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四個(gè)融合:“十四五”區(qū)域教育發(fā)展規(guī)劃編制的關(guān)鍵
——以珠三角S區(qū)為例

2022-11-21 03:15葉繁葛新斌
關(guān)鍵詞:十四五規(guī)劃區(qū)域

葉繁 葛新斌

(1.廣東開(kāi)放大學(xué),廣東廣州,510091;2.華南師范大學(xué),廣東廣州,510631)

作為未來(lái)教育的全景構(gòu)想和宏偉藍(lán)圖,區(qū)域教育發(fā)展規(guī)劃編制的好壞決定著區(qū)域教育高質(zhì)量發(fā)展步伐的緩急、教育現(xiàn)代化進(jìn)程的快慢,甚至關(guān)系到區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)水平的高低。2021年是“十四五”開(kāi)局之年,也是我國(guó)全面開(kāi)啟社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新征程的起點(diǎn),更是“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)交匯的關(guān)鍵之年。在這個(gè)具有特殊意義的歷史節(jié)點(diǎn)上編制區(qū)域教育規(guī)劃,這對(duì)規(guī)劃文本的科學(xué)性與可行性提出了更高要求?;仡欉^(guò)往,盡管區(qū)域教育規(guī)劃受到各級(jí)教育行政部門(mén)和編制專(zhuān)家普遍重視,但是很大一部分規(guī)劃往往難以逃脫“檢查過(guò)后,墻上掛掛”的宿命。究其原因,與規(guī)劃文本實(shí)效性、可行性的缺失有極大關(guān)系??v觀國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)系統(tǒng),教育及其規(guī)劃以“部分”的角色,持續(xù)與“整體”開(kāi)展交互,在其間不斷被重塑并建構(gòu)成新體系,這一過(guò)程帶有鮮明的“再結(jié)構(gòu)化”特性。直觀來(lái)看,規(guī)劃之所以欠缺實(shí)效性與可行性,實(shí)則也表征著規(guī)劃疏離教育“再結(jié)構(gòu)化”過(guò)程。因此,只有歸復(fù)教育在社會(huì)中所處的位置,深入審視教育與社會(huì)發(fā)展的部分與整體的邏輯關(guān)系,才能為“十四五”教育發(fā)展提供全局性視角,注入持久動(dòng)力。具體來(lái)說(shuō),從規(guī)劃編制內(nèi)部來(lái)看,厘定編制主體協(xié)作機(jī)制,明晰規(guī)劃文本邏輯框架是編制“十四五”區(qū)域教育規(guī)劃的基礎(chǔ)。從規(guī)劃編制外部來(lái)看,突出區(qū)域教育發(fā)展“雙循環(huán)”理念,強(qiáng)化教育規(guī)劃與各級(jí)各類(lèi)規(guī)劃的關(guān)聯(lián)則是編制“十四五”區(qū)域教育規(guī)劃的有力保障。因此,我們認(rèn)為“十四五”區(qū)域教育規(guī)劃編制關(guān)鍵在于抓住上述四個(gè)方面,做到“四個(gè)融合”。

一、府學(xué)融合,提升合理性

區(qū)域教育規(guī)劃編制離不開(kāi)利益攸關(guān)方的共同努力,多元主體參與是保證編制質(zhì)量的基礎(chǔ)。理想狀態(tài)下,各主體之間遵循“政府機(jī)構(gòu)為主體,專(zhuān)家咨詢?yōu)橐劳?,社?huì)參與為保障,高層決策為終審”[1]的分工原則,各司其職。不難發(fā)現(xiàn),編制工作又以政府和學(xué)者專(zhuān)家兩類(lèi)角色為至關(guān)重要,能否發(fā)揮政府的全面信息優(yōu)勢(shì)和政策落地經(jīng)驗(yàn),以及專(zhuān)家的信息整合能力和前端理論視野,將兩者“合二為一”,很大程度決定了編制工作能否達(dá)成政治性與技術(shù)性的有機(jī)統(tǒng)一[2]23-24。然而區(qū)域教育規(guī)劃是“由迥然不同的群體一起參加來(lái)達(dá)到目標(biāo)一致和取得目標(biāo)一致的有效方式的過(guò)程”[3],建之于溝通與協(xié)調(diào)不同利益基礎(chǔ)上的編制工作注定是曲折的,其主要問(wèn)題集中在:一方面,規(guī)劃編制主要由政府或?qū)<覇畏矫姘芽兀嫦嚓P(guān)方參與面窄,角色地位不明晰,導(dǎo)致文本呈現(xiàn)單方面意志[4],利益主體意見(jiàn)和訴求納入不足[5];另一方面,由于利益和要求不盡一致[6],政府和學(xué)者之間出現(xiàn)“信息雙向不對(duì)稱(chēng)”或“逆向選擇與道德風(fēng)險(xiǎn)”[2]23-24。政府和學(xué)者為代表的利益主體著眼各自利益立場(chǎng)各行其是的傳統(tǒng)做法已然不適合“十四五”教育規(guī)劃編制工作,唯有尋求教育規(guī)劃政治性與技術(shù)性博弈均衡最優(yōu)化的“府學(xué)融合”才能統(tǒng)合多元視角,協(xié)調(diào)各方利益主體共同為構(gòu)建區(qū)域教育長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展機(jī)制提供可能性。

達(dá)至政府與學(xué)者專(zhuān)家的協(xié)調(diào)與配合,各方須在充分履責(zé)的基礎(chǔ)上進(jìn)行信息共享與協(xié)作,具體來(lái)說(shuō):一方面,政府部門(mén)應(yīng)立足高政治站位守住“辦好人民滿意的教育”的方向,把握區(qū)域教育發(fā)展整體走勢(shì),在保證教育充分發(fā)揮育人作用的基礎(chǔ)上,強(qiáng)化教育之于區(qū)域發(fā)展智力支持和人力資本增值的作用;另一方面,專(zhuān)家應(yīng)著眼實(shí)處,突破固有教育結(jié)構(gòu)阻滯,從技術(shù)層面和操作角度協(xié)調(diào)、整合現(xiàn)有教育資源,補(bǔ)足區(qū)域教育短板,發(fā)揮區(qū)域教育優(yōu)勢(shì),凝練區(qū)域教育發(fā)展特色。此外,過(guò)往的教育規(guī)劃編制固有的博弈格局中,政府與學(xué)者呈現(xiàn)出一定程度的利益訴求互斥,是基于有限資源對(duì)二次分配權(quán)的爭(zhēng)奪,屬于典型的“零和博弈”。從博弈角度來(lái)看,變更構(gòu)成博弈規(guī)則的構(gòu)成要件,倡導(dǎo)建立利益相容的“正和博弈”,能有效推進(jìn)當(dāng)前博弈格局走出名義上“協(xié)作”、實(shí)際由單方面“主導(dǎo)”的窘境。正如“要想治愈失范狀態(tài),就必須先建立一個(gè)群體,然后建立一套我們所匱乏的規(guī)范體系”[7],促成教育規(guī)劃編制從零和博弈向正和博弈轉(zhuǎn)變,應(yīng)考慮外向引入新的博弈力量,內(nèi)向改造博弈規(guī)則[8]。具體來(lái)說(shuō),首先,在政府和學(xué)者之外加入如教育工作者、家長(zhǎng)等多方利益群體,可以有效加強(qiáng)對(duì)政府和學(xué)者的多維監(jiān)督,并促成政府和學(xué)者加強(qiáng)協(xié)調(diào)的利益緩沖機(jī)制。其次,編制規(guī)劃過(guò)程中要以全局問(wèn)題和人民切身利益問(wèn)題為關(guān)切,凝聚服務(wù)集體利益的旨?xì)w,基于區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展整體藍(lán)圖,充分預(yù)測(cè)規(guī)劃期內(nèi)教育需求,優(yōu)化學(xué)校布局和教育資源配置。再次,以激勵(lì)相容措施和規(guī)劃編制問(wèn)責(zé)制度為依托,明確政府與學(xué)者雙方選擇偏好的磋商機(jī)制,促成雙方基于協(xié)議和道德兩個(gè)層面,組成“政治理性”和“技術(shù)理性”的共同體,實(shí)現(xiàn)規(guī)劃方案的價(jià)值調(diào)和與利益均衡。

在S區(qū)“十四五”教育規(guī)劃①注:2020 年6 月-2021 年11 月,筆者全程參與了珠三角S 區(qū)“十四五”教育規(guī)劃編制工作,文中涉及S 區(qū)相關(guān)內(nèi)容均來(lái)自于規(guī)劃編制調(diào)研過(guò)程中的相關(guān)記錄及規(guī)劃文本中相關(guān)內(nèi)容。編制過(guò)程中,筆者曾對(duì)相關(guān)利益主體進(jìn)行數(shù)次調(diào)研,調(diào)研對(duì)象包括區(qū)主管教育副區(qū)長(zhǎng)、教育行政部門(mén)職能科室負(fù)責(zé)人、區(qū)教師發(fā)展中心負(fù)責(zé)人、政府相關(guān)職能部門(mén)代表、學(xué)校校長(zhǎng)及教職工、學(xué)生家長(zhǎng)代表等。相關(guān)意見(jiàn)經(jīng)過(guò)與教育行政部門(mén)的討論和甄選之后,充分融合在規(guī)劃文稿中。規(guī)劃文稿成稿之后又面向上述群體經(jīng)過(guò)多輪意見(jiàn)征求和文稿修改。此外,規(guī)劃在編制過(guò)程中也多次依據(jù)省、市級(jí)政府工作報(bào)告、專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)規(guī)劃、專(zhuān)題講話的精神與內(nèi)容進(jìn)行修訂和補(bǔ)充,充分吸收和融合了多類(lèi)利益主體的價(jià)值訴求。

二、點(diǎn)面融合,強(qiáng)化全納性

作為區(qū)域教育戰(zhàn)略性和前瞻性的布局指南,區(qū)域教育規(guī)劃旨在確認(rèn)最佳的行動(dòng),說(shuō)明問(wèn)題,確定重點(diǎn)目標(biāo)并提供最經(jīng)濟(jì)合理的資源分配方案[9]。然而從何種角度觀察教育本身則是前置問(wèn)題。傳統(tǒng)區(qū)域教育規(guī)劃研究與實(shí)踐習(xí)慣“就教育論教育”,偏離經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際,導(dǎo)致區(qū)域教育規(guī)劃流于表面,不能走向深入[10]。教育規(guī)劃專(zhuān)家?guī)炷匪乖赋?,“教育?guī)劃應(yīng)該與更廣泛的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃相融合。教育如果想以最有效的方式為個(gè)人和國(guó)家的發(fā)展做出貢獻(xiàn),并最有效地利用稀缺資源,那么它就不能自行其是,對(duì)周遭的現(xiàn)實(shí)不聞不問(wèn)”[11]。

誠(chéng)如所言,“十四五”是我國(guó)加速實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵階段,當(dāng)前局勢(shì)下教育與國(guó)民經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展之間的關(guān)系愈發(fā)密切,結(jié)構(gòu)性的互動(dòng)愈發(fā)頻繁。那么,在整體“一盤(pán)棋”的格局下,區(qū)域教育規(guī)劃編制的重心不僅要立足于描繪區(qū)域教育發(fā)展藍(lán)圖,更應(yīng)以更高的站位,承擔(dān)講好區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展“故事”、銜接區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展“愿景”的職責(zé)。換句話說(shuō),一方面,內(nèi)向來(lái)看,區(qū)域教育規(guī)劃以典型項(xiàng)目、措施為抓手帶動(dòng)“重點(diǎn)突破”,凝聚“面上”的合力以達(dá)至區(qū)域教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的目標(biāo)。另一方面,置身社會(huì)轉(zhuǎn)型背景,區(qū)域教育規(guī)劃擔(dān)負(fù)著激活教育社會(huì)效益、重構(gòu)區(qū)域整體發(fā)展敘事體系的職能。換句話說(shuō),“十四五”區(qū)域教育規(guī)劃應(yīng)主動(dòng)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中擔(dān)當(dāng)“以點(diǎn)帶面”的職責(zé)。

首先,照應(yīng)教育規(guī)劃編制的結(jié)構(gòu)邏輯,應(yīng)強(qiáng)調(diào)“點(diǎn)面呼應(yīng)”思路,從區(qū)域教育規(guī)劃的目標(biāo)、任務(wù)和措施等方面著力組成整體性行動(dòng)策略系統(tǒng)[12]。區(qū)域教育規(guī)劃文本是否立得住、行得通,取決于規(guī)劃文本中的規(guī)劃措施、規(guī)劃任務(wù)、規(guī)劃目標(biāo),在內(nèi)涵與外延上相互照應(yīng)的程度。假設(shè)將區(qū)域教育規(guī)劃的目標(biāo)比喻成未來(lái)區(qū)域教育的“基本面”,政策措施自然成為分解規(guī)劃任務(wù)、推進(jìn)規(guī)劃目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的“點(diǎn)”,后者匹配規(guī)劃任務(wù)在區(qū)域教育各學(xué)段、各領(lǐng)域?yàn)槟蹍^(qū)域教育整體合力提供支撐。換句話說(shuō),依循“手段-目的”的關(guān)系邏輯,編制規(guī)劃措施時(shí)應(yīng)考慮其作為“點(diǎn)”的水平與質(zhì)量,能否通過(guò)規(guī)劃任務(wù)中介作用,實(shí)現(xiàn)區(qū)域教育規(guī)劃目標(biāo)“面”上“辦好人民滿意的教育”的目標(biāo)。換句話說(shuō),編制規(guī)劃時(shí)應(yīng)強(qiáng)調(diào)利用關(guān)鍵項(xiàng)目、核心措施帶動(dòng)任務(wù)達(dá)標(biāo)、目標(biāo)完成,直至規(guī)劃文本從理念走向?qū)嵺`,從愿景走向現(xiàn)實(shí),保證三要素系統(tǒng)之間“構(gòu)點(diǎn)成面”式的聯(lián)接。

與此同時(shí),為使區(qū)域教育達(dá)到整體高質(zhì)量發(fā)展的“面”上的目標(biāo),依據(jù)“內(nèi)涵-外延”相匹配的思路,教育規(guī)劃需要保證以任務(wù)為引領(lǐng),在措施層面實(shí)現(xiàn)“點(diǎn)”上周延式“全覆蓋”。具體來(lái)說(shuō),編制規(guī)劃時(shí)要注重區(qū)域教育長(zhǎng)短期目標(biāo)銜接、共性和個(gè)性任務(wù)統(tǒng)合、過(guò)往與未來(lái)治理措施延續(xù),營(yíng)造三要素系統(tǒng)各自內(nèi)部“聚點(diǎn)成面”的局面。如S區(qū)“十四五”規(guī)劃謀劃“高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量、高水平發(fā)展學(xué)前3年至高中階段教育,基本實(shí)現(xiàn)常住居民人口全覆蓋的15年優(yōu)質(zhì)均衡教育,適度發(fā)展高等教育”的整體目標(biāo),編制時(shí)該目標(biāo)分解成“學(xué)前優(yōu)質(zhì)普惠發(fā)展工程”“優(yōu)質(zhì)品牌初中建設(shè)工程”“高中特色項(xiàng)目建設(shè)工程”等十項(xiàng)重大工程,并從供給側(cè)端以強(qiáng)化資金保障、創(chuàng)新體制機(jī)制、協(xié)調(diào)突出矛盾為切入,細(xì)化“100億教育投入”“20%高層次教育人才”“優(yōu)秀學(xué)生全市占比三成”“沖刺高考高優(yōu)率40%”“配置5萬(wàn)宿位”“新增6萬(wàn)學(xué)位”六大發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃,在時(shí)間和空間上充分考慮整體與部分、長(zhǎng)期與短期、現(xiàn)在與將來(lái)的協(xié)調(diào)。

其次,順應(yīng)“十四五”區(qū)域教育發(fā)展的要求,應(yīng)秉持“點(diǎn)面結(jié)合”理念,引入?yún)^(qū)域教育“整體-部分”邏輯激發(fā)規(guī)劃的動(dòng)能。由于“教育是與價(jià)值密不可分的社會(huì)活動(dòng),教育規(guī)劃通常建立在一定的教育價(jià)值基礎(chǔ)上”[13],有什么樣的教育價(jià)值,便有什么樣的教育規(guī)劃編制意圖與教育發(fā)展方向。當(dāng)前教育價(jià)值顯然已經(jīng)不僅只從自身來(lái)看待發(fā)展,而更為強(qiáng)調(diào)主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及其引發(fā)的價(jià)值觀變化[14]。“十四五”發(fā)展格局中,區(qū)域教育發(fā)展應(yīng)凸顯教育發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的經(jīng)濟(jì)效益,強(qiáng)調(diào)教育均衡取向的政治公平[15]。具體來(lái)看,區(qū)域教育發(fā)展外部性的作用體現(xiàn)在兩方面,一是,培養(yǎng)雙創(chuàng)人才彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展人才缺口。如S區(qū)“十四五”教育規(guī)劃強(qiáng)調(diào)借力區(qū)域內(nèi)本科教育雙一流高校、雙一流學(xué)科,加強(qiáng)緊缺高端復(fù)合型創(chuàng)新人才培養(yǎng);依托區(qū)域內(nèi)職業(yè)教育雙高校、雙高專(zhuān)業(yè),開(kāi)展專(zhuān)業(yè)學(xué)位教育和培養(yǎng)應(yīng)用型創(chuàng)業(yè)人才。二是,匯聚教育規(guī)模效益為區(qū)域發(fā)展?fàn)I造良好人文環(huán)境。如該區(qū)通過(guò)“國(guó)際教育容納拓充”“卓越師資開(kāi)發(fā)培訓(xùn)”“終身學(xué)習(xí)平臺(tái)建設(shè)工程”等項(xiàng)目塑造良好的宜居宜業(yè)環(huán)境,服務(wù)區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí),為實(shí)現(xiàn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化提供教育智力支持。

總體來(lái)說(shuō),“十四五”區(qū)域教育規(guī)劃的編制應(yīng)以“點(diǎn)”為基石強(qiáng)化區(qū)域教育規(guī)劃內(nèi)向的自洽性,從“面”為支撐增強(qiáng)教育規(guī)劃外向的價(jià)值性,為保障“十四五”區(qū)域教育規(guī)劃的內(nèi)在效用和整體效力提供恰切的支持。

三、動(dòng)靜融合,著眼多元性

以往區(qū)域教育規(guī)劃習(xí)慣將規(guī)劃視為環(huán)境單向、靜態(tài)的呈現(xiàn),并籍此認(rèn)為人可以完全認(rèn)知、控制和掌握這一系統(tǒng)[16],這很大程度與編制過(guò)程中拘束于局部社會(huì)結(jié)構(gòu),忽視全局層次社會(huì)變遷脫不開(kāi)關(guān)系。有限視野所及之處,區(qū)域教育規(guī)劃編制看似更具有針對(duì)性,然則容易走入技術(shù)升格和管理強(qiáng)化的框架中,事實(shí)上這兩者的變化只會(huì)陷入既有發(fā)展方式的擴(kuò)散與復(fù)制[17],進(jìn)而難以確證規(guī)劃目標(biāo)的適切性、規(guī)劃任務(wù)的支撐性、規(guī)劃措施的全面性。近些年來(lái),我國(guó)進(jìn)入“百年未有之大變局”,機(jī)遇與挑戰(zhàn)同時(shí)擺在面前:城鎮(zhèn)化率不斷攀升,中等收入群體成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要依靠力量,國(guó)家治理體系和治理能力持續(xù)向好[18],與此同時(shí),教育發(fā)展不平衡、不充分的結(jié)構(gòu)性矛盾長(zhǎng)期存在。未來(lái)環(huán)境“不確定性”和人類(lèi)的“有限理性”雙重裹挾之下,區(qū)域教育規(guī)劃作為一種更新的管理模式,理應(yīng)體現(xiàn)具備根據(jù)環(huán)境變動(dòng)而調(diào)整發(fā)展策略,并持續(xù)在實(shí)踐中修改和完善的機(jī)能[2]23-24。具體來(lái)說(shuō),“十四五”區(qū)域教育規(guī)劃編制應(yīng)注意“動(dòng)靜結(jié)合”,即一方面,在一定教育靜態(tài)規(guī)模、恒定投入的基礎(chǔ)上,錨定教育公共服務(wù)均等化和教育發(fā)展優(yōu)質(zhì)均衡的結(jié)構(gòu)化目標(biāo),統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)區(qū)域教育資源的城鄉(xiāng)內(nèi)部布局和配置。另一方面,立足區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型賦予教育的新機(jī)遇與新變局,放眼全球化格局中區(qū)域教育的發(fā)展彈性空間和與教育發(fā)達(dá)地區(qū)的相對(duì)差距,擴(kuò)大教育交流合作規(guī)模,融合教育發(fā)展的動(dòng)力,打造區(qū)域教育特色和核心競(jìng)爭(zhēng)力。

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下優(yōu)勢(shì)教育資源向發(fā)達(dá)城市流動(dòng),城鎮(zhèn)化更帶來(lái)了人口和產(chǎn)業(yè)的聚集,再次加劇了教育資源區(qū)域內(nèi)分配不均,造成了區(qū)域教育“城鎮(zhèn)大班化,鄉(xiāng)村空?;盵19]。為避免教育資源過(guò)度集中帶來(lái)的區(qū)域教育發(fā)展失衡,應(yīng)切實(shí)發(fā)揮教育規(guī)劃調(diào)節(jié)教育資源空間布局的作用。當(dāng)前我國(guó)的土地資源,尤其是城鎮(zhèn)土地較為短缺,土地已經(jīng)成為制約教育發(fā)展的首要資源,配置好城鄉(xiāng)教育用地是區(qū)域教育規(guī)劃的關(guān)鍵。秉持“優(yōu)先教育”的理念,規(guī)劃首先應(yīng)充分協(xié)調(diào)教育用地和非公益用地之間的關(guān)系,充分預(yù)留教育發(fā)展儲(chǔ)備用地,確保區(qū)域教育投入、規(guī)模、質(zhì)量隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)總量逐步增長(zhǎng)。同時(shí),充分預(yù)計(jì)外來(lái)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量,將其與市政設(shè)施配套、學(xué)校布局、學(xué)位供給、教師調(diào)配掛鉤,及時(shí)撤并、整合學(xué)校,招聘、引進(jìn)師資,實(shí)現(xiàn)辦學(xué)條件提質(zhì)和學(xué)位擴(kuò)容。最后,借助集團(tuán)化辦學(xué)、學(xué)位重新劃片、學(xué)區(qū)制改革、教師流動(dòng)制度等措施盤(pán)活區(qū)域優(yōu)質(zhì)存量城鄉(xiāng)教育資源。

《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》指出,“十四五”期間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展應(yīng)加快構(gòu)建國(guó)際國(guó)內(nèi)雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局[20]。過(guò)往區(qū)域教育規(guī)劃關(guān)注點(diǎn)集中區(qū)域本位看教育發(fā)展要求[21],遮蔽了教育規(guī)劃的全局視野。作為匡正,“十四五”期間區(qū)域教育規(guī)劃應(yīng)加強(qiáng)教育對(duì)外開(kāi)放,勇于、善于和國(guó)內(nèi)、國(guó)際區(qū)域教育高水平地區(qū)“比較”與“對(duì)標(biāo)”,這是順應(yīng)教育現(xiàn)代化發(fā)展一項(xiàng)重要戰(zhàn)略[22]。具體來(lái)說(shuō),首先,“走出去”。應(yīng)堅(jiān)持?jǐn)U大開(kāi)放力度,通過(guò)區(qū)域人員流動(dòng)、機(jī)構(gòu)互訪等方式,重點(diǎn)加強(qiáng)與“一帶一路”周邊國(guó)家、地區(qū)的交流與互動(dòng),積極打造國(guó)際化融合中多元教育互補(bǔ)的局面,建設(shè)教育發(fā)展共同體。其次,“請(qǐng)進(jìn)來(lái)”。應(yīng)充分對(duì)接區(qū)域教育發(fā)展的需求,依托高水平合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目、課程、專(zhuān)家等載體開(kāi)展合作辦學(xué),并依法依規(guī)地對(duì)合作辦學(xué)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管。如S區(qū)在“十四五”規(guī)劃中,立足自身大灣區(qū)地理位置,通過(guò)“誦讀”“美食”“體驗(yàn)交流”“團(tuán)隊(duì)活動(dòng)”等豐富的形式,加強(qiáng)本地與港澳的文化交流、科研合作和教師互訪;構(gòu)建專(zhuān)項(xiàng)交流扶持機(jī)制,助力搭建粵港澳姊妹學(xué)校合作平臺(tái),并計(jì)劃在規(guī)劃期內(nèi)與5所區(qū)外優(yōu)質(zhì)學(xué)校開(kāi)展合作辦學(xué);同時(shí),該區(qū)放眼海外,探索與“一帶一路”沿線國(guó)家積極開(kāi)展國(guó)際交流合作,規(guī)劃期內(nèi)預(yù)計(jì)開(kāi)設(shè)一批國(guó)際理解教育系列課程,新建2所國(guó)際學(xué)校。

四、縱橫融合,彰顯體系性

區(qū)域教育行政部門(mén)在行使法律賦予其對(duì)于教育事業(yè)進(jìn)行戰(zhàn)略謀劃的職責(zé)時(shí),所形成的教育規(guī)劃是教育法治的成果。一般來(lái)說(shuō),區(qū)域教育規(guī)劃對(duì)政策受體產(chǎn)生長(zhǎng)久的約束力,并在規(guī)劃持續(xù)期內(nèi)具備不被輕易改變的政策定力。過(guò)往區(qū)域教育規(guī)劃之所以頻現(xiàn)規(guī)劃一經(jīng)制訂頻繁變動(dòng),導(dǎo)致“規(guī)劃沒(méi)有變化快”或規(guī)劃文本條款約束力較差、規(guī)劃主體履行義務(wù)動(dòng)力不足等問(wèn)題,均是源于沒(méi)有認(rèn)清區(qū)域教育規(guī)劃法治效力,忽視執(zhí)行教育規(guī)劃是構(gòu)建法治政府和實(shí)現(xiàn)依法治教重要法律行為所致[23]。保證規(guī)劃效力的權(quán)威性,僅僅將區(qū)域教育規(guī)劃從獨(dú)立個(gè)體的角度加以解讀是不夠的。在整體法治框架下,區(qū)域教育規(guī)劃理應(yīng)嵌套于整體法制體系中,才能最大限度地歸復(fù)其應(yīng)有法律地位。對(duì)應(yīng)到規(guī)劃編制中,應(yīng)將規(guī)劃文本向縱橫兩個(gè)科層方向進(jìn)行拓展與延伸,以有效保持教育規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化體系規(guī)劃之間的法治關(guān)聯(lián)。具體來(lái)說(shuō),“十四五”區(qū)域教育規(guī)劃應(yīng)遵循與銜接上位法律法規(guī)和政策文本的精神,規(guī)制和引導(dǎo)下級(jí)教育規(guī)劃,同時(shí)還應(yīng)承擔(dān)響應(yīng)同級(jí)規(guī)劃法治訴求的職責(zé)。

實(shí)現(xiàn)區(qū)域教育規(guī)劃的縱橫融合,離不開(kāi)兩方面共同努力。一方面,區(qū)域教育規(guī)劃制訂應(yīng)注意厘清歷史任務(wù),緊盯歷史節(jié)點(diǎn),把握區(qū)域教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展、現(xiàn)代化發(fā)展的節(jié)奏,積極對(duì)接《“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》《中國(guó)教育現(xiàn)代化2035》《加快推進(jìn)教育現(xiàn)代化實(shí)施方案(2018-2022)》等國(guó)家及省、市戰(zhàn)略規(guī)劃要求,內(nèi)化為區(qū)域教育規(guī)劃發(fā)展的規(guī)模、質(zhì)量、目標(biāo)愿景,明確區(qū)域教育在總體格局中的使命與擔(dān)當(dāng),向上承接與落實(shí)政策的確定力,避免隨意撤銷(xiāo)和改變規(guī)劃情況的發(fā)生。同時(shí),向下開(kāi)啟對(duì)學(xué)校規(guī)劃和政策受體的引導(dǎo),壓實(shí)規(guī)劃約束主體的義務(wù)與職責(zé),維護(hù)區(qū)域教育規(guī)劃的執(zhí)行力。另一方面,區(qū)域教育規(guī)劃應(yīng)擺正定位,主動(dòng)、深度地橫向融入、借力同科層中各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)事業(yè)規(guī)劃(如信息化規(guī)劃、市政規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃等)實(shí)現(xiàn)“抱團(tuán)式”發(fā)展。首先,保持區(qū)域教育規(guī)劃在文本上與其他規(guī)劃整體內(nèi)容與理念協(xié)調(diào)一致的基礎(chǔ)上,增強(qiáng)規(guī)劃間彼此的“合目的性”,防止規(guī)劃重復(fù)建設(shè)或者相互抵觸,維護(hù)區(qū)域教育規(guī)劃作為整體區(qū)域規(guī)劃組成部分的法律權(quán)威。其次,結(jié)合區(qū)域?qū)m?xiàng)規(guī)劃或整體規(guī)劃中主要經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展指標(biāo),在教育規(guī)劃的保障措施和監(jiān)督機(jī)制中嵌套設(shè)計(jì)相關(guān)舉措與變量。后期,優(yōu)勢(shì)規(guī)劃在以公權(quán)強(qiáng)制力推動(dòng)重要指標(biāo)達(dá)標(biāo)過(guò)程中,依托主要公共服務(wù)與產(chǎn)品的“非競(jìng)爭(zhēng)性”,區(qū)域教育規(guī)劃的法定效力和政策目標(biāo)可搭上貫徹與落實(shí)區(qū)域整體規(guī)劃的“便車(chē)”。如S區(qū)承接國(guó)家和廣東省“十四五”期間規(guī)劃要求,在“構(gòu)建新型智慧教育體系”規(guī)劃任務(wù)中,一方面向上承接“互聯(lián)網(wǎng)+教育”的要求,圍繞地方“智慧城市”、政府政務(wù)云平臺(tái)、省市教育資源公共服務(wù)平臺(tái),統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域教育教育信息化建設(shè);另一方面,向下提出依托教育集團(tuán)和突出學(xué)校開(kāi)展“省級(jí)特色教育集團(tuán)”“基礎(chǔ)教育大數(shù)據(jù)應(yīng)用示范?!薄叭斯ぶ悄苁痉缎!钡慕ㄔO(shè)試點(diǎn)工作。

面向新時(shí)代,規(guī)避并突破以往區(qū)域教育規(guī)劃在執(zhí)行過(guò)程中屢遭“冷遇”的窘境,成為編制“十四五”區(qū)域教育規(guī)劃的關(guān)鍵。從規(guī)劃在整體社會(huì)格局中的內(nèi)外部關(guān)系管窺,突出規(guī)劃的合理性,構(gòu)建規(guī)劃的全面性,激活規(guī)劃的多元性,增強(qiáng)規(guī)劃的體系性,將為成功編制區(qū)域教育規(guī)劃提供可行性保障。

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