譚萬霞，李越開

（廣西師范大學 法學院，廣西 桂林 54100）

環(huán)境憲法是指在憲法位階上以環(huán)境保護、經(jīng)濟開發(fā)和可持續(xù)發(fā)展為目的的規(guī)范依據(jù)[1]。環(huán)境憲法是環(huán)境法律規(guī)范體系中最上位的法律淵源，是根本法和最高規(guī)范，其形式既包括憲法明確表示具有環(huán)境保護功能的重要條款，也包括憲法之基本原則、基本權(quán)利和國家機構(gòu)權(quán)限中有助于環(huán)境保護之憲法價值具體化的重要規(guī)范。我國環(huán)境憲法主要是憲法或憲法修正案中與環(huán)境保護有關(guān)的條文。

黨的十八大以來高度重視根本性的環(huán)境問題，強調(diào)生態(tài)文明建設(shè)、綠色發(fā)展理念和美麗中國概念的重要性。從2018年修憲所增加的內(nèi)容來看，關(guān)于環(huán)境保護與生態(tài)文明建設(shè)，學者們認為我國環(huán)境憲法采取的是國家義務(wù)的立法模式[2]。但也有學者主張環(huán)境權(quán)應(yīng)當入憲作為環(huán)境法體系的憲法權(quán)利基礎(chǔ)[3]。而問題是，憲法將環(huán)境保護制定為國家義務(wù)或基本權(quán)利的功能與效力有何不同？兩種規(guī)定模式何者更有利于環(huán)境保護的基本價值于憲法中真正的實現(xiàn)？本研究擬根據(jù)“序言”“總綱”“基本權(quán)利”的順序來梳理我國環(huán)境憲法的規(guī)范基礎(chǔ)，進而回答上述問題。

一、憲法序言之環(huán)境憲法

根據(jù)我國憲法序言規(guī)定，涉及生態(tài)環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展的規(guī)定是“貫徹新發(fā)展理念”和“推動物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展，把我國建設(shè)成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興”。新發(fā)展理念為國家永續(xù)發(fā)展提供指引，“既強調(diào)發(fā)展又重視生態(tài)，協(xié)調(diào)統(tǒng)合經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護”[4]?！吧鷳B(tài)文明”和“美麗中國”作為憲法目的和國家任務(wù)的宣示，要求通過建設(shè)符合美好生活需要的生存空間，保護人民健康的生存環(huán)境以及提高人民的生活品質(zhì)。

但是憲法序言作為“新發(fā)展理念”“生態(tài)文明”“美麗中國”的規(guī)范基礎(chǔ)，其所具有的憲法規(guī)范效力在學術(shù)上不無爭議。我國憲法序言作為憲法文本的一部分，在整部憲法中可否作為憲法解釋和適用時的依據(jù)，以及是否具有憲法效力和拘束力的性質(zhì)？有觀點認為憲法序言具有高度政治性，所以序言僅有政治宣言的意義。也有觀點認為這并不影響其作為憲法規(guī)范具有最高效力的本質(zhì)①憲法序言的效力主要有三種學說：“無效力說”“有效力說”“部分效力說”，具體的討論請參考：張千帆，《憲法序言及其效力爭議》，載《炎黃春秋》2013年第6期，第4-7頁。。筆者認為，憲法序言的規(guī)范效力是毋庸置疑的②誠如憲法學者張翔所言：“序言除了具備一定的規(guī)范效力外，還以宏觀敘事的語言敘述了憲法秩序形成的歷史脈絡(luò)和政治基礎(chǔ)，點明了憲法的建構(gòu)精神和決斷邏輯，兼具規(guī)范意義、解釋意義、教育意義與團結(jié)意義”。。但是由于憲法序言過于抽象化，使得難以直接將憲法序言定位于憲法實施、憲法解釋的基本準則，必須輔以其他憲法條文才能成為合憲性審查的依據(jù)。所以在憲法序言中確實難以直接得出國家對環(huán)境保護的作為或不作為義務(wù)。

二、憲法總綱之環(huán)境憲法

生態(tài)環(huán)境的保護必須依靠制度和法治。從1979年以來，“我國環(huán)境法律法規(guī)歷經(jīng)了從無到有、從少到多、從不完善到完善、從制度保守到創(chuàng)新發(fā)展的歷程”，已經(jīng)形成了以憲法為根本的法律體系[5]。在我國憲法的總綱中，憲法基本原則的規(guī)定與環(huán)境保護、生態(tài)文明建設(shè)密切相關(guān)。具體來說，黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民主權(quán)、依法治國三大原則的有機統(tǒng)一，不僅是生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性和自然資源的持續(xù)性的憲法保障，而且是新時代具有中國特色的生態(tài)保護制度以及生態(tài)文明制度體系建設(shè)的憲法規(guī)范基礎(chǔ)。

第一，保護和改善環(huán)境要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)原則。我國憲法第1條第2款確定黨的領(lǐng)導(dǎo)原則是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征。堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義道路以及確保社會主義制度作為我國根本制度不被破壞的基本原則，因此生態(tài)文明的法治建設(shè)同樣離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)，同樣要堅持以中國特色社會主義道路不動搖。

第二，保護和改善環(huán)境要堅持人民主權(quán)原則。人民主權(quán)原則確認了人民地位具有神圣性、人民意志具有至上性、人民權(quán)力具有本源性的內(nèi)涵[6]。我國憲法第2條的人民主權(quán)原則的表述是，“一切權(quán)力屬于人民，……依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)”[7]。人民作為國家的主人，要確保人民不會因為環(huán)境的破壞難以生存和發(fā)展，并且要努力推進人民所處的環(huán)境具有更加清潔、良好的生活品質(zhì)。換言之，人民主權(quán)原則不僅是消極防止人民的生存不能因為環(huán)境污染受到威脅，而且需要積極作為讓“主人翁”居住、生活在符合美好生活需要的空間環(huán)境。

第三，保護和改善環(huán)境要堅持依法治國原則③從學理上來說，依法治國原則與環(huán)境法相關(guān)的內(nèi)容主要有法律保留原則、法律優(yōu)越原則。法律保留原則是人民主權(quán)原則、人權(quán)保障原則與依法治國原則的必要環(huán)節(jié)，為了確保人民當家作主，對于人民的自由、權(quán)利加以限制當然要以“同意”為前提，以示對人民之基本權(quán)利的尊重。比如當環(huán)境保護涉及人民基本權(quán)利的時候，行政機關(guān)只有在法律授權(quán)或具有法律依據(jù)的情況下才可以加以干預(yù)。并且，在環(huán)境法中還強調(diào)旨在防止違法行使國家權(quán)力的法律優(yōu)越原則，在規(guī)范人民基本權(quán)利時，縱使是法律授權(quán)行政機關(guān)制定法規(guī)、規(guī)章加以規(guī)范的事項，尤其是在關(guān)系到基本人權(quán)的領(lǐng)域中，仍應(yīng)受法律優(yōu)越的限制，不得與憲法和法律相抵觸。。為了防治污染以及提高環(huán)境品質(zhì)，國家權(quán)力應(yīng)當在憲法和法律的范圍內(nèi)有序地行使，預(yù)防、排除和治理破壞環(huán)境和生態(tài)的行為。我國憲法第5條的依法治國原則進一步闡明，一方面消極地維護社會主義法制的尊嚴，“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸”，另一方面則是積極地貫徹依法治國原則，“一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律”。從民主集中制的角度來說，人民通過各級人民代表大會行使權(quán)力，選舉產(chǎn)生國家權(quán)力機關(guān)。立法機關(guān)根據(jù)憲法制定環(huán)境法律和法規(guī)，行政機關(guān)基于憲法精神，根據(jù)依法行政原則履行生態(tài)保護之職責，司法機關(guān)則給予違反相關(guān)法律法規(guī)的行為實施一定制裁[8]。

生態(tài)文明和美麗中國的目標就是要促進人民享受免于污染的并且符合美好生活需要的生存環(huán)境。在我國憲法的總綱中，除了基本原則之外，還可以得出與環(huán)境保護、生態(tài)文明相關(guān)的具體內(nèi)容。我國憲法第26條第1款規(guī)定：“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害?！本捅Ｗo生活與生態(tài)環(huán)境而言，可以從消極保護與積極保護兩個面向來加以理解。從消極保護來說，國家本身不可以作出污染和破壞環(huán)境的行為；從積極保護來說，國家應(yīng)該通過制定法律規(guī)范（立法）以及其他措施來規(guī)范第三人行為，使其不能污染環(huán)境導(dǎo)致人民的環(huán)境權(quán)益遭受侵害。就改善生活與生態(tài)環(huán)境而言，環(huán)境保護的目的是建設(shè)符合美好生活需要的生存空間，保護人民健康以及提高人民的生活品質(zhì)，因此具有積極作為的屬性。換言之，憲法總綱要求國家在環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展的問題上，必須預(yù)防人民的生命、健康以及財產(chǎn)因為環(huán)境污染而遭受損失，并且，更應(yīng)該通過治理逐步改善生態(tài)環(huán)境、實現(xiàn)永續(xù)發(fā)展，使人民享有符合美好生活需要的生存環(huán)境。

三、基本權(quán)利之環(huán)境憲法

（一）基本權(quán)利的功能面向

傳統(tǒng)的基本權(quán)利理論認為，基本權(quán)利的主要功能是防御國家的非法侵犯，人民有權(quán)通過請求不作為或排除妨害來防御國家對人權(quán)的侵犯?；緳?quán)利提供公民防御國家不法侵害，原則上公民可以依據(jù)憲法所保障的基本權(quán)利得到排除國家侵害的法律救濟。但是人權(quán)的積極作用要求國家作為，通過服務(wù)、給付的行為保障人權(quán)。因此，學理上國家以積極方式滿足人權(quán)或基本權(quán)利被稱之為人權(quán)的“給付功能”或“受益權(quán)功能”。服務(wù)或給付可以分為兩類，一是滿足人民的基本生活的物質(zhì)需要，二是滿足人民的精神、文化生活的需要?？傮w來說，就是滿足人民美好、幸福的生活需要。在生態(tài)文明建設(shè)方面國家應(yīng)積極促進符合“人的尊嚴”的生態(tài)環(huán)境和生活方式。

首先，從基本權(quán)利的防御權(quán)功能與環(huán)境保護的關(guān)聯(lián)來說，主要是要求國家不作污染或破壞生態(tài)環(huán)境的行為而導(dǎo)致人民基本權(quán)利受損。例如，我國憲法第13條規(guī)定“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯”，由此可以推導(dǎo)出國家不得破壞生態(tài)環(huán)境造成公民的財產(chǎn)損失。如果國家存在造成人民財產(chǎn)損失的行為，應(yīng)當依法予以補償，或者依據(jù)國家賠償法直接請求國家賠償。但此時存在兩個問題：第一，環(huán)境侵害往往并非來自于國家，依據(jù)防御權(quán)理論，僅僅就國家行為作為救濟的對象，難以因應(yīng)社會中復(fù)雜的環(huán)境污染和生態(tài)破壞，也難以完全實現(xiàn)環(huán)境保護的目的與宗旨。第二，基本權(quán)利的給付功能需要符合具體明確的要件。但是憲法文本未對“環(huán)境權(quán)”內(nèi)涵加以明確界定，學界對其定義、內(nèi)容和限制存在爭議而未形成通說。因此，在環(huán)境權(quán)尚未獨立作為一項基本權(quán)利的情況之下，仍需要通過人權(quán)保障之國家義務(wù)來間接論證國家對環(huán)境污染行為的作為或不作為義務(wù)。

其次，從基本權(quán)利的受益功能而言，基本權(quán)利是賦予公民有權(quán)利要求國家提供最低標準的生存條件，即最基本的生存可能。生存權(quán)與自然生態(tài)具有關(guān)聯(lián)，在國家權(quán)利運作上通過基本權(quán)利給付功能的保障，也就是說，國家通過提供和維護具體的符合公民身心健康的生活環(huán)境。另外，國家還應(yīng)該提供事關(guān)生態(tài)環(huán)境的國家權(quán)力的運行場域，即保障人民參與權(quán)的程序。由于環(huán)境保護的價值內(nèi)涵具有不確定性的特點，環(huán)境問題往往涉及復(fù)雜的科學技術(shù)、風險決策和個案差異的利益沖突，因此保障參與的程序具有重要意義。

最后，在構(gòu)建人類命運共同體的語境之下，和平、發(fā)展、公平、正義、民主、自由是全人類共同價值[9]。因此，人權(quán)保障不再止于“要求國家不作為”的防御功能，轉(zhuǎn)而要求國家以積極作為的方式發(fā)揮“給付功能”來保障人權(quán)，需要通過人權(quán)合作權(quán)凝聚生態(tài)、環(huán)保、綠色的價值共識，滿足多元價值的需要[10]。

（二）我國環(huán)境憲法的人權(quán)內(nèi)涵

我國憲法第33條規(guī)定“國家尊重和保障人權(quán)”，環(huán)境污染、生態(tài)破壞會對人的生命與健康造成危害，生命權(quán)和生存權(quán)作為最基礎(chǔ)的人權(quán)與之直接相關(guān)。生命權(quán)作為行使其他人身自由與權(quán)利的前提，是憲法秩序最重要的價值。在社會主義制度下，生命權(quán)也是生存權(quán)的價值基礎(chǔ)，通過保障人民的基本生存條件、生存機會，以維護每一個公民的生命存續(xù)為首要任務(wù)。從國家義務(wù)的角度來說，尊重和保障公民的生命權(quán)是憲法最基本的價值要求，其內(nèi)涵主要包括不允許人的生命權(quán)被非法剝奪，以及保障生命之存在。從人類生命、身體健康與生態(tài)環(huán)境之間的關(guān)聯(lián)來看，生命權(quán)與生存權(quán)必然要以保護人類賴以生存的生態(tài)系統(tǒng)為前提，比如必須維護一定的空氣、陽光和水源等自然條件。

除了生命、健康、生存權(quán)可能受到環(huán)境污染的侵犯，環(huán)境保護與財產(chǎn)權(quán)也密切相關(guān)。當公民的財產(chǎn)受到侵犯，如果是國家的非法侵犯可以根據(jù)基本權(quán)利的防御功能請求賠償。但是從德國基本權(quán)理論來說，侵害源若非源于國家行為，就不能單純主張基本權(quán)利的防御功能，而是由此衍生的基本權(quán)利給付功能和“客觀價值秩序”的判斷來劃定國家保護和請求國家給付的義務(wù)。此時，更應(yīng)重視人民的程序參與權(quán)，國家可以通過立法程序規(guī)范財產(chǎn)所有人負有造成環(huán)境損害的財產(chǎn)負擔義務(wù)，以符合憲法所宣示權(quán)利與義務(wù)一致的原則，這也是國家對財產(chǎn)權(quán)合（憲）法的介入行為。本著“一切為了人民”為理念導(dǎo)向的環(huán)境保護與生態(tài)建設(shè)，社會主義環(huán)境憲法主要通過生存權(quán)以及“受益權(quán)功能”為人民提供適合身心健康生活的生態(tài)環(huán)境。與此同時，國家通過協(xié)商民主保證人民參與生態(tài)文明建設(shè)過程的權(quán)利，尤其是關(guān)于具有高度專業(yè)性、風險性的環(huán)境法以及環(huán)境政策的決定與執(zhí)行，更應(yīng)該重視民主參與、科學論證與依法決策相結(jié)合的意義。

（三）環(huán)境基本權(quán)利的保障進路

環(huán)境權(quán)作為人權(quán)值得予以法律化、制度化的保障，在理論上有環(huán)境權(quán)入憲與國家任務(wù)兩種不同的保護模式。環(huán)境權(quán)入憲的優(yōu)勢在于強化國家對環(huán)境保護的重視，也比較容易獲得人民的支持和認同。比如韓國1987年憲法第35條規(guī)定：“所有國民享有生活在舒適環(huán)境中的權(quán)利，國家和國民要為環(huán)境保護而努力。”我國憲法并無環(huán)境權(quán)的規(guī)定，但是生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)性已經(jīng)通過憲法序言中“生態(tài)文明”“五位一體”的政治宣示成為國家的任務(wù)。問題是，我國憲法是否應(yīng)該采取基本權(quán)利的形式對“環(huán)境權(quán)”加以規(guī)范？筆者認為環(huán)境權(quán)缺乏憲法概念之明確性，不適合作為基本權(quán)利列舉在憲法中。

第一，從環(huán)境權(quán)的法律概念來說，環(huán)境權(quán)的法律概念內(nèi)涵模糊。“環(huán)境”之定義的內(nèi)涵、外延在學理及實務(wù)上，因?qū)I(yè)領(lǐng)域的不同而見解分殊，因此在內(nèi)容、范圍上缺乏作為法律概念的明確性，也導(dǎo)致環(huán)境權(quán)所保護的權(quán)利內(nèi)涵缺乏明確性，不符合法明確性原則，容易造成憲法的不安定性。

第二，從環(huán)境權(quán)的功能面向來說，環(huán)境權(quán)的防御功能作用有限。根據(jù)傳統(tǒng)基本權(quán)利理論，環(huán)境權(quán)的功能限于防御國家的非法侵犯，而難以輻射到私主體第三人?；蛘哒f，基本權(quán)利的“第三人作用”是以憲法價值判斷為基礎(chǔ)，通過立法者制定法律才能保障環(huán)境權(quán)不僅免受國家的非法侵犯，也不受私主體的侵犯。況且環(huán)境問題本就不僅歸因于國家行為，而是來自于其他私主體，因此環(huán)境權(quán)的防御功能并不明顯，沒有作為基本權(quán)利獨立列舉在我國憲法第二章的必要。

第三，從環(huán)境權(quán)的價值內(nèi)涵來說，環(huán)境權(quán)的價值內(nèi)涵亦非絕對。并不是所有利用環(huán)境所產(chǎn)生的環(huán)境負擔都應(yīng)加以禁止，而需要通過與其他憲法保障的價值進行法益衡量。憲法序言明確要求貫徹新發(fā)展理念，推動生態(tài)文明與其他“四個文明”協(xié)調(diào)發(fā)展。因為基本權(quán)利的主要作用是保障公民在憲法上的自由和權(quán)利，然而自然生態(tài)、生活環(huán)境以及空氣、水源等自然資源并非專屬于個人，本質(zhì)上與個人主義的人權(quán)基礎(chǔ)理論不相符合。從現(xiàn)實層面來看，環(huán)境權(quán)絕對化所要求的保障質(zhì)量畸高，無異于宣告兼顧、包容多元價值的現(xiàn)況違憲，而如果環(huán)境權(quán)作為基本權(quán)利入憲，那么肯定現(xiàn)狀合憲應(yīng)當存續(xù)，則必然與環(huán)境權(quán)的憲法效力自相矛盾。如前所述，因為環(huán)境權(quán)不具有基本權(quán)利應(yīng)有之明確性，因此在人權(quán)保障的執(zhí)行層面易于受阻，會造成公民徒有形式名義上的環(huán)境權(quán)，而難以向?qū)嵱腥藱?quán)轉(zhuǎn)化的現(xiàn)象，此時環(huán)境權(quán)的實質(zhì)內(nèi)涵則被架空、被形式化。也正因如此，各國雖承受環(huán)境權(quán)入憲的輿論壓力，也仍然對“環(huán)境權(quán)”列入憲法的基本權(quán)利清單持保留態(tài)度。

第四，從比較憲法學的角度來說，德國基本法并未將環(huán)境保護視為憲法上公民可以直接請求的基本權(quán)。德國基本法第20條規(guī)定的間接作為和不作為義務(wù)，是通過立法行為和執(zhí)法行為履行作為和不作為義務(wù)。由于傳統(tǒng)基本權(quán)理論的防御權(quán)功能并不能推導(dǎo)出直接對抗第三人的基本權(quán)利防御功能，而對抗私人的環(huán)境破壞行為需要經(jīng)過國家立法、司法等權(quán)力運作排除侵害，這就是通常所說的“基本權(quán)對于第三人的間接效力”，公民需間接通過國家的法律、制度、措施（比如民法中公序良俗、誠信原則的解釋），使憲法位階的基本權(quán)利在社會生活中得到貫徹。德國聯(lián)邦憲法之基本權(quán)利的價值決定，即國家對基本權(quán)利的保護義務(wù)拘束立法、司法、行政三權(quán)。所以，國家有保護基本權(quán)利免受環(huán)境污染之損害的義務(wù)。在“法治國”原則之下，雖然立法者制定法律有形成空間，但就國家保護義務(wù)來說，此種空間則被壓縮，立法者基于義務(wù)制定、公布環(huán)境保護的法律、法規(guī)。對行政機關(guān)、司法機關(guān)而言，環(huán)境保護義務(wù)、基本權(quán)的保護義務(wù)是法律運行之適用與解釋所必須尊重的憲法精神。

第五，從基本權(quán)利的客觀價值來說，基本權(quán)利表現(xiàn)的形式并非個人權(quán)利，而是“價值體系”或“價值標準”。德國憲法學稱之為“客觀的基本規(guī)范”，也就是行使國家公權(quán)力和公民權(quán)利時應(yīng)該共同追求的目標。基本權(quán)客觀規(guī)范的功能是要求國家權(quán)力保障公民基本權(quán)利完整存續(xù)的義務(wù)，就是保障公民權(quán)利免受第三人的侵犯[11]?；诖丝梢宰C成使公民免遭私人之環(huán)境污染侵害的國家義務(wù)。具言之，立法權(quán)負責制定具體的、詳細的、符合環(huán)境保護目的的法律規(guī)范防范污染、維護自然生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展；行政權(quán)應(yīng)尊重憲法精神、依據(jù)法律落實環(huán)境生態(tài)保護義務(wù)，保護基于專業(yè)制定環(huán)境計劃來進行環(huán)境保護的前瞻規(guī)劃；司法權(quán)也應(yīng)尊重憲法精神和法律規(guī)定，對危害生態(tài)環(huán)境和侵犯環(huán)境權(quán)利的行為進行司法審查。

因此，環(huán)境保護問題應(yīng)在憲法現(xiàn)有的基本權(quán)利保護的體系內(nèi)涵基礎(chǔ)上加以充實或重構(gòu)，通過憲法體系的客觀規(guī)范內(nèi)容以及價值決定的方式，成為國家權(quán)力義務(wù)的一部分，而非憲法基本權(quán)利。無論是學理還是實務(wù)上，基于既存的憲法基本權(quán)利體系，借由法學理論的建構(gòu)，不難得出符合生態(tài)文明宗旨的規(guī)范基礎(chǔ)，也可避免口號式的“環(huán)境權(quán)”徒有其表、內(nèi)涵空洞。本研究認為憲法應(yīng)當盡量避免增設(shè)僅有政治宣示意義的環(huán)境權(quán)。因為憲法規(guī)范的內(nèi)涵常常在時空變幻下發(fā)生變遷，所以唯有釋憲者難以通過限縮解釋或擴大解釋的方法調(diào)整環(huán)境憲法的適應(yīng)性，才有必要從憲法修改的方向著手解決環(huán)境保護之憲法意義的問題。

四、國家機構(gòu)之環(huán)境憲法

（一）國家權(quán)力之雙重體系

關(guān)于環(huán)境保護的國家機關(guān)職權(quán)劃分需遵循垂直與水平雙重體系加以分析。在垂直的權(quán)力關(guān)系上，地方在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，分級、分工行使國家權(quán)力。在水平的權(quán)力分工上，全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機關(guān)、立法機關(guān)，地方各級人民代表大會是地方國家權(quán)力機關(guān)，國務(wù)院和地方各級政府是國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)、行政機關(guān)，監(jiān)察委員會是監(jiān)察機關(guān)，人民法院是審判機關(guān)，人民檢察院是法律監(jiān)督機關(guān)。

根據(jù)憲法第62條、67條中全國人民代表大會及其常委會的職權(quán)規(guī)定，可知全國人大有權(quán)制定涉及環(huán)境保護的基本法律，全國人大常委會有權(quán)制定涉及環(huán)境保護的除基本法律以外的其他法律，以及在不與法律原則相抵觸的前提下，補充和修改全國人民代表大會制定的法律[12]。根據(jù)憲法第89條第（六）項的規(guī)定，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟工作和城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)，根據(jù)憲法和《立法法》的規(guī)定，國務(wù)院可以根據(jù)憲法和法律制定行政法規(guī)。

在地方制度方面，憲法并未明文列舉環(huán)境保護的職責權(quán)限歸屬，但是根據(jù)憲法第三章第五節(jié)的概括規(guī)定分析，在憲法第99條對地方人大權(quán)限的規(guī)定為“地方各級人民代表大會在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行；依照法律規(guī)定的權(quán)限，通過和發(fā)布決議，審查和決定地方的經(jīng)濟建設(shè)、文化建設(shè)和公共事業(yè)建設(shè)的計劃”，憲法第107條規(guī)定了縣級以上地方各級人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的行政工作。憲法第三章第六節(jié)規(guī)定了民族自治地方及民族自治機關(guān)的職責與權(quán)限。上述中央與地方關(guān)于環(huán)境保護所列舉的立法權(quán)與執(zhí)行權(quán)，間接和環(huán)境保護相關(guān)，在民主集中制原則的框架下運行。

進一步來說，《立法法》規(guī)定的地方立法權(quán)中，“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)”；“設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī)，法律對設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項另有規(guī)定的，從其規(guī)定”；“經(jīng)濟特區(qū)所在地的省、市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)全國人民代表大會的授權(quán)決定，制定法規(guī)，在經(jīng)濟特區(qū)范圍內(nèi)實施”；“民族自治地方的人民代表大會有權(quán)依照當?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例”。為兼顧地方治理與法制體系統(tǒng)一之間的關(guān)系以及權(quán)限劃分的明確標準提供了必要的基準。

（二）環(huán)境保護之兩項原則

1.合作原則

因為人類生活無時無刻不在利用、消耗資源與環(huán)境，因此也不可避免地對生存環(huán)境產(chǎn)生不利影響。所以說，面對環(huán)境保護之國家任務(wù)的新課題，與其環(huán)境保護單純依靠國家的義務(wù)和責任，或者僅僅依靠經(jīng)濟、社會的力量實現(xiàn)“美麗中國”的設(shè)想，毋寧是需要相關(guān)力量的共同合作。因此國家權(quán)限分配和設(shè)計應(yīng)考慮“合作原則”?！昂献髟瓌t”的內(nèi)涵是要求國家、企業(yè)和公民共同創(chuàng)造、維護人類和大自然和諧共存的關(guān)系，創(chuàng)造滿足現(xiàn)在、將來的社會發(fā)展以及美好生活需要的環(huán)境，促進環(huán)境的保護與改善。

合作原則適用于國家權(quán)力和機關(guān)權(quán)限的內(nèi)部分配關(guān)系的環(huán)境保護功能。傳統(tǒng)水平權(quán)力分工中，立法、司法、行政三權(quán)以傳統(tǒng)的消極分立制衡原則為主導(dǎo)，應(yīng)轉(zhuǎn)向職權(quán)分配原則，即積極以“組織和功能為導(dǎo)向的權(quán)力分立”為原則，作為國家履行環(huán)境保護任務(wù)時權(quán)限分配的原則。在中央和地方的權(quán)力關(guān)系中，應(yīng)優(yōu)先考慮地方事務(wù)，像環(huán)境保護這種與人民居住環(huán)境緊密相關(guān)的事務(wù)，應(yīng)該保障地方依據(jù)人民參與意見形成符合當?shù)靥攸c和需要的環(huán)境法律、規(guī)章來發(fā)揮治理效能。并且，事關(guān)全局、全國的“重大事項”，比如制定統(tǒng)一的環(huán)境治理標準的權(quán)限，也應(yīng)保護地方享有參與決定權(quán)。中央行使立法權(quán)時，未必要采取事無巨細的立法模式，除了顧及基本原則之外，應(yīng)采取“框架立法”“基準立法”等規(guī)范方式，重點在于敦促和監(jiān)督地方基于地方特點和需要的考慮，在框架內(nèi)、基準上，細密、嚴格地細化和執(zhí)行。

2.兼顧原則

從生態(tài)文明入憲的角度來說，生態(tài)文明屬于綱領(lǐng)性的憲法規(guī)范，國家以此為發(fā)展目標，行使國家權(quán)力不得明顯違背與生態(tài)文明相關(guān)的規(guī)定與精神。我國憲法第26條明文規(guī)定的環(huán)境保護原則，雖未將環(huán)境保護作為基本權(quán)利，但即便如此，并不妨礙憲法規(guī)范對于生命權(quán)、生存權(quán)、自由權(quán)乃至幸福生活的予以實質(zhì)性保障，生態(tài)文明對于基本權(quán)利保護的法理提供了重要的指導(dǎo)方針和憲法座基，這也是國家任務(wù)的意義所在。由此可見，環(huán)境保護原則作為國家任務(wù)，對于受污染侵害的人民來說，可以補充基本權(quán)利的功能；對于個人、社會和組織等環(huán)境污染者來說，可以限制基本權(quán)利的功能。

因此，生態(tài)文明并非絕對的憲法價值，而是具有相對性，憲法之生態(tài)文明、環(huán)境保護原則不應(yīng)與其他憲法核心價值、基本原則相抵牾。換言之，生態(tài)文明仍需以“人的尊嚴”和人性價值為基礎(chǔ)，環(huán)境保護原則也必須堅持“以人民為中心”的理念。憲法序言中規(guī)定“物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展”，筆者認為可以稱之為“兼顧原則”，在此基礎(chǔ)之上對“環(huán)境保護原則”加以解釋，應(yīng)當注意避免消極、片面的理解，國家權(quán)力行使應(yīng)當注重經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境保護以及政治、社會、精神文明建設(shè)之間的平衡。從世代正義的角度來說，現(xiàn)實情況時常難以兼顧，此時有必要優(yōu)先考慮生態(tài)文明價值，因為生態(tài)環(huán)境是當代人與未來人共享的生存基礎(chǔ)，環(huán)境保護原則在時間維度上不僅代表著現(xiàn)存的全人類以及各國人民的共同利益，也蘊涵著對未來世代的保護責任。誠然，憲法并未對此加以規(guī)定，但是在生態(tài)文明的基本內(nèi)涵中，應(yīng)涵蓋這種理念。也就是說，憲法追求的是永續(xù)發(fā)展的環(huán)境開發(fā)、利用與保護的和諧秩序，包含了對未來人類可持續(xù)發(fā)展“兼顧”的責任。

（三）國家機構(gòu)的三權(quán)分工

憲法所規(guī)范的對象主要是國家的公權(quán)力機關(guān)，包括立法、行政、司法。也就是說，國家作為生態(tài)文明的建設(shè)者和環(huán)境保護義務(wù)的承擔者，無論中央與地方的各級國家公權(quán)力主體均受其拘束。

首先，從立法權(quán)來說，我國實行人民代表大會制度。生態(tài)文明建設(shè)以及環(huán)境保護原則要通過立法者根據(jù)憲法精神制定法律加以實現(xiàn)，行政執(zhí)行與司法審查在憲法和法律的框架下具體化。如果將生態(tài)文明、環(huán)境保護視為人民對立法者的授權(quán)，那么憲法就是授權(quán)立法的規(guī)范基礎(chǔ)。立法者由此獲得廣闊的立法裁量空間，應(yīng)當基于生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護的精神制定環(huán)境法律，并使其具有規(guī)范性以及拘束力。換言之，憲法賦予了立法機關(guān)環(huán)境立法之職責，立法機關(guān)必須通過立法來保護和改善人民的生存、生態(tài)環(huán)境，尤其是避免人民之生存、發(fā)展因為環(huán)境污染受到威脅或阻礙。

其次，從行政權(quán)來說，行政機關(guān)應(yīng)依法行政。憲法之環(huán)境保護原則直接規(guī)范的對象是立法機關(guān)及其立法職責，進而通過法律位階的環(huán)境法間接規(guī)范行政權(quán)和行政機關(guān)。環(huán)保部門適用法律時，應(yīng)當嚴格遵循環(huán)境憲法、環(huán)境法律的約束，制定下位法、解釋法律概念、確定裁量基準。惟其如此，不僅保障憲法位階的生態(tài)文明、環(huán)境保護等法益，而且避免行政權(quán)擴大造成基本權(quán)利侵害，即禁止不足同時禁止過度。

再次，從司法權(quán)來說，司法改革應(yīng)以保障人權(quán)為中心。司法機關(guān)作為法律的捍衛(wèi)者，在作出與環(huán)境侵權(quán)有關(guān)的判決時，“以事實為依據(jù)、以法律為準繩”。司法機關(guān)解釋、適用法律的核心目的在于維護公民的合法權(quán)益，尤其是基本人權(quán)。因此，雖然司法機關(guān)并非以憲法條文作為直接裁判依據(jù)，但是司法解釋、裁判說理應(yīng)當根據(jù)“保障人權(quán)”的憲法精神進行。如此，方能在每一件個案中體現(xiàn)公平正義，無論是民事、刑事、行政訴訟的涉環(huán)境案件，司法機關(guān)都應(yīng)肩負起以司法護人權(quán)的憲法職責以及人權(quán)保障義務(wù)。

綜上所述，無須諱言的是，憲法之生態(tài)文明與環(huán)境保護原則并非公法之主觀權(quán)利。但就整體和長期來看，生態(tài)文明入憲具有提綱挈領(lǐng)的引導(dǎo)作用，環(huán)境保護原則為環(huán)境法體系化發(fā)展提供了憲法“源動力”，二者共同組成了“美麗中國”憲法的堅固基石。從“美麗中國”概念來說，根本訴求是將免于污染的健康生態(tài)環(huán)境作為國家發(fā)展的本質(zhì)目的和價值座基。因此，有學者主張“完善環(huán)境訴訟程序立法；加強環(huán)境司法能動原則上的制約，以克制為前提、堅持合法性和合理性原則；建立法院內(nèi)外監(jiān)督約束機制以及健全案件責任終身制”，最終目的是為了保障公民的環(huán)境權(quán)益的同時，還能兼顧社會各方面利益[13]?？偠灾?，構(gòu)建社會主義生態(tài)文明憲法秩序，應(yīng)當堅持以黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主與依法治國三原則相統(tǒng)一為前提，堅持習近平綠色發(fā)展理念，將為人民謀幸福作為價值追求，兼顧經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)保護，為人民提供更優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品，既為當代，也為后代謀幸福，實現(xiàn)民族的永續(xù)發(fā)展，進而促進富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國建設(shè)，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興。

五、結(jié)論

通過對我國環(huán)境憲法的體系性分析，可以得到以下結(jié)論：

第一，我國環(huán)境憲法是改革開放以來，吸收現(xiàn)代憲法、社會主義憲法的先進理念并予以實證化的結(jié)晶，符合中國特色社會主義國家的基本定位，并且順應(yīng)了國際社會民主、法治、綠色、永續(xù)的發(fā)展潮流。生態(tài)文明、環(huán)境保護的價值在我國憲法中得以明示，在憲法位階上受到保障。

第二，我國憲法理論在基本權(quán)利的論述上，不同于傳統(tǒng)防御權(quán)功能的看法，基本權(quán)利功能明顯不限于國家侵害行為。因為污染者并不限于國家，大多數(shù)情況下企業(yè)、私人才是主要的污染來源，因此憲法基本權(quán)利的積極功能在生態(tài)環(huán)境保護的問題上受到重視。雖然在環(huán)境保護方面，基本權(quán)利的第三人作用理論和“憲法價值秩序”論的法治模式未必可行。應(yīng)當采取相對符合我國國情和中國特色的進路，明確國家機關(guān)以及中央和地方的環(huán)境保護的職權(quán)歸屬，使各級政府環(huán)境保護的立法執(zhí)行獲得堅實的憲法規(guī)范基礎(chǔ)，促進政府和全社會對環(huán)境保護的重視與合作。同時，應(yīng)當注重當代人與未來人的世代正義。

第三，憲法作為環(huán)境法的淵源，環(huán)境憲法序言在憲法條文、體系的相互配合下，由立法者、行政權(quán)、司法權(quán)尊重和依循憲法精神進行環(huán)境法規(guī)的制定、執(zhí)行和裁判工作，統(tǒng)合環(huán)境法資源作為具體環(huán)境法律、法規(guī)、政策制定、執(zhí)行與裁判的重要依據(jù)。

第四，我國作為處于社會主義初級階段的發(fā)展中國家，在憲法文本中提綱挈領(lǐng)的宣示建設(shè)“生態(tài)文明”“美麗中國”，在憲法之最高位階顯示了環(huán)境保護的決心。雖然環(huán)境污染和自然生態(tài)破壞的形勢不容樂觀，但是堅持中國特色社會主義法治道路和完善環(huán)境法治體系能夠保護和創(chuàng)造我們的“綠水青山”，實現(xiàn)和滿足人民“美好生活”的現(xiàn)實需要。