徐雍皓，何孟凱

（上海政法學(xué)院 法律學(xué)院，上海 201701）

一、引言

2021年2月26日國家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于完善企業(yè)破產(chǎn)配套制度保障管理人依法履職 進一步優(yōu)化營商環(huán)境的意見》（以下簡稱《破產(chǎn)意見》），該文件首次明確提出“破產(chǎn)配套制度”，可謂是切中要害。《破產(chǎn)意見》為保障破產(chǎn)案件辦理，提出了十幾種配套制度。這確實有立足實踐，保障《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法》（以下簡稱《企業(yè)破產(chǎn)法》）實施效果的意圖。在《破產(chǎn)意見》的眾多配套制度中，“府院聯(lián)動”機制也再次被提及?！案郝?lián)動”機制可算得上《企業(yè)破產(chǎn)法》最早的配套制度之一，探討其形成原因不僅具有現(xiàn)實意義，同時也對破產(chǎn)法及其相關(guān)法律具有理論意義。

“府院聯(lián)動”機制，其定義大致為法院在辦理破產(chǎn)案件時與政府聯(lián)合辦案，協(xié)調(diào)配合，共同推進破產(chǎn)程序。對于破產(chǎn)實務(wù)中普遍存在的“府院協(xié)調(diào)”機制，［1］破產(chǎn)法學(xué)界探討不多。在核心期刊中，近年來專門研究“府院聯(lián)動”的論文僅有兩篇。其觀點頗具代表性，即將“府院聯(lián)動”機制納入行政權(quán)與司法權(quán)關(guān)系的范疇進行討論。同時，“府院聯(lián)動”機制所承擔(dān)的行政功能應(yīng)由專門機構(gòu)負責(zé)，如“破產(chǎn)事務(wù)局”。

在政策層面，府院聯(lián)動機制被各種司法文件反復(fù)提及。在中央層面，除了《破產(chǎn)意見》外，還有諸多司法文件提到，如“鼓勵地方人民政府與人民法院建立常態(tài)化協(xié)調(diào)機制”，“完善政府與法院協(xié)調(diào)處置企業(yè)破產(chǎn)事件的工作機制”，“人民法院審理企業(yè)破產(chǎn)案件時……應(yīng)當(dāng)積極與上述機關(guān)進行協(xié)調(diào)和溝通，取得有關(guān)機關(guān)的配合”，“完善司法與行政協(xié)調(diào)機制……鼓勵地方各級人民政府建立常態(tài)化的司法與行政協(xié)調(diào)機制”等。而在地方上，各地法院出臺的關(guān)于建立府院聯(lián)動機制的文件更是比比皆是。

未曾出現(xiàn)在《企業(yè)破產(chǎn)法》文本中的“府院聯(lián)動”或稱“府院協(xié)調(diào)”，不曾被西方理論提及，但在中國的實踐卻遍地開花，如何解釋這種現(xiàn)狀，府院聯(lián)動機制的理論依據(jù)是什么，這都是值得深思的問題。為此，本文將先揭示府院聯(lián)動機制運行的社會基礎(chǔ)，厘清其運行機理，探討其理論依據(jù)，最后為我國立法提出合理建議。

二、“府院聯(lián)動”機制的運行機理及其實踐價值

“府院聯(lián)動”早在《企業(yè)破產(chǎn)法》頒布之后的2009年就在司法文件中被提及。但是當(dāng)時法院辦理破產(chǎn)案件數(shù)量不多，府院聯(lián)動機制的立法一直是空白。一方面，2006年頒布的《企業(yè)破產(chǎn)法》是一部完全市場化的破產(chǎn)法，其制度設(shè)計吸取了世界破產(chǎn)法的經(jīng)驗，以管理人中心主義為原則，基本排除了政府干預(yù)。另一方面，中國的市場環(huán)境尚未完成轉(zhuǎn)型。

目前“府院協(xié)調(diào)”機制通行的做法是由地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭工商、稅務(wù)、財政、銀監(jiān)、人行、社保、國土、房管、規(guī)劃、招商、公安、國資、環(huán)保、經(jīng)信等相關(guān)部門負責(zé)人，組建類似于專項破產(chǎn)處置政府領(lǐng)導(dǎo)小組等臨時機構(gòu)，綜合解決破產(chǎn)衍生之社會民生領(lǐng)域的一些難題。［2］從機制形式上看，各地府院聯(lián)動機制以聯(lián)席會議為典型模式，在實踐中以聯(lián)席會議為載體來傳達政府和法院在破產(chǎn)事務(wù)工作中需要協(xié)調(diào)的事務(wù)范圍、需要解決的具體問題，對于破產(chǎn)處置中產(chǎn)生的問題可及時解決。［3］這種運轉(zhuǎn)方式很大程度上受制于人與人之間以及以人為代表的機構(gòu)與機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)，尤其仰賴于黨政一把手的重視程度，容易出現(xiàn)“人一走茶就涼”“換人就換政策”的現(xiàn)象。

雖然“府院協(xié)調(diào)”機制目前尚不成熟，但是仍然在破產(chǎn)案件的辦理中發(fā)揮了重大作用。其價值體現(xiàn)在如下三方面：

（一）預(yù)防維穩(wěn)風(fēng)險

維穩(wěn)風(fēng)險雖不見于諸法律文本，但卻是社會各方關(guān)注的焦點。早在2008年，面對全球金融海嘯，最高人民法院就發(fā)布文件，要求人民法院審理企業(yè)破產(chǎn)案件時，與地方政府配合，建立預(yù)警機制、聯(lián)動機制。破產(chǎn)企業(yè)大多涉及職工安置、理財產(chǎn)品、產(chǎn)品交付等問題。以破產(chǎn)房企的爛尾樓為例，工地一旦停工，復(fù)工將會極其困難。首先是資金問題。房地產(chǎn)項目再小也需要龐大的資金。其次是工程交接問題，新的施工隊進駐后，往往要對之前的工程進度進行評估和結(jié)算，這都需要大量時間成本。而普通購房者傾盡家財繳納首付后，房子一旦爛尾，不僅要負擔(dān)月供，而且將會在相當(dāng)長的時間內(nèi)無法取得房產(chǎn)。除此之外，就目前破產(chǎn)案件的清償率而言，即使是重整也不高。在中國“有事找政府”的心理下，破產(chǎn)經(jīng)常會引發(fā)民眾上訪或者在政府門前集會等情況。鑒于此，有必要由政府出面聯(lián)合法院及時披露企業(yè)情況和案件進展，疏導(dǎo)債權(quán)人情緒，防止惡性事件發(fā)生。

（二）支持程序推進

中國的多數(shù)企業(yè)自成立起就會與政府有諸多關(guān)聯(lián)，有些企業(yè)可能是因為本地政府的招商引資，因有優(yōu)厚的政策才落戶本地的。其經(jīng)營期間更是會引發(fā)和政府的諸多交往，一旦企業(yè)破產(chǎn)，與政府相關(guān)的如招商政策、項目審批、土地出讓等問題，必須由政府參與方能解決。除此之外，即使是破產(chǎn)法明文規(guī)定的管理人的某些工作，也需要通過政府的協(xié)助才能快速辦理。以破產(chǎn)法第二十五條規(guī)定的管理人職務(wù)為例，核查破產(chǎn)企業(yè)的財產(chǎn)是破產(chǎn)程序中絕對重要的環(huán)節(jié)。企業(yè)資產(chǎn)需要與政府相關(guān)的登記部門配合才能徹底查清，而政府部門的辦事方式與破產(chǎn)案件的辦案方式有巨大的不協(xié)調(diào)。這種不協(xié)調(diào)是導(dǎo)致破產(chǎn)案件進度緩慢的重要原因，而破產(chǎn)案件的“快速”辦理實際上具有重大意義，如破產(chǎn)程序涉及資產(chǎn)的變現(xiàn)或是重整案件所涉及的公司繼續(xù)經(jīng)營，都十分依賴市場機遇。另外，許多債權(quán)不宜久拖不決。在這種背景下，“府院聯(lián)動”機制將會起到至關(guān)重要的協(xié)調(diào)作用，使破產(chǎn)案件快速有效地推進。

（三）保護公共利益

在社會契約論中，政府具有很強的服務(wù)性。［4］而破產(chǎn)法的功能又在于“一攬子”解決債務(wù)，在這個過程中常常會解決群體性問題，這本身也帶有一定的公共性。另外，現(xiàn)代破產(chǎn)法中的重要制度重整制度就是基于公共利益的考量而誕生的，這也是破產(chǎn)法重視公共利益的重要體現(xiàn)。在這個視角下，行政權(quán)與破產(chǎn)法具有深層次的契合點。行政權(quán)通過府院協(xié)調(diào)機制參與破產(chǎn)案件的辦理，可以利用其行政權(quán)的優(yōu)勢更好地保護公共利益，最大化實現(xiàn)破產(chǎn)法的價值。

三、以結(jié)構(gòu)—功能主義為視角，探尋“府院聯(lián)動”機制的理論基礎(chǔ)

功能主義是西方社會學(xué)理論的主流學(xué)派，“結(jié)構(gòu)—功能主義（Structural-functionalism）”是20世紀(jì)功能主義學(xué)派的重要發(fā)展，該理論認為社會是一個系統(tǒng)，具有一定結(jié)構(gòu)和組織化形式；各個結(jié)構(gòu)之間相互關(guān)聯(lián)，自成一體，發(fā)揮功能。［5］該理論的重要代表人物美國的社會學(xué)家帕森斯在此基礎(chǔ)上提出“一個社會只有滿足了四個基本需求，才能發(fā)揮其功能，即維持秩序和穩(wěn)定。”［6］這四個基本需求就是帕森斯最著名的AGIL社會系統(tǒng)動態(tài)平衡分析圖，即A（Adaption）“適應(yīng)”是指“一個系統(tǒng)可以從環(huán)境中獲取可支配的資源和手段”；G（Goal-attainment）“達鵠”是指“確立目標(biāo)后，安排資源配置使目標(biāo)達成”；I（Integration）“整合”是指“維護各子系統(tǒng)之間的團結(jié)有序，避免發(fā)生沖突”；L（Latent patternmaintenance and tension-management）“模 式 維 持和張力調(diào)控”，是指“該系統(tǒng)始終要被維持，即使沒有被啟用或者不活躍，也必須保有系統(tǒng)如何運轉(zhuǎn)時的潛在記憶，維持自身獨特性并融入共同價值體系”。［7］結(jié)構(gòu)—功能主義的系統(tǒng)方法不僅提供了一個法律的外部視角，更重要的是它有益于破產(chǎn)法有序、漸進地革新。

從上述四個方面分析《企業(yè)破產(chǎn)法》可以發(fā)現(xiàn)，將破產(chǎn)程序?qū)ｉT立法，為其配置專業(yè)法官，即為《企業(yè)破產(chǎn)法》運轉(zhuǎn)提供資源和手段，以滿足“適應(yīng)”功能；設(shè)置管理人制度、債權(quán)人會議制度、重整制度等，得以將《企業(yè)破產(chǎn)法》的立法目標(biāo)逐步分解為多個小目標(biāo)逐個完成，以滿足“達鵠”功能；法官統(tǒng)領(lǐng)全案，管理人事無巨細地全面履行職務(wù)，使得破產(chǎn)案件內(nèi)部團結(jié)有序，滿足“整合”功能；在《企業(yè)破產(chǎn)法》內(nèi)部確立立法價值，使之具有獨特地位，融入私法共同體，并成為法律制度維持其模式，以滿足“模式維持和張力調(diào)控”功能。

結(jié)合上述分析，如果將“府院聯(lián)動”機制看作“行動中的法（law in act）”，則可證明《企業(yè)破產(chǎn)法》沒有為破產(chǎn)程序的穩(wěn)定運轉(zhuǎn)提供充足的資源和手段。關(guān)于這個情況的原因，筆者認為，破產(chǎn)法在私法系統(tǒng)中的功能會產(chǎn)生外部性，這種外部性的消解目前沒有專門的制度解決，這種外部性反而又影響了破產(chǎn)法的運轉(zhuǎn)。現(xiàn)對此做簡要分析：私法作為一個系統(tǒng)，其功能之一就是為交易提供價值準(zhǔn)則和交易模式。資源在流通的過程中，會出現(xiàn)“阻塞”的情形，即在債務(wù)人無法清償?shù)那闆r下，雖然得到了合法判決，但卻無法執(zhí)行，同時債務(wù)關(guān)系也無法終結(jié)。隨著商業(yè)社會的發(fā)展，交易量與交易頻次的激增，這種資源“阻塞”的情況也越來越多。私法領(lǐng)域以民法為代表，都具有強烈的裁判法屬性。［8］這些法律主要服務(wù)于裁判，與之對應(yīng)的，司法權(quán)在多數(shù)情況下其本質(zhì)就是判斷權(quán)［9］，無力終結(jié)無法被清償?shù)膫鶆?wù)。私法系統(tǒng)需要破產(chǎn)法來完成這個任務(wù)，破產(chǎn)法的功能價值就在于補全私法系統(tǒng)的最后一環(huán)，使得資源可以按照私法理念完成完整的循環(huán)，使得私法系統(tǒng)穩(wěn)定運作。而在這個意義上講，破產(chǎn)法如果發(fā)揮功能，就會在短時間內(nèi)大量改變法律關(guān)系，使得破產(chǎn)程序具有很強的外部性。［10］這種外部性對于社會和政府影響是不可忽視的。因此，如果沒有政府的參與和支持，《企業(yè)破產(chǎn)法》恐難以穩(wěn)定運轉(zhuǎn)。而“府院聯(lián)動”機制正是為補足破產(chǎn)法運轉(zhuǎn)資源的制度，從這個角度講其必要性可見一斑。

四、域外立法啟示

在美國，破產(chǎn)法的運轉(zhuǎn)也會遭遇資源和手段不足的情況。美國破產(chǎn)法歷史上曾推動過一個改革，即“實質(zhì)性擴大破產(chǎn)法官的管轄權(quán)，以使破產(chǎn)法官可以審理幾乎任何因破產(chǎn)案件所衍生（或與破產(chǎn)案件相關(guān)）的事項?！弊詈蟮臓幷摻裹c落在“是否應(yīng)賦予破產(chǎn)法官憲法第三條法官的地位”。之所以會有這樣的爭論，是因為破產(chǎn)法的特點需要破產(chǎn)法官擁有較大的管轄權(quán)，這種訴求與美國的司法環(huán)境產(chǎn)生了碰撞。而“破產(chǎn)法官”地位之爭是破產(chǎn)法外部性在美國環(huán)境下的表現(xiàn)形式。但到目前為止，美國的破產(chǎn)法官仍不具有美國“憲法第三條法官”的身份。雖然如此，美國仍在保障破產(chǎn)法穩(wěn)定運轉(zhuǎn)方面做了很多工作，如在20世紀(jì)70年代，將破產(chǎn)公斷人的職能分屬破產(chǎn)法官與聯(lián)邦托管人承擔(dān)，前者承擔(dān)傳統(tǒng)的司法裁判職能，后者由司法部長任命和監(jiān)督，履行確定管理人名冊、指定管理人、審查酬金申請、確保涉案報告的提交和酬金的發(fā)放、監(jiān)督更生程序中重整計劃或償債計劃的制定、指定和監(jiān)督債權(quán)人委員會、監(jiān)督破產(chǎn)案件的進程、進行必要的破產(chǎn)審計等行政性職責(zé)。［11］

在英國，破產(chǎn)服務(wù)局作為政府的執(zhí)行機構(gòu)，設(shè)置了多個內(nèi)設(shè)機構(gòu)，包括法律服務(wù)處、官方接管人機構(gòu)、調(diào)查與執(zhí)行小組、破產(chǎn)從業(yè)者監(jiān)督小組等。其中，法律服務(wù)處的職責(zé)在于提供廣泛的法律、業(yè)務(wù)和政策咨詢；調(diào)查與執(zhí)行小組在公司進入強制清算程序、個人被頒發(fā)破產(chǎn)令或者債務(wù)紓緩令的情況下，負責(zé)對這些案件的管理和調(diào)查；刑事執(zhí)法小組是處理與破產(chǎn)有關(guān)的欺詐及相關(guān)公司失當(dāng)行為的主要刑事執(zhí)法機構(gòu)；破產(chǎn)從業(yè)者監(jiān)管小組對受認可專業(yè)團體進行監(jiān)管；官方接管人主要負責(zé)調(diào)查破產(chǎn)人的財務(wù)事務(wù)。［12］

從中不難看出，英美雖與我國國情不同，但破產(chǎn)法運轉(zhuǎn)所要解決的問題本質(zhì)上并無二致。即除了司法裁判外，破產(chǎn)法需要大量行政事務(wù)處理。而我國的特殊之處在于，這些行政事務(wù)與政府都有千絲萬縷的聯(lián)系。由此可見，單單的《企業(yè)破產(chǎn)法》條文尚不足以支持其發(fā)揮功能并且穩(wěn)定運轉(zhuǎn)，對于獲取政府支持層面，“府院聯(lián)動”機制的存在具有相當(dāng)?shù)暮侠硇浴?/p>

五、“府院聯(lián)動”機制的立法建議

（一）“府院聯(lián)動”機制存在的風(fēng)險

雖然“府院聯(lián)動”機制有其價值，但仍存在很多風(fēng)險。主要在以下三點：首先是于理不合?！镀髽I(yè)破產(chǎn)法》仍具私法屬性，“市民社會”和現(xiàn)代私法理論對行政權(quán)具有天然的警惕性和防范性，“絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗”［13］仍言猶在耳。這導(dǎo)致“府院聯(lián)動”機制無法融于《企業(yè)破產(chǎn)法》基于自治內(nèi)涵的規(guī)范。其次，行政機關(guān)可能存在權(quán)力尋租，尾大不掉、行政效率低下的風(fēng)險。這首先就會導(dǎo)致破產(chǎn)案件辦理的成本大幅增加。最后，可能會不符合“優(yōu)化營商環(huán)境”的大趨勢。因為“辦理破產(chǎn)”是世界銀行發(fā)布的《營商環(huán)境報告》中的一項指標(biāo)。該指標(biāo)的評價標(biāo)準(zhǔn)主要參考美國破產(chǎn)法的規(guī)定。［14］目前“府院聯(lián)動”的行政權(quán)色彩仍然很強，恐難為《企業(yè)破產(chǎn)法》在打分時增色。因此，“府院聯(lián)動”機制該如何完善是亟待解決的問題。

中國學(xué)者很早就關(guān)注到破產(chǎn)法的配套制度問題，并認為“府院聯(lián)動”機制主要處理破產(chǎn)案件中的行政事務(wù)，因此可以吸收西方經(jīng)驗，建立“破產(chǎn)事務(wù)局”解決該問題。［15］除此之外，還有一些與本文主題相同或者相關(guān)的文章都從不同角度得出了破產(chǎn)法需要配套制度的結(jié)論，而且配套制度的落腳點在于建立“破產(chǎn)管理局”。但是筆者認為利用“破產(chǎn)管理局”替代“府院聯(lián)動”機制仍有隱憂，因為通過新設(shè)行政機構(gòu)來處理協(xié)調(diào)任務(wù)，不僅要考慮新機構(gòu)在行政體系內(nèi)部的權(quán)責(zé)劃分問題，還要考慮其與司法權(quán)的權(quán)責(zé)劃分問題。這不僅要做理論辨析，更重要的是實踐效果。

（二）對策與建議

根據(jù)上述分析，“府院聯(lián)動”機制作為《企業(yè)破產(chǎn)法》的“適應(yīng)”手段，完全是實踐中的產(chǎn)物。對于制度完善的問題，不如尊重現(xiàn)有的環(huán)境，保持實踐的靈活性，應(yīng)辦案需求自發(fā)形成處事機制，然后吸納進法律。因此筆者建議，采取“府院聯(lián)動”機制常態(tài)化以積累經(jīng)驗，然后逐步進行制度設(shè)計和轉(zhuǎn)化的策略才是可行之路。首先，在宏觀層面，應(yīng)做好頂層設(shè)計，明晰行政與司法的邊界，將司法從行政事務(wù)中解放出來而專職于裁判。同時要維護好《企業(yè)破產(chǎn)法》市場化的價值導(dǎo)向，防止行政權(quán)越界而重回“政策性”破產(chǎn)的舊路。另外，需要出臺更加詳細的政策法規(guī)，明確規(guī)定“府院聯(lián)動”機制的啟動方式、工作形式、職權(quán)劃分和責(zé)任歸屬，如確定“府院聯(lián)動”機制應(yīng)由管理人請求政府設(shè)立，政府確定其工作方式并抽調(diào)專門人員負責(zé)，在破產(chǎn)案件辦理期間形成常設(shè)單位，最終要將目前“府院聯(lián)動”機制從“點對點”的個案啟動方式轉(zhuǎn)變?yōu)槌B(tài)化的制度。

然后，在微觀層面，應(yīng)明確管理人在破產(chǎn)程序中的中心地位，因為《企業(yè)破產(chǎn)法》市場化的重要標(biāo)志就是“管理人中心主義”，管理人是破產(chǎn)案件最核心的主體，管理人依法履行職務(wù)是破產(chǎn)案件法治化、市場化的具體體現(xiàn)。要賦予管理人請求設(shè)立“府院聯(lián)動”機制的權(quán)利，賦予其召開聯(lián)席會議的權(quán)利，即管理人在履職過程中需要政府相關(guān)部門支持或者發(fā)生重大情況時，能夠自主地利用“府院聯(lián)動”機制排除履職障礙。同時，如出現(xiàn)“府院聯(lián)動”機制內(nèi)的相關(guān)人員推諉失職的情況，應(yīng)賦予管理人以監(jiān)督權(quán)，設(shè)置問責(zé)機制，保障“府院聯(lián)動”機制發(fā)揮應(yīng)有的協(xié)調(diào)功能?？偟膩碚f，“府院聯(lián)動”機制的重點是服務(wù)于管理人履職。

最后，完善制度細節(jié)，加強制度功能，促其成熟穩(wěn)定后再行轉(zhuǎn)化?！案郝?lián)動”機制的主要職能是“協(xié)調(diào)”，協(xié)調(diào)范圍應(yīng)是綜合考慮破產(chǎn)案件中的各個方面。即當(dāng)個案可能出現(xiàn)影響社會的重大情形或需要政府出面方能解決的問題時，法院或者管理人可通過“府院聯(lián)動”機制及時與政府溝通接洽，制定對策，排除干擾。在此基礎(chǔ)上，還可以設(shè)置眾多相關(guān)的聯(lián)動溝通機制以滿足辦案需要，如風(fēng)險預(yù)警溝通平臺、破產(chǎn)信息共享平臺、投資招商平臺等?？偟膩碚f，以現(xiàn)有的資源和經(jīng)驗，逐步完善“府院聯(lián)動”機制，使其更加明確具體，各方參與人員各司其職，達成共識和默契。待其制度運行平穩(wěn)，達成常態(tài)化，并且經(jīng)過時間和實踐檢驗其效果和效率以后，再考慮在此基礎(chǔ)之上抽調(diào)專門人才，最終形成獨立的專門處理破產(chǎn)社會衍生問題的行政機構(gòu)。

六、結(jié)語

《企業(yè)破產(chǎn)法》的市場化轉(zhuǎn)型事實上是中國社會轉(zhuǎn)型的一個縮影，這個過程是漸進的，由點及面的，但同時也是快速的、激烈的。相比較而言，西方社會先形成了市場化的大環(huán)境，其后才造就出了如此市場化的破產(chǎn)法，而中國恰恰相反，其試圖用市場化的破產(chǎn)法來推動市場化的建設(shè)。這個過程極易出現(xiàn)轉(zhuǎn)軌后的各種不協(xié)調(diào)，而《企業(yè)破產(chǎn)法》終究是要發(fā)揮功能的。對“府院聯(lián)動”機制的研究不僅對《企業(yè)破產(chǎn)法》的實施有所助益，同時也能為其他破產(chǎn)法的配套制度建設(shè)提供經(jīng)驗和幫助。