衛(wèi)心雨 宋立平

（河北大學(xué)，保定 071002）

高等繼續(xù)教育是對具有一定教育基礎(chǔ)的成年人實施的高等教育水平的教育，旨在滿足成年人提高自身素質(zhì)或適應(yīng)職業(yè)要求的需要。它作為終身教育的重要組成部分，成為社會人員尤其是成年人獲得技能、更新知識、自我實現(xiàn)的重要途徑。而高等繼續(xù)教育實踐的發(fā)展往往離不開教育政策的規(guī)范引導(dǎo)?；赝袊伯a(chǎn)黨發(fā)展高等繼續(xù)教育的百年歷程，我們可以發(fā)現(xiàn)，無論是戰(zhàn)爭時期還是和平年代，高等繼續(xù)教育政策在國家建設(shè)、社會發(fā)展、人才培養(yǎng)等方面始終發(fā)揮著重要作用。高等繼續(xù)教育工作的有序開展和迅速推廣離不開政策的引導(dǎo)。隨著我國高等繼續(xù)教育辦學(xué)類型的多樣化發(fā)展，各種形式的學(xué)歷教育和非學(xué)歷教育的有序發(fā)展和合理轉(zhuǎn)型問題成為國家當(dāng)前關(guān)注的重點。因此，研究我國高等繼續(xù)教育政策發(fā)展脈絡(luò)，深入剖析其百年來演進(jìn)的價值邏輯，對于有效把握我國高等繼續(xù)教育政策發(fā)展方向，推進(jìn)高等繼續(xù)教育合理轉(zhuǎn)型具有重要意義。

一、我國高等繼續(xù)教育政策演變的歷程

“政策作為一種社會現(xiàn)象，總是誕生于具體的社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，公共政策是具體社會環(huán)境復(fù)雜運(yùn)行的產(chǎn)物?！盵1]回望我國高等繼續(xù)教育發(fā)展的百年歷程，可見，高等繼續(xù)教育的發(fā)展始終與中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的政治、經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展?fàn)顩r緊密聯(lián)系。隨著時代背景和發(fā)展主題的轉(zhuǎn)變，我國高等繼續(xù)教育政策的發(fā)展呈現(xiàn)出螺旋上升的發(fā)展態(tài)勢。本文以中國共產(chǎn)黨百年發(fā)展中的重大歷史事件為節(jié)點，將我國高等繼續(xù)教育政策的演進(jìn)劃分為起步階段、探索階段、改革階段和優(yōu)化階段等四個階段。

（一）起步階段（1921—1948年）：以干部教育為主

中國共產(chǎn)黨成立初期，受當(dāng)時內(nèi)憂外患的國情影響，國家尚未出臺有關(guān)高等繼續(xù)教育的專門政策，而有關(guān)高等繼續(xù)教育的規(guī)定主要蘊(yùn)含在干部教育相關(guān)政策之中。1927年，隨著大革命的失敗和土地革命的興起，中國共產(chǎn)黨對領(lǐng)導(dǎo)干部的需求不斷增加，推動了干部教育的發(fā)展，國家先后創(chuàng)辦了一批干部學(xué)校，如紅軍大學(xué)、蘇維埃大學(xué)、馬克思共產(chǎn)主義大學(xué)等，為革命戰(zhàn)爭培養(yǎng)了大批軍政干部人才。1937年7月，隨著日本全面侵華戰(zhàn)爭的爆發(fā)，抗日戰(zhàn)爭對干部隊伍的需求進(jìn)一步擴(kuò)大。1938年9月，在擴(kuò)大的中共六屆六中全會上，毛澤東作出《論新階段》報告，提出要“創(chuàng)設(shè)并擴(kuò)大增強(qiáng)各種干部學(xué)校，培養(yǎng)大批的抗日干部”[2]53。中國人民抗日軍政大學(xué)、陜北公學(xué)、魯迅藝術(shù)學(xué)院等作為培養(yǎng)抗日干部的重要基地得到快速發(fā)展。與此同時，在職干部的教育問題也同樣受到重視。由于在職干部的水平會直接影響到抗戰(zhàn)的成敗，但迫于當(dāng)時抗戰(zhàn)形式的壓力，絕大部分干部又無法脫離工作去學(xué)習(xí)，為此，1942年2月，黨中央作出《中共中央關(guān)于在職干部教育的決定》，指出：“在目前條件下，干部教育工作，在全部教育工作中的比重，應(yīng)該是第一位的。而在職干部教育工作，在全部干部教育工作中的比重，又應(yīng)該是第一位的。”[2]79在黨中央的引導(dǎo)下，各解放區(qū)也紛紛開始開展在職干部教育工作，促進(jìn)了工作與學(xué)習(xí)的緊密結(jié)合，在職干部的能力得到顯著的提升。

（二）探索階段（1949—1977年）：以函授教育、夜大學(xué)的規(guī)范和推廣為重點

1949年10月1日，中華人民共和國成立。新中國成立初期，為加速人才培養(yǎng)，教育部發(fā)布《關(guān)于中國人民大學(xué)實施計劃的決定》（1949年），夜校開始在高校中進(jìn)行試點[3]。后經(jīng)過五年左右的發(fā)展，高等教育部又發(fā)布《關(guān)于中國人民大學(xué)第一屆函授專修科教學(xué)工作情況的通報》（1955年）總結(jié)了中國人民大學(xué)舉辦成人高等教育的發(fā)展成果，為函授教育和夜大學(xué)在高校的推廣提供經(jīng)驗。1955年5月底，全國文化教育工作會議進(jìn)一步加大對成人高等教育的宣傳，指出要通過函授教育或舉辦夜大學(xué)等辦法對在職人員開展教育。為貫徹此次會議內(nèi)容，1956年5月，國家又發(fā)布《關(guān)于綜合大學(xué)開辦函授教育的通知》，對專業(yè)設(shè)置、教學(xué)任務(wù)、培養(yǎng)目標(biāo)、學(xué)制年限等作出具體規(guī)定，推動了函授教育在高校的發(fā)展。

伴隨著第一個五年計劃的基本完成，國內(nèi)的主要矛盾也發(fā)生了轉(zhuǎn)變。1956年9月，黨的八大宣布我國進(jìn)入社會主義建設(shè)階段。為滿足廣大成年人接受高等教育的需要，國家繼續(xù)調(diào)整和規(guī)范高等繼續(xù)教育辦學(xué)形式。1957年，高等教育部發(fā)布《關(guān)于業(yè)余高等學(xué)校的學(xué)習(xí)時間與整頓鞏固提高質(zhì)量的通知》詳細(xì)規(guī)定了高校繼續(xù)教育的教學(xué)計劃、教材以及學(xué)習(xí)時間等。1958年，中共中央國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于教育工作的指示》提出“三個結(jié)合，六個并舉”，其中“成人教育與兒童教育并舉，全日制學(xué)校與半工半讀、業(yè)余學(xué)校并舉，學(xué)校教育與自學(xué)并舉”充分體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨力求加快社會主義事業(yè)發(fā)展的思想，激發(fā)了全國各行各業(yè)辦成人高等教育的熱情。但在“左”傾思想的影響下該教育指導(dǎo)思想在實踐中出現(xiàn)偏差，過于強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)勞動，忽視了科學(xué)知識的學(xué)習(xí)，導(dǎo)致教育水平的下降?！按筌S進(jìn)”形勢下，高等繼續(xù)教育呈現(xiàn)發(fā)展速度快、教育規(guī)模大、辦學(xué)秩序混亂的局面。為此，1963年教育部接連發(fā)布了多個重要文件，包括《關(guān)于全日制學(xué)校舉辦函授、夜校備案問題的通知》《關(guān)于檢查、處理私人舉辦的函授和文化補(bǔ)習(xí)學(xué)校的通知》《關(guān)于全日制高等學(xué)校附設(shè)函授部和夜大學(xué)1964年事業(yè)計劃的通知》等，從辦學(xué)招生、專業(yè)設(shè)置、教學(xué)計劃、師資配備以及證書發(fā)放等方面加強(qiáng)對高校成人教育的規(guī)范引導(dǎo)。到1965年年底，各類型高等學(xué)校已有964所，在校生人數(shù)超過41萬人[4]8。

（三）改革階段（1978—2001年）：高等繼續(xù)教育形式多元化

1978年12月，黨的十一屆三中全會完成了撥亂反正的任務(wù)，中國進(jìn)入到改革開放的新時期。高等教育繼續(xù)堅持“兩條腿走路”的教育方針，同等重視普通高等教育和成人高等教育。為了規(guī)范高等繼續(xù)教育的發(fā)展，提高成人高等學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量，國家相繼頒布《成人高等學(xué)校設(shè)置的暫行規(guī)定》（1988年）、《關(guān)于進(jìn)一步改革和發(fā)展成人高等教育的意見》（1993年）以及《關(guān)于各類成人高等學(xué)校評估工作的意見》（1993年）等政策文件，從教育對象、學(xué)校布局、專業(yè)設(shè)置、辦學(xué)形式、管理體制以及評估方式等方面針對成人高等繼續(xù)教育的發(fā)展問題作出了較為詳細(xì)的規(guī)定。在這些政策的引導(dǎo)下，我國高等繼續(xù)教育進(jìn)入到規(guī)范、有序的發(fā)展階段。與此同時，由于社會主義建設(shè)的需要，國家對各類人才的需求激增，推動了高等繼續(xù)教育規(guī)模的不斷擴(kuò)大，辦學(xué)形式也逐漸趨于多樣化。這一時期，以面授為主要形式的函授教育和夜大學(xué)、以現(xiàn)代傳媒技術(shù)為中介的廣播電視大學(xué)和以自學(xué)為主要特征的自學(xué)考試得到恢復(fù)、創(chuàng)建與發(fā)展。

其一，函授教育和夜大學(xué)在高校中得到大力發(fā)展。1980年，國務(wù)院轉(zhuǎn)批《教育部關(guān)于大力發(fā)展高等學(xué)校函授教育和夜大學(xué)的意見》，指出要恢復(fù)和發(fā)展高等函授教育和夜大學(xué)，并將其納入高等教育事業(yè)之中。1983年，教育部發(fā)布《關(guān)于授予高等學(xué)校舉辦的函授、夜大學(xué)本科畢業(yè)生學(xué)士學(xué)位試點工作的幾點意見》，確定先在同濟(jì)大學(xué)、華東師范大學(xué)、東北師范大學(xué)、哈爾濱工業(yè)大學(xué)等高校開展試點工作[5]，以滿足成年人獲取高等學(xué)歷、學(xué)位的需求。到1988年，國家教委又發(fā)布《關(guān)于下放普通高等學(xué)校舉辦函授、夜大學(xué)專科教育審批權(quán)限的意見》給予高校更多辦學(xué)自主權(quán)，激發(fā)了高校辦函授教育和夜大學(xué)的積極性，推動了成人高等教育規(guī)模的不斷擴(kuò)大。截至1998年，成人高等學(xué)校已經(jīng)發(fā)展到960多所，在校人數(shù)達(dá)到282.22萬人[4]9。在函授教育辦學(xué)規(guī)模迅猛增加的同時，高校成人教育出現(xiàn)“亂辦學(xué)、亂收費、亂發(fā)文憑”的現(xiàn)象，在一定程度上阻礙了成人教育的深入改革。為此，1990年，國家教委發(fā)布《關(guān)于普通高等學(xué)校成人教育治理整頓工作的若干意見》，指出要加強(qiáng)宏觀管理，嚴(yán)格整治“三亂”，開展自查和互查，以確保高等學(xué)校成人教育的辦學(xué)質(zhì)量。1993年，國家教委又先后頒發(fā)《函授教學(xué)過程實施要點（試行）》和《普通高等學(xué)校函授教育輔導(dǎo)站暫行規(guī)程》加強(qiáng)對函授教育的管理和建設(shè)工作。并于1994年連續(xù)印發(fā)《普通高等學(xué)校函授教育評估基本內(nèi)容和準(zhǔn)則》和《普通高等學(xué)校夜大學(xué)評估基本內(nèi)容和準(zhǔn)則》，明確規(guī)定函授教育和夜大學(xué)評估準(zhǔn)則和指標(biāo)，以確保高校繼續(xù)教育的規(guī)范化發(fā)展。

其二，廣播電視大學(xué)在這一時期開始建立與發(fā)展。自1978年鄧小平同志親自批示建立中央廣播電視大學(xué)后，廣播電視大學(xué)在20世紀(jì)80年代得到快速發(fā)展。國家先后頒布《中央廣播電視大學(xué)試行方案》（1979年）、《廣播電視大學(xué)學(xué)生學(xué)籍管理暫行規(guī)定》（1980年）、《廣播電視大學(xué)暫行規(guī)定》（1988年）等文件，建設(shè)和推廣廣播電視大學(xué)，明確廣播電視大學(xué)的任務(wù)、職責(zé)以及管理體制等，滿足了廣大成年人繼續(xù)接受教育的需求。

其三，我國首創(chuàng)自學(xué)考試制度，激發(fā)了社會成員接受繼續(xù)教育的熱情。以1981年國家頒發(fā)的《高等教育自學(xué)考試試行辦法》為開端，國家陸續(xù)頒布《高等教育自學(xué)考試暫行條例》（1988年）、《全國自學(xué)考試考籍管理試行辦法》（1989年）、《高等教育自學(xué)考試實踐性環(huán)節(jié)考核管理試行辦法》（1996年）、《關(guān)于加強(qiáng)普通高等學(xué)校高等教育自學(xué)考試社會助學(xué)管理工作的通知》（1998年）和《高等教育自學(xué)考試社會助學(xué)中加強(qiáng)德育工作的意見》（2000年）等一系列政策文件，對自學(xué)考試的考核方式、學(xué)歷認(rèn)證、管理辦法等方面作出了規(guī)定，為學(xué)習(xí)者靈活多樣的學(xué)習(xí)方式提供了制度保障。

（四）優(yōu)化階段（2002年至今）：注重高等繼續(xù)教育內(nèi)涵建設(shè)

自黨的十六大提出“建設(shè)全民學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)的學(xué)習(xí)型社會”以來，國家頒布了一系列政策文件，從不同方面深入貫徹終身教育理念，豐富高等繼續(xù)教育辦學(xué)形式和教學(xué)方式。2003年和2004年，教育部相繼出臺《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)高等教育自學(xué)考試工作若干問題的意見》和《教育部辦公廳關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)高等教育自學(xué)考試專業(yè)建設(shè)的若干意見》，強(qiáng)調(diào)要關(guān)注農(nóng)村發(fā)展需要，從嚴(yán)治考，以完善自學(xué)考試制度。2010年，國務(wù)院印發(fā)的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》指出要“健全寬進(jìn)嚴(yán)出的學(xué)習(xí)制度”，高等繼續(xù)教育辦學(xué)質(zhì)量問題得到進(jìn)一步的關(guān)注。此后，教育部又相繼出臺《高等學(xué)歷繼續(xù)教育專業(yè)設(shè)置管理辦法》（2016年）、《關(guān)于開展高等學(xué)校繼續(xù)教育發(fā)展年度報告工作的通知》（2018年）、《關(guān)于加強(qiáng)社會成人教育培訓(xùn)管理的通知》（2021年）和《教育部等五部門部署開展高等學(xué)歷繼續(xù)教育違法違規(guī)廣告專項整治行動》（2021年）等政策文件，加大高等繼續(xù)教育管理力度，推動高等學(xué)歷繼續(xù)教育和非學(xué)歷繼續(xù)教育朝高質(zhì)量方向發(fā)展。

隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育在這一階段得到了廣泛應(yīng)用和深入推廣。2004年，教育部轉(zhuǎn)發(fā)《中央廣播電視大學(xué)關(guān)于廣播電視大學(xué)進(jìn)一步面向農(nóng)村開展現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育的若干意見》，以推進(jìn)現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育在農(nóng)村中的應(yīng)用，為農(nóng)民接受實用技術(shù)培訓(xùn)和勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)以及農(nóng)村黨員干部接受培訓(xùn)提供便利。2007年4月，教育部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)部屬高等學(xué)校成人高等教育和繼續(xù)教育管理的通知》，提出要注重現(xiàn)代信息技術(shù)在高校中的應(yīng)用，逐步將函授教育向現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育過渡。2007年10月，黨的十七大將“遠(yuǎn)程教育”寫入報告之中。隨著現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育在全國范圍內(nèi)的大力推廣，廣播電視大學(xué)逐漸向開放大學(xué)轉(zhuǎn)型，并于2012年6月，將中央廣播電視大學(xué)改名為國家開放大學(xué)，隨后國家陸續(xù)頒布《關(guān)于辦好開放大學(xué)的意見》（2016年）、《教育部辦公廳關(guān)于服務(wù)全民終身學(xué)習(xí) 促進(jìn)現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育試點高校網(wǎng)絡(luò)教育高質(zhì)量發(fā)展有關(guān)工作的通知》（2019年）以及《國家開放大學(xué)綜合改革方案》（2020年）等政策文件推動開放大學(xué)轉(zhuǎn)型發(fā)展?，F(xiàn)代遠(yuǎn)程教育作為一種“新型的教育方式”，逐漸成為高等繼續(xù)教育發(fā)展的主力軍。

二、我國高等繼續(xù)教育政策演變的邏輯

（一）政府權(quán)力下放：從集權(quán)管理到簡政放權(quán)

中國共產(chǎn)黨成立之初，為加強(qiáng)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，增強(qiáng)黨內(nèi)干部以及人民群眾的凝聚力，中國共產(chǎn)黨通過《對于民族革命運(yùn)動之議決案》（1925年）和《陜甘寧邊區(qū)抗戰(zhàn)時期施政綱領(lǐng)》（1939年）等政策文件，提出要集中領(lǐng)導(dǎo)和管理干部教育和政治教育。隨著抗日戰(zhàn)爭逐步取得勝利，為滿足解放區(qū)群眾接受教育的需要，中國共產(chǎn)黨逐漸下放教育權(quán)利，“民辦公助”的辦學(xué)形式開始出現(xiàn)。這種以群眾集資，政府給予指導(dǎo)和資助的形式擴(kuò)大了民間辦學(xué)的自主權(quán)。中華人民共和國成立后，在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，由政府高度集中管理高等繼續(xù)教育，體現(xiàn)出部門辦學(xué)的特點，辦學(xué)權(quán)力收歸中央。改革開放后，為激發(fā)高等繼續(xù)教育的辦學(xué)活力，提高辦學(xué)方式的靈活性，辦學(xué)權(quán)力逐漸下放。政府先后出臺《關(guān)于教育體制改革的決定》（1985年）、《關(guān)于進(jìn)一步改革和發(fā)展成人高等教育的意見》（1993年）和《高等學(xué)歷繼續(xù)教育專業(yè)設(shè)置管理辦法》（2016年）等政策文件，下放高等繼續(xù)教育辦學(xué)自主權(quán)，賦予高校專業(yè)設(shè)置、辦學(xué)形式、招生對象等方面的權(quán)力。遵循 “政府主導(dǎo)、 學(xué)校引領(lǐng)”的原則，促進(jìn)多方協(xié)調(diào)與合作[6]，建立多形式、多層次、多渠道的辦學(xué)體系。由此，形成了系統(tǒng)、高效的高等繼續(xù)教育管理制度。

（二）政策導(dǎo)向轉(zhuǎn)變：從滿足國家發(fā)展需要到注重個人素質(zhì)提升

在21世紀(jì)以前，我國高等繼續(xù)教育政策的制定主要以滿足國家發(fā)展需要為出發(fā)點。土地革命時期，中國共產(chǎn)黨將毛澤東同志提出的“教育為革命戰(zhàn)爭和階級斗爭服務(wù)”作為教育總方針，通過提供政治教育、干部教育，培養(yǎng)為戰(zhàn)爭服務(wù)的各類人才。新中國成立初期，為了滿足社會發(fā)展對人才的需求，國家頒布《關(guān)于教育工作的指示》，提出“教育為無產(chǎn)階級的政治服務(wù)”的教育方針[7]。隨著中國共產(chǎn)黨對我國社會主義道路的不斷探索，1985年第一次全國教育大會后，國家又頒布了《關(guān)于教育體制改革的決定》，取代 “教育為無產(chǎn)階級政治服務(wù)”的表述，明確“教育必須為社會主義建設(shè)服務(wù)”的教育方針[8]。到1995年5月，中共中央、國務(wù)院作出《關(guān)于加速科學(xué)技術(shù)進(jìn)步的決定》，首次提出在全國實施“科教興國”的戰(zhàn)略。從中國共產(chǎn)黨成立到20世紀(jì)末，我國高等繼續(xù)教育政策圍繞著“為社會主義建設(shè)培養(yǎng)人才”的教育方針，陸續(xù)頒布系列政策，旨在為各行各業(yè)培養(yǎng)專業(yè)人才。進(jìn)入21世紀(jì)，隨著人民生活水平的提高，國家對人才的需求發(fā)生了轉(zhuǎn)變，對高素質(zhì)人才的需求開始增加。2007年，黨的十七大報告提出“堅持育人為本、德育為先，實施素質(zhì)教育”的教育方針[9]。在該方針的指引下，以人的全面發(fā)展為目標(biāo)的高等繼續(xù)教育政策陸續(xù)出臺，人的素質(zhì)提升問題逐漸納入教育發(fā)展目標(biāo)之中。

（三）政策服務(wù)對象擴(kuò)大：從面向干部、青年勞動者擴(kuò)展到全體社會成員

新中國成立以前，在內(nèi)憂外患的局勢下，為保證國家最迫切的需求，中國共產(chǎn)黨提出“教育為革命戰(zhàn)爭服務(wù)”的教育方針。該方針強(qiáng)調(diào)，在處理普通教育與成人教育的關(guān)系上，要優(yōu)先發(fā)展成人教育，而在成人教育中，應(yīng)將干部人才的培養(yǎng)放在首要位置[10]。這一時期，中國共產(chǎn)黨通過了《目前教育工作任務(wù)的決議案》（1933年）、《關(guān)于延安干部學(xué)校的決定》（1941年）和《關(guān)于在職干部教育的決定》（1948年）等政策文件，強(qiáng)調(diào)干部教育和青年群眾教育的緊迫性。新中國成立以后，為加速國家建設(shè)人才的培養(yǎng)，面向成人的函授教育和夜大學(xué)得到快速發(fā)展，國家相繼出臺《關(guān)于綜合大學(xué)開辦函授教育的通知》（1956年）、《關(guān)于加強(qiáng)全日制高等學(xué)校和中等專業(yè)學(xué)校函授、夜校教育工作的通知（草案）》（1963年）、《關(guān)于職工業(yè)余高等學(xué)校工作的暫行規(guī)定 （草案）》（1964年）等政策文件，為有一定教育基礎(chǔ)的成年人拓寬了接受高等教育的途徑。到改革開放時期，為恢復(fù)和發(fā)展一度中斷的高等繼續(xù)教育，國家又先后創(chuàng)建廣播電視大學(xué)和自學(xué)考試，面向在職員工開展學(xué)歷補(bǔ)償教育。進(jìn)入21世紀(jì)，隨著終身教育理念在我國的傳播以及現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育的迅速發(fā)展，為發(fā)揮高等繼續(xù)教育在建設(shè)學(xué)習(xí)型社會中的重要作用，一系列鼓勵推廣遠(yuǎn)程教育的相關(guān)政策文件也相繼出臺，開放大學(xué)開始建立，為全體社會成員的學(xué)習(xí)提供了便利。

（四）政策重心轉(zhuǎn)移：從關(guān)注學(xué)校數(shù)量增長到強(qiáng)調(diào)教育質(zhì)量提升

中國共產(chǎn)黨成立之初，面臨著黨員干部匱乏、人民群眾文化水平普遍較低等問題。為了應(yīng)對戰(zhàn)爭的需要，毛澤東同志提出，改革舊的學(xué)制與課程，縮短修業(yè)年限，建立大量的速成班的方針政策。到新中國成立之后，國家開始逐漸開展學(xué)歷補(bǔ)償教育，政府相繼頒布《教育部關(guān)于大力發(fā)展高等學(xué)校函授教育和夜大學(xué)的意見》（1980年）、《關(guān)于改革和發(fā)展成人教育的決定》（1987年）以及《關(guān)于進(jìn)一步改革和發(fā)展成人高等教育的意見》（1993年）等政策文件，大力推廣函授教育、廣播電視大學(xué)和自學(xué)考試等學(xué)歷教育，以滿足社會成員對學(xué)歷提升的需求。自2002年我國高等教育進(jìn)入大眾化階段以來，普通高等教育得到快速發(fā)展，高等繼續(xù)教育的學(xué)歷補(bǔ)償功能逐漸弱化，教育質(zhì)量下滑，其社會認(rèn)可度逐漸降低。高等繼續(xù)教育的發(fā)展發(fā)生了從強(qiáng)調(diào)數(shù)量增長到關(guān)注質(zhì)量提升的轉(zhuǎn)變。政府相繼出臺《教育部辦公廳關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)高等教育自學(xué)考試專業(yè)建設(shè)的若干意見》（2004年）、《國家開放大學(xué)綜合改革方案》（2020年）和《關(guān)于加強(qiáng)社會成人教育培訓(xùn)管理的通知》（2021年）等一系列政策，為高等繼續(xù)教育質(zhì)量提升提供制度保障。

三、我國高等繼續(xù)教育政策的發(fā)展展望

（一）將高質(zhì)量發(fā)展作為我國高等繼續(xù)教育政策的行動指南

隨著我國普通高等教育的迅速發(fā)展，高等繼續(xù)教育地位逐漸被削弱，教學(xué)水平不高、社會認(rèn)可度低等問題逐漸凸顯，這些問題很大程度上阻礙了我國高等繼續(xù)教育的轉(zhuǎn)型發(fā)展。2020年，黨的十九屆五中全會提出了“建設(shè)高質(zhì)量教育體系”的發(fā)展目標(biāo)，為我國高等繼續(xù)教育發(fā)展指明了方向。此后，國家陸續(xù)出臺系列政策加大對高等繼續(xù)教育的管理力度，整治虛假、夸大的廣告宣傳，確?！皩掃M(jìn)嚴(yán)出”，規(guī)范專業(yè)設(shè)置，力圖使每一個社會成員能夠享受到“公平而有質(zhì)量的教育”。從目前高等繼續(xù)教育政策發(fā)展趨勢來看，我國將繼續(xù)加大對高等繼續(xù)教育的關(guān)注力度，嚴(yán)格把關(guān)教育教學(xué)的各個環(huán)節(jié)，保證面授時間，規(guī)范高校招生專業(yè)設(shè)置、辦學(xué)層次、招生規(guī)模、函授站設(shè)置等。在確保教育質(zhì)量穩(wěn)步提升的同時，逐步彰顯高等繼續(xù)教育教學(xué)的特色。同時，在依法治國的理念下，國家將加強(qiáng)各教育領(lǐng)域的立法，保障高等繼續(xù)教育在建立學(xué)習(xí)型社會中的地位和作用。可以預(yù)見，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，我國高等繼續(xù)教育將逐步邁向高質(zhì)量發(fā)展的新時代。

（二）將非學(xué)歷繼續(xù)教育作為我國高等繼續(xù)教育政策改革的重點

自1999年起，隨著普通高等教育的大規(guī)模擴(kuò)招，高等學(xué)歷教育的學(xué)歷補(bǔ)償功能逐漸弱化，高等非學(xué)歷繼續(xù)教育職業(yè)素養(yǎng)提升功能日益彰顯。在2010年，教育部頒布《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》，提出了要“大力發(fā)展非學(xué)歷繼續(xù)教育”。在政策的引導(dǎo)下，到2016年，我國普通高校非學(xué)歷繼續(xù)教育結(jié)業(yè)人數(shù)已突破900萬人，其中，進(jìn)修與培訓(xùn)占比最大，約占總?cè)藬?shù)的90%以上[4]62-63。但在高等非學(xué)歷繼續(xù)教育迅猛發(fā)展的同時，一系列問題也逐漸顯現(xiàn)，如缺乏統(tǒng)籌管理、校際發(fā)展不平衡、教學(xué)內(nèi)容脫離實際、教育資源匱乏等。為消解當(dāng)前存在的問題，在第二十屆中國國際遠(yuǎn)程教育大會上，教育部職成司副司長林宇指出，教育部將進(jìn)一步修訂1990年頒布的《普通高等學(xué)校舉辦非學(xué)歷教育管理暫行規(guī)定》，并計劃出臺“高校非學(xué)歷教育管理辦法”等相關(guān)文件，旨在構(gòu)建“政府監(jiān)管、高校主體、程序明晰、管理規(guī)范、成效明確、社會監(jiān)督”的高校非學(xué)歷教育管理新機(jī)制[11]。非學(xué)歷繼續(xù)教育發(fā)展問題逐漸成為政策關(guān)注的重點。

（三）將融合發(fā)展作為我國高等繼續(xù)教育政策高效執(zhí)行的關(guān)鍵

政策作為實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，習(xí)近平總書記特別強(qiáng)調(diào)，要正確認(rèn)識和把握政策問題的五對關(guān)系。其中所提到的“政策統(tǒng)一性與政策差異性的關(guān)系”為我國高等繼續(xù)教育政策制定和發(fā)展指明了方向。針對當(dāng)前我國高等繼續(xù)教育政策中出現(xiàn)的各種形式的教育政策重合的問題，探尋“四教融合”的發(fā)展道路，以促進(jìn)自學(xué)考試、函授教育、業(yè)余教育和網(wǎng)絡(luò)教育的融合發(fā)展就顯得尤為必要。這需要政府在制定政策過程中，既要防止對這四種教育形式不加區(qū)分的“一刀切”，又要避免政策過于冗雜，以實現(xiàn)政策的最大“公約數(shù)”。自學(xué)考試、函授教育、業(yè)余教育和網(wǎng)絡(luò)教育“同為面向從業(yè)人員、同為應(yīng)用型人才培養(yǎng)方向、同為業(yè)余學(xué)習(xí)形式”[12]，理應(yīng)制定統(tǒng)一的高等繼續(xù)教育政策。因此，從教育對象、授課時間、教學(xué)方式等方面對各類教育具體問題具體分析，以現(xiàn)代信息技術(shù)為手段，制定促進(jìn)線上教育和線下教育、學(xué)歷教育與非學(xué)歷教育相融合的教育政策，已經(jīng)成為我國高等繼續(xù)教育發(fā)展的必然趨勢。

（四）將完善監(jiān)測評估機(jī)制作為我國高等繼續(xù)教育政策有效落實的保障

2009年，聯(lián)合國教科文組織在第六屆國際成人教育大會上通過的《貝倫行動框架》（Belem Framework for Action）突出強(qiáng)調(diào)監(jiān)督評估機(jī)制的建立對于助推成人教育高質(zhì)量發(fā)展的重要意義。國家先后出臺《關(guān)于辦好開放大學(xué)的意見》（2016年）和《高等學(xué)歷繼續(xù)教育專業(yè)設(shè)置管理辦法》（2016年）等政策文件，加大對高等繼續(xù)教育的監(jiān)測評估力度，在一定程度上提升了辦學(xué)質(zhì)量；但管理歸口不統(tǒng)一、監(jiān)督不到位，評價指標(biāo)不全面等問題仍未得到有效的解決。為了貫徹黨的十九大報告精神，深化教育改革，國家將進(jìn)一步完善監(jiān)測評估制度。一是逐步建立統(tǒng)一統(tǒng)計口徑，使不同部門的統(tǒng)計數(shù)據(jù)可對接、可比較[13]；二是深入推進(jìn)教育行政部門、社會第三方組織、高校等多主體參與評估；三是建立定期監(jiān)測機(jī)制，定期收集和分析高等繼續(xù)教育發(fā)展?fàn)顩r的數(shù)據(jù)，總結(jié)發(fā)展經(jīng)驗[14]；四是運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)和科學(xué)評價方法對教育教學(xué)全過程進(jìn)行監(jiān)測評價；五是運(yùn)用自考系統(tǒng)對高等學(xué)歷繼續(xù)教育進(jìn)行抽考，實現(xiàn)質(zhì)量監(jiān)督。相信在中國共產(chǎn)黨的正確領(lǐng)導(dǎo)下，我國將逐漸建成全面、科學(xué)、有效的高等繼續(xù)教育監(jiān)測評估機(jī)制。