張敏純

(長沙理工大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長沙 410114)

水資源的外部性、跨區(qū)域性問題引發(fā)了流域協(xié)同治理的探索。河長制作為流域協(xié)同治理的重要制度創(chuàng)新，發(fā)軔于長三角，隨后在廣東、貴州等省推行，取得了較為顯著的效果。在此基礎(chǔ)上，2016年底，中央出臺了《關(guān)于全面推行河長制的意見》(以下簡稱《意見》)，要求到2018年底全面建立“省-市-縣-鄉(xiāng)”四級河長制體系。隨后修正的《水污染防治法》第5條對河長制也進(jìn)行了原則性規(guī)定，為河長制的推行提供了法律依據(jù)。截至2021年底，31個省份確定了四級河湖長30多萬名，省、市、縣全部設(shè)立河長制辦公室，專職人員超1.6萬名，“黨政負(fù)責(zé)、水利牽頭、部門協(xié)同”的工作機制逐漸形成[1]。但作為具有中國特色的跨區(qū)域治理的探索，河長制在國家治理體系中的定位仍然較為模糊，《水污染防治法》也并未完全消解河湖治理政策化背景下河長制面臨的合法性危機，進(jìn)而導(dǎo)致河長制在實施過程中仍面臨諸多現(xiàn)實難題。有鑒于此，本文從河長制面臨的理論和實踐爭議出發(fā)，對河長制如何“嵌入”現(xiàn)行制度體系進(jìn)行厘定，并以此為基礎(chǔ)提出河長制的制度優(yōu)化方案，為推進(jìn)河長制的有效落地提供智識支撐。

一、河長制的定位之爭

河湖治理涉及流域范圍內(nèi)上下游、左右岸的政策互動及利益協(xié)調(diào)，往往需要依賴于跨區(qū)域協(xié)同和跨部門協(xié)作[2]。對此，《水法》《水污染防治法》等明確了流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合、統(tǒng)一管理與分級管理相結(jié)合的河湖管理體制。由于部門利益與地方保護(hù)的存在，容易割裂跨區(qū)域跨部門的協(xié)同與聯(lián)動，致使跨區(qū)域協(xié)同治水被視為費力不討好之事，最終形成“九龍治水水不治”的困局。河長制試圖通過頂層設(shè)計，由作為總河長的省級政府主要負(fù)責(zé)人，從橫向?qū)用嫱七M(jìn)一崗雙責(zé)、黨政同責(zé)、部門共責(zé)、跨域通責(zé)，統(tǒng)籌跨部門治水權(quán)責(zé)；縱向?qū)用鎵簩嵏骷壵膶俚刂黧w責(zé)任，明確跨區(qū)域治水權(quán)責(zé)。自全面施行以來，以其鮮明的問題導(dǎo)向有效地推動了河湖水質(zhì)的改善，但由于其在國家治理體系中的定位始終未能厘清，理論和實務(wù)中的爭議也一直未能停歇。

1.權(quán)治抑或法治：河長制的法理基礎(chǔ)爭議。河長制作為解決我國河湖治理困局的制度創(chuàng)新，自誕生起，便引發(fā)“權(quán)治”與“法治”的形態(tài)論爭?！皺?quán)治”論者認(rèn)為，河長制僅是一項創(chuàng)新的權(quán)力制度，而非法律制度，各級河長通過行政系統(tǒng)內(nèi)部“一把手抓”與“抓一把手”的自上而下的權(quán)力運作機制，統(tǒng)籌與整合流域上“條塊分割”和職能上“各自為政”的下屬各職能部門，實現(xiàn)水環(huán)境跨流域跨區(qū)域的協(xié)調(diào)綜合治理[3]。但其本質(zhì)上依然是依托“集中權(quán)力和最大限度地使用權(quán)力”的行政模式，與現(xiàn)代科層制倡導(dǎo)的法治模式相去甚遠(yuǎn)[4]?！胺ㄖ巍闭撜邉t認(rèn)為，河長制已經(jīng)通過修法獲得了合法身份，其制度原則與根本目標(biāo)也符合現(xiàn)行法律要求[5]。河長雖不屬于正式的行政序列，但作為各級河長的政府主要負(fù)責(zé)人同時也是地方政府的代表，依現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》等規(guī)定需對所轄區(qū)域內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)并行使相關(guān)職權(quán)，因而仍內(nèi)嵌于現(xiàn)行法秩序之中，符合職權(quán)法定原則[6]。

職權(quán)法定是行政機關(guān)行使職權(quán)必須遵守的基本原則，它要求行政機關(guān)行使職權(quán)必須要有法律明確授權(quán)，且需在法定職權(quán)范圍內(nèi)活動；非經(jīng)法律授權(quán)，行政機關(guān)不能做出行政行為[7]。在《意見》出臺后不久，《水污染防治法》即對河長制的法律地位進(jìn)行了確認(rèn)，目的也是實現(xiàn)“重大改革于法有據(jù)”。但是，單純從職權(quán)法定的視角分析河長制，很難解決河長制的制度屬性與合法性問題：一方面，《水污染防治法》第5條關(guān)于河長制的原則性規(guī)定并不符合授權(quán)明確性原則，河長職權(quán)的具體規(guī)定仍高度依賴于《意見》等政策性文件，盡管個別省份出臺了關(guān)于河長制的地方立法，但在河長制普遍推行的背景下，在國家層面依然存在規(guī)范不足的問題；另一方面，河長制的特色在于由各級黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任“雙河長”，《水污染防治法》等關(guān)于水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)制的規(guī)定僅適用于地方各級政府，難以將黨委納入涵攝范圍，因而僅能為政府主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任河長提供合法性依據(jù)。故而，對于河長制的合法性問題，需要超越狹義的“法治”范疇，從黨內(nèi)法規(guī)與國家法律等多元規(guī)范協(xié)同的廣義“法治”角度進(jìn)行解釋。

2.替代抑或補充：河長制的組織架構(gòu)爭議。作為在現(xiàn)有行政體制基礎(chǔ)上為提升水環(huán)境治理績效做出的制度創(chuàng)新，河長制面臨著與現(xiàn)有體制機制的角色界分問題。作為黨政同責(zé)主導(dǎo)下將區(qū)域與流域管理結(jié)合起來的跨區(qū)域協(xié)作機制，河長制試圖通過各級黨政主要負(fù)責(zé)人的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán)能解決原有“九龍治水”體制協(xié)調(diào)性不足的問題。但河長制若要落地實施，仍需依托于具體的組織載體，故隨著河長制的推行，河長制辦公室(以下簡稱“河長辦”)也紛紛建立，主要承擔(dān)河長制組織實施的具體工作，履行組織、協(xié)調(diào)、分辦職責(zé)，落實總河長、河長確定的事項，當(dāng)好總河長、河長的參謀助手(1)參見《河長制辦公室工作規(guī)則(試行)》第6條。。隨著省、市、縣、鄉(xiāng)各級河長辦的組建，一個新的組織體系也逐漸形成，其依然是遵循行政科層制的組織邏輯衍生而來，由此引發(fā)其與傳統(tǒng)行政科層制下“統(tǒng)一監(jiān)管+分工負(fù)責(zé)”治水格局的內(nèi)在沖突。

具體而言，河長制的設(shè)置初衷在于突破傳統(tǒng)行政科層制下“公共權(quán)力部門化”的碎片化治水格局，通過黨政統(tǒng)領(lǐng)對水環(huán)境治理的權(quán)責(zé)進(jìn)行統(tǒng)一整合與調(diào)配，破解“九龍治水”困局[8]。由于其不改變黨政領(lǐng)導(dǎo)和部門分工職責(zé)，負(fù)責(zé)河長制日常運作的河長辦仍需依附于具體的工作部門，各級河長辦多由同級水行政主管部門的主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任主任，生態(tài)環(huán)境主管部門的相關(guān)負(fù)責(zé)人擔(dān)任副主任，河長辦日常事務(wù)則由水行政主管部門明確一個處室承擔(dān)。這種制度安排，與傳統(tǒng)行政科層制下的分部門監(jiān)管并無二致，很容易使得為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)而生的河長制、河長辦成為水行政主管部門的“家務(wù)事”。這并非沒有前例。新世紀(jì)前后，為破解治水上的部門沖突，我國在七大流域設(shè)立流域水利委員會或管理局，實行水利部和原環(huán)保部雙重領(lǐng)導(dǎo)，但由于兩部門在預(yù)算、組織、信息等方面存在較大分歧，雙重領(lǐng)導(dǎo)組建變成水利部門主導(dǎo)，其在協(xié)調(diào)治水上的功能并未得到有效發(fā)揮。由于河長制是從河流水質(zhì)改善領(lǐng)導(dǎo)督辦制、環(huán)境保護(hù)問責(zé)制衍生而來，重心在于水污染防治、水環(huán)境保護(hù)和水生態(tài)修復(fù)，且規(guī)定于《水污染防治法》之中，河長辦設(shè)置于水行政主管部門，難免有重蹈各流域水利委員會覆轍之虞。

3.管制抑或治理：河長制的實現(xiàn)路徑爭議。河長制的緣起主要是為了因應(yīng)河湖治理中所存在的職權(quán)交叉、條塊分割等困局，通過賦權(quán)各級黨政主要負(fù)責(zé)人，依托其自上而下的權(quán)威，具有明顯的“縱向集中-橫向協(xié)同”特征[9]。盡管從形式上看河長制的重點在于“督政”，即主要作為加強河湖管理保護(hù)的協(xié)調(diào)平臺；在實際運作中，各級河長辦的主要任務(wù)依然是通過問題交辦分辦督辦等促進(jìn)問題的解決，本質(zhì)上仍然是以政府主導(dǎo)、以命令與控制為核心的自上而下的管制模式。這種模式具有適用明確、威懾性強、易于執(zhí)行等優(yōu)點，但也飽受成本高昂、效率低下、體制僵化、缺乏激勵等非議，與多元協(xié)同、合作共治的現(xiàn)代環(huán)境治理理念不相契合[10]。在推進(jìn)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，河長制也需要實現(xiàn)由“監(jiān)管之法”向“治理之法”的轉(zhuǎn)變，堅持多方共治，明晰黨委、政府、企業(yè)、公眾等各類主體權(quán)責(zé)，暢通參與渠道，形成全社會共同推進(jìn)環(huán)境治理的良好格局(2)參見《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》。。

二、河長制的體系定位

河長制在法理基礎(chǔ)、組織架構(gòu)和實現(xiàn)路徑等方面存在的諸多爭議，很大程度上源于未能從法體系層面理順河長制的制度屬性與體系定位。河長制作為加強河湖管理保護(hù)的工作平臺，在“不打破現(xiàn)行管理體制、不改變黨政領(lǐng)導(dǎo)和部門職責(zé)分工”(3)參見《水利部辦公廳印發(fā)關(guān)于進(jìn)一步強化河長湖長履職盡責(zé)的指導(dǎo)意見的通知》(辦河湖﹝2019﹞267號)。的前提下，首先需要厘清其制度功能以及在現(xiàn)行規(guī)范體系中的定位，方能為制度建構(gòu)奠定堅實的理論支撐。

1.制度功能：扭轉(zhuǎn)政府環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)制之不足與異化。環(huán)境保護(hù)是現(xiàn)代國家所應(yīng)承擔(dān)的一項基本任務(wù)，國家應(yīng)當(dāng)通過對環(huán)境質(zhì)量的保護(hù)和改善，回應(yīng)公眾對良好生態(tài)環(huán)境的基本需求。我國亦不例外，《憲法》第26條規(guī)定了國家具有“保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”的基本義務(wù)；作為對憲法義務(wù)的落實，《環(huán)境保護(hù)法》第4條第1款規(guī)定了保護(hù)環(huán)境是國家的基本國策，第6條第2款規(guī)定了各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。為落實政府環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)制，國家建立了專責(zé)機關(guān)并賦予了其廣泛的監(jiān)管執(zhí)法權(quán)力，以確保環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)責(zé)任得以實現(xiàn)。由于環(huán)境事務(wù)的復(fù)雜性，環(huán)境保護(hù)的公共任務(wù)仍需依賴于科層制下的分級、分部門、分職責(zé)的組織體系加以實現(xiàn)，具體體現(xiàn)為橫向?qū)用娼y(tǒng)一監(jiān)管與分部門監(jiān)管相結(jié)合、縱向?qū)用嬉孕姓鸺壈l(fā)包為主線的環(huán)境監(jiān)管體制[11]。具體到治水領(lǐng)域，水體先被分為海水與淡水、水質(zhì)與水量，進(jìn)而被分為城市和鄉(xiāng)村、河流與岸上等，治水權(quán)分別歸屬于不同部門，從而形成“九龍治水”的局面。

這種以縱向“命令-服從”與橫向“主責(zé)-分管”為特色的組織體系，在科層制的精細(xì)化分工下逐漸形成了各自的權(quán)力邊界，雖有助于提升行政效率，但由于忽略了生態(tài)系統(tǒng)的整體性和環(huán)境事務(wù)的復(fù)雜性，逐漸導(dǎo)致水環(huán)境治理的碎片化，并使得政府水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)制異化為部門水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)制。在橫向?qū)用妫h(huán)境保護(hù)的公共權(quán)力被部門所分割，生態(tài)環(huán)境主管部門的統(tǒng)一監(jiān)管職權(quán)被各部門的“分部門監(jiān)管”所消解，綜合監(jiān)管權(quán)淪為事實上的“剩余監(jiān)管權(quán)”[12]。在縱向?qū)用?，地方政府為追求GDP增長，很容易形成地方保護(hù)而放松環(huán)境監(jiān)管，從而形成“逐底競爭”或“以鄰為壑”的局面；作為地方政府職能部門的生態(tài)環(huán)境主管部門也容易陷入“頂?shù)米〉恼静蛔?、站得住的頂不住”的怪圈，成為地方政府放松環(huán)境監(jiān)管的“幫兇”或者承擔(dān)環(huán)境責(zé)任的“替罪羊”。除此之外，隨著黨和國家機構(gòu)改革的不斷深化，地方黨委在生態(tài)文明和環(huán)境保護(hù)上的影響也越來越大，但現(xiàn)行以政府責(zé)任為核心的規(guī)范框架很難實現(xiàn)對當(dāng)?shù)攸h委領(lǐng)導(dǎo)和決策責(zé)任的追究。

銀行作為整個供應(yīng)鏈條的金主，對于整個供應(yīng)鏈的作用是至關(guān)重大的。銀行可以以自身的地位，結(jié)合鏈上企業(yè)之間的差異，設(shè)立一些相關(guān)的激勵措施。供應(yīng)鏈中的企業(yè)信息明確，責(zé)任明確。加強企業(yè)之間的有效合作，建立信任。在激勵機制下表現(xiàn)的更加的真實。

河長制正是為彌補政府環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)制在縱橫兩個向度的運行失靈而生。在橫向?qū)用?，河長制試圖建立一個橫向協(xié)作機制，將行政目標(biāo)責(zé)任制拓展至黨政目標(biāo)責(zé)任制，并通過不同層級黨政領(lǐng)導(dǎo)人的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)克服高度碎片化的部門治水格局；在縱向?qū)用?，河長制試圖層層壓緊壓實各級黨委政府的治水責(zé)任，通過“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”督促地方各級黨委、政府及其職能部門切實履行屬地保護(hù)責(zé)任。質(zhì)言之，河長制并非對傳統(tǒng)行政科層制河湖治理模式的替代，而是通過黨政同責(zé)原則在河湖治理中的延伸，彌補傳統(tǒng)治水模式下“黨委領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任缺失”“九龍治水”等困局，其本質(zhì)上是依靠地方各級黨委政府主要負(fù)責(zé)人的領(lǐng)導(dǎo)主體地位，充分發(fā)揮其組織核心作用，調(diào)動和協(xié)調(diào)黨委、政府及各職能部門依法積極履責(zé)，并在“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”原則下形成河湖治理多元協(xié)同的有效抓手，是為破解公共權(quán)力部門化、推進(jìn)政府環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)制回歸其位而建立的一種督政協(xié)調(diào)機制。

2.規(guī)范依據(jù)：由黨規(guī)、國法、政策等構(gòu)成的規(guī)范體系?，F(xiàn)代國家和社會的治理首先表現(xiàn)為規(guī)范體系的治理，我國亦如此。通過國家法律、國家政策、黨內(nèi)法規(guī)、黨的政策以及社會規(guī)范等構(gòu)成的規(guī)范體系，為執(zhí)政黨、國家機關(guān)、社會組織、公民等各類主體的行為創(chuàng)設(shè)規(guī)則[13]。河長制作為黨政目標(biāo)責(zé)任制下的督政協(xié)調(diào)機制，其運作模式主要是通過多元監(jiān)督機制促進(jìn)黨委、政府及其職能部門正確履行治水職責(zé)，其規(guī)范依據(jù)亦需置于多元規(guī)范的互動關(guān)系中予以厘清。

《水污染防治法》雖在國家法層面上為河長制提供了法律依據(jù)，但河長制并不宜在法律中著墨過多。原因在于，從法律層面而言，河長制只是政府水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)制的具體表現(xiàn)形式，水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)制本身已經(jīng)蘊含了政府及其主要負(fù)責(zé)人是水環(huán)境質(zhì)量的第一責(zé)任人，生態(tài)環(huán)境主管部門等只是其落實此項職責(zé)的工作部門，并未改變其治水主體責(zé)任的地位。同時，《水污染防治法》已規(guī)定了水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度，對下級政府未實現(xiàn)目標(biāo)責(zé)任的情形進(jìn)行問責(zé)。若此種機制得以有效運行，并不需要額外再建立專門的河長制。河長制作為督政協(xié)調(diào)機制，主要面向的是法律實施中履責(zé)不到位問題，而非建立新的制度體系，通過《水污染防治法》或者地方立法進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，難免加劇與既有制度的銜接難度，同時也仍然難以涵蓋黨委主要負(fù)責(zé)人作為河長的情形。

黨內(nèi)法規(guī)主要解決水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)制由政府拓展至黨委后的規(guī)范依據(jù)問題?，F(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)體系以“1+4”為基本框架，在黨章之下分為黨的組織法規(guī)、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、黨的自身建設(shè)法規(guī)和黨的監(jiān)督保障法規(guī)[14]。其中，生態(tài)文明領(lǐng)域的黨內(nèi)法規(guī)屬于黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)，主要包括《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源離任審計規(guī)定(試行)》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》等，其目的在于壓實生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)政治責(zé)任，與《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》等規(guī)定的法律責(zé)任，一起構(gòu)成了追究黨政主要負(fù)責(zé)人治水責(zé)任的規(guī)范依據(jù)。

對于河長制及河長辦的具體規(guī)則，則宜由政策加以規(guī)定。鑒于河長制是黨政同責(zé)語境下的產(chǎn)物，同時歸屬于黨的政策和國家政策的范疇，在實踐中多是由黨政聯(lián)合發(fā)文的形式加以規(guī)范。典型如《意見》，即是由中辦、國辦聯(lián)合印發(fā)；各地關(guān)于河長制的工作方案，也多由地方黨委與政府聯(lián)合發(fā)文。由于黨委序列并無相應(yīng)的工作部門，河長辦在實踐中仍是依托于具體的職能部門，并由職能部門通過規(guī)范性文件(行政政策)的方式發(fā)布河長辦的具體規(guī)程。

就此而言，現(xiàn)行河長制很難說是一項純粹的法律制度，難以單純依靠國家法律尋求合法性依據(jù)。從構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的角度而言，河長制是多元規(guī)范體系下的產(chǎn)物，通過黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的協(xié)同，解決了地方黨政主要負(fù)責(zé)人對水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的職權(quán)來源和責(zé)任歸屬問題；通過黨的政策與國家政策的協(xié)同，解決了法律的穩(wěn)定性與改革的探索性之間的張力。同時，作為各級河長辦的工作人員通常是從各職能部門進(jìn)行抽調(diào)兼任，其具體行政崗位與職責(zé)仍舊遵照其所屬具體職能部門之要求，在黨政河長的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下履行法定職責(zé)，由此便形成了河長制下職權(quán)法定的閉合邏輯。

具體而言，在我國，中國共產(chǎn)黨是社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，各級地方黨委負(fù)責(zé)本地區(qū)的全面領(lǐng)導(dǎo)工作，并具體由黨政主要負(fù)責(zé)人作為第一責(zé)任主體承擔(dān)總體責(zé)任。河湖治理作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)的重要領(lǐng)域，各級地方黨委同樣肩負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。河長制的創(chuàng)設(shè)就是通過明確各級黨政負(fù)責(zé)人于河湖治理中的領(lǐng)導(dǎo)主體地位，充分發(fā)揮其作為決策施政主體的整體性協(xié)調(diào)功能，使其與政府及其職能部門一同介入其中，共同履行各自職權(quán)，共同承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，以扭轉(zhuǎn)我國傳統(tǒng)行政目標(biāo)責(zé)任下產(chǎn)生的條塊分割、九龍治水困局。在具體實現(xiàn)路徑上，河長制通過搭建“縱向分級分段”“橫向左右聯(lián)動”的網(wǎng)絡(luò)體系，厘清地方各級政府及其相關(guān)職能部門的權(quán)責(zé)分工關(guān)系，構(gòu)筑“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門分工、分級管理”的河湖治理體系：縱向?qū)用?，全面建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級河長，分別由各級黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任河長，并與之相應(yīng)設(shè)立河長制辦公室，通過任務(wù)分解和量化考核等機制手段，推動河湖治理目標(biāo)責(zé)任的下達(dá)與落實；如涉及河湖治理中的重大問題或舉措，則集中交由各級河長及各職能部門負(fù)責(zé)人組成的河長制領(lǐng)導(dǎo)小組審議擬定。橫向?qū)用?，通過抽調(diào)同級政府涉河湖治理相關(guān)職能部門工作人員組建河長辦，在河長的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)下，將“條塊分割”“權(quán)責(zé)交錯”的各分管職能部門進(jìn)行整合，推進(jìn)河湖治理的協(xié)調(diào)與合作。對于各級黨政河長，可以通過生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察、自然資源離任審計等制度界分其治水責(zé)任，并依據(jù)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》等黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行政治問責(zé)；對于河長辦及具體職能部門，主要通過《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》等規(guī)定的行政問責(zé)機制加以落實。通過“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、終身追責(zé)”等督政問責(zé)機制，能夠有效平衡地方黨委、政府決策過程中的權(quán)力與責(zé)任關(guān)系，推動河湖治理多部門、多中心、跨區(qū)域主體間的整合與協(xié)同[15]。同時，“督政”壓力傳導(dǎo)至污染企業(yè)，也能倒逼企業(yè)增強環(huán)保意識，提升整改速度，實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級[16]。

河長制若要有效運行，除了橫向?qū)用娴慕y(tǒng)籌以及縱向?qū)用娴膲簩嵵?，還需要廣泛發(fā)揮檢察機關(guān)、基層自治組織、社會組織和公民個人的作用。其中，檢察機關(guān)主要發(fā)揮法律監(jiān)督的職責(zé)，基層自治組織如村民委員會主要發(fā)揮打通河長制“最后一公里”的作用，社會組織和公民等則主要發(fā)揮“民間河長”的作用。通過多元共治、多方監(jiān)督機制，方能推進(jìn)河長制有效落地。

三、黨政協(xié)同視閾下河長制的制度優(yōu)化

河長制致力于在“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、終身追責(zé)”的水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)制框架下，通過各級地方黨政負(fù)責(zé)人的整體性統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)、自上而下分級分層定責(zé)、嚴(yán)格的考核與問責(zé)，實現(xiàn)河湖治理的齊抓共管、多元共治。作為一項定位于黨政協(xié)同下的督政協(xié)調(diào)機制，為實現(xiàn)河長制的制度功能，需要從以下四個層面進(jìn)行優(yōu)化。

1.政治責(zé)任與法律責(zé)任的協(xié)同。盡管河長制較好地解決了跨域、跨部門之間的協(xié)同問題，但是作為一項政治系統(tǒng)與法律系統(tǒng)耦合下的制度形態(tài)，須進(jìn)一步明晰和完善與之相適應(yīng)的政治責(zé)任與法律責(zé)任體系，并促進(jìn)二者之間的有效協(xié)同。

所謂政治責(zé)任，即黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在公共決策與施政過程中應(yīng)切實維護(hù)國家和人民意志和利益，如履行不當(dāng)或與此相悖，則應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的組織內(nèi)部職責(zé)[17]。河湖治理作為生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分，擔(dān)任河長的各級黨政主要負(fù)責(zé)人，既是公共權(quán)力的代表和公共利益的執(zhí)行人，也是主要責(zé)任人。因此，各級河長在行使河湖治理公權(quán)力時，一方面應(yīng)以體現(xiàn)人民意志、維護(hù)社會公共利益、回應(yīng)人民合理水環(huán)境訴求為意旨；另一方面其具體行為要遵照國家政策和黨內(nèi)法規(guī)所確立的基本原則、工作目標(biāo)、行為事項開展活動。如其權(quán)力行使意圖與此相違背，則須承擔(dān)相應(yīng)的政治責(zé)任。對此，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》不僅明確了“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、終身追責(zé)”的追責(zé)原則，同時詳細(xì)規(guī)定了地方各級黨委各政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員、有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員，以及中央和國家機關(guān)有關(guān)工作部門、地方各級黨委和政府的有關(guān)工作部門及其有關(guān)機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人員的追責(zé)情形和責(zé)任形式，為河長制實施中的政治追責(zé)提供了切實依據(jù)。

法律責(zé)任主要是針對行為主體的違法行為而承擔(dān)的不利性法律后果，它是保障法律實施、維護(hù)法律秩序的關(guān)鍵機制，一般而言，其類型可分為民事法律責(zé)任、行政法律責(zé)任、刑事法律責(zé)任[17]。河長制雖不具有正式的行政序列，各級河長亦沒有明晰的河湖治理職權(quán)，但基于河長制乃傳統(tǒng)河湖行政管理模式的補充，擔(dān)任河長的各級黨政主要負(fù)責(zé)人承擔(dān)統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)職能，具體管理性職權(quán)則依然由政府及生態(tài)環(huán)境等相關(guān)主管部門行使。因此，涉河湖治理相關(guān)行政機關(guān)及其公務(wù)人員應(yīng)依照《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》等相關(guān)法律法規(guī)之規(guī)定，明晰“政府及相關(guān)部門-河長制工作機構(gòu)-責(zé)任人員”的職責(zé)分工及與之對應(yīng)的法律責(zé)任，促其依法積極履行其法定職責(zé)[18]。與政治責(zé)任主要針對黨委、政府及有關(guān)部門或機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)成員進(jìn)行追責(zé)不同，法律責(zé)任主要針對的是生態(tài)環(huán)境主管部門和其他有關(guān)部門“直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員”，責(zé)任方式主要是課予警告、記過、降級、撤職、開除等相應(yīng)行政處分，構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任(如環(huán)境監(jiān)管失職罪)。

2.內(nèi)部考核與外部評價的協(xié)同。科學(xué)的考核評價機制是“河長制”邁向“河長治”的核心關(guān)鍵。當(dāng)前，河長制采取是依托行政權(quán)力的層級監(jiān)督和權(quán)力主體的自我規(guī)范的內(nèi)部考核機制，缺乏明晰量化的考核標(biāo)準(zhǔn)和有效的外部監(jiān)督評價機制，極易導(dǎo)致考核目標(biāo)的泛化和考核形式虛化[19]。對此，基于河長制乃黨政目標(biāo)責(zé)任下的整體性協(xié)同機制之屬性，其考評機制可從縱橫協(xié)同、內(nèi)外聯(lián)動兩個層面加以完善。

“縱橫協(xié)同”指向縱向的分級定責(zé)與橫向的斷面考核。縱向分級定責(zé)，即根據(jù)《水污染防治法》所確立的“省-市-縣-鄉(xiāng)”四級河長組織體系以及“水資源保護(hù)-水域岸線管理-水污染防治-水環(huán)境治理”等四項領(lǐng)導(dǎo)工作，分級明確各級河長河湖治理的總體目標(biāo)責(zé)任，結(jié)合水質(zhì)、水量等要素指標(biāo)量化評價標(biāo)準(zhǔn)，由上而下進(jìn)行分級評價、分級考核。橫向斷面考核，即根據(jù)屬地管理原則并結(jié)合河流治理的屬性進(jìn)行分段劃片，在本級河長的總體目標(biāo)責(zé)任下明確各河湖段、片的具體分包責(zé)任，結(jié)合河湖斷面水質(zhì)、水量要素標(biāo)準(zhǔn)以及職能部門責(zé)任清單，予以綜合量化考核，進(jìn)而實現(xiàn)縱橫協(xié)同的內(nèi)部考核評價機制。

“內(nèi)外聯(lián)動”指向公眾參與和第三方評價。為消解單一權(quán)力層級內(nèi)部評價考核的封閉性及虛化趨向，保障河長制目標(biāo)責(zé)任評價考核的客觀與公正，應(yīng)建立包含公眾參與和第三方評價在內(nèi)的外部評價機制，實現(xiàn)評價考核的內(nèi)外聯(lián)動。在現(xiàn)行的內(nèi)部考核機制中，應(yīng)引入公眾參與程序，通過聽證會、座談會、調(diào)查問卷等多種形式，聽取公眾對河湖治理的意見信息反饋，增強單一內(nèi)部考核的實效與規(guī)范。此外，對于重點生態(tài)功能區(qū)或生態(tài)保護(hù)區(qū)域內(nèi)的河流、湖泊，可引入第三方水環(huán)境治理評價機構(gòu)，對河湖治理展開第三方評價，其評價結(jié)果作為考核的基本指標(biāo)要素，從而增強考核評價的公開性與公正性。

3.內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督的協(xié)同。河長制將水質(zhì)量負(fù)責(zé)制由政府拓展至黨委和政府，通過“職位權(quán)威”和“組織權(quán)威”的疊加提升跨流域河流治理的整合力、執(zhí)行力[20]，但由于黨政主要負(fù)責(zé)人只能聚焦于重要事項的決斷，河長制在具體運作上主要調(diào)動的是行政系統(tǒng)內(nèi)部的資源，負(fù)責(zé)日常運作的河長辦通常依托于水行政主管部門的某一處室。為增進(jìn)河長制的透明性與問責(zé)性，需要構(gòu)筑行政系統(tǒng)內(nèi)外的監(jiān)督機制，主要包括審計監(jiān)督、檢察監(jiān)督和社會監(jiān)督。

審計監(jiān)督是我國的一項基本經(jīng)濟(jì)監(jiān)督制度。根據(jù)《審計法》第2條規(guī)定，國務(wù)院各部門和地方各級政府及其職能部門的財政收支情況應(yīng)依法接受審計監(jiān)督。在河長制中，作為河長的地方各級政府黨政主要負(fù)責(zé)人，在依法依規(guī)統(tǒng)籌河湖生態(tài)環(huán)境治理中，必然涉及財政資金的使用，應(yīng)當(dāng)接受審計機關(guān)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督。但更應(yīng)注重的是對領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行自然資源資產(chǎn)離任審計，具體到河長制，可以對河長制落實情況進(jìn)行專項審計，如福建省晉江市構(gòu)建了由審前政策研究、審中分析研究、審計整改研究組成的“研究型審計”模式，為河長制的審計監(jiān)督做出了有益探索，可加以推廣。

檢察監(jiān)督主要針對河長制實施過程中各職能部門是否正確履行了法定職責(zé)。不少省份目前都已建立了“河長+檢察長”的協(xié)作機制，如云南出臺了《關(guān)于全面推行“河(湖)長+檢察長”協(xié)作機制的意見》，其工作機制主要包括協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)機制、辦案協(xié)作機制、聯(lián)合工作機制、信息共享機制等。但與目前檢察機關(guān)將協(xié)作重心置于“督企”相比，未來的協(xié)作機制更應(yīng)著力于“督政”，即檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)存在不正確履行職責(zé)的行為，應(yīng)當(dāng)發(fā)出檢察建議要求其進(jìn)行整改。對于整改不到位的，可以提起行政公益訴訟，并同時通報同級河長辦追究其行政責(zé)任和政治責(zé)任；對于行政機關(guān)窮盡行政權(quán)仍無法解決的，應(yīng)當(dāng)及時督促政府及其職能部門開展生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商或訴訟[21]。河長辦在履職過程中發(fā)現(xiàn)相關(guān)職能部門履職不到位的，應(yīng)當(dāng)及時將線索移交給檢察機關(guān)，由檢察機關(guān)通過行政公益訴訟助推問題解決。

社會監(jiān)督主要發(fā)揮社會組織和公民在河湖治理上的作用。河湖治理既是國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)在水環(huán)境保護(hù)上的具體體現(xiàn)，同時也關(guān)乎公眾對清潔、健康水體所享有權(quán)益之實現(xiàn)，因而應(yīng)建立與河長制實施相匹配的社會共治共享機制，確保公眾在河湖治理上的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。為此，一方面，在吸收志愿者擔(dān)任“民間河長”的同時，未來可以重點推動社會組織作為“民間河長”，發(fā)揮社會組織的專業(yè)優(yōu)勢，通過“官-民”的聯(lián)結(jié)互動，實現(xiàn)河湖治理的常態(tài)化巡查與監(jiān)督；另一方面，注重搭建各種參與平臺，積極打造“互聯(lián)網(wǎng)+”公眾治水新模式[22]，并在條件成熟時賦予符合條件的社會組織提起環(huán)境行政公益訴訟的資格，與檢察機關(guān)形成有序銜接的行政公益訴訟監(jiān)督體系[23]。

4.容錯糾錯與盡職免責(zé)的協(xié)同。隨著我國生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)入關(guān)鍵期，環(huán)境治理體系和治理能力進(jìn)入完善期，我國正通過高頻次、高力度的督察與問責(zé)督促生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)責(zé)任主體勤勉行政、盡職履責(zé)，以加快生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)的推進(jìn)落實。一方面，鑒于生態(tài)環(huán)境風(fēng)險的不確定性、生態(tài)環(huán)境損害的潛伏性以及因果關(guān)系的不確定性，現(xiàn)行相關(guān)立法對于生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)權(quán)責(zé)規(guī)定較為模糊、抽象，致使生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法具有風(fēng)險行政的特性；另一方面，隨著“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”下生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)責(zé)任的進(jìn)一步強化，實踐中出現(xiàn)了以“結(jié)果為導(dǎo)向”問責(zé)、“盡職”或“客觀履職不能”亦要問責(zé)的不規(guī)范擔(dān)責(zé)傾向[24]，進(jìn)一步加大了生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法責(zé)任主體的工作壓力和責(zé)任風(fēng)險。

河長制在完善其責(zé)任追究機制、考核評價機制、監(jiān)督機制的同時，亦亟須配套構(gòu)建與之相對應(yīng)的容錯糾錯與盡職免責(zé)的保障機制，鼓勵各級河長在河湖治理中敢于擔(dān)當(dāng)、踏實做事的實踐精神，為各級職能部門開展監(jiān)管執(zhí)法活動減壓卸負(fù)，促其勤勉行政，依法盡職履責(zé)。對此，結(jié)合四級河長組織體系以及六大工作事項，通過權(quán)責(zé)清單制度進(jìn)一步明晰各級河長、河長辦各職能機構(gòu)(人員)的具體權(quán)責(zé)，以此確定容錯糾錯、盡職免責(zé)的事項標(biāo)準(zhǔn)。在此基礎(chǔ)上，通過“調(diào)查核實-審議認(rèn)定-公示與反饋-異議救濟(jì)”的程序建構(gòu)，明晰河長制責(zé)任主體容錯糾錯、盡職免責(zé)的嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范適用。

河長制作為中國特色河湖治理的制度創(chuàng)新，本質(zhì)上是由傳統(tǒng)科層制下的行政目標(biāo)責(zé)任轉(zhuǎn)向中國特色的黨政目標(biāo)責(zé)任，通過各級黨政負(fù)責(zé)人的整體性統(tǒng)籌，推動各職能部門的有序協(xié)同，實現(xiàn)河湖治理政治責(zé)任與法律責(zé)任的耦合[25]。這一制度創(chuàng)舉突破了傳統(tǒng)科層制下河湖治理“條塊分割”“九龍治水”的困局，對我國河湖治理轉(zhuǎn)向整體性治理起到了積極的促進(jìn)作用。但是，在當(dāng)前全面推行依法治國、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時代背景下，河長制的合法性基礎(chǔ)和運行邏輯依然存有較大爭議，導(dǎo)致河長制在制度建構(gòu)上缺乏一以貫之的指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)。作為一項定位于黨政協(xié)同下的督政協(xié)調(diào)機制，河長制應(yīng)著力實現(xiàn)構(gòu)建多元共治、多方監(jiān)督的制度體系，從政治責(zé)任與法律責(zé)任的協(xié)同、內(nèi)部考核與外部評價的結(jié)合、多元監(jiān)督機制的嵌入、盡職免責(zé)機制的建構(gòu)等方面進(jìn)行優(yōu)化，推進(jìn)河長制，實現(xiàn)河長治。