王麗紅，趙一夫，張英洪

（1.北京市農(nóng)村經(jīng)濟研究中心，北京 100101；2.中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與發(fā)展研究所，北京 100081）

隨著城市化和農(nóng)村改革的不斷深入，北京郊區(qū)農(nóng)村社會快速轉(zhuǎn)型，鄉(xiāng)村發(fā)展呈現(xiàn)出明顯的梯度性差異，鄉(xiāng)村形態(tài)也出現(xiàn)了明顯的分化。面對逐漸分化的鄉(xiāng)村，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理理念和統(tǒng)一的治理政策與制度安排事實上導(dǎo)致了治理效能的下降。認清鄉(xiāng)村發(fā)展分化的基本趨勢，把握不同類型鄉(xiāng)村的基本特點、面臨的主要挑戰(zhàn)與問題，有利于因地制宜、分類施策，提高各類型鄉(xiāng)村的治理效能，提升超大城市鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。

一、北京村莊分化的類型與基本特點

當(dāng)前，相關(guān)政策和研究已逐漸對鄉(xiāng)村分化問題給予了一定重視，但針對超大城市所屬鄉(xiāng)村的分化與治理問題研究還比較缺乏。2006年，《北京市村莊體系規(guī)劃》將全市行政村劃分為城鎮(zhèn)化整理、遷建、保留發(fā)展三種類型。2019年1月，北京市委辦公廳發(fā)布了《北京市鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022）》，將北京市周邊鄉(xiāng)村分為整治完善類、城鎮(zhèn)集建類、特色提升類和整體搬遷類4種類型。張靜波、周亞權(quán)從社區(qū)參與的視角，根據(jù)居民社區(qū)參與價值、參與行動兩個維度，將北京農(nóng)村社區(qū)劃分為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社區(qū)、城鄉(xiāng)過渡型社區(qū)、遷移型社區(qū)和現(xiàn)代型社區(qū)，并對不同類型農(nóng)村社區(qū)居民參與鄉(xiāng)村治理的價值取向、行為動機、參與效果和結(jié)構(gòu)特征進行了分析[1]。北京市農(nóng)研中心課題組、張英洪依據(jù)農(nóng)村城鎮(zhèn)化和村莊形態(tài)的新變化提出北京市村莊已經(jīng)分化為三無村、拆遷村、倒掛村、空心村和傳統(tǒng)村等類型[2-3]。對鄉(xiāng)村分類研究的文獻整理發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟發(fā)展水平、農(nóng)民非農(nóng)化的方式、鄉(xiāng)村社會分層變化、鄉(xiāng)村農(nóng)民分化等是我國村莊分化的重要動因[4-7]，決定了我國村莊分化的類型。

在城市化進程中，首都鄉(xiāng)村發(fā)展呈現(xiàn)三個特點：一是京郊村莊數(shù)量在逐年減少。北京市統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，1985年京郊共有4 394個行政村，2019年減少到3 891個，減少了503個。二是京郊鄉(xiāng)村城市化進程和鄉(xiāng)村社會轉(zhuǎn)型有較強的階段性。2019年，北京市近郊地區(qū)的朝陽區(qū)、海淀區(qū)、豐臺區(qū)的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到99.9%，遠郊平原和淺山區(qū)的門頭溝區(qū)、昌平區(qū)、房山區(qū)、大興區(qū)、通州區(qū)、順義區(qū)的城鎮(zhèn)化率分別為89.5%、84.2%、75.2%、74.1%、70.4%和57.8%，遠郊山區(qū)的懷柔區(qū)、平谷區(qū)、密云區(qū)和延慶區(qū)的城鎮(zhèn)化率分別為71.3%、58.7%、60.6%、59.7%。三是京郊村莊發(fā)生了較為明顯的分化。這種分化表現(xiàn)在村莊內(nèi)部農(nóng)民的產(chǎn)業(yè)分化、集體經(jīng)濟組織的分化和村莊形態(tài)的分化[8]。由于這三個分化的內(nèi)在動因均是城市化和工業(yè)化，因此，村莊內(nèi)部產(chǎn)業(yè)分化、集體經(jīng)濟組織的分化與村莊形態(tài)的分化具有一定的同步性特點。根據(jù)京郊農(nóng)村城市化進程的梯度性和近遠郊區(qū)鄉(xiāng)村社會轉(zhuǎn)型的階段性，以京郊村莊形態(tài)分化為依據(jù)，將京郊村莊劃分為三無村、拆遷村、倒掛村、空心村和傳統(tǒng)村，這五種類型的村莊體現(xiàn)了京郊農(nóng)村城市化進程的梯度性。下面，進一步探討五類村莊的基本情況和主要特點。

（一）三無村： 城市社區(qū)、擁有成員權(quán)的農(nóng)民與三重治理

三無村是指無農(nóng)業(yè)、無農(nóng)村、無農(nóng)民，但有村集體經(jīng)濟組織的村莊。北京市“三農(nóng)普”數(shù)據(jù)顯示：2016年在全市3 925個村中，無農(nóng)民的村169個，無農(nóng)業(yè)的村461個，無耕地的村924個，無農(nóng)業(yè)、無農(nóng)村、無農(nóng)民，僅保留村委會牌子的村103個。截至2019年12月，北京市共有261個村需要撤銷村民委員會建制[9]。三無村是最接近于城市社區(qū)的過渡型社區(qū)，三無村有以下幾方面比較突出的特點。一是村莊形態(tài)已經(jīng)是城市社區(qū)形態(tài)，村莊發(fā)展基本依托于大城市、服務(wù)于大城市。二是從農(nóng)村社會特征來看，農(nóng)村社區(qū)已經(jīng)從封閉走向開放。三是從農(nóng)民生產(chǎn)生活狀態(tài)來看，本村居民已經(jīng)基本全部轉(zhuǎn)為城市居民，與市民、外來人口混合而居，但仍保留著集體經(jīng)濟組織成員身份，擁有普通市民所沒有的集體經(jīng)濟組織成員權(quán)。四是鄉(xiāng)村治理處于三重治理狀態(tài)，既有城市社區(qū)居委會又有農(nóng)村居民委員會、村集體經(jīng)濟組織。

（二）拆遷村：過渡型社區(qū)、混居人口與維穩(wěn)型治理

拆遷村是指因城鎮(zhèn)化建設(shè)征地或居住環(huán)境改善等因素整建制拆遷或搬遷上樓的村莊，這類村莊有720個。因城鎮(zhèn)化建設(shè)征地拆遷的村莊主要集中在城市化進程比較快的城鄉(xiāng)接合部地區(qū)，也有因大項目落地產(chǎn)生的整建制搬遷，如大興區(qū)因新機場建設(shè)整建制拆遷了65個村。因環(huán)境改善等因素搬遷上樓的村莊主要集中在山區(qū)，延慶區(qū)2013—2016年第三輪山區(qū)搬遷涉及8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)29個行政村，2017—2020年第四輪山區(qū)搬遷涉及5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)8個行政村。拆遷村是向三無村過渡的村莊形態(tài)，拆遷村的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、社會組織體系、生活空間狀態(tài)、公共管理服務(wù)、傳統(tǒng)文化習(xí)俗等都發(fā)生了深刻變化，其主要特點包括以下幾個方面。一是從村莊形態(tài)來看，原有村莊全部拆除，在其他地塊建設(shè)回遷社區(qū)。二是從農(nóng)村社會特征來看，拆遷村常住人口異質(zhì)化比較突出，在回遷新居之前，拆遷村的村民由原居住地分散到各處居住；回遷新居以后，回遷社區(qū)中可能包括了原有村民、其他拆遷村村民和外來務(wù)工人員。三是從農(nóng)民生活生產(chǎn)情況來看，農(nóng)民生產(chǎn)生活狀況發(fā)生較大被動性改變。因征地拆遷的村莊，農(nóng)民家庭財產(chǎn)和住房條件都發(fā)生較大變化，有的一夜之間變成百萬富翁，農(nóng)民的戶籍、社保、就業(yè)等都因房屋和土地被征占而發(fā)生較大的變化。城鎮(zhèn)化征地拆遷村的集體土地資源轉(zhuǎn)變?yōu)榧w資產(chǎn)；異地搬遷村的原有農(nóng)民住房有的沒有及時拆除，變成了“閑置農(nóng)宅”或“集體產(chǎn)業(yè)用地”，有的村集體經(jīng)濟組織利用這些原有險村搬遷的農(nóng)房發(fā)展鄉(xiāng)村民宿。四是在鄉(xiāng)村社會治理方面，回遷前，拆遷村仍保留村民委員會為主體的傳統(tǒng)治理模式，但治理的主要任務(wù)是維護穩(wěn)定?；剡w后，拆遷村社會治理向三無村治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，但需要一定的過渡期。

（三）倒掛村：開放社區(qū)、外來人口聚居與封閉治理

倒掛村是指外來人口多于本村戶籍人口的村莊。北京市統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，北京市外來人口多于本村戶籍人口的倒掛村有498個。2020年，大興區(qū)倒掛村有65個。大興狼垡地區(qū)是北京五環(huán)內(nèi)最大的城中村，隸屬于大興區(qū)黃村鎮(zhèn)，包括狼垡一村、二村、三村、四村和長豐園社區(qū)等幾個社區(qū)，是典型的人口倒掛村，人員混雜居住，路口錯綜復(fù)雜。大興區(qū)黃村鎮(zhèn)有海子角村、辛店村、劉一村、劉二村四個人口倒掛村，倒掛村主要集中在城鄉(xiāng)接合部地區(qū)。昌平區(qū)北七家鎮(zhèn)有東沙各莊、西沙各莊、八仙莊、白廟4個外來人口倒掛村，通州區(qū)潞城鎮(zhèn)小甘棠村、張家灣鎮(zhèn)里二泗村等也是典型的人口倒掛村。倒掛村主要特點如下。一是從村莊形態(tài)來看，在低端瓦片經(jīng)濟驅(qū)使下，農(nóng)村住房私搭亂建、違章建設(shè)的問題比較突出。二是從村莊社會結(jié)構(gòu)來看，外來人口大量聚居，村莊社會處于高度開放、村民異化和主體多元化的狀態(tài)。三是從居民生活來看，村莊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)資源承載人口的能力往往達到極限，或者超負荷承載狀態(tài)。農(nóng)村生活居住環(huán)境壓力比較大，人口擁擠導(dǎo)致污水、垃圾處理壓力巨大。四是社會治理面臨的主要矛盾是以傳統(tǒng)的封閉式治理應(yīng)對開放的鄉(xiāng)村社區(qū)，外來人口被排除在自治體系之外，鄉(xiāng)村社會公共安全面臨較大挑戰(zhàn)。

（四）空心村：要素大量外流與治理空心化

空心村是在城鎮(zhèn)化進程中大量中青年人口流出村莊、進城務(wù)工經(jīng)商或在城鎮(zhèn)安家置業(yè)，有的老年人隨子女離開村莊，有的村莊成為留守兒童、留守婦女、留守老人居住生活之地，人口稀少、閑置農(nóng)宅較多的村莊。北京市統(tǒng)計局全國“三農(nóng)”普查數(shù)據(jù)顯示，北京市常住人口不足戶籍人口50%或閑置農(nóng)宅超過30%的空心村有338個，村內(nèi)常住人口（1年內(nèi)有6個月以上時間在村內(nèi)工作或生活）占村里戶籍人口50%以下的行政村有147個，其中有108個村分布在生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)，占比73.47%?？招拇宓闹饕攸c如下。一是從村莊形態(tài)來看，大量農(nóng)村房屋閑置。二是從社會結(jié)構(gòu)來看，空心村勞動力大量外流，人口老齡化。北京市延慶區(qū)、懷柔區(qū)、門頭溝區(qū)等山區(qū)農(nóng)村常住人口老齡化率超過50%，延慶區(qū)四海鎮(zhèn)18個村，常住人口在60歲以上的占比達到50%[10]。三是從鄉(xiāng)村發(fā)展來看，與人口外流如影隨行的是資本的大量外流，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)空心化，大量資源浪費，特別是農(nóng)村土地大量荒蕪或處于低效粗放的經(jīng)營狀態(tài)。歷史文化資源比較豐富，但也面臨著亟需保護與發(fā)展的危機。四是從居民生活來看，空心村農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)相對滯后，生活不便問題比較突出，空心村普遍面臨就醫(yī)難、交通難等公共服務(wù)短板。五是鄉(xiāng)村社會治理面臨著缺人短錢的治理困境。

（五）傳統(tǒng)村：轉(zhuǎn)型社區(qū)、農(nóng)民分化與“三治”相結(jié)合的治理

傳統(tǒng)村是指與原來形態(tài)沒有顯著變化的村莊。北京市統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，在北京市3 891個村委會中，傳統(tǒng)村落有1 432個。這類村莊的主要特點包括以下幾個方面。一是從村莊形態(tài)來看，仍保持著原有居住格局和鄉(xiāng)村風(fēng)貌。二是從社會結(jié)構(gòu)來看，隨著城市化推進，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會也已經(jīng)逐步從封閉走向開放，本村居民與外地居民混居，但人口倒掛問題不是非常突出，農(nóng)村經(jīng)濟成分、組織形式、就業(yè)方式和利益主體日益復(fù)雜化和多元化。三是從居民生活來看，傳統(tǒng)村村民也面臨著老齡化的問題，農(nóng)村人居環(huán)境整治在新農(nóng)村建設(shè)和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的過程中得到了較大改善，成為留住鄉(xiāng)愁的主要場所。四是傳統(tǒng)村治理中村民委員會、村集體經(jīng)濟組織發(fā)揮核心主導(dǎo)作用，在維護社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，重點是加強基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用，推進自治、德治、法治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。

二、各類村莊治理面臨的主要難點

統(tǒng)一的鄉(xiāng)村治理模式難以應(yīng)對分化鄉(xiāng)村所面臨的治理難題，鄉(xiāng)村分化給一元化的鄉(xiāng)村治理制度與鄉(xiāng)村治理政策提出了新挑戰(zhàn)。不同類型的鄉(xiāng)村城市化進程和鄉(xiāng)村發(fā)展都具有不同的特點，它們所面臨的人口規(guī)模、要素流動速度、鄉(xiāng)村社會開放程度、城鄉(xiāng)“雙重”二元結(jié)構(gòu)、利益訴求的復(fù)雜程度不同，各類型鄉(xiāng)村的治理難點也有較大差異。根據(jù)實地走訪和問卷調(diào)查結(jié)果，不同類型村莊治理面臨的難點主要有四個方面。

一是集體經(jīng)濟組織承擔(dān)的鄉(xiāng)村治理責(zé)任過重。這一問題在各類型村莊中表現(xiàn)都比較突出，但表現(xiàn)形式、難點等各有不同。城市化進程比較快的三無村，采用居委會、村委會、村集體經(jīng)濟組織三位一體的治理組織體系，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織仍然在社區(qū)治理中發(fā)揮重要作用。三無村集體經(jīng)濟組織繼承了村委會在村莊建設(shè)、管理等方面的責(zé)任，承擔(dān)巨額的村莊治理成本。倒掛村集體經(jīng)濟組織往往超負荷承擔(dān)過大的公共服務(wù)壓力。據(jù)調(diào)查，倒掛村存在村級開支大的問題，管理運行難以為繼的占比達到58%。傳統(tǒng)村、空心村集體經(jīng)濟非常薄弱，村級集體經(jīng)濟組織的收支難以平衡。據(jù)調(diào)查，67%的受訪空心村集體經(jīng)濟組織面臨著管理運行難以維繼的問題。

二是人口老齡化、空心化導(dǎo)致村莊治理真空?？招拇逯卫砻媾R的難點主要是人口老齡化、空心化，產(chǎn)業(yè)空心化導(dǎo)致的沒人治理、沒錢治理的問題。

三是鄉(xiāng)村德治任重道遠。拆遷村、倒掛村人口社會結(jié)構(gòu)復(fù)雜導(dǎo)致社會公共安全風(fēng)險較高。在開放社會的沖擊下，村莊的傳統(tǒng)道德規(guī)范受到較大沖擊。

四是傳統(tǒng)治理思維難以轉(zhuǎn)變，社區(qū)認同感、歸屬感弱化，治理主體缺失，難以建立多元共治體系。從農(nóng)村社區(qū)到城市社區(qū)治理的轉(zhuǎn)變過程中，回遷社區(qū)居民的社區(qū)認同感、歸屬感都比較低[11]。拆遷農(nóng)民被動上樓，傳統(tǒng)生活方式被改變，傳統(tǒng)的熟人社區(qū)變?yōu)榘胧烊四酥聊吧松鐓^(qū)。然而，生活習(xí)慣和社會文化的城市化相對滯后，拆遷農(nóng)民對原有鄉(xiāng)村社會網(wǎng)絡(luò)的依賴程度較高，對新市民的身份認同度低，不同拆遷村的回遷居民與外來人口混居在一個社區(qū)，居住人口的社會分層多元化、利益訴求差異化，給拆遷村社區(qū)治理帶來了較大的困難。一些村傳統(tǒng)的“管控思維”“維穩(wěn)思維”仍舊存在。傳統(tǒng)的人治思維還比較突出，基層法治文化建設(shè)依然薄弱，有的鄉(xiāng)村干部法律意識還不夠強。

三、思考與建議

首都鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化在一定程度上決定著首都治理現(xiàn)代化的進程。應(yīng)從頂層設(shè)計層面加快構(gòu)建城鄉(xiāng)一體平等開放的制度體系，解決傳統(tǒng)封閉型鄉(xiāng)村治理體制機制與現(xiàn)代開放的社會結(jié)構(gòu)之間的矛盾；轉(zhuǎn)變治理理念，加快建立公共服務(wù)全覆蓋的新市民制度體系。分類推進首都鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，要針對各類村莊的主要特點和村莊治理面臨的難點，明確各類型村莊治理的重點任務(wù)。

（一）加強頂層設(shè)計，建立城鄉(xiāng)融合平等開放的制度體系

各類型村莊治理都不可避免地受到宏觀制度環(huán)境的制約，推進首都鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化必須堅持平等公正的理念，以開放包容的胸襟，以銳意改革的精神，加快構(gòu)建城鄉(xiāng)融合的平等開放的制度體系。一是建立新型農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度。明晰和保護農(nóng)民個人產(chǎn)權(quán)，明確集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度中集體股份、農(nóng)民個人股份之間的關(guān)系，從封閉性的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)殚_放性的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。優(yōu)化集體經(jīng)濟組織的法人治理結(jié)構(gòu)，建立起特別法人與公司法人之間的內(nèi)在有機聯(lián)系，推動集體經(jīng)濟組織從勞動聯(lián)合向資本聯(lián)合轉(zhuǎn)變，優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)，打破集體經(jīng)濟的封閉性，激勵高層管理人員參與集體經(jīng)濟組織的經(jīng)營管理，實現(xiàn)責(zé)權(quán)利高度一致，激活創(chuàng)新發(fā)展的內(nèi)在動力。設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員準(zhǔn)入機制和退出機制，集體經(jīng)濟組織成員既可以自愿加入，也可以自愿退出。推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村級集體經(jīng)濟組織的關(guān)系。二是建立超大城市的新市民制度，實現(xiàn)常住外來人口的市民化。加快轉(zhuǎn)變對外來人口的治理觀念。超大城市鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化需要正視和接納外來人口，從實質(zhì)上推進戶籍制度改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、身份平等的現(xiàn)代戶口登記制度，從國家法律層面改革城鄉(xiāng)二元的戶籍制度，廢止1958年頒布的《戶口登記條例》，改革積分落戶政策。從實際操作層面，按照個稅在哪里繳納就應(yīng)該在哪里享受公共服務(wù)和社會保障制度的原則，利用現(xiàn)代信息化技術(shù)手段，進一步破除戶籍在省域之間的壁壘，使得外來常住人口只要對本地發(fā)展做出應(yīng)有貢獻，就可以與本地戶籍的居民享有同等的居住、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等基本公共服務(wù)和社會保障待遇。三是建立覆蓋全體常住人口的、城鄉(xiāng)融合的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)制度體系。加快補齊鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)短板，適應(yīng)各類型村莊特點和發(fā)展需要，提高農(nóng)村居民公共交通、道路管網(wǎng)、垃圾污水處置的建設(shè)水平，基礎(chǔ)設(shè)施保障實現(xiàn)常住人口的全覆蓋，真正取消城鄉(xiāng)差別和本地戶籍常住人口與外地戶籍常住人口的差別。建立覆蓋全體常住人口、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)制度體系，進一步推動基本公共服務(wù)均等化，推動城鄉(xiāng)居民、常住人口能夠同等地享受就業(yè)、教育、醫(yī)療等公共服務(wù)，增加就業(yè)的機會平等性，實行更加公平、公正、開放的就業(yè)制度，提高免費教育、免費醫(yī)療的供給率。建立統(tǒng)一、平等、開放的社會保障制度體系，提高對農(nóng)村居民養(yǎng)老、救助的財政支持力度，縮小城鄉(xiāng)居民、城鎮(zhèn)職工與城鎮(zhèn)居民在養(yǎng)老待遇上的差別。

（二）有序推進撤村建居工作，實現(xiàn)城鄉(xiāng)治理體系的順暢銜接

以城市化進程較快的三無村為試點，探索深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、鄉(xiāng)村政經(jīng)分離、轉(zhuǎn)變農(nóng)轉(zhuǎn)非的方式以及轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)村治理模式的有效實現(xiàn)路徑。一是進一步深化三無村農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，通過深化改革解決農(nóng)村集體資產(chǎn)中存在的呆賬、壞賬、欠賬、外債等歷史遺留問題，進一步明確集體股和成員股的比例，優(yōu)化集體資產(chǎn)的股權(quán)結(jié)構(gòu)，明確撤村建居后集體資產(chǎn)處置方向。二是加快推進鄉(xiāng)村政經(jīng)分離。有序推動三無村、倒掛村、拆遷村的行政事務(wù)與村集體經(jīng)濟事務(wù)的分離，具體而言，就是推動村集體經(jīng)濟組織與村委會在政務(wù)與經(jīng)濟事務(wù)、人員配備、財務(wù)記賬、管理方式等方面的分離。政經(jīng)分離后，還原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的市場主體地位，村民委員會專門負責(zé)村級公共服務(wù)和村民事務(wù)。三是加快修訂《北京市建設(shè)征地補償安置辦法》（俗稱“148號令”），按照以人為本的新型城鎮(zhèn)化思路，拓寬農(nóng)民市民化的渠道，讓農(nóng)民真正成為帶著資本進城的新市民。建議進一步轉(zhuǎn)變城市化模式，廢除逢征必轉(zhuǎn)的148號令，同時加快推進城鄉(xiāng)社會保障體系均等化、一體化。四是加快推進三無村、拆遷村和倒掛村社區(qū)治理方式的轉(zhuǎn)變?？梢越梃b海淀區(qū)的做法，在政經(jīng)分離的基礎(chǔ)上，將村委會職能與居委會職能進行整合，同時，將村委成員的待遇提高至社工待遇，并壓縮工作經(jīng)費，理順三無村村莊治理中村委會、村集體經(jīng)濟組織、居委會多元主體治理的復(fù)雜治理體系[12]。

（三）推進自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系

我國鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)是要建立和完善自治、法治、德治相結(jié)合的現(xiàn)代治理體系。針對首都鄉(xiāng)村治理面臨問題的復(fù)雜性和現(xiàn)代化要求的超前性，應(yīng)進一步加快城市化較快的三無村、拆遷村和倒掛村治理的精細化和智能化，實現(xiàn)自治、法治、德治相結(jié)合的超大城市現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系。一是在自治方面，要建立自治與共治相結(jié)合的新型自治模式，重點建立對外來常住人口開放的自治體系，允許外來常住人口平等地參與社區(qū)公共事務(wù)的治理，包括參與民主選舉、民主決策、民主監(jiān)督、民主協(xié)商。同時，加強對外來常住人口的服務(wù)，設(shè)立“社區(qū)外來人口一站式服務(wù)中心”，為外來常住人口的居住、就業(yè)、教育、醫(yī)療、社會保障等方面提供幫助和支持。二是在法治方面，要切實在黨的領(lǐng)導(dǎo)下加強依法治理，做到有法必依、執(zhí)法必嚴。將鄉(xiāng)村治理、新型城鎮(zhèn)化納入到法治化的軌道，從事基層治理的黨員干部要帶頭守法、遵法，維護法律的權(quán)威性、公正性，切實保護超大城市鄉(xiāng)村的每一位合法居民的人身權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利，形成充滿公平正義的超大城市鄉(xiāng)村法治新局面。三是在德治方面，要根據(jù)三無村、拆遷村、倒掛村中各類文化交匯的特點，加大對優(yōu)良傳統(tǒng)道德文化的宣傳教育，推動傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代文明的有機結(jié)合。四是推進超大城市鄉(xiāng)村自治、法治、德治的有機結(jié)合，形成有機的整體，互相促進，發(fā)揮各自的治理優(yōu)勢，既要強調(diào)柔性治理，又要維護法治剛性，在加強現(xiàn)代化技術(shù)應(yīng)用的同時兼顧傳統(tǒng)治理中的有效方式。

（四）加快補齊首都鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化面臨的四個短板

在推進黨領(lǐng)導(dǎo)下的自治、德治、法治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系的基礎(chǔ)上，重點加快補齊首都空心村和傳統(tǒng)村治理中面臨的四個短板。一是加快補齊人才短板。人才是鄉(xiāng)村治理最重要的基礎(chǔ)性資源。在空心村和傳統(tǒng)村，應(yīng)重點關(guān)注通過多種渠道吸引更多的新農(nóng)人、新鄉(xiāng)賢、新型社會組織、公共服務(wù)人才進入空心村和傳統(tǒng)村。通過黨政機關(guān)派駐“第一書記”等方式，充實治理人才隊伍。通過營造良好的營商環(huán)境、優(yōu)惠的創(chuàng)業(yè)政策，吸引新農(nóng)人、新型經(jīng)營主體、社會企業(yè)進入鄉(xiāng)村。通過高薪待遇吸引教育、醫(yī)療、衛(wèi)生人才到鄉(xiāng)村工作生活。培養(yǎng)本地教師、村醫(yī)等本土人才成長，提高他們的工資待遇，讓他們扎根鄉(xiāng)村。二是加快補齊鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟短板。鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌、組團式發(fā)展模式，鼓勵集體經(jīng)濟組織充分發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢，明確自身在首都城市功能定位中的地位和作用，找到適合本集體經(jīng)濟組織的發(fā)展項目和新型支柱產(chǎn)業(yè)，鼓勵傳統(tǒng)村、空心村利用其資源優(yōu)勢，與三無村、拆遷村集體經(jīng)濟組織，以及社會企業(yè)的資本優(yōu)勢、先發(fā)優(yōu)勢、市場優(yōu)勢相結(jié)合，實現(xiàn)先富帶動后富的合作發(fā)展利益共享模式。三是加快補齊社會組織短板。重點培育鄉(xiāng)村生產(chǎn)性服務(wù)、生活性服務(wù)、公益慈善、文化娛樂等類型社會組織，簡化農(nóng)村社會公益性組織登記管理程序，支持農(nóng)村社會公益性組織承接相關(guān)公共服務(wù)功能和項目，逐步形成鄉(xiāng)村治理共建、共治、共享新局面。四是加快補齊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)短板。在空心村和傳統(tǒng)村要加大美麗鄉(xiāng)村建設(shè)力度，著力推進廁所革命，加快推進垃圾和污水處理設(shè)施建設(shè)，改善傳統(tǒng)村莊的生產(chǎn)生活環(huán)境，提高傳統(tǒng)村和空心村的生態(tài)服務(wù)功能。進一步提升農(nóng)村道路、安全飲水、新型能源利用、農(nóng)業(yè)農(nóng)村信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，為鄉(xiāng)村傳承文化、承接首都功能、發(fā)展鄉(xiāng)村集體產(chǎn)業(yè)提供基礎(chǔ)保障。加快傳統(tǒng)村和空心村的文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，提高基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平。