù)員制度專門法律中，對公務(wù)員任職回避制度的專門規(guī)定。

在《公務(wù)員法》頒布以后，為配合公務(wù)員任職回避制度的落實(shí)，中央和地方又陸續(xù)出臺了一系列規(guī)定。2006年6月，中央下發(fā)了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職回避暫行規(guī)定》，連同《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作規(guī)定》《關(guān)于對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行誡勉談話和函詢的暫行辦法》《關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部述職述廉的暫行規(guī)定》等，這些規(guī)定和辦法的陸續(xù)出臺，被視為“初步構(gòu)建了完備的干部人事法規(guī)體系”[5]；2011年，中組部和人力資源社會(huì)保障部聯(lián)合發(fā)布了《公務(wù)員回避規(guī)定(試行)》，對公務(wù)員回避制度做出了系統(tǒng)、細(xì)化的規(guī)定，再次明確了回避的種類、范圍、程序、監(jiān)督以及懲處等情形。這是截至目前依據(jù)《公務(wù)員法》對關(guān)于公務(wù)員任職回避制度最為細(xì)化的規(guī)定。此外，各級地方政府，甚至地方政府部門，結(jié)合實(shí)際情況紛紛出臺了關(guān)于公務(wù)員任職回避制度的規(guī)定。比如2008年深圳市財(cái)政局制定了《深圳市財(cái)政局公務(wù)員管理實(shí)施細(xì)則》，2009年浙江省溫州市制定了《溫州市國家工作人員利益沖突回避暫行辦法》，2011年遼寧省出臺了《遼寧省黨員領(lǐng)導(dǎo)干部防止利益沖突若干規(guī)定》，等等。這些地方規(guī)定，對任職回避的情形，進(jìn)行了更為細(xì)致的處理，對貫徹落實(shí)《公務(wù)員法》和中央關(guān)于任職回避的文件精神，起到了積極的作用。

通過對上述構(gòu)成公務(wù)員任職回避制度之規(guī)范生成的歷史梳理，可以發(fā)現(xiàn)，截止目前，我國已經(jīng)形成了一個(gè)以《公務(wù)員法》為統(tǒng)領(lǐng)，以《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職回避暫行規(guī)定》《公務(wù)員回避規(guī)定(試行》為主干，以部門規(guī)章和地方規(guī)定為細(xì)則的干部任職回避規(guī)范體系。在這一制度的生成邏輯中，中央主導(dǎo)、地方跟進(jìn)，中央定調(diào)、地方細(xì)化，由黨政聯(lián)合發(fā)文再到國家統(tǒng)一立法，成為顯著的一條主線。這比較符合我國歷來的制度推進(jìn)模式[6]。但從構(gòu)成該制度的規(guī)范體系來看，無論在名稱上還是在內(nèi)容上，公務(wù)員任職回避制度都難以被稱為系統(tǒng)和精細(xì)，在不同的規(guī)范之間甚至還潛存著深層次的沖突和難以調(diào)和的張力。

二、公務(wù)員任職回避制度的規(guī)范分析

整體來看，在現(xiàn)有的規(guī)范體系中，只有《公務(wù)員法》是以法律形式對公務(wù)員任職回避制度進(jìn)行的規(guī)定。其他的多數(shù)文件，都是地方法規(guī)、部門規(guī)章和黨內(nèi)法規(guī)等形式，效力層次并不高；而其作為對《公務(wù)員法》具體規(guī)定的制度累積和實(shí)施細(xì)則而存在，卻大都冠以“暫行”和“試行”的名義。典型如目前最新的2011年由中組部和人力資源社會(huì)保障部聯(lián)合發(fā)布的《公務(wù)員回避規(guī)定(試行)》，依然是一份“試行”的規(guī)定。因此有必要探討，為何一項(xiàng)歷史悠久的官員管理制度，已經(jīng)有眾多中央政策文件、地方立法，以及《公務(wù)員法》明確規(guī)定下的公務(wù)員任職回避，在實(shí)施細(xì)則上為何總是“試行”？是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足以支撐確定性立法，還是制度運(yùn)行機(jī)理本身難以固定？

回顧與公務(wù)員回避制度有關(guān)的眾多規(guī)定，大部分內(nèi)容相互重復(fù)，尤其在核心制度環(huán)節(jié)的實(shí)施細(xì)則上，不過是不斷地“以新廢舊”或“以新?lián)Q舊”，規(guī)定的制定主體不斷更換，而主要的內(nèi)容依然保持不變。因此有必要反思，究竟是公務(wù)員任職回避制度需要借助不斷地制定細(xì)則來強(qiáng)化實(shí)施，還是這種“追加式立法”本身就是公務(wù)員任職回避制度的實(shí)施方式？

有鑒于此，本部分將論述焦點(diǎn)放在《公務(wù)員法》中的任職回避規(guī)定，和《公務(wù)員法》頒布之后，黨中央發(fā)布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職回避暫行規(guī)定》，以及由中組部和人力資源社會(huì)保障部聯(lián)合發(fā)布的《公務(wù)員回避規(guī)定(試行)》上，探討規(guī)范體系間的沖突與實(shí)施上的難題。

首先，就回避的類型來說，《公務(wù)員法》第68條和69條分別規(guī)定了任職親屬回避和地域回避，至于地域回避是否屬于任職回避，理論界存有爭議[7]。畢竟就《公務(wù)員法》本身來說，其未明確顯示出何為“任職回避”，條文本身所顯示的也只是“任職時(shí)的回避”。從理論邏輯來看，地域回避當(dāng)然應(yīng)該和親屬回避一樣，構(gòu)成任職回避，以區(qū)別于公務(wù)回避?？墒窃凇豆珓?wù)員回避規(guī)定(試行)》中，第2條明確將任職回避和地域回避區(qū)分開來，并且將原屬《公務(wù)員法》親屬回避的內(nèi)容規(guī)定為“任職回避”，形成了與“地域回避”和“公務(wù)回避”相并列的規(guī)范概念。不得不說，這一分類是否符合《公務(wù)員法》的原意，值得商榷。此外，作為對《公務(wù)員法》中關(guān)于回避規(guī)定的實(shí)施細(xì)則，《公務(wù)員回避規(guī)定(試行)》對一些條文用語進(jìn)行了解釋說明，比如親屬關(guān)系的范圍、回避申請的程序，等等。需要注意的是，該規(guī)定在“地域回避”的內(nèi)容上，實(shí)際是對《公務(wù)員法》中的規(guī)定進(jìn)行了限縮性解釋，除了將“主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”縮小解釋至“正職領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”外，還將需要回避的地域明確限定為“本人成長地”。不可否認(rèn)，《公務(wù)員法》中對任職回避的規(guī)定是原則性的，對其進(jìn)行具體化和精細(xì)化規(guī)定，是實(shí)踐中貫徹落實(shí)的必要措施，但問題在于，這種“下位法”對“上位法”的限縮性解釋實(shí)施，是否符合《公務(wù)員法》的立法原意？將“地域回避”事實(shí)上規(guī)定為“成長地回避”，在未見到充分的立法理由和文件制定背景說明的情況下，本文認(rèn)為這是對“地域回避”的不當(dāng)限縮，甚至是不當(dāng)解釋。畢竟何為“成長地”并非一個(gè)清晰的事實(shí)概念，亦并未和“住所地”或“戶籍所在地”“經(jīng)常居住地”等一樣，成為一個(gè)明確的規(guī)范概念。實(shí)踐中的認(rèn)定存在困難，也就意味著，地域回避制度的落實(shí)存在困難。

其次，在2006年的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職回避暫行規(guī)定》中，除了《公務(wù)員法》中所明確規(guī)定的回避情形，還補(bǔ)充規(guī)定了一種情形，即“領(lǐng)導(dǎo)干部的配偶、子女及其配偶以獨(dú)資、合伙或者較大份額參股的方式，經(jīng)營企業(yè)或者舉辦經(jīng)營性民辦非企業(yè)單位的，該領(lǐng)導(dǎo)干部不得在上述企業(yè)或者單位的行業(yè)監(jiān)管或者業(yè)務(wù)主管部門擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)成員”，這是對任職回避的范圍，在親屬回避之外，進(jìn)行了擴(kuò)大化處理。這也一直是我們黨選拔任用干部的優(yōu)良傳統(tǒng)。在《公務(wù)員法》的制定過程中，曾有主張將親屬回避做擴(kuò)大化處理的建議，比如加入同學(xué)關(guān)系、師生關(guān)系等，但立法時(shí)考慮到可以將之作為“公務(wù)回避”的情形進(jìn)行處理，因而并未采納上述建議[8]。但《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職回避暫行規(guī)定》中補(bǔ)充的這種情形，實(shí)際上已經(jīng)突破了《公務(wù)員法》所規(guī)定的任職回避的函攝范圍，將回避緣由延伸到了“公務(wù)員系統(tǒng)”外的經(jīng)營性民辦非企業(yè)單位中。這種“突破”當(dāng)然具有積極意義，也是對公務(wù)員任職回避制度的豐富和細(xì)化。遺憾的是，在5年之后的《公務(wù)員回避規(guī)定(試行)》中，黨的文件中這一有益的做法并未被吸收。這就在“新舊規(guī)定”之間事實(shí)上造成了任職回避制度的不一致，也給實(shí)踐中的選擇適用帶來了困惑和困難。

再次，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職回避暫行規(guī)定》第11條規(guī)定：“經(jīng)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的領(lǐng)導(dǎo)干部需要實(shí)行地域回避的，根據(jù)實(shí)際情況，可以在任期內(nèi)調(diào)整的，在任期內(nèi)予以調(diào)整；任期內(nèi)難以調(diào)整的，任期屆滿后予以調(diào)整?！边@意味著，經(jīng)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的領(lǐng)導(dǎo)干部，如果在任期內(nèi)存在回避情形而又難以調(diào)整時(shí)，事實(shí)上可以突破《公務(wù)員法》規(guī)定的對干部任職回避的限制，直到其任期屆滿后再予以調(diào)整。任期內(nèi)難以進(jìn)行調(diào)整而不予調(diào)整，是出于對人民代表大會(huì)民主選舉結(jié)果的尊重，以及對干部任用法定程序的維護(hù)，但是否人大選舉的加持就可以突破相關(guān)法律的規(guī)定？該突破的邏輯和理由何在？干部任職回避制度的約束力又何在？當(dāng)然，《公務(wù)員法》中規(guī)定有“例外”的可以突破任職回避的情形?！豆珓?wù)員法》第68條第二款：“因工作地域或者工作性質(zhì)特殊，需要變通執(zhí)行任職回避的，由省級以上公務(wù)員主管部門規(guī)定?！薄钡?9條：“法律另有規(guī)定的除外”。那么緊跟而來的一個(gè)問題是，如果在任期內(nèi)不予調(diào)整，但“任期屆滿后予以調(diào)整”又意味著什么呢？如果人民代表大會(huì)繼續(xù)選舉該同志擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)干部呢？畢竟我國選舉法并沒有將任職回避作為候選人參選的限制或前置條件。實(shí)踐中，如果在任期屆滿后，因?yàn)榇嬖谌温毣乇艿脑蚨乖撏静荒茉倮^續(xù)參選或被選擔(dān)任原職務(wù)，這顯然與選舉法等規(guī)定是沖突的。這也充分說明，現(xiàn)有立法對公務(wù)員任職回避制度的規(guī)定，是一種“事前立法”，也即“任職前的回避”。因?yàn)橐坏┞殑?wù)任免完成后，發(fā)現(xiàn)有需要回避的情形而進(jìn)行任職調(diào)整時(shí)，意味著要對已經(jīng)完成的任職程序進(jìn)行“推翻”。這就要求在任職前，人事組織部門對擬任職人員的情況調(diào)查必須細(xì)致周詳。但黨內(nèi)的組織摸排存在與國家選舉法規(guī)定的潛在張力，容易造成實(shí)踐中“選舉-任命”的兩難局面。

最后，最重要的問題是回避關(guān)系認(rèn)定。在《公務(wù)員回避規(guī)定(試行)》中規(guī)定：“對擬進(jìn)入機(jī)關(guān)的人員和擬調(diào)整的人員應(yīng)當(dāng)依據(jù)本規(guī)定嚴(yán)格審查把關(guān)，避免形成回避關(guān)系。對可能形成回避關(guān)系的，應(yīng)當(dāng)予以調(diào)整”，“對因婚姻、職務(wù)變化等新形成的回避關(guān)系，應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以調(diào)整?！痹撘?guī)定明確注意到了回避關(guān)系的不斷變化，并提早進(jìn)行預(yù)防，這被視為是一個(gè)“不小的進(jìn)步”[9]。在肯定其積極意義的同時(shí)，應(yīng)該追問的是，該規(guī)定在實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)的可能性有多少？血緣關(guān)系恒定不變，很好掌握，但姻親關(guān)系并不穩(wěn)定，也并不固定。實(shí)踐中有不少通過“離婚”來逃避任職回避的情形。而且在任期內(nèi)，通過婚姻形成了姻親關(guān)系，所帶來的任職回避，又在多少意義上符合任職回避“提高工作效能”“確保公正廉潔”的制度設(shè)計(jì)初衷，仍是一個(gè)見仁見智的話題。更困難的是，以姻親關(guān)系為例，試圖把握“因婚姻、職務(wù)變化等新形成的回避關(guān)系”，事實(shí)上是很難實(shí)現(xiàn)的。它要求組織人事部門對公務(wù)員個(gè)人及其所屬的“單位共同體”，甚至“業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)共同體”的成員及其相互關(guān)系，存在極高的掌握度。除了任職時(shí)的嚴(yán)格調(diào)查外，還要對任職期間的關(guān)系變化進(jìn)行持續(xù)關(guān)注和觀察。事實(shí)上，無論是對于公務(wù)員個(gè)人來說，還是對于組織人事部門來說，在此問題上過于耗費(fèi)精力，恐怕并不利于工作的開展，也不利于工作效能的提高，“為了回避而回避”，其意義值得我們深思。也因此，該規(guī)定的落實(shí)，更多應(yīng)寄望于公務(wù)員對回避情形的自覺申報(bào)和來自外部的監(jiān)督與反映。

除了上述問題外，在現(xiàn)有的公務(wù)員任職回避立法中，對于突破回避制度的處罰，規(guī)定的也并不清晰，比如“及時(shí)予以調(diào)整”“批評教育、糾正，免職或降職”等字樣，并無規(guī)范上可具體操作的參照細(xì)則；而像“及時(shí)處理”之類的規(guī)定，究竟多久算“及時(shí)”，也缺乏明確說明，實(shí)踐中多是自由裁量；而對于實(shí)質(zhì)性的處分來說，也只是在“影響了公正執(zhí)行公務(wù)，造成不良后果的，才應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)處分”。換言之，即便突破了回避限制，但沒有影響公正執(zhí)行職務(wù)，也沒有造成不良后果的，并不會(huì)受到處分。曾有學(xué)者呼吁通過賦予憲法必要的威懾力，我國的干部任職回避制度完善亦需如此，否則，失去了嚴(yán)厲處罰機(jī)制作為責(zé)任承擔(dān)的形式，干部任職回避制度很可能在實(shí)踐中失于嚴(yán)肅而流于形式。

三、完善公務(wù)員任職回避制度的建構(gòu)路徑

通過上文的分析可知，由于規(guī)范體系內(nèi)的張力、實(shí)際執(zhí)行上的困難，以及實(shí)踐中對人際關(guān)系的把握難度等原因，再加上干部人事任免所具有的特殊性，造成了干部任職回避制度雖立意清晰但制度實(shí)施效果模糊。實(shí)踐中該制度到底實(shí)施的如何，又在多大程度上被遵守或被逃避，通過上文規(guī)范體系的剖析，可以為我們提供一些完善干部任職回避制度的啟迪。

其一，適時(shí)開展黨內(nèi)法規(guī)的清理工作。如前所述，目前關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職回避的黨內(nèi)法規(guī)、政策文件等十分繁雜。中央有中央的規(guī)定，地方有地方的細(xì)則，而實(shí)質(zhì)內(nèi)容卻是大同小異。因此，有必要對關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職回避的黨內(nèi)法規(guī)、政策文件等進(jìn)行一次集中清理，“摸清家底”，找出不足，在進(jìn)行清理的基礎(chǔ)上，制定一部統(tǒng)一的、具體的、細(xì)化的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職回避條例》，以充分發(fā)揮“黨管干部”的優(yōu)勢；再通過嚴(yán)格落實(shí)條例規(guī)定，“加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，妥善安排崗位”[10]，以一部統(tǒng)一的黨內(nèi)法規(guī)來促進(jìn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職回避制度的頂層設(shè)計(jì)。這既是新時(shí)代全面從嚴(yán)治黨深入推進(jìn)的必然要求，是系統(tǒng)整理黨內(nèi)已有相關(guān)規(guī)定的恰當(dāng)時(shí)機(jī)，也是加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的應(yīng)有之義，同時(shí)也可為下一步《公務(wù)員法》的相應(yīng)修訂奠定基礎(chǔ)。

其二，健全相應(yīng)的國家立法。首先，要進(jìn)一步完善關(guān)于公務(wù)員任職回避的程序、監(jiān)督、懲處等環(huán)節(jié)的具體化立法，根據(jù)實(shí)踐中暴露出的問題進(jìn)行針對性的立法設(shè)計(jì)，確保實(shí)施細(xì)則具備充分的可操作性。其次，將親屬回避的范圍進(jìn)行進(jìn)一步的列舉明確；對相應(yīng)回避程序和懲處機(jī)制進(jìn)行更細(xì)化的規(guī)定，增強(qiáng)制度的約束力和制度實(shí)施的可公開性。最后，對于干部任職回避的制度監(jiān)督而言，在借助公眾和社會(huì)對干部任職回避情形的反映和監(jiān)督的同時(shí)，也應(yīng)主動(dòng)將任職回避信息予以公開，以接受外部的監(jiān)督。在必要的時(shí)候，應(yīng)該選取幾個(gè)公務(wù)員任職回避的典型案例予以公示，進(jìn)行“以案釋法”，最好在公務(wù)員系統(tǒng)內(nèi)組織學(xué)習(xí)，同時(shí)亦向社會(huì)公眾進(jìn)行宣傳教育，讓任職回避制度的國家立法具備扎實(shí)的實(shí)踐載體，推進(jìn)“干部任職的組織考察”“干部自身的自我回避”以及“社會(huì)群眾的積極監(jiān)督”的“三位一體”，可為公務(wù)員任職回避制度的落實(shí)凝聚起強(qiáng)大的合力，推動(dòng)干部任職回避制度設(shè)計(jì)的真正實(shí)施。

其三，做好公務(wù)員任職回避制度與相關(guān)法律的銜接。首先,要注意專門立法與其他含有回避內(nèi)容的有關(guān)立法之間的銜接，避免規(guī)范間的沖突或不一致。對于人民警察、法官和檢察官等特殊職業(yè)來說，一般都有專門法律對他們的任職回避進(jìn)行規(guī)定。比如《人民警察法》《法官法》《檢察官法》。此外，回避制度還涉及《刑事訴訟法》《民事訴訟法》《行政訴訟法》《律師法》《公證法》等相關(guān)規(guī)定。因此，必須在公務(wù)員任職回避制度的設(shè)計(jì)中將這些特殊的情形考慮進(jìn)去，不僅不能出現(xiàn)立法沖突，亦不能出現(xiàn)立法重復(fù)。其次，應(yīng)注意與各級人民代表大會(huì)選舉法等有關(guān)的法律銜接。比如，《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)和地方各級人民代表大會(huì)選舉法》中，對包括縣級人民代表大會(huì)的選舉程序、原則等進(jìn)行了明確規(guī)定，但并沒有要求參選的縣級領(lǐng)導(dǎo)干部，在被選舉時(shí)必須進(jìn)行籍貫地或者本人成長地的回避。這就與現(xiàn)有的《公務(wù)員法》中的任職回避規(guī)定存在一定的沖突。因此，在完善公務(wù)員任職回避立法時(shí)，必須充分考慮這一問題，確保領(lǐng)導(dǎo)干部依法參加選舉的合法權(quán)利。最后，要注意與民族區(qū)域自治的有關(guān)規(guī)定相銜接。眾所周知，我國實(shí)行民族區(qū)域自治制度，在民族自治區(qū)內(nèi)，實(shí)行本區(qū)域本民族的自治管理。因此，公務(wù)員任職的地域回避，并不一定完全適應(yīng)民族區(qū)域自治地區(qū)的情況。對這一點(diǎn)，必須在立法和修法時(shí)進(jìn)行妥善處理，保證任職回避制度在實(shí)際運(yùn)行中的可行性和規(guī)范性。

其四，加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍的素質(zhì)教育。中國封建宗法制度的漫長傳統(tǒng)，對人情、關(guān)系的依賴，使得純粹作為陌生人社會(huì)預(yù)設(shè)的規(guī)則之治在我國的推行面臨著額外的難度。尤其對于公務(wù)員任職回避制度來說，嚴(yán)格執(zhí)行回避制度，也并不是都有利于公務(wù)員工作的展開。而種種復(fù)雜因素的結(jié)合，最終導(dǎo)致了該制度在實(shí)踐落實(shí)中具有相當(dāng)大的彈性，對公務(wù)員的自我要求和內(nèi)心自覺提出了較高的要求。因此，應(yīng)該從我國的傳統(tǒng)和當(dāng)下的實(shí)際出發(fā)，切實(shí)加強(qiáng)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的黨性教育，加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍為人民服務(wù)的意識，在“依法治國和以德治國相結(jié)合”“全面從嚴(yán)治黨和全面依法治國相結(jié)合”的視域下來審視干部任職回避制度，將外部約束和公務(wù)員的內(nèi)心自覺結(jié)合起來，如此才能避免陷入為回避而回避的形式困境，真正走向提高工作效能，確保廉政奉公的制度預(yù)設(shè)。