程艷霞

(中國(guó)民航大學(xué) 法學(xué)院，天津 300300)

“黑名單”一詞意譯自英文“blacklist”，肇始于英國(guó)知名學(xué)府用于記載品行不端的學(xué)生名字，后流行于商業(yè)領(lǐng)域，被用于懲戒不守商業(yè)信用的商事主體。Black’sLawDictionary對(duì)其解釋為，一個(gè)人的名字因被列入某個(gè)名單而被眾人討厭，此人甚至因此將會(huì)承受被回避或懲罰的后果，此名單即為黑名單[1]。21世紀(jì)，社會(huì)信用，尤其是商業(yè)信用，僅依靠個(gè)體的道德自律顯然難以維持，只有加上法律手段才有可能更好地創(chuàng)造和維護(hù)營(yíng)商環(huán)境。鑒于此，2016年，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)的指導(dǎo)意見》(國(guó)發(fā)〔2016〕33號(hào))(以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》)[2]。自此，行政部門、司法機(jī)關(guān)和市場(chǎng)行業(yè)的相關(guān)黑名單制度相繼創(chuàng)立。

事實(shí)上，早在2007年，中國(guó)民用航空領(lǐng)域的旅客黑名單就已由春秋航空公司率先設(shè)立[3]。此后，各大航空公司紛紛開始設(shè)立旅客黑名單。盡管各航空公司均對(duì)外宣稱此舉是為了維護(hù)航班安全，但由于不具備操作權(quán)限和正當(dāng)程序，因而涉嫌侵犯旅客合法權(quán)益，導(dǎo)致爭(zhēng)議不斷。被視為中國(guó)“民航領(lǐng)域黑名單第一案”的“范后軍訴廈門航空有限責(zé)任公司等人格權(quán)案”①，便是例證之一。關(guān)于該制度的合法性和正當(dāng)性的學(xué)術(shù)爭(zhēng)論雖然從未停止，但卻忽略了一個(gè)重要事實(shí)：設(shè)立民航旅客黑名單，既是為了維護(hù)民航安全，亦是為了建設(shè)信用民航。

一、問題的提出

何謂民航旅客黑名單制度？理論界至今未能達(dá)成共識(shí)。有學(xué)者認(rèn)為，民航旅客黑名單制度“是指由航空運(yùn)輸企業(yè)制定發(fā)布的，針對(duì)個(gè)別旅客的不良乘機(jī)行為，為確保航空運(yùn)輸安全而拒絕該乘客登機(jī)的規(guī)則或制度”[4]；亦有學(xué)者認(rèn)為，民航旅客黑名單制度是指，由國(guó)家行政主體或航空公司擬定公布的，對(duì)于在既往乘機(jī)的過程中被記載了不端行為，并且有關(guān)行政部門或航空公司有合理理由相信當(dāng)事人仍有可能再次實(shí)施類似行為的旅客，拒絕前述人員再次乘機(jī)的規(guī)則或制度[5]。上述兩種觀點(diǎn)其實(shí)大同小異，主要區(qū)別在于制定主體不同，即制定黑名單的權(quán)力由誰享有。因?yàn)橐坏┠骋宦每捅涣腥朊窈铰每秃诿麊?，一方面，其搭乘航空器出行受阻，該旅客作為消費(fèi)者享有的自由選擇權(quán)受到限制，尤其是在具有高度壟斷性的民航市場(chǎng)；另一方面，該旅客的社會(huì)評(píng)價(jià)會(huì)有所降低，公民人格權(quán)有被侵犯之虞，所以作為一般商事主體的航空公司與作為行業(yè)協(xié)會(huì)的中國(guó)航空運(yùn)輸協(xié)會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“中航協(xié)”)，是否均具有設(shè)立民航旅客黑名單的權(quán)限，尚值得商榷。

2018年，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“國(guó)家發(fā)改委”)、財(cái)政部、民用航空局(以下簡(jiǎn)稱“民航局”)、證券監(jiān)督管理委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“證監(jiān)會(huì)”)等八個(gè)部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于在一定期限內(nèi)適當(dāng)限制特定嚴(yán)重失信人乘坐民用航空器 推動(dòng)社會(huì)信用體系建設(shè)的意見》[6](以下簡(jiǎn)稱“八部門《意見》”)，明確規(guī)定“民航局按照規(guī)定程序納入限制乘機(jī)名單”。歷經(jīng)幾番爭(zhēng)議，中國(guó)民航旅客黑名單制度終于在官方的背書下出臺(tái)并實(shí)施。然此制度至今仍未臻成熟，缺乏系統(tǒng)的理論支撐，尤其是民航旅客黑名單的法律屬性、制定主體、法律依據(jù)、正當(dāng)程序和救濟(jì)措施等均不明確。有學(xué)者指出，“學(xué)術(shù)研究應(yīng)當(dāng)回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求”[7]，不可空有理論意義而缺少實(shí)踐價(jià)值。

二、中國(guó)民航旅客黑名單制度的法律檢視與實(shí)踐反思

借助互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代信息傳播的廣泛性和便捷性，民航旅客黑名單制度通過公布嚴(yán)重失信主體的不良信息，既達(dá)到了控制成本和提高效率的雙重目的，又通過黑名單公布后給當(dāng)事人帶來的精神壓力，使其社會(huì)信用和名譽(yù)受到貶低，從而妨害其所享受到的公眾的善意，使其喪失社會(huì)的信任和國(guó)家的期許。民航旅客黑名單制度實(shí)為建設(shè)信用民航的利器。正因擁有上述強(qiáng)大的威懾力，民航業(yè)便于2016年匆匆建立起了該制度。但是，僅具備制度的有效性并不充分，畢竟制度的合法性和存在基礎(chǔ)，應(yīng)當(dāng)基于明確的法律規(guī)定[8]。因而，需要從法律角度對(duì)該制度進(jìn)行檢視，亦應(yīng)對(duì)該制度在實(shí)踐中出現(xiàn)的問題進(jìn)行深入反思。

(一)民航旅客黑名單制度的法律檢視

1. 法律依據(jù)略顯混亂

《中華人民共和國(guó)民用航空法》(以下簡(jiǎn)稱《民用航空法》)是民航領(lǐng)域最重要的法律之一，因此，理論上由《民用航空法》規(guī)定民航旅客黑名單最為合適，然而該法卻并未涉及相關(guān)規(guī)定。該法制定較早，制定之初可能未考慮到其歷史局限性；然而，該法2018年修訂版仍未涉及旅客黑名單制度，實(shí)乃令人遺憾[9]。盡管該法規(guī)定了航空公司拒絕旅客登機(jī)的部分特定情況，但其本質(zhì)不同于筆者所討論的民航旅客黑名單。

2021年起生效的《中華人民共和國(guó)民法典》(以下簡(jiǎn)稱《民法典》)，被譽(yù)為中國(guó)公民“社會(huì)生活的百科全書”。《民法典》中的“合同編”沿襲了公共承運(yùn)人對(duì)公眾所負(fù)擔(dān)的強(qiáng)制締約義務(wù)[10]，但卻未規(guī)定民航旅客黑名單。

對(duì)民航旅客黑名單有明確規(guī)定的是中航協(xié)2016年發(fā)布的《民航旅客不文明行為記錄管理辦法(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》)?！豆芾磙k法》第2條明確定義了旅客的不文明行為②，并詳細(xì)列舉了11種旅客的不文明行為③?！豆芾磙k法》還明確規(guī)定，中航協(xié)負(fù)責(zé)制定該名單并按月度動(dòng)態(tài)更新。就本質(zhì)而言，中航協(xié)僅是行業(yè)協(xié)會(huì)，因此，其制定的《管理辦法》屬于行業(yè)文件，而不屬于法律規(guī)定，并無法律效力，僅可供參考之用。

八部門《意見》才是規(guī)定了民航旅客黑名單并具有法律效力的文件。此文件生效后一個(gè)月，民航局公布了首期(86人，為期一年)被限制乘坐飛機(jī)的《限制乘坐民用航空器嚴(yán)重失信人名單》。此處的“限制乘坐”實(shí)為“禁止乘坐”。筆者認(rèn)為，八部門《意見》應(yīng)屬于其他規(guī)范性文件，具備一定的法律效力。

2. 法律屬性尚不明確

民航旅客黑名單的制定主體不同時(shí)，其法律屬性也有所區(qū)別。在中國(guó)，存在四種由不同主體制定的民航旅客黑名單，應(yīng)分而論之。

第一種為商業(yè)性航空公司自行制定的民航旅客黑名單。航空公司設(shè)定旅客黑名單的主要依據(jù)是《國(guó)際民用航空公約》附件17《保安—保護(hù)國(guó)際民用航空免遭非法干擾行為》，其要求公約締約國(guó)參照?qǐng)?zhí)行《防止對(duì)民用航空非法干擾的安保手冊(cè)》中的實(shí)施細(xì)則④。美國(guó)“9·11”恐怖襲擊事件后，在航空安全越發(fā)嚴(yán)峻的局勢(shì)下，域外航空公司制定旅客黑名單已成為一種國(guó)際慣例[11]，相關(guān)法律規(guī)定也較為成熟⑤。然而，時(shí)至今日，中國(guó)仍未有對(duì)此進(jìn)行專門規(guī)定的法律。因此，中國(guó)商業(yè)性航空公司制定旅客黑名單的合法性始終存疑。筆者認(rèn)為，航空公司與旅客處于平等地位，若航空公司強(qiáng)行設(shè)立旅客黑名單，其本質(zhì)上屬于“企業(yè)黑名單”，并無實(shí)際法律效力。

第二種是中航協(xié)依據(jù)《管理辦法》而訂立的民航旅客黑名單。中航協(xié)作為行業(yè)性自治組織，并不對(duì)旅客行使管理權(quán)，亦無任何法律法規(guī)授權(quán)。如上文所述，其發(fā)布的《管理辦法》僅是行業(yè)文件而無法律效力。自2018年6月起，中航協(xié)已停止發(fā)布民航旅客黑名單。

第三種是由公安機(jī)關(guān)和人民法院確定，再由民航局整理公布的民航旅客黑名單。八部門《意見》規(guī)定，旅客在機(jī)場(chǎng)或航空器內(nèi)實(shí)施包括在航空器內(nèi)偷盜他人物品等在內(nèi)的九種危害行為，被科以行政處罰甚至被追究刑事責(zé)任的，應(yīng)由公安機(jī)關(guān)和人民法院將名單推送至民航局，并由民航局依據(jù)相關(guān)規(guī)定將其列入限制乘機(jī)名單⑥。關(guān)于此處民航局所制定的民航旅客黑名單的法律屬性，有學(xué)者認(rèn)為，該行為具有強(qiáng)烈的行政制裁屬性，因此可以被認(rèn)為是行政處罰[12]。但亦有學(xué)者主張，設(shè)立旅客黑名單屬于民航局的具體行政管理措施，并非行政處罰行為，其理由是依據(jù)“法無授權(quán)不可為”的行政法原則，畢竟《民用航空法》未涉及旅客黑名單[13]。

筆者認(rèn)為，被列入民航旅客黑名單是對(duì)原處罰的進(jìn)一步延伸，目的是限制(實(shí)為禁止)旅客一定時(shí)期內(nèi)搭乘飛機(jī)，即賦予旅客不作為的特定義務(wù)，具有一定行政處罰的制裁屬性。實(shí)施該處罰的主體是具有行政管理權(quán)的民航局，對(duì)象是違反法律規(guī)范的旅客，內(nèi)容是對(duì)旅客所享有特定權(quán)利的限制，因此符合行政處罰的構(gòu)成要件。盡管現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)行政處罰法》中尚未明確規(guī)定黑名單制度，但如果能在《民用航空法》中對(duì)該制度進(jìn)行規(guī)定，就能將其視為法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。

第四種則是由國(guó)家發(fā)改委、最高人民法院(以下簡(jiǎn)稱“最高法”)和財(cái)政部等部門確定，再由民航局整理公布的黑名單。依據(jù)《最高人民法院關(guān)于修改〈最高人民法院關(guān)于限制被執(zhí)行人高消費(fèi)的若干規(guī)定〉的決定》(法釋〔2015〕17號(hào))以及八部門《意見》的有關(guān)規(guī)定，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家稅務(wù)總局、人力資源和社會(huì)保障部(以下簡(jiǎn)稱“人社部”)、財(cái)政部等六部門將各自部門由于嚴(yán)重失信而應(yīng)被限制乘機(jī)的旅客名單匯總至全國(guó)信用信息共享平臺(tái)。之后，由該平臺(tái)將收集到的名單推送至民航局，再由民航局將上述名單依據(jù)規(guī)定程序設(shè)定為民航旅客黑名單。這種限制乘機(jī)名單與其說是民航旅客黑名單，不如說是對(duì)嚴(yán)重失信被執(zhí)行人從司法執(zhí)行領(lǐng)域延伸至民航管理領(lǐng)域的聯(lián)合懲戒措施。在信用民航和信用中國(guó)官方網(wǎng)站向全社會(huì)公示限制乘機(jī)名單，是通過社會(huì)輿論向嚴(yán)重失信被執(zhí)行人施壓，從而迫使被列入民航旅客黑名單的被執(zhí)行人盡快履行其未盡的法定義務(wù)，頗有行政強(qiáng)制執(zhí)行的意味。進(jìn)言之，向社會(huì)公眾“廣而告之”限制乘機(jī)名單，將對(duì)嚴(yán)重失信被執(zhí)行人施以名譽(yù)和信用等精神壓力。因此，該制度實(shí)為一種間接手段，是為達(dá)到督促當(dāng)事人盡快履行法律義務(wù)的效果，而非直接對(duì)當(dāng)事人的人身或財(cái)產(chǎn)采取的強(qiáng)制措施。綜上所述，此種民航旅客黑名單制度的性質(zhì)更趨近于間接強(qiáng)制執(zhí)行。

(二)民航旅客黑名單制度的實(shí)踐反思

民航局作為中國(guó)民航業(yè)的主管部門，并沒有實(shí)際制定民航旅客黑名單，僅僅是作為特定嚴(yán)重失信被執(zhí)行人名單的收集者。筆者認(rèn)為，中國(guó)真正法治化意義的民航旅客黑名單制度尚付闕如。中國(guó)現(xiàn)行民航旅客黑名單制度在實(shí)踐中還存在以下不容忽視的問題：

1. 制定主體有泛化之虞

目前，中國(guó)關(guān)于民航旅客黑名單的規(guī)定中，制定民航旅客黑名單的主體不僅包括行政主體，還包括行業(yè)協(xié)會(huì)和公司等民事主體。其中，行政主體層面主要有民航局、國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部等八個(gè)部門；民事主體層面的行業(yè)協(xié)會(huì)以中航協(xié)為代表，公司則包括各大航空公司。如上所述，民航旅客黑名單制度具有一定的行政行為屬性，因此，作為非行政主體的中航協(xié)和航空公司均無權(quán)制定民航旅客黑名單。且航空公司作為具有高度壟斷性的公共運(yùn)輸服務(wù)提供者，應(yīng)受到強(qiáng)制締約義務(wù)的約束，非有充分理由且非經(jīng)正當(dāng)程序不得拒載旅客。理論上，只有享有行政管理職權(quán)的行政部門，在民航領(lǐng)域即為民航局，才有權(quán)設(shè)立民航旅客黑名單。實(shí)踐中存在的制定主體泛化的問題，從某種意義上而言，會(huì)直接妨害該制度在實(shí)踐中的統(tǒng)一性，造成民航旅客黑名單的應(yīng)用泛濫。

2. 運(yùn)作程序未涉及救濟(jì)

設(shè)立民航旅客黑名單盡管涉及多個(gè)部門，但是可以被分為“擬列入”“列入”“公布”“懲戒”四個(gè)獨(dú)立又連續(xù)的過程[14]98。而在這四個(gè)過程中，無論是中航協(xié)《管理辦法》還是八部門《意見》，均缺乏旅客參與的正當(dāng)程序。中航協(xié)《管理辦法》僅僅規(guī)定了將被納入民航旅客黑名單的旅客的相關(guān)信息應(yīng)告知旅客本人，但是并未涉及任何可以用來救濟(jì)旅客的措施。毫無疑問，旅客應(yīng)當(dāng)享有獲得救濟(jì)的權(quán)利，畢竟一旦被列入民航旅客黑名單，相關(guān)權(quán)利就會(huì)受到侵害。八部門《意見》雖規(guī)定了“訴訟指導(dǎo)”條文，但實(shí)踐中卻未告知旅客有關(guān)處理異議的部門名稱及其聯(lián)系方式等信息。事實(shí)上，多數(shù)旅客直至登機(jī)被拒時(shí)才意識(shí)到自己已被限制乘坐飛機(jī)，根本來不及采取任何救濟(jì)措施。事前未及時(shí)告知旅客，事中不允許旅客申辯陳述，事后缺乏可行的救濟(jì)措施，是民航旅客黑名單制度飽受社會(huì)公眾詬病的重要原因之一。

三、雙重需求下的中國(guó)民航旅客黑名單制度

民航旅客黑名單制度自誕生之日起就伴隨著種種不平之音。誠(chéng)然，當(dāng)前該制度仍尚顯稚嫩，存在上文所述之種種問題，但是瑕不掩瑜，應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，該制度集記載、公示和懲戒等多種功能于一身，無論是在構(gòu)建社會(huì)信用體系的民航領(lǐng)域?qū)嵺`中，還是在民航領(lǐng)域一貫追求的“航空安全”管理過程中，均具有不可替代的制度意義。

(一)信用民航需求下的民航旅客黑名單制度

2016年，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《指導(dǎo)意見》，是為了積極構(gòu)筑及健全中國(guó)社會(huì)信用體系，進(jìn)而創(chuàng)造人人講誠(chéng)信的營(yíng)商環(huán)境。社會(huì)信用體系是中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中不可或缺的存在，更是中國(guó)社會(huì)治理的利器。構(gòu)筑及健全中國(guó)的社會(huì)信用體系是一個(gè)長(zhǎng)期且持續(xù)的過程，在此期間，市場(chǎng)自發(fā)的原生力量不足以支撐至社會(huì)信用體系的最終完善，因而必須借助外在力量——法律力量。民航旅客黑名單制度利用行政執(zhí)法的強(qiáng)制力，反向倒逼旅客遵守法律以修復(fù)其受損信用。該制度在民航信用培育中具有以下功能：

1. 民航信用信息集成

民航旅客黑名單制度首先具有民航信用信息集成功能。民航旅客黑名單兼具懲戒和信用約束的雙重功能，通過對(duì)民航信用信息集成化整理，能夠?qū)崿F(xiàn)信用信息在全網(wǎng)共享。民航局將碎片化的嚴(yán)重失信被執(zhí)行人信息進(jìn)行系統(tǒng)篩選和整合，每月在官方網(wǎng)站集中公示，達(dá)到了信用信息傳遞的精確化。這既節(jié)約了信用信息傳輸?shù)馁M(fèi)用，為公眾接收信用信息提供了便利，又提升了信用信息的傳遞效率。同時(shí)，由民航局信用背書，更具公信力和權(quán)威性，省去其他行政主體監(jiān)管和驗(yàn)證信用信息真?zhèn)蔚拳h(huán)節(jié)，有利于避免信息傳遞誤差。

2. 民航信用信息公開

民航旅客黑名單制度具有民航信用信息公開功能。運(yùn)行此制度有助于打破兩層信用信息流通壁壘。第一層壁壘為國(guó)家發(fā)改委、最高法、中央精神文明建設(shè)指導(dǎo)委員會(huì)辦公室、國(guó)家稅務(wù)總局、民航局、財(cái)政部、人社部、證監(jiān)會(huì)八個(gè)部門之間的民航信用信息監(jiān)管壁壘。打破此壁壘，能夠強(qiáng)化監(jiān)管主體間的信用信息互通，優(yōu)化行政主體的管理職能；第二層壁壘是社會(huì)公眾因自身的專業(yè)技術(shù)或所在行業(yè)等因素而形成的信用信息壁壘。民航局在對(duì)嚴(yán)重失信被執(zhí)行人信息進(jìn)行集成化整理后在公開透明的官方平臺(tái)上予以公示，有利于社會(huì)公眾扭轉(zhuǎn)自身信用信息的弱勢(shì)地位，尤其可使締約承運(yùn)人及其客運(yùn)銷售代理人皆能夠更加便捷地獲知旅客的民航信用狀況，從而有機(jī)會(huì)采取更加穩(wěn)妥的方式處理被列入民航旅客黑名單中旅客的購票和登機(jī)等事宜。

3. 民航信用體系培育

民航旅客黑名單制度最終是為了培育全社會(huì)的民航信用體系。一旦嚴(yán)重失信被執(zhí)行人被列入民航旅客黑名單，公眾就會(huì)對(duì)其社會(huì)信用給予否定性評(píng)價(jià)，從而導(dǎo)致其社會(huì)信用被貶損，作為承擔(dān)多重社會(huì)角色的嚴(yán)重失信被執(zhí)行人，在下次交易時(shí)就可能會(huì)被合作對(duì)象拒之門外。值得注意的是，民航旅客黑名單每月更新且具有退出機(jī)制，即動(dòng)態(tài)呈現(xiàn)嚴(yán)重失信被執(zhí)行人守法或違法狀態(tài)，從而達(dá)到精準(zhǔn)、全面地反映其信用信息的效果。這有助于倒逼失信被執(zhí)行人積極履行法律義務(wù)，逐步修復(fù)自身的社會(huì)信用，進(jìn)而達(dá)到培育全社會(huì)民航信用體系的最終目的。

(二)航空安全需求下的民航旅客黑名單制度

如果說，在構(gòu)建信用民航體系的實(shí)踐中，限制嚴(yán)重失信被執(zhí)行人乘坐航空器更多的是對(duì)其因未履行其他法律義務(wù)而在民航領(lǐng)域?qū)嵤┑囊环N附加制裁，那么，將在機(jī)場(chǎng)或航空器內(nèi)實(shí)施九種危害行為的旅客列入民航旅客黑名單，則完全是基于航空安全的考量。航空安全需求指引下的民航旅客黑名單制度，具有以下意義：

1. 切實(shí)保障航空運(yùn)輸安全

從2018年6月起，民航局每月公示“限制乘坐航空器嚴(yán)重失信人”名單，截至2021年5月，共公布了35期，主要是因在機(jī)場(chǎng)或航空器內(nèi)實(shí)施可能危及航空秩序甚至航空安全的違法行為等被機(jī)場(chǎng)公安局或派出所科以行政處罰的旅客名單。可見，在民航業(yè)不斷發(fā)展的進(jìn)程中，不文明旅客的非法干擾行為和擾亂行為屢有發(fā)生，嚴(yán)重影響了航班的正常秩序和航空安全管理。設(shè)立民航旅客黑名單制度，將曾實(shí)施過非法干擾行為和擾亂行為的旅客，精準(zhǔn)排除于航班之外，在一定程度上可以避免來自旅客的安全威脅，達(dá)到良好的事前風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防效果。事前風(fēng)險(xiǎn)防范，比事后進(jìn)行救濟(jì)具有天然優(yōu)勢(shì)，此制度若能得到較好的法治化運(yùn)行，則可以有效幫助排除航空器飛行中的安全隱患，進(jìn)而切實(shí)保障航空運(yùn)輸安全。

2. 教育旅客反思違法行為

據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅在2021年5月，民航局公布的當(dāng)年第5期名單中，就有604名旅客實(shí)施了包括在航空器內(nèi)使用明火、吸煙，堵塞、強(qiáng)占、沖擊機(jī)場(chǎng)值機(jī)柜臺(tái)以及編造、故意傳播涉及民航安全的虛假恐怖信息等在內(nèi)的多種違法行為。旅客或有意為之，或因無知而為之，一旦旅客因?qū)嵤┎环ㄐ袨楸涣腥朊窈铰每秃诿麊?，其在之后的一定時(shí)期內(nèi)將無法再次乘坐航班，從而給自己的出行造成不便。這種不便，無論是由于旅客有意還是無意實(shí)施違法行為所致，都將在一定程度上引導(dǎo)旅客意識(shí)到自己之前行為的錯(cuò)誤，從而督促其改正自身的違法行為。從這個(gè)角度來思考，可以認(rèn)為，限制旅客的乘機(jī)權(quán)利，既能起到教育其本人的作用，也能在一定程度上警示其他旅客。

3. 優(yōu)化航空運(yùn)輸資源利用

隨著科技的進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，航空業(yè)的發(fā)展也如火如荼。但是，空域、航線和航班時(shí)刻等由于有限而逐漸變成稀缺的航空運(yùn)輸資源。每一次航班成行，背后都需要付出巨大的努力。若因極個(gè)別不文明旅客的非法干擾和擾亂行為(如長(zhǎng)時(shí)間霸機(jī)等)，導(dǎo)致航班無法按計(jì)劃飛行，那么該航班上的其他旅客甚至后續(xù)航班上的旅客都將無法正常出行。值得注意的是，每個(gè)航班時(shí)刻內(nèi)所飛行的航班都是提前安排的，而時(shí)間不可逆，錯(cuò)過的航班時(shí)間內(nèi)的空域資源只能閑置且無法重新獲得?？梢?，極個(gè)別旅客實(shí)施違法行為不僅會(huì)影響航班秩序或安全，還可能虛耗航空運(yùn)輸資源。民航旅客黑名單制度能夠從源頭上減少實(shí)施違法行為的旅客乘機(jī)，有效避免航空資源浪費(fèi)，有利于優(yōu)化包括航班時(shí)刻在內(nèi)的航空資源，提高航空運(yùn)輸?shù)男省?/p>

四、中國(guó)民航旅客黑名單二元制度的法治化構(gòu)建

如上所述，中國(guó)現(xiàn)實(shí)存在著建設(shè)社會(huì)信用體系之民航信用的需求以及航空安全需求。鑒于兩種需求的側(cè)重點(diǎn)不同，民航旅客黑名單制度在具體的運(yùn)作程序方面差異較大，且較難兼容。因此，筆者將為第一種需求設(shè)立的民航旅客黑名單稱為廣義民航旅客黑名單(即嚴(yán)重失信被執(zhí)行人名單)，將為第二種需求設(shè)立的民航旅客黑名單稱為純粹民航旅客黑名單(即狹義民航旅客黑名單)，此二者合起來即為民航旅客黑名單二元制度。鑒于現(xiàn)行制度尚處于探索階段，在法律依據(jù)、制定主體和程序設(shè)計(jì)等方面存在較大不足，因此，筆者建議應(yīng)從立法層面分別明確其法律屬性和制定主體，在執(zhí)法層面規(guī)范其運(yùn)行程序，在司法層面健全旅客的救濟(jì)途徑，從而構(gòu)建中國(guó)民航旅客黑名單二元制度，以促進(jìn)其在中國(guó)的法治化實(shí)踐。

(一)立法規(guī)范：界定法律屬性

純粹民航旅客黑名單制度，是指旅客因在過往享受航空公司或機(jī)場(chǎng)的服務(wù)時(shí)，實(shí)施了不文明行為而嚴(yán)重影響航班正常秩序甚至威脅到航班安全，而被機(jī)場(chǎng)公安機(jī)關(guān)施以行政處罰甚至被科以刑事責(zé)任，經(jīng)過旅客陳述、申辯和聽證等一系列程序后，民航局仍然認(rèn)為有必要限制該旅客在特定時(shí)期內(nèi)乘坐航空器的規(guī)則或制度。

廣義民航旅客黑名單制度，是指上述純粹旅客黑名單之外的，在社會(huì)保險(xiǎn)、稅收和司法等領(lǐng)域的嚴(yán)重違法失信的有關(guān)責(zé)任人在未履行法定義務(wù)之前的特定期間，相關(guān)領(lǐng)域的行政主體定期公示限制有關(guān)責(zé)任人乘坐航空器的黑名單，并于期滿后自動(dòng)移除限制乘坐黑名單，或在履行法定義務(wù)后，盡快將其提前移除限制乘坐黑名單的規(guī)則或制度。

所謂名不正則言不順，上文已證，現(xiàn)行民航旅客黑名單制度的法律規(guī)范位階低且涉嫌越位致“合法性”存疑并遭非議。純粹旅客黑名單制度，是在特定期間里旅客被剝奪了享受航班乘坐服務(wù)的權(quán)利，具有行政處罰的屬性，因而應(yīng)由法律或者行政法規(guī)來進(jìn)行規(guī)制，而規(guī)章及以下的其他規(guī)范性文件則無權(quán)對(duì)其進(jìn)行規(guī)定。這與美國(guó)按照《聯(lián)邦航空法》和《航空和運(yùn)輸安全法》設(shè)立禁飛名單與被選者名單的做法一致[15]。而廣義民航旅客黑名單制度，同樣是對(duì)旅客搭乘航班權(quán)利的限制，實(shí)質(zhì)上是對(duì)嚴(yán)重失信被執(zhí)行人從司法執(zhí)行領(lǐng)域延伸至民航管理領(lǐng)域的聯(lián)合懲戒措施。筆者認(rèn)為，將旅客列入廣義民航旅客黑名單的行為，屬于行政強(qiáng)制之間接強(qiáng)制措施。鑒于《民用航空法》是中國(guó)民航領(lǐng)域位階最高的法律，筆者建議對(duì)《民用航空法》進(jìn)行再次修訂。應(yīng)由《民用航空法》將純粹民航旅客黑名單的法律屬性界定為行政處罰，將廣義民航旅客黑名單的法律屬性界定為行政強(qiáng)制?！睹裼煤娇辗ā窇?yīng)同時(shí)規(guī)定，唯有作為民航主管部門的民航局，才有權(quán)設(shè)定民航旅客黑名單，其他任何公民、法人和非法人組織均不得設(shè)定。

(二)執(zhí)法規(guī)制：明確運(yùn)行程序

純粹民航旅客黑名單，主要針對(duì)的是實(shí)施不文明行為而嚴(yán)重影響航班正常秩序甚至威脅到航班安全的旅客。而廣義民航旅客黑名單，針對(duì)的多是在其他領(lǐng)域嚴(yán)重失信的被執(zhí)行人。不論因何種原因進(jìn)入民航旅客黑名單，都將會(huì)嚴(yán)重影響旅客的出行自由。因此，民航旅客黑名單二元制度的整體程序的公開透明便極為重要。

首先，民航旅客黑名單的制定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)具體和明確，且應(yīng)向社會(huì)公開宣傳，使公眾能夠充分了解。其次，旅客在被納入純粹民航旅客黑名單時(shí)，應(yīng)當(dāng)享有陳述和申辯的權(quán)利。因此，民航局應(yīng)當(dāng)事先通報(bào)涉事旅客，并同步告知其可以進(jìn)行聽證的時(shí)間、地點(diǎn)和必要相關(guān)文件說明等。民航局在聽證過程中應(yīng)認(rèn)真核實(shí)涉事旅客的身份信息，并詳細(xì)記錄其陳述和申辯的內(nèi)容，合理評(píng)估其是否有再次實(shí)施嚴(yán)重影響航班秩序和威脅航空安全的行為，既要防止“誤認(rèn)”也要防止“遺漏”。最后，基于制度邏輯學(xué)，既然有旅客被列入純粹民航旅客黑名單，就應(yīng)當(dāng)有旅客脫離該黑名單。因此，還應(yīng)規(guī)定該黑名單具體且常態(tài)的退出機(jī)制，即設(shè)定適宜的限制乘坐期間。筆者建議，以六個(gè)月為限，不宜過長(zhǎng)?？茖W(xué)合理的純粹民航旅客黑名單制度，并不是簡(jiǎn)單為了限制旅客乘機(jī)，而是在限制乘機(jī)的規(guī)范下引導(dǎo)旅客的文明乘機(jī)，防止發(fā)生影響航空秩序和威脅航空安全的行為，從而達(dá)到旅客合法的私人利益與公共利益之間的平衡。

廣義民航旅客黑名單制度的程序設(shè)計(jì)，則比上述純粹民航旅客黑名單制度相對(duì)簡(jiǎn)單，應(yīng)由國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、最高法、國(guó)家稅務(wù)總局、證監(jiān)會(huì)、人社部等部門，分別制定因嚴(yán)重失信而應(yīng)被列入限制乘機(jī)的名單，爾后將名單公布在國(guó)家信用信息共享平臺(tái)。民航局再從該平臺(tái)上將所公示的信息進(jìn)行整合并納入廣義民航旅客黑名單，并向各大航空公司通報(bào)且要求其遵照?qǐng)?zhí)行。除非涉事旅客履行完畢其未盡的法律責(zé)任，否則將一直處于民航旅客黑名單之中，直至限制乘坐期滿。至于限制乘坐航空器以及移除該黑名單的具體期間，則可以參考八部門《意見》所規(guī)定的“一年”的限制期間和“七個(gè)工作日”的移除期限。

(三)司法監(jiān)督：健全救濟(jì)途徑

民航局設(shè)定純粹民航旅客黑名單，是向作為行政相對(duì)人的旅客行使管理權(quán)，是一種具體行政行為。旅客若對(duì)民航局的行為有異議，則可以以民航局為被申請(qǐng)人，向民航局提起行政復(fù)議；若仍對(duì)行政復(fù)議不滿意，還可以繼續(xù)以民航局為被告，向民航局所在地的中級(jí)人民法院——北京市中級(jí)人民法院提起行政訴訟。另外，旅客也可以不經(jīng)行政復(fù)議，直接以民航局為被告向北京市中級(jí)人民法院提起行政訴訟。

廣義民航旅客黑名單制度的實(shí)質(zhì)，是將對(duì)嚴(yán)重違法失信的有關(guān)責(zé)任人的處罰拓展至民航領(lǐng)域。其中，證監(jiān)會(huì)、財(cái)政部等七個(gè)部門為制定主體，民航局為發(fā)布主體。對(duì)被納入廣義民航旅客黑名單有異議的當(dāng)事人，應(yīng)享有充分的救濟(jì)權(quán)利兼救濟(jì)方式。民航局在每月公布民航旅客黑名單的同時(shí)，應(yīng)向社會(huì)公示制定主體處理異議的部門及其有效聯(lián)系方式等信息，以便當(dāng)事人申請(qǐng)復(fù)核。若當(dāng)事人不滿意復(fù)核結(jié)果，還應(yīng)滿足當(dāng)事人欲以相關(guān)部門為原告向人民法院提起行政訴訟的司法救濟(jì)權(quán)利與途徑。同樣，當(dāng)事人也可以直接向民航局提起行政復(fù)議和行政訴訟。

五、結(jié)語

在大力構(gòu)建“一處失信、處處受限”的信用懲戒格局實(shí)踐中⑦，民航信用建設(shè)是不可或缺之存在。航空安全作為航空業(yè)賴以生存的首要目標(biāo)，時(shí)刻不容懈怠。欲在回應(yīng)信用民航和航空安全的雙重需求的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步踐行民航旅客黑名單制度的法治化，衡平民航相關(guān)領(lǐng)域利害關(guān)系主體間的權(quán)益，構(gòu)建中國(guó)民航旅客黑名單二元制度應(yīng)當(dāng)是一種切實(shí)可行的路徑。建議從修訂《民用航空法》著手，逐步完善旅客黑名單二元制度的運(yùn)行程序。正所謂良法與善治相輔相成，在民航旅客黑名單制度的運(yùn)行過程中，同時(shí)還需要社會(huì)公眾的普遍遵從，只有這樣，方能充分激發(fā)民航旅客黑名單制度獨(dú)特的法治價(jià)值，助力全方位推進(jìn)新時(shí)代民航強(qiáng)國(guó)建設(shè)。

注釋：

① 參見：范后軍訴廈門航空有限責(zé)任公司等人格權(quán)案，北京市朝陽區(qū)人民法院(2008)朝民初字第27406號(hào)民事判決書。

② 《民航旅客不文明行為記錄管理辦法(試行)》第2條：“本辦法所稱‘不文明行為’是指民航旅客因擾亂航空運(yùn)輸秩序且已危及航空安全，造成嚴(yán)重社會(huì)不良影響，或依據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)、民航規(guī)章應(yīng)予以處罰的行為?！?/p>

③ 參見：《民航旅客不文明行為記錄管理辦法(試行)》第4條。

④ 參見：《防止對(duì)民用航空班法干擾的安保手冊(cè)》第4.2.5條規(guī)定：“必須授權(quán)經(jīng)營(yíng)人拒絕運(yùn)輸被認(rèn)為對(duì)航空器存在潛在威脅的人；登上或進(jìn)入航空器前拒絕接受篩查的任何人必須被拒絕登機(jī)。”

⑤ 例如，美國(guó)依據(jù)《美國(guó)法典》第49編“運(yùn)輸”和《聯(lián)邦規(guī)章》第14編“航空和航天”；歐盟依據(jù)《歐盟共享航空乘客信息指導(dǎo)性法令》；加拿大依據(jù)《加拿大航空法》和《加拿大反恐怖主義法案》(2015，c. 20) 第2部分“空中安全”。

⑥ 參見：《關(guān)于在一定期限內(nèi)適當(dāng)限制特定嚴(yán)重失信人乘坐民用航空器推動(dòng)社會(huì)信用體系建設(shè)的意見》(發(fā)改財(cái)金〔2018〕385號(hào))第1條第1款和第2條第1款。

⑦ 參見：2016年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳于印發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)失信被執(zhí)行人信用監(jiān)督、警示和懲戒機(jī)制建設(shè)的意見》。