李愛彬，唐巧玉

隨著時代的發(fā)展，科技創(chuàng)新逐漸成為經濟增長的核心驅動力?？蒲薪涃M作為促進科學研究、驅動科技創(chuàng)新的“源頭活水”，我國政府不斷加大其投入力度。2020年，全國共投入研究與試驗發(fā)展（R&D）經費24 393.1 億元，比上年增加2 249.5 億元，增長10.2%［1］。高校作為科學研究活動的主力軍，承擔著大量的科研項目，研究經費總量很大。但是受原有科研經費管理體制的束縛，科研經費使用往往要經過預算編制與審批、經費撥付與審核、中期執(zhí)行與檢查、項目結題與審計等過程［2］，經費管理較為剛性［3］，過程控制嚴格，缺乏對科研規(guī)律的尊重，嚴重阻礙創(chuàng)新活動開展。為滿足科技強國建設需要，我國政府大力推動“放管服”改革，陸續(xù)發(fā)布了《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》《關于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》等文件，解放科研活力，探索有助于創(chuàng)新的科研經費管理和使用方式。2019年，科技部等6 部門印發(fā)《關于改革完善中央財政科研經費管理的若干意見》，提出進一步“擴大經費包干制的實施范圍”?？蒲薪涃M“包干制”逐漸成為科技領域“放管服”改革的重要內容，“包干制”試點在全國范圍內逐漸鋪開。在此背景下，精準分析當前高?？蒲薪涃M管理存在的問題與“包干制”改革的難點，探索“包干制”實施路徑，充分發(fā)揮“包干制”政策的激勵作用，已成為當前我國高?？蒲薪涃M管理工作的重點問題。

一、當前高?？蒲薪涃M管理存在的問題

1.預算制模式“剛性”較大

長期以來，創(chuàng)新活動的不確定性和預算編制的精細化矛盾一直存在。預算制要求項目申請人在申報項目時就要列出詳細的預算支出情況，準確預估科研活動開展過程中的細節(jié)。鑒于科研活動具有未知性、不確定性且科學研究時間跨度較長的特點，嚴格的預算編制要求違背了科學研究的特點，科學性和合理性不足。同時，按照現行制度規(guī)定，預算審批后需按照計劃嚴格執(zhí)行，“買醋的錢不能用來買醬油”，經費執(zhí)行剛性較大，容易導致經費使用與科研活動實際相脫節(jié)［4］。經過近幾年的“放管服”改革，預算調劑的審批權下放至項目責任單位，但科研人員仍不具有預算調劑的自主權。若確有必要調整經費，項目負責人還需要辦理調劑手續(xù)并經單位審核同意，科研人員無法專心從事研究活動，對科學研究不利。

2.財務報銷方式落后

為了確?？蒲薪涃M專款專用，保證經費支出的相關性及合理性，各高校都出臺了本校的財務報銷制度，要求科研人員詳細列支費用明細并提供報銷說明材料。我國高?？蒲薪涃M執(zhí)行過程中一直存在報銷難、報銷繁、程序多、時間長的問題，尤其體現在差旅費和會議費的報銷上，類型和檔次不同，報銷審批流程和標準也不同。目前，不少高校還未嚴格落實科研財務助理制度，財務報銷工作仍由科研團隊成員承擔。由于專業(yè)限制，大部分科研人員對財務報銷規(guī)則和流程并不熟悉，報銷過程不通暢［5］，且電子化報銷方式并未在全國高校范圍內鋪開，無紙化報銷有待進一步推廣?？蒲薪涃M使用過程中，科研人員要提供很多材料，報銷內容項目變更麻煩，耗費大量的時間和精力，嚴重阻礙科研創(chuàng)新工作開展。

3.人力資本補償不充分

傳統(tǒng)觀點認為科研經費只能用于科研活動支出，不能作為科研人員的穩(wěn)定個人收入，科研經費主要用于硬件設備投入、業(yè)務費和專家勞務費，對科研人員績效投入較少。對于數學等純理論基礎研究的項目以及哲學社會科學類項目來說，智力成本是最主要的成本投入，研究人員理應獲得與之成正比的回報。而在現行的人事報酬制度下，項目直接費用中的勞務費不能發(fā)放給高校在職職工，只能通過間接費用發(fā)放科研績效。但按照現行制度，間接費用在項目資金總額中所占的比例較低，且績效支出僅占間接費用一部分。間接費用比例的限制使得科研人員無法從研究活動中獲得合理的物質激勵，這與“多勞多得”的薪酬制度不符［6］?，F行的科研管理體制忽視了科研人員的體力、智力和時間成本，而科研投入得不到合理的補償，易挫傷研究積極性［7］。

4.“放”“管”不平衡

近幾年，我國在科技領域的“放管服”改革取得了一定成效，高?？蒲薪涃M管理制度逐漸完善。但在政策落實過程中，“放”“管”不平衡的問題較突出?！昂喺艡唷辈⒉灰馕吨胺湃尾还堋保窃诜艡嗪凸芾碇袑で笃胶?，放管結合。在科研經費管理自主權下放的過程中，高校對哪些權利需要下放、哪些權限需要加強管理并不清晰，尚未形成具體完善的操作方案。有些高校出于管理考慮，不敢真正放權于科研人員，具體項目支出比例、預算調整等權利仍掌握在高?？蒲泄芾聿块T手中。有些高校則過分放權于科研人員而忽視了配套的監(jiān)管措施，導致經費管理混亂。

二、高?？蒲薪涃M“包干制”改革的難點

科研經費“包干制”賦予科研人員更大的自主權和決策權，使其能夠充分利用科研資源，全身心投入研究活動中。項目負責人可根據科研工作實際貢獻情況，自主確定績效支出，解決“預算制”下績效激勵不足的難題，促進科研經費效益最大化，科研人員“獲得感”增強。在科研經費“包干制”下，項目負責人只需要提供研究計劃，無需編制預算，這樣就可以將科研人員從繁瑣的預算、報表以及審批中解放出來，大大減輕科研人員的負擔，營造一種寬松的創(chuàng)新環(huán)境。結合高?？蒲薪涃M“包干制”試點實踐，本文認為“包干制”推行還需解決好以下四個方面的問題。

1.包干制內容與范圍不明確

自2019年政府工作報告中提出試點“包干制”以來，中央出臺了一系列文件推進試點工作，如《關于在國家杰出青年科學基金中試點項目經費使用“包干制”的通知》《關于改革完善中央財政科研經費管理的若干意見》等，體現了國家對科研經費管理放權松綁的決心。但目前尚未有文件明確采用何種方式進行包干，哪種類型的項目可以包干、哪些科目可以包干和在多大范圍內包干，以及是否根據項目金額區(qū)分包干標準［8］，這些都是實踐過程中必須研究并細化的問題。目前一些高校雖然制定了相關政策，但并沒有具體的實施計劃，不少高校只是簡單轉發(fā)國家或省級文件，還有科研人員錯誤認為經費包干就意味著項目負責人具備完全的經費支配權。作為一項放權政策，內容和范圍不明確必然帶來權責不清晰、推諉扯皮［9］，對提升科研經費使用和管理績效難以起到有效作用。

2.科研經費管理思想轉變困難

傳統(tǒng)經費管理政策將過程控制和預防舞弊的思想融入經費管理的全過程［10］，“拿做工程的辦法來做科研”，追求科研經費管理的精細化和規(guī)范化，這與當時我國的財政改革要求是一致的。隨著創(chuàng)新驅動戰(zhàn)略的不斷推進，這種計劃管理和過程控制的思想已不適應當前的科研經費管理改革需求。近些年，在“放管服”改革的背景下，我國高校科研經費管理政策在“放”和“管”之間不斷調整，但傳統(tǒng)經費管理思維轉變困難，部分放權政策難以落地。一方面，經費“包干制”改革的核心是在科研經費管理中賦予科研人員更多自主權，突出高校的法人主體責任，高校承擔著更大的監(jiān)管責任［11］。高校科研管理部門的底線思維是不能出事，而不管是否能出成果。如果因制定的“包干制”實施方案考慮不周而出現管理混亂或違規(guī)的現象，那么這是高校無法承受的。不少科研單位擔心被問責，執(zhí)行積極性不高，政策宣傳不到位，導致科研人員對放權的獲得感不強。另一方面，科研人員也習慣于以往的計劃管理，短時間內無法適應“包干制”政策要求，“權利越多，責任越大”，盡管自主權下放，但不少科研人員持觀望態(tài)度，畏手畏腳，不敢真正按照“包干制”的要求執(zhí)行。

3.財務管理體系不適應“包干制”要求

根據各種財稅和監(jiān)管規(guī)定，各高校均形成了常態(tài)化的財務管理體系及工作流程?！鞍芍啤贝蚱屏艘酝目蒲薪涃M管理規(guī)定，經費使用更加靈活、更具彈性，實施“包干制”會與常規(guī)的財務管理工作產生沖突。一方面，依據現行的財務管理制度，經費報銷需要提供詳盡的明細清單且必須符合規(guī)范，票據不完整的科目不予報銷或需要出具專門的說明；“包干制”實行項目負責人簽字報銷制度，報銷憑證簡化，核實報銷項目的真實性和合理性后可按照核定的標準進行報銷，科研設備采購“特事特辦”，報銷和采購靈活化，而這顯然與現行的財務管理內控規(guī)定相違背。又如，我國高?？蒲薪涃M管理一直以來實行的是“預算制”，資金下?lián)芎蛯徲嫸紘栏駞⒄疹A算明細執(zhí)行，這與科學研究的不確定性和“包干制”下放自主權的要求不匹配。在不限定支出比例限制的條件下，如何引導科研人員科學使用經費防控財務風險也成為一個難題。另一方面，當前我國高?？蒲薪涃M財務管理信息化水平較低［12］。盡管不少高校已經建立了信息化財務管理系統(tǒng)，但各個模塊功能獨立，信息交互性低，且尚無法通過系統(tǒng)自動完成核對發(fā)票信息和網上報銷，人工審核仍然是主要的財務報銷形式?？蒲姓n題從申報立項、預算編制及調整、結項審計等各個流程都需要項目負責人登陸專門的系統(tǒng)操作，沒有真正解決部門之間信息交互和關聯(lián)業(yè)務審批的問題。這些沖突表明現行的財務管理體系在制度要求和工作流程方面并不適應“包干制”對財務制度的要求，并且會對“包干制”實施起阻礙作用。

4.內部控制管理不完善

“放管服”背景下，科研管理自主權下放，如何“接得住，管得好”，是當前高?？蒲泄芾砉ぷ鞯慕裹c。高校作為連接科研人員和科研主管部門的橋梁，應充分發(fā)揮其作為承擔單位的主體責任。經費“包干制”對高校科研項目內部控制管理制度提出了較高的要求。然而，不少高?？蒲薪涃M管理內部控制機制不健全，在預算編制、經費撥付、經費支出等環(huán)節(jié)存在管理漏洞，高校內部監(jiān)督管理不到位，不利于“包干制”改革落地。同時，我國高?？蒲姓\信機制建設尚不健全［13］，科研誠信宣傳不到位。部分高校并沒有將國家有關科研誠信建設的文件精神及時傳達到每一位科研人員，也沒有制定有關科研誠信的管理辦法，對科研失信的責任追究沒有參照的依據。高校科研管理部門更重視學校每年能申請的項目數量和經費額度，對高校內部科研誠信建設關注度不高。在高校誠信機制不完善的情況下，如何解決信任問題，如何解決“包干制”帶來的內控風險至關重要。此外，當前針對科研經費使用的力度不斷加大，多頭監(jiān)督、重復檢查的情況普遍存在［14］，針對同一事項科研人員有時需要進行多次解釋和說明，浪費科研人員的時間和精力?？蒲腥藛T理應成為敢為人先的先行者，但在這些多重壓力下，顧慮較多，不敢在科研活動中開拓有風險的創(chuàng)新性工作，擔心犯錯、害怕?lián)?，這也增加了“包干制”改革落地的難度。

三、“放管服”視域下高?？蒲薪涃M“包干制”實施對策

在國家“放管服”改革的背景下，我國高校經費投入不斷增加。如何“包干”、如何落實，成為當前科研經費管理的重要主題。

1.轉變管理觀念和方式，提高經費使用效能

促進“包干制”實施首先要排除科研人員和高校管理人員的思想障礙?？蒲泄芾黻犖橐e極轉換心態(tài)，提高政治站位，樹立服務意識，擺脫傳統(tǒng)思想束縛，充分信任和尊重廣大科研人員，從推動創(chuàng)新發(fā)展的角度審視科研經費“包干制”。高校領導應支持和鼓勵經費使用“包干制”，加大有關經費“包干制”的政策宣傳，及時解讀政策內容，幫助科研人員了解“包干制”的內涵、要求和好處，使他們用好用足政策紅利，積極營造健康有序的科研環(huán)境，讓科研人員能夠放下思想包袱和大膽地開展研究工作。

“包干制”不是不要管理，而是要創(chuàng)新管理方式，摒棄剛性管理模式，采用更具靈活性、更加彈性化的方式來管理科研經費，使科研經費服務于科學研究。科研管理部門應進一步下放經費管理自主權和預算調劑權［15］，減少分錢、分物、定項目等直接干預，強化規(guī)劃政策引導，減少對項目研究過程的干預，降低對項目中期檢查考核及經費使用審核的頻次，提高治理效能；要創(chuàng)新財務管理方式，擺脫“層層審批、每票必核、違規(guī)難究”的管理困境，探索“規(guī)矩在先、責任自負、違規(guī)必罰”的財務管理新模式；也可以積極引入現代化手段，為科研工作提供便利、豐富的財務信息，拓展科研管理部門服務的時間和空間。

2.完善制度設計，破解“包干制”推行的系統(tǒng)性難題

（1）做好頂層設計，落實簡政放權。高?？蒲薪涃M“包干”是對高校科研經費管理權限的一種“松綁”，是在充分尊重科學研究規(guī)律的基礎上下放科研自主權、激發(fā)科研人員創(chuàng)新活力的管理策略。要進一步推廣經費“包干制”，國家層面首先要做好頂層設計，建立健全以信任為前提的科研管理制度［16］，加快形成一套完整的制度和方案，明確包干的范圍和限度，擴大包干制試點范圍，進一步下放科研自主權并促進落實。其次，要充分尊重和信任科研人員，根據任務需要和工作實際向高校和科研人員充分授權，建立責任制，保證下放的權限接得住、用得好，同時鼓勵高校在國家政策指導下制定本校的具體實施細則。同時，為確保政策順利推行，也要做好與之配套的包括科研誠信體系、科研信息公開制度、科研經費內部控制機制、科研績效評價制度等在內的頂層設計。

（2）明確包干范疇，分類管理項目資金。推行經費“包干制”，不能搞“一刀切”，要根據項目特點進行分類管理，制定相應標準，宜包則包，避免出現經費支出與科研任務脫節(jié)、層層包干的情況出現。根據經費來源的不同，科研經費可分為橫向經費和縱向經費。橫向經費來源于企事業(yè)單位、社會及個人的資助，科研人員只要按照合同規(guī)定使用經費并按時完成受委托的項目即可，產生的科研績效和科研成果由委托方認定和評估，這類項目不需要科研管理部門過多的約束和干預?？v向經費由各級政府和事業(yè)單位資助，屬于財政資金，必須確保經費使用的規(guī)范性和合理性。對縱向經費進行包干管理，需要對其加以限制，明確“包干清單”和資金比例，照單處理。對于具備明確費用支出標準的科目，如差旅費，可實行包干，以減輕科研人員和高校財務部門在經費報銷核算上的壓力。對于具備明確適用范圍但同時彈性較大的科目，如會議費、培訓費，可根據必要性來設置經費額度，推行“包干制”。此外，為更好地激勵科研人員，應在綜合評價項目研究深度及價值后預先核定科研人員的績效，以補償科研人員的智力和時間成本。

3.優(yōu)化財務管理制度，提高服務創(chuàng)新水平

（1）提高高校財務管理水平。高校財務管理水平提升的基礎是財務管理人員熟練掌握相關的業(yè)務知識及規(guī)章制度，明確各種業(yè)務報銷標準和報銷要求，避免業(yè)務辦理時出現報銷口徑不統(tǒng)一的情況?！鞍芍啤备母镆樌_展，必須加強對財務人員的培訓，強化財務核算相關知識，提高其專業(yè)化水平，增強服務意識?？蒲胸攧展ぷ鲗I(yè)性較強，而大部分科研人員并不熟悉相關制度要求，往往在報銷、采購的過程中需要耗費大量的時間和精力。根據《國務院辦公廳關于改革完善中央財政科研經費管理的若干意見》，項目承擔單位要確保每個項目配有固定的科研財務助理，為科研人員在預算編制、經費報銷等方面提供專業(yè)化服務。高校應嚴格落實科研財務助理制度，為項目組選聘科研財務助理，專門從事課題組經費管理工作，使科研人員真正從繁雜的財務事務中擺脫出來，全身心投入科學研究工作。保障時間就是保護創(chuàng)新能力，因此在業(yè)務辦理及審批流程方面，應盡快精簡財務報銷流程，依托信息技術，盡快實現網上報銷、對公轉賬、憑證影像化，方便高校師生業(yè)務辦理，提高工作效率。另外，要盡快建立便捷高效的報銷機制，對于經費包干項目，可適當放寬報銷標準，減少無用憑證提供要求。

（2）建設財務一體化信息系統(tǒng)。高?？蒲薪涃M管理涉及多個部門，這些部門往往缺乏共享機制，加之溝通渠道不暢通，管理分散，導致管理重復或脫節(jié)，影響科研活動順利開展?！鞍芍啤备母飳Ω咝？蒲薪涃M管理工作提出了更高的要求，高?？蒲薪涃M管理部門應優(yōu)化辦事流程，提高“服”的水平。為此，有必要將科研項目涉及的所有系統(tǒng)按照業(yè)務流程進行對接，建設財務一體化的信息系統(tǒng)，實現業(yè)務銜接、部門協(xié)同與數據互通互相。通過該信息系統(tǒng)，一方面項目負責人可以在系統(tǒng)上進行立項申請、預算調整、設備采購、結題驗收等全部環(huán)節(jié)，讓科研人員少跑路，有效解決科研經費“報銷繁”的難題；另一方面可以對科研項目全過程進行線上控制，實時監(jiān)管科研經費支出動態(tài)，促進高效科研經費管理的精細化和高效化，降低財務風險。

4.完善高校內部控制，預防經費“包干”風險

（1）加快推進誠信建設?？蒲薪涃M管理從“預算制”向“包干制”的轉變，是科研經費管理方式的創(chuàng)新，其特點是變剛性管理為柔性管理，使其由注重“物”轉向關注“人”?！鞍芍啤辈皇遣还埽窃谖⒂^放權的基礎上加強宏觀管理，充分尊重科研活動的規(guī)律［17］，將科研自主權下放給科研人員。有“放”就必然要有與之相配套的“管”，在弱化科研管理部門行政管理權的同時，要嚴格落實高校的監(jiān)督管理責任，將監(jiān)督融入放權的過程中［18］。高?？梢詮募訌娬\信機制建設入手，強化科研人員主體責任。一是要加大對科研誠信的宣傳教育，及時將國家文件精神和解讀轉達到科研人員；二是要制定本校的科研誠信管理辦法，明確獎懲規(guī)定；三是要建立科研人員個人誠信檔案，將科研誠信落實到科學研究的全過程；四是要嚴格追究任意挪用、套取經費人員責任，實施“黑名單”管理。總之，高校要將科研誠信管理納入高校常態(tài)化管理工作中，營造“鼓勵守信、懲戒失信”的科研創(chuàng)新環(huán)境，促使科研人員自覺遵守科研倫理道德，防范腐敗風險，完善以誠信建設為前提的科研管理機制。

（2）提升高校監(jiān)督管理能力。信任不能代替監(jiān)督。高校作為項目承擔單位，在“包干制”實施過程中起著重要的監(jiān)督審核作用。在經費執(zhí)行過程中，高?？蒲薪涃M管理隊伍應時刻關注經費執(zhí)行情況，對于不合理的事由和支出及時提醒項目負責人，建立科學的經費執(zhí)行預警機制。在項目結題時，高校內部應針對“包干制”項目成立專門的、包括財務專家和業(yè)務專家在內的監(jiān)督考核工作組，共同對研究項目的績效及經費支出結算情況進行考核，保證科研經費用到實處。對有條件的高校，可采取“包干制+負面清單”的方式進行科研經費管理，在保障科研經費使用自主安全的同時防范廉政風險。高校要加強對負面清單的宣傳教育，做好相應的解釋工作，幫助科研人員理解包干制相關規(guī)章制度及負面清單具體執(zhí)行要求，增強科研人員的思想自覺和行動自覺。

（3）強化內部審計監(jiān)督?？蒲薪涃M“包干”可能會帶來經費支出與科學研究不相關的問題。為了保障科研活動及開展過程中各項支出的真實性、相關性，可采取“微觀上放權、宏觀上管控”的策略，放管結合，扎實推進包干制改革。首先要轉變高校內部審計監(jiān)督的方式，針對“包干制”對經費支出和審核的要求，進一步修訂和完善對科研項目的內部審計要求，營造寬松的科研環(huán)境。其次要精簡協(xié)調審計監(jiān)督檢查，避免多頭審計、重復審計，將審計重點由原先對支出票據合法性、合規(guī)性的審查轉變?yōu)閷ο嚓P業(yè)務活動的審查，提高科學研究的效率，建立高校自主發(fā)展、自我約束的科研經費管理機制。最后，要推行內部審計“回頭看”制度，項目結題前高校應自行開展財務審查，尤其是對于重大項目或涉及金額較多的項目，應在結題前進行全面內部審計。審計中如發(fā)現異常的情況，應視具體情節(jié)納入科研誠信檔案，并將其作為科研人員以后申請包干項目的考查依據之一。

四、結語

經費“包干制”賦予科研人員更大自主權，是科研經費管理制度的一次有益探索。本文從“放管服”改革的背景出發(fā)，分析當前我國高?？蒲薪涃M管理現狀，探討了“包干制”改革的難點。高校應從轉變管理觀念和方式、完善制度設計、優(yōu)化財務管理和強化內控管理入手，扎實推進“包干制”落地實施，真正將科研經費“放管服”改革落實、落細、落到位，為我國高校科研事業(yè)高質量發(fā)展保駕護航。