阮汨君 趙健旭

提要：“加強(qiáng)對(duì)法律實(shí)施的監(jiān)督”是法治中國(guó)的時(shí)代議題。傳統(tǒng)的外生性監(jiān)督理論習(xí)慣于在“法律實(shí)施”之外尋找監(jiān)督者，強(qiáng)調(diào)“監(jiān)督”與“實(shí)施”的相對(duì)獨(dú)立。然而，一旦聚焦于法律的實(shí)施過(guò)程，便可發(fā)現(xiàn)內(nèi)生于“法律實(shí)施”的“隱性監(jiān)督者”。“隱性監(jiān)督者”生成于法律實(shí)施的場(chǎng)域內(nèi)，包括權(quán)利人、專(zhuān)業(yè)主體、合作者、科層主體四種類(lèi)型。這些監(jiān)督主體依托法律實(shí)施內(nèi)部的權(quán)力互動(dòng)關(guān)系，基于“凝視”與“責(zé)任”的運(yùn)作機(jī)理，塑造了精密的監(jiān)督格局。充分挖掘隱性監(jiān)督者的主體地位，認(rèn)真對(duì)待其參與法律實(shí)施的合法權(quán)利，并通過(guò)制度安排放大其權(quán)力凝視效果、完善其監(jiān)督責(zé)任設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)生性監(jiān)督與外生性監(jiān)督的視角互補(bǔ)，有助于加強(qiáng)對(duì)法律實(shí)施的監(jiān)督。

一、問(wèn)題的提出

國(guó)家意志的表達(dá)與執(zhí)行是國(guó)家的兩個(gè)基本功能。(1)參見(jiàn)古德諾：《政治與行政》，豐俊功譯，北京大學(xué)出版社，2012年，第10頁(yè)。作為國(guó)家制度領(lǐng)域中的重要議題，“監(jiān)督”是為了保障國(guó)家意志的表達(dá)被切實(shí)地執(zhí)行。黨的十九屆四中全會(huì)明確提出要“加強(qiáng)對(duì)法律實(shí)施的監(jiān)督”。在全面推進(jìn)依法治國(guó)的背景下，“法律實(shí)施”是“執(zhí)行國(guó)家意志”的基本形式，“監(jiān)督”歸根結(jié)底是為了保證各項(xiàng)法律實(shí)施權(quán)力得到依法正確行使，以符合法律表達(dá)的“國(guó)家意志”。

傳統(tǒng)監(jiān)督理論將“監(jiān)督”視為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的系統(tǒng)，強(qiáng)調(diào)“監(jiān)督者”相對(duì)于國(guó)家執(zhí)行系統(tǒng)的獨(dú)立性。在制度層面，表現(xiàn)為“監(jiān)督”存在于“執(zhí)行”過(guò)程之外，具有明顯的外生性特質(zhì)。在加強(qiáng)法律實(shí)施監(jiān)督的背景下，因循外生性監(jiān)督理論建構(gòu)的國(guó)家監(jiān)督制度無(wú)疑發(fā)揮了重要作用。但是，片面聚焦于外生性監(jiān)督理論不僅無(wú)力回應(yīng)“加強(qiáng)”監(jiān)督的政策要求，并且難以解釋諸多監(jiān)督實(shí)踐。

首先，外生性監(jiān)督無(wú)法全面說(shuō)明我國(guó)法律實(shí)施者依法行使國(guó)家權(quán)力、保障法律正確實(shí)施的原因，也未能充分揭示法律實(shí)施過(guò)程中的全部監(jiān)督力量。其次，由于法律實(shí)施的相對(duì)封閉性，外生性監(jiān)督主體囿于專(zhuān)業(yè)能力的匱乏以及事實(shí)信息的不對(duì)稱(chēng)，難以獨(dú)自因應(yīng)專(zhuān)業(yè)程度日益精深、事實(shí)問(wèn)題愈發(fā)復(fù)雜的大規(guī)模法律實(shí)施。再次，外生性監(jiān)督的效果通常體現(xiàn)為揭示“被監(jiān)督者違法”，這導(dǎo)致在實(shí)現(xiàn)監(jiān)督目的的同時(shí)可能折損實(shí)施機(jī)關(guān)的公信力。(2)參見(jiàn)龍宗智：《影響司法公正及司法公信力的現(xiàn)實(shí)因素及其對(duì)策》，《當(dāng)代法學(xué)》2015年第3期。最后，外生性監(jiān)督理論指導(dǎo)下的制度安排，使得諸多監(jiān)督主體不斷面臨“如何被監(jiān)督”的難題，這不僅增加了監(jiān)督的制度成本，造成“疊床架屋式”的監(jiān)督制度困境，也無(wú)法從根本上避免權(quán)力濫用，存在缺乏規(guī)范性、效果不穩(wěn)定等問(wèn)題。(3)參見(jiàn)孫笑俠、馮健鵬：《監(jiān)督,能否與法治兼容——從法治立場(chǎng)來(lái)反思監(jiān)督制度》，《中國(guó)法學(xué)》2005年第4期。

之所以存在上述局限，蓋因未能充分關(guān)注內(nèi)生于法律實(shí)施，并發(fā)揮著實(shí)質(zhì)監(jiān)督作用的“隱性監(jiān)督者”。這些內(nèi)嵌于法律實(shí)施過(guò)程中的隱性監(jiān)督者不僅可以更為全面地解釋我國(guó)的監(jiān)督現(xiàn)實(shí)，更有助于加強(qiáng)對(duì)法律實(shí)施的監(jiān)督?；诖耍疚氖紫韧ㄟ^(guò)厘清“監(jiān)督”的概念要素，闡明隱性監(jiān)督者的概念構(gòu)造，進(jìn)而以現(xiàn)行制度規(guī)范為基礎(chǔ)分析隱性監(jiān)督者的規(guī)范類(lèi)型與運(yùn)作機(jī)理，揭示隱性監(jiān)督者的實(shí)踐樣態(tài)與制度功用，從而挖掘以隱性監(jiān)督者為中心的內(nèi)生性監(jiān)督理論對(duì)傳統(tǒng)外生性監(jiān)督理論所具有的互補(bǔ)意義。

二、隱性監(jiān)督者的概念構(gòu)造

(一)隱性監(jiān)督者的“監(jiān)督”要素

監(jiān)督，有監(jiān)察督促之意，指特定主體對(duì)特定對(duì)象進(jìn)行監(jiān)察﹑督促，以保障后者的行為結(jié)果達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。這一概念包含兩個(gè)基本要素：一是監(jiān)察要素，即監(jiān)督者具備“監(jiān)察”被監(jiān)督者的能力和動(dòng)力。二是督促要素，即監(jiān)督者具備“督促”被監(jiān)督者的能力和動(dòng)力。

外生性監(jiān)督制度通過(guò)將監(jiān)督權(quán)力賦予特定監(jiān)督主體，形塑監(jiān)督者的“監(jiān)察”和“督促”要素。然而，就法律實(shí)施而言，監(jiān)督要素的塑造未必只能依賴(lài)于外生性的制度建構(gòu)，法律實(shí)施的過(guò)程本身亦是形塑監(jiān)督要素的重要場(chǎng)域，隱性監(jiān)督者便內(nèi)生于這一過(guò)程中。

所謂“隱性監(jiān)督者”，系指依法參與法律實(shí)施，并對(duì)法律實(shí)施行為具有監(jiān)察和督促效果的各類(lèi)主體。以人民法院的民事審判為例，諸如原被告雙方、第三人、代理人、鑒定人、有專(zhuān)門(mén)知識(shí)的人、審判員、人民陪審員、書(shū)記員、法官助理、法警、庭領(lǐng)導(dǎo)、院領(lǐng)導(dǎo)等都可能成為監(jiān)督審判長(zhǎng)正確實(shí)施法律的隱性監(jiān)督者。

就監(jiān)察要素而言，隱性監(jiān)督者“監(jiān)察”的能力和動(dòng)力，是由其在法律實(shí)施中內(nèi)生性的法定身份賦予的。隱性監(jiān)督者在法律實(shí)施中的法定身份決定了其對(duì)法律實(shí)施的實(shí)質(zhì)參與，這使其較之外生性監(jiān)督具備更優(yōu)越的監(jiān)察形態(tài)：一方面，隱性監(jiān)督者更具常態(tài)性。外生性監(jiān)督的啟動(dòng)具有被動(dòng)性，通常是在接收到相關(guān)主體的申請(qǐng)或工作指示后被動(dòng)地展開(kāi)。隱性監(jiān)督者的監(jiān)察具有主動(dòng)性，他們內(nèi)嵌于法律實(shí)施的各個(gè)環(huán)節(jié)中，洞察一切可能導(dǎo)致實(shí)施結(jié)果偏離法律的線索，主動(dòng)對(duì)法律實(shí)施的全過(guò)程展開(kāi)常態(tài)監(jiān)督。另一方面，隱性監(jiān)督者更具專(zhuān)業(yè)性。外生性監(jiān)督主體由于處于法律實(shí)施外部，通常缺乏與法律實(shí)施直接相關(guān)的事實(shí)信息和專(zhuān)業(yè)知識(shí)。隱性監(jiān)督者作為法律實(shí)施的切實(shí)參與者，比其他人更了解法律實(shí)施的具體情況，更能因應(yīng)對(duì)專(zhuān)業(yè)程度日益精深、事實(shí)問(wèn)題愈發(fā)復(fù)雜的大規(guī)模法律實(shí)施的監(jiān)督。

就督促要素而言，隱性監(jiān)督者具有更強(qiáng)的監(jiān)督動(dòng)機(jī)。外生性監(jiān)督主體的法定職責(zé)決定了他們的工作重點(diǎn)在于發(fā)現(xiàn)實(shí)施者的違法行為，并致力于使其承擔(dān)法律責(zé)任，至于未能正確實(shí)施的法律能否被繼任者及時(shí)糾正和彌補(bǔ)，則屬另案問(wèn)題。因此，外生性監(jiān)督的“督促”要素呈現(xiàn)得并不充分，這也導(dǎo)致其效果往往止步于查處案件數(shù)量多、懲治人員級(jí)別高、涉案資金數(shù)額大，以及法律實(shí)施者種種政治、經(jīng)濟(jì)、生活問(wèn)題，未能充分關(guān)注法律是否最終被落實(shí)。相比之下，隱性監(jiān)督者最關(guān)心的不是如何對(duì)觸犯法律的實(shí)施者追責(zé)，而是如何督促實(shí)施者正確履行職責(zé)。隱性監(jiān)督者直接作用于法律實(shí)施的過(guò)程，受到自身職責(zé)履行或利益實(shí)現(xiàn)的驅(qū)動(dòng)，他們?cè)诒O(jiān)察到相關(guān)問(wèn)題后，有能力且有動(dòng)力運(yùn)用其法律實(shí)施參與者的身份繼續(xù)“督促”法律實(shí)施者正確實(shí)施法律。這種“強(qiáng)督促”的特質(zhì)可以更為有效地作用于法律實(shí)施過(guò)程，在實(shí)現(xiàn)監(jiān)察的同時(shí)還督促了法律的正確實(shí)施。

可見(jiàn)，無(wú)論是外生性還是內(nèi)生性監(jiān)督，都具備完整的監(jiān)督概念要素，但要素的來(lái)源和形態(tài)存在差異，要素之間的關(guān)系亦有不同。相對(duì)而言，基于隱性監(jiān)督者展開(kāi)的內(nèi)生性監(jiān)督，不僅更具常態(tài)、專(zhuān)業(yè)的“監(jiān)察”視野，而且能夠?qū)崿F(xiàn)更為有益的“督促”效果。

(二)隱性監(jiān)督者的“隱性”生成

通過(guò)要素分析可知，隱性監(jiān)督者的監(jiān)督權(quán)責(zé)與主體地位并非外部賦予，而是其在法律實(shí)施中法定參與主體身份的延伸，其“隱性”主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：

一是主體身份的隱性。在法律實(shí)施中，隱性監(jiān)督者具有雙重身份：第一重身份是基于法律規(guī)定取得的法律實(shí)施參與者身份，第二重身份是通過(guò)與實(shí)施者互動(dòng)生成的監(jiān)督者身份。后者基于前者產(chǎn)生，并隱匿于前者之下。這種身份隱性的特質(zhì)帶來(lái)一定的制度優(yōu)勢(shì)。一方面，隱性監(jiān)督者的制度建構(gòu)成本較低。外生性監(jiān)督由于需要外在賦權(quán)，其制度建構(gòu)通常需要國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)和政制安排的變遷，導(dǎo)致制度成本高昂。隱性監(jiān)督者本就是法律實(shí)施的參與者，經(jīng)由其實(shí)現(xiàn)監(jiān)督無(wú)需專(zhuān)設(shè)機(jī)關(guān)、增設(shè)崗位或另聘人員，極大降低了制度成本。另一方面，依托隱性監(jiān)督者的監(jiān)督制度建構(gòu)還可以有效避免“疊床架屋”的制度困境。外生性監(jiān)督“疊床架屋”的根源在于監(jiān)督權(quán)威的相對(duì)獨(dú)立性，制度設(shè)計(jì)者需要不斷在既有的監(jiān)督者之外尋找新的監(jiān)督者。對(duì)于隱性監(jiān)督者而言，其監(jiān)督權(quán)力本就坐落于既有的法律實(shí)施權(quán)力關(guān)系中，監(jiān)督權(quán)的行使自始自終受到其他法律實(shí)施參與主體的牽制，由此形成了“監(jiān)督者也是被監(jiān)督者”的格局。

二是監(jiān)督效果的隱性。傳統(tǒng)理論中，監(jiān)督制度的效果見(jiàn)諸于對(duì)被監(jiān)督者“惡”的發(fā)掘，監(jiān)督者“監(jiān)察”到的“惡”越多，監(jiān)督的效果越好，其權(quán)威性和社會(huì)影響力也越大。(4)參見(jiàn)何增科：《中國(guó)政治監(jiān)督40年來(lái)的變遷、成績(jī)與問(wèn)題》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第4期。但是，監(jiān)督效果的實(shí)現(xiàn)不僅體現(xiàn)在監(jiān)督者監(jiān)察“惡”的能力，還體現(xiàn)于其通過(guò)“督促”的方式，及時(shí)糾正被監(jiān)督者的行為，最終形成轉(zhuǎn)“惡”為“善”的效果。隱性監(jiān)督者不僅可以通過(guò)“監(jiān)察”發(fā)現(xiàn)“惡”，還將繼續(xù)“督促”被監(jiān)督者正確履職，其監(jiān)督效果并非通過(guò)“被監(jiān)督者違法”彰顯，而是通過(guò)“被監(jiān)督者守法”呈現(xiàn)。盡管這使得隱性監(jiān)督者的監(jiān)督效果相對(duì)隱匿，但卻在某種程度上緩解了外生性監(jiān)督造成的監(jiān)督制度與社會(huì)信任之間的張力。

可見(jiàn)，隱性監(jiān)督者的主體地位僅取決于其內(nèi)生于“法律實(shí)施”的參與者身份，唯有參與到法律實(shí)施過(guò)程中，才有可能成為隱性監(jiān)督者。以“法律實(shí)施”的過(guò)程為主線，根據(jù)被監(jiān)督者(法律實(shí)施者)所處的權(quán)力場(chǎng)景，可以析出隱性監(jiān)督者“隱性”生成和作用的場(chǎng)域。

第一個(gè)是以“權(quán)利人”為中心形成的場(chǎng)域，主要包括權(quán)利人和相關(guān)專(zhuān)業(yè)主體。法律實(shí)施是一個(gè)將抽象規(guī)范轉(zhuǎn)化為具體結(jié)果的過(guò)程，(5)參見(jiàn)夏錦文：《法律實(shí)施及其相關(guān)概念辨析》，《法學(xué)論壇》2003年第6期。各類(lèi)主體的權(quán)利義務(wù)經(jīng)由法律實(shí)施得到確認(rèn)。(6)參見(jiàn)史永平：《什么是法律實(shí)施?——兼及相關(guān)概念之法理辨析》，《北京社會(huì)科學(xué)》2015年第9期。在法律實(shí)施個(gè)案中，作為法律實(shí)施結(jié)果的直接利益相關(guān)主體，“權(quán)利人”試圖通過(guò)保障法律的正確實(shí)施實(shí)現(xiàn)自身權(quán)利，這便塑造了權(quán)利人與實(shí)施者之間的監(jiān)督關(guān)系。在這一監(jiān)督關(guān)系中，權(quán)利人雖然無(wú)法直接支配、控制法律實(shí)施者的行為，但可以借助各類(lèi)權(quán)力主體的力量防止實(shí)施者行為偏離法律軌道。此外，由于法律實(shí)施的專(zhuān)業(yè)性，權(quán)利人還可以借助律師、有專(zhuān)門(mén)知識(shí)的人等專(zhuān)業(yè)主體的力量，對(duì)法律實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督。

第二個(gè)是以“實(shí)施者”為中心形成的橫向場(chǎng)域，主要包括合作者和相關(guān)專(zhuān)業(yè)主體。一方面，法律實(shí)施通常是由不同主體合作完成的。法律實(shí)施的權(quán)力并非被某一特定主體壟斷，而是由合作者共同行使，這在合作者之間形成了實(shí)質(zhì)性的約束關(guān)系。為了保障法律實(shí)施的順利推進(jìn)，合作者需要尊重彼此的意見(jiàn)和看法，在事實(shí)上成為了彼此的隱性監(jiān)督者。另一方面，法律實(shí)施通常會(huì)涉及諸多專(zhuān)業(yè)問(wèn)題。在一些實(shí)踐場(chǎng)景中，即便法律實(shí)施者具備相應(yīng)的法律專(zhuān)業(yè)能力，也需要在事實(shí)認(rèn)定與法律適用等問(wèn)題上聽(tīng)取更為專(zhuān)業(yè)的意見(jiàn)。因此，一些專(zhuān)業(yè)主體也會(huì)因?qū)嵤┱叩男枨蠖鴧⑴c法律實(shí)施過(guò)程。由于專(zhuān)業(yè)主體對(duì)“專(zhuān)業(yè)”負(fù)責(zé)，而非對(duì)“實(shí)施者”負(fù)責(zé)的特質(zhì)，他們的參與便對(duì)法律實(shí)施具有監(jiān)督效果。

第三個(gè)是以“實(shí)施者”為中心形成的縱向場(chǎng)域，主要包括科層主體?，F(xiàn)代國(guó)家的法律實(shí)施權(quán)力基本依托科層體制運(yùn)作，(7)參見(jiàn)馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》，閻克文譯，上海人民出版社，2010年，第330頁(yè)。我國(guó)也不例外。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有的制度安排，法律實(shí)施機(jī)關(guān)基于行政管理的需要，將法律實(shí)施者嵌入科層體制中，具體行使法律實(shí)施權(quán)。在科層的縱向架構(gòu)中，不同科層主體與實(shí)施者形成了相對(duì)穩(wěn)定的權(quán)責(zé)關(guān)系，這種制度性關(guān)聯(lián)在法律實(shí)施的過(guò)程中呈現(xiàn)出自上而下、自下而上及同級(jí)之間的監(jiān)督關(guān)系，從而使得科層主體成為了監(jiān)督法律實(shí)施的重要力量。

概言之，圍繞“權(quán)利人”與“實(shí)施者”這兩類(lèi)法律實(shí)施中最基礎(chǔ)的參與主體，存在隱性監(jiān)督者生成和運(yùn)作的三個(gè)權(quán)力場(chǎng)域。依據(jù)這些監(jiān)督主體作用機(jī)理的差異，可以將隱性監(jiān)督者劃分為權(quán)利人、專(zhuān)業(yè)主體、合作者、科層主體四種類(lèi)型。

三、隱性監(jiān)督者的規(guī)范類(lèi)型

(一)作為隱性監(jiān)督者的權(quán)利人

隱性監(jiān)督者的第一種類(lèi)型是權(quán)利人。我國(guó)憲法規(guī)定，任何公民都享有憲法和法律所規(guī)定的權(quán)利。公民維護(hù)自身權(quán)利的過(guò)程，便構(gòu)成了對(duì)法律實(shí)施的監(jiān)督。這種監(jiān)督不僅遍及各項(xiàng)法律實(shí)施權(quán)力，還貫穿了法律實(shí)施的全過(guò)程。

一方面，權(quán)利人的隱性監(jiān)督涉及各個(gè)法律實(shí)施領(lǐng)域。對(duì)于行政權(quán)而言，權(quán)利人可依據(jù)自身權(quán)利的規(guī)范基礎(chǔ)主張法律實(shí)施機(jī)關(guān)及時(shí)履職，并提出建議、意見(jiàn)或投訴請(qǐng)求。(8)參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)信訪條例》第2條。如果行政行為侵犯了權(quán)利人的合法權(quán)利，權(quán)利人還可以依法提出行政復(fù)議申請(qǐng)或行政訴訟。對(duì)于檢察權(quán)而言，權(quán)利人不僅可以在刑事案件中，與檢察工作人員共同出庭參與法庭調(diào)查和法庭辯論，還可以向人民檢察院申請(qǐng)民事訴訟監(jiān)督和行政訴訟監(jiān)督。對(duì)于審判權(quán)而言，我國(guó)通過(guò)四級(jí)兩審制度以及審判監(jiān)督制度，為權(quán)利人提供權(quán)利救濟(jì)的司法途徑。刑事訴訟法更是明文保障各類(lèi)訴訟參與人的訴訟權(quán)利。(9)參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》第14條。對(duì)于監(jiān)察權(quán)而言，權(quán)利人可以通過(guò)報(bào)案或舉報(bào)的方式將相關(guān)案件及其線索提交監(jiān)察機(jī)關(guān)處理。如果監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員存在違法行為，權(quán)利人有權(quán)申訴，對(duì)申訴機(jī)關(guān)的處理決定還可以申請(qǐng)復(fù)查。(10)參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》第35條、第60條。此外，1951年建立的信訪制度作為非訴救濟(jì)機(jī)制，(11)參見(jiàn)范愉：《申訴機(jī)制的救濟(jì)功能與信訪制度改革》，《中國(guó)法學(xué)》2014年第4期。已然成為新中國(guó)國(guó)家政權(quán)設(shè)置的重要組成部分，(12)參見(jiàn)馮仕政：《國(guó)家政權(quán)建設(shè)與新中國(guó)信訪制度的形成及演變》，《社會(huì)學(xué)研究》2012年第4期。這一依托權(quán)利人的制度安排對(duì)于監(jiān)督的推進(jìn)發(fā)揮了重要作用。(13)參見(jiàn)李棟：《信訪制度改革與統(tǒng)一〈信訪法〉的制定》，《法學(xué)》2014年第12期。除了上述制度化途徑，權(quán)利人甚至可能通過(guò)“京控”“請(qǐng)批”“示威”“自殺”等非制度化的方式在法律實(shí)施的諸領(lǐng)域內(nèi)主張權(quán)利，足見(jiàn)權(quán)利人作為隱性監(jiān)督者的強(qiáng)大動(dòng)機(jī)。

另一方面，權(quán)利人對(duì)法律實(shí)施的監(jiān)督貫穿全程。首先，權(quán)利人是監(jiān)督程序的觸發(fā)者。盡管法律賦予法律實(shí)施機(jī)關(guān)依職權(quán)主動(dòng)實(shí)施法律的權(quán)責(zé)，但從實(shí)踐來(lái)看，依權(quán)利人申請(qǐng)實(shí)施法律更為常見(jiàn)。其次，權(quán)利人是監(jiān)督理由的提供者。在外生性監(jiān)督中，權(quán)利人的意見(jiàn)通常得不到重視。作為隱性監(jiān)督者的權(quán)利人植根于法律實(shí)施的過(guò)程中，他們切實(shí)把握案件事實(shí)，并主動(dòng)聯(lián)合專(zhuān)業(yè)主體為法律實(shí)施的推進(jìn)提供充分的法律理由。再次，權(quán)利人是監(jiān)督力量的引入者。權(quán)利人不僅會(huì)聯(lián)合專(zhuān)業(yè)主體參與法律實(shí)施，還會(huì)積極引入更多的社會(huì)力量實(shí)現(xiàn)監(jiān)督。例如，權(quán)利人可以利用社會(huì)媒體引發(fā)輿論關(guān)注，倒逼法律實(shí)施者更為謹(jǐn)慎與規(guī)范地對(duì)待法律實(shí)施。最后，權(quán)利人是監(jiān)督效果的評(píng)判者。法律實(shí)施的結(jié)果由權(quán)利人承擔(dān)，如果法律實(shí)施行為最終沒(méi)有得到權(quán)利人的認(rèn)可，很難說(shuō)監(jiān)督工作發(fā)揮了實(shí)質(zhì)作用，如果法律實(shí)施個(gè)案所涉及的各方權(quán)利人對(duì)法律實(shí)施結(jié)果都不存在異議，也很難想到再進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)督的理由。

(二)作為隱性監(jiān)督者的專(zhuān)業(yè)主體

隱性監(jiān)督者的第二種類(lèi)型是專(zhuān)業(yè)主體，這類(lèi)主體主要基于權(quán)利人或?qū)嵤┱叩膶?zhuān)業(yè)需求參與法律實(shí)施過(guò)程，其專(zhuān)業(yè)意見(jiàn)對(duì)于法律實(shí)施具有監(jiān)督效果，主要分為兩種情形：

一種是源于法律的專(zhuān)業(yè)性。在我國(guó)，法律已經(jīng)成為一個(gè)獨(dú)立的專(zhuān)業(yè)系統(tǒng)，其特有的語(yǔ)言知識(shí)體系和技能思維方法作為一種“技術(shù)理性”得到普遍承認(rèn)。(14)孫笑俠：《法律家的技能與倫理》，《法學(xué)研究》2001年第4期。法律的專(zhuān)業(yè)性具體體現(xiàn)在兩個(gè)層面：法律語(yǔ)言與法律推理層面(15)參見(jiàn)張繼成：《從案件事實(shí)之“是”到當(dāng)事人之“應(yīng)當(dāng)”——法律推理機(jī)制及其正當(dāng)理由的邏輯研究》，《法學(xué)研究》2003年第1期。和法律經(jīng)驗(yàn)與法律思維層面。(16)See Olive Wendell Holmes, The Common Law, Harvard University Press, 2009, p.3.為滿(mǎn)足權(quán)利人的法律專(zhuān)業(yè)需求，我國(guó)律師法明確規(guī)定了律師“維護(hù)法律正確實(shí)施”的使命，訴訟制度也對(duì)律師的訴訟權(quán)利給予相應(yīng)的保障。(17)參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第61條，《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第32條，《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》第39條、第40條。法律實(shí)施者也離不開(kāi)法律專(zhuān)業(yè)主體的輔助，我國(guó)當(dāng)前大力推行法律顧問(wèn)制度和公職律師制度的完善，為專(zhuān)業(yè)主體監(jiān)督法律實(shí)施提供了更大的制度空間。

另一種則源于事實(shí)的專(zhuān)業(yè)性。在高度分工的現(xiàn)代社會(huì)，功能分化和領(lǐng)域分離使得人們無(wú)法詳盡地知曉事實(shí)的全部細(xì)節(jié)。(18)參見(jiàn)肖瑛：《法人團(tuán)體：一種“總體的社會(huì)組織”的想象——涂爾干的社會(huì)團(tuán)結(jié)思想研究》，《社會(huì)》2008年第2期。法律旨在調(diào)整人們的社會(huì)生活，在面對(duì)繁雜的社會(huì)生活時(shí)，法律實(shí)施者面臨的不僅是法律本身的專(zhuān)業(yè)性，還包括社會(huì)生活的法律涵攝，由此生成了大量非法律的專(zhuān)業(yè)問(wèn)題。在特定問(wèn)題上，法律明文規(guī)定應(yīng)當(dāng)或可以引入專(zhuān)業(yè)主體進(jìn)行事實(shí)判斷。比如，政府采購(gòu)活動(dòng)中關(guān)于專(zhuān)家評(píng)審與論證的制度安排，(19)參見(jiàn)《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第47條?；蛘咴V訟活動(dòng)中關(guān)于司法鑒定的制度安排。(20)參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第77、78條，《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》第146、147條，以及《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第33條。

根據(jù)專(zhuān)業(yè)主體與實(shí)施者的關(guān)系，可以將其監(jiān)督類(lèi)型化為三種模式：一是對(duì)抗式監(jiān)督。此類(lèi)監(jiān)督一般依賴(lài)權(quán)利人委托的專(zhuān)業(yè)主體，與實(shí)施者展開(kāi)專(zhuān)業(yè)上的對(duì)壘。比較常見(jiàn)的是權(quán)利人的代理人、辯護(hù)人，或者代表權(quán)利人立場(chǎng)出具意見(jiàn)的專(zhuān)家，以及因權(quán)利人申請(qǐng)而參與法律實(shí)施的有專(zhuān)門(mén)知識(shí)的人。二是合作式監(jiān)督。這類(lèi)專(zhuān)業(yè)主體通?；趯?shí)施者需求參與法律實(shí)施，因而更傾向于在實(shí)施者的立場(chǎng)上思考問(wèn)題。但是，他們以法律為基礎(chǔ)所做的判斷通常也能得到實(shí)施者的尊重。三是意見(jiàn)式監(jiān)督。在這種監(jiān)督中，專(zhuān)業(yè)主體的意見(jiàn)表達(dá)相對(duì)中立，比如有關(guān)專(zhuān)業(yè)人士基于專(zhuān)業(yè)知識(shí)向法律實(shí)施機(jī)關(guān)主動(dòng)提出的意見(jiàn)，以及司法鑒定中依申請(qǐng)出具的鑒定意見(jiàn)。

(三)作為隱性監(jiān)督者的合作者

隱性監(jiān)督者的第三種類(lèi)型是合作者。根據(jù)現(xiàn)有的制度安排，法律實(shí)施權(quán)通常是合作行使的。這種做法主要基于兩方面的考量：首先是基于法律實(shí)施的效率。(21)參見(jiàn)姚東旻、張?jiān)婄鳎骸度绾巫顑?yōu)地“放權(quán)”——行政事項(xiàng)集權(quán)與分權(quán)的最優(yōu)邊界》，《財(cái)經(jīng)研究》2017年第4期。由于法律實(shí)施具有相對(duì)專(zhuān)業(yè)的工作特質(zhì)、相對(duì)復(fù)雜的程序安排以及相對(duì)分散的活動(dòng)場(chǎng)域，僅憑個(gè)人力量難以高效推進(jìn)。因此，合作成為了法律實(shí)施最基本的制度需求。其次是基于法律實(shí)施的質(zhì)量。法律實(shí)施作為一項(xiàng)權(quán)力行使行為，實(shí)施者具有濫用權(quán)力的可能。基于權(quán)力制約的考量，“合作”被作為一種“權(quán)力制衡”(22)參見(jiàn)孟德斯鳩：《論法的精神》，祝曉輝等譯，北京理工大學(xué)出版社，2018年，第214頁(yè)。的分權(quán)方式蘊(yùn)含在法律實(shí)施中，這不僅極大保障了實(shí)施工作的推進(jìn)，更使得合作者在分享權(quán)力的同時(shí)成為了彼此的隱性監(jiān)督者。

合作者監(jiān)督的關(guān)鍵在于法律實(shí)施過(guò)程中存在的制約型權(quán)力結(jié)構(gòu)，(23)參見(jiàn)陳國(guó)權(quán)、周魯耀：《制約與監(jiān)督：兩種不同的權(quán)力邏輯》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社會(huì)科學(xué)版)2013年第6期。具體包括兩種模式：第一種是全程合作模式。一般而言，全程合作者擁有共同的工作目標(biāo)，他們?cè)谕环蓪?shí)施環(huán)節(jié)和場(chǎng)景中實(shí)施法律。根據(jù)職權(quán)配置，可以進(jìn)一步劃分為兩種子類(lèi)型：第一類(lèi)是全程同職型合作者，此類(lèi)合作者在法律實(shí)施過(guò)程中具有共同的法定職責(zé)。比如，我國(guó)法律關(guān)于人民法院的“合議制”(24)參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)人民法院組織法》第29條。、人民檢察院的“辦案組”(25)參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》第28條、《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見(jiàn)》。、監(jiān)察機(jī)關(guān)的“審查組”(26)參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法實(shí)施條例》第277條。，以及行政機(jī)關(guān)的“合作辦案制”(27)參見(jiàn)《公安機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法細(xì)則》。的制度安排，就是以合作者共同承擔(dān)法律實(shí)施的職責(zé)為基礎(chǔ)的，他們?cè)诤献鬟^(guò)程中彼此制約。第二類(lèi)是全程異職型合作者，即合作者在法律實(shí)施的過(guò)程中具有不同的法定職責(zé)。比如，法院庭審中，法官、書(shū)記員、法警的合作關(guān)系就屬此類(lèi)。職責(zé)的差異并不影響他們的制約關(guān)系，共同在場(chǎng)的特質(zhì)以及關(guān)聯(lián)的責(zé)任負(fù)擔(dān)足以使全程異職型合作者成為彼此的隱性監(jiān)督者。

第二種是階段合作模式。此種模式中，不同合作者并非全程共同參與同一法律實(shí)施環(huán)節(jié)，而是分別參與其中的某個(gè)或某些階段，彼此的工作職責(zé)與內(nèi)容也有所差異?；诒舜说臉I(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)，他們?cè)谖募鬟f、事項(xiàng)轉(zhuǎn)交、工作反饋等實(shí)施活動(dòng)中建立起監(jiān)督關(guān)系，形成了“過(guò)程”意義上的監(jiān)督。這種合作者常見(jiàn)于法律實(shí)施的流水線機(jī)制。(28)參見(jiàn)鄭永清、王子明：《政務(wù)服務(wù)智能自動(dòng)化流水線模式的探索與實(shí)踐》，《中國(guó)行政管理》2018年第11期。由于各級(jí)法律實(shí)施機(jī)關(guān)簡(jiǎn)化、優(yōu)化辦事流程的需求，這一機(jī)制被法律實(shí)施機(jī)關(guān)廣泛運(yùn)用，在法律實(shí)施機(jī)關(guān)的內(nèi)部形成了更為精細(xì)的業(yè)務(wù)分工和線性處理機(jī)制。合作者的存在，使得“包攬式”濫用權(quán)力的難度不斷加大。處于業(yè)務(wù)分工流水線不同環(huán)節(jié)的合作者彼此之間相互約束，非法行為在這種模式下可以盡早被發(fā)現(xiàn)和阻斷。

(四)作為隱性監(jiān)督者的科層主體

隱性監(jiān)督者的第四種類(lèi)型是科層主體。科層體制是現(xiàn)代官職管理體制的突出表征，就人類(lèi)行使權(quán)威而言，純粹科層式的組織類(lèi)型是已知的形式上最理性的手段。(29)參見(jiàn)馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》，閻克文譯，第330頁(yè)。在我國(guó)，科層體制為國(guó)家治理提供了穩(wěn)定的組織基礎(chǔ)和微觀過(guò)程，(30)參見(jiàn)周雪光：《中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯》，生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，2017年，第53頁(yè)。無(wú)論是行政權(quán)還是監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)都是在科層體制內(nèi)運(yùn)作的。法律實(shí)施機(jī)關(guān)內(nèi)部基于職務(wù)、職級(jí)等差異形成的科層體制，不僅有助于實(shí)現(xiàn)自上而下的權(quán)力貫徹，也使得諸多科層主體成為了彼此的隱性監(jiān)督者。

就科層上級(jí)而言，科層運(yùn)作的職務(wù)等級(jí)制原則與上訴渠道原則確立了一種高級(jí)職務(wù)控制和監(jiān)督低級(jí)職務(wù)的上下級(jí)隸屬關(guān)系，(31)參見(jiàn)馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》，閻克文譯，第325頁(yè)?？茖由霞?jí)在進(jìn)行人事管理和業(yè)務(wù)指導(dǎo)的過(guò)程中監(jiān)督著科層下級(jí)。在具體實(shí)施過(guò)程中，一些法律實(shí)施機(jī)關(guān)采用“層層把關(guān)”模式實(shí)施法律。比如，我國(guó)行政機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)就實(shí)行嚴(yán)格的呈批審核制度(32)參見(jiàn)《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法細(xì)則(第三版)》關(guān)于各項(xiàng)執(zhí)法工作呈批、批準(zhǔn)程序的規(guī)定。和請(qǐng)示報(bào)告制度(33)參見(jiàn)《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)定》第10條。。在報(bào)告、審批、核準(zhǔn)的過(guò)程中，法律實(shí)施者接受著來(lái)自業(yè)務(wù)主管部門(mén)及其負(fù)責(zé)人的監(jiān)督。其實(shí)，就審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)而言，我國(guó)也曾長(zhǎng)期采用層層定案審批制度。(34)參見(jiàn)景躍進(jìn)等：《當(dāng)代中國(guó)政府與政治》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2016年，第133頁(yè)。即便隨著司法改革的深入，裁判文書(shū)簽署機(jī)制被取消，但科層上級(jí)的監(jiān)督控制也以“終端管理”模式得到繼續(xù)推進(jìn)。(35)參見(jiàn)《關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見(jiàn)》中關(guān)于“改革審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制”的規(guī)定。比如，在我國(guó)的司法機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)有審判委員會(huì)和檢察委員會(huì)，兩個(gè)委員會(huì)依據(jù)民主集中制原則對(duì)重大、疑難、復(fù)雜案件以及其他重大問(wèn)題進(jìn)行討論，并做出最終具有權(quán)威性的決定。(36)參見(jiàn)景躍進(jìn)等：《當(dāng)代中國(guó)政府與政治》，第132頁(yè)。無(wú)論是哪種模式下的法律實(shí)施，科層上級(jí)的監(jiān)督都發(fā)揮巨大作用。

就科層下級(jí)而言，法律實(shí)施工作歸根結(jié)底要依托科層下級(jí)具體執(zhí)行，這使其更易掌握法律實(shí)施信息、了解法律實(shí)施情況。在信息充分的背景下，一方面，他們享有的針對(duì)其他科層主體違法失職行為提出意見(jiàn)、申訴、控告或者檢舉的公民權(quán)利。(37)參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)憲法》第41條。另一方面，我國(guó)法律還明確規(guī)定，公務(wù)員在執(zhí)行公務(wù)時(shí)，如若認(rèn)為上級(jí)的決定或者命令有錯(cuò)誤，可以向上級(jí)提出改正或者撤銷(xiāo)該決定或者命令的意見(jiàn)。(38)參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》第60條。雖然在科層體制的結(jié)構(gòu)性壓力下，科層下級(jí)通常難以對(duì)科層上級(jí)產(chǎn)生強(qiáng)約束，但是，此類(lèi)權(quán)利的保障至少為科層下級(jí)監(jiān)督科層上級(jí)留有制度空間。

就科層同級(jí)而言，一方面，科層主體的層級(jí)關(guān)系并不固定，職務(wù)晉升是科層運(yùn)作的重要機(jī)制，由此形成的科層競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，為科層同級(jí)間的監(jiān)督提供了制度激勵(lì)。另一方面，科層同級(jí)還會(huì)通過(guò)業(yè)務(wù)咨詢(xún)等方式約束彼此的權(quán)力。這種咨詢(xún)通常是非正式的，但是也存在制度化的趨勢(shì)，比如，我國(guó)部分地區(qū)法院內(nèi)部創(chuàng)設(shè)了專(zhuān)業(yè)員額法官委員會(huì)制度。

四、隱性監(jiān)督者的運(yùn)作機(jī)理

(一)基于“凝視”的監(jiān)察

隱性監(jiān)督者的運(yùn)作立基于監(jiān)察要素與督促要素的結(jié)合。其中，“監(jiān)察”的概念要素，依托凝視機(jī)制實(shí)現(xiàn)。通過(guò)“權(quán)力凝視”的運(yùn)作，隱性監(jiān)督者具有外生性監(jiān)督主體難以企及的縱深視角。凝視(Gaze)理論最早可溯源至古希臘的視覺(jué)中心主義。20世紀(jì)以來(lái)，“凝視”理論得到系統(tǒng)發(fā)展，(39)See Nicholas Mirzoeff (ed.), The Visual Culture Reader, London and New York: Routledge, 1998, p.391.并被注入了“權(quán)力”的意涵。(40)參見(jiàn)丹尼·卡拉瓦羅：《文化理論關(guān)鍵詞》，張衛(wèi)東等譯，江蘇人民出版社，2006年，第127頁(yè)。福柯正式完成了“凝視”與“權(quán)力”的理論關(guān)聯(lián)，在?？驴磥?lái)，充分的光線與監(jiān)督者的凝視比黑暗更能有效地捕捉被監(jiān)督者，因?yàn)楹诎嫡f(shuō)到底是為了保障被監(jiān)督者的，而可見(jiàn)性則是一個(gè)捕捉器。(41)參見(jiàn)福柯：《規(guī)訓(xùn)與懲罰》，劉北成等譯，生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，2012年，第225、225、225頁(yè)。在?？碌睦碚撝校吳呖坍?huà)的全景敞視主義建筑可以使凝視機(jī)制的作用發(fā)揮到極致。這一建筑類(lèi)型最初被用以分析監(jiān)獄的權(quán)力物理學(xué)構(gòu)造，它能夠保障每個(gè)被監(jiān)督者能被觀看，卻不能觀看。一旦將其作用于人的生理系統(tǒng)，便可以形成持續(xù)的權(quán)力規(guī)訓(xùn)機(jī)制，它在被監(jiān)督者身上造成一種有意識(shí)的和持續(xù)的可見(jiàn)狀態(tài)，被監(jiān)督者被一種權(quán)力局勢(shì)(power situation)所制約。即使監(jiān)督在實(shí)際上是斷斷續(xù)續(xù)的，凝視的權(quán)力卻可以持續(xù)發(fā)揮作用。

從凝視的角度看待法律實(shí)施的監(jiān)督問(wèn)題，實(shí)質(zhì)上就是強(qiáng)調(diào)將法律實(shí)施者行使權(quán)力的行為持續(xù)置于他者的視野之中。作為法律實(shí)施的切實(shí)參與者，隱性監(jiān)督者即為法律實(shí)施者周邊廣布的“他者”。由隱性監(jiān)督者的目光編織起的無(wú)所不在的凝視之網(wǎng)，作用于法律實(shí)施者在意他者評(píng)價(jià)或擔(dān)心他者告發(fā)的復(fù)雜心理，可以有效約束甚至支配實(shí)施者的行動(dòng)。每當(dāng)實(shí)施者試圖突破約束時(shí)，凝視的權(quán)力效果便得到彰顯。(42)參見(jiàn)迪爾凱姆：《社會(huì)學(xué)方法的準(zhǔn)則》，商務(wù)印書(shū)館，2018年，第26頁(yè)。

在法律實(shí)施中，既有的制度安排事實(shí)上將實(shí)施者置于一個(gè)類(lèi)似全景敞式主義的權(quán)力構(gòu)造中，隱性監(jiān)督者通過(guò)即時(shí)“在場(chǎng)”與持續(xù)“在場(chǎng)”的凝視持續(xù)發(fā)揮監(jiān)督作用。一方面，法律實(shí)施的現(xiàn)實(shí)場(chǎng)景促成了隱性監(jiān)督者即時(shí)“在場(chǎng)”。法律實(shí)施權(quán)力的行使不是任意的，而是通常在法律實(shí)施機(jī)關(guān)內(nèi)或者權(quán)利人所在地完成，實(shí)施者與合作者、科層主體共處相同的辦公場(chǎng)景，與權(quán)利人、專(zhuān)業(yè)主體同處一致的行權(quán)空間保障了法律實(shí)施權(quán)力在行使時(shí)接受隱性監(jiān)督者凝視的可能。另一方面，法律實(shí)施的工作留痕制度保障了隱性監(jiān)督者持續(xù)“在場(chǎng)”。我國(guó)的法律實(shí)施高度依賴(lài)文書(shū)工作制度。在法律實(shí)施機(jī)關(guān)內(nèi)部，文書(shū)是科層運(yùn)作的重要依托，(43)參見(jiàn)馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》，閻克文譯，第1132頁(yè)。不同功能的公文(44)我國(guó)存在決議、決定、命令(令)、公報(bào)、公告、通告、意見(jiàn)、通知、通報(bào)、報(bào)告、請(qǐng)示、批復(fù)、議案、函以及紀(jì)要十五種功能不同的公文形式。參見(jiàn)《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》第8條。溝通了科層內(nèi)部的工作關(guān)系。在法律實(shí)施機(jī)關(guān)外部，實(shí)施機(jī)關(guān)、權(quán)利人以及專(zhuān)業(yè)主體在推進(jìn)法律實(shí)施的過(guò)程中，也會(huì)制作大量的法律文書(shū)。(45)參見(jiàn)陳衛(wèi)東、劉計(jì)劃：《法律文書(shū)寫(xiě)作》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2016年，第1-2頁(yè)。在此意義上，上述文書(shū)成為了法律實(shí)施活動(dòng)的書(shū)面表現(xiàn)形式和真實(shí)記錄。隨著技術(shù)發(fā)展，對(duì)法律實(shí)施的留痕開(kāi)始通過(guò)音視頻采集以及電子檔案等方式實(shí)現(xiàn)。法律實(shí)施運(yùn)作過(guò)程中有意或無(wú)意的“留痕”，確保了法律實(shí)施行為可持續(xù)成為被凝視的對(duì)象。

在法律實(shí)施的過(guò)程中，不同類(lèi)型隱性監(jiān)督者的“凝視”效果需要根據(jù)其實(shí)際處境判斷，其彼此的凝視通常具有互補(bǔ)性。比如，在具體的實(shí)施場(chǎng)景中，權(quán)利人、專(zhuān)業(yè)主體、合作者對(duì)實(shí)施者具備凝視的天然便利，科層主體則可能無(wú)法發(fā)生實(shí)質(zhì)的接觸。但是，對(duì)于法律實(shí)施的公文，以及實(shí)施者所處的辦公場(chǎng)所而言，由于文書(shū)的保密要求(46)參見(jiàn)馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》，閻克文譯，第1132頁(yè)。以及實(shí)施機(jī)關(guān)相對(duì)封閉的屬性，合作者和科層主體又具備了天然的凝視優(yōu)勢(shì)。此外，在法律實(shí)施的實(shí)踐場(chǎng)景中，不僅實(shí)施者接受凝視，隱性監(jiān)督者自身也接受凝視，這種凝視可能來(lái)自其他隱性監(jiān)督者，也可能源于被監(jiān)督者的“回望”，從而形成了相互交錯(cuò)的凝視格局，這種監(jiān)督形態(tài)不僅促成了被監(jiān)督者依法履職，還推進(jìn)了監(jiān)督者依法監(jiān)督。

可見(jiàn)，通過(guò)確保實(shí)現(xiàn)權(quán)力毛細(xì)滲透功能的縱深網(wǎng)絡(luò)，隱性監(jiān)督者的權(quán)力可以經(jīng)由法律實(shí)施的過(guò)程嵌入整個(gè)體制的細(xì)枝末節(jié)。(47)⑦ 參見(jiàn)?？拢骸兑?guī)訓(xùn)與懲罰》，劉北成等譯，第222、232頁(yè)。隱性監(jiān)督者的權(quán)力施展不是從外部對(duì)法律實(shí)施進(jìn)行僵硬的壓制，而是貫穿、滲透在法律實(shí)施過(guò)程之中。⑦不同類(lèi)型的隱性監(jiān)督者，以及同一類(lèi)型的隱性監(jiān)督者在不同實(shí)施場(chǎng)景中，通過(guò)略顯差異化的凝視機(jī)理，共同塑造了基于權(quán)力凝視的監(jiān)督格局。

(二)基于“責(zé)任”的督促

隱性監(jiān)督者“督促”的概念要素，依托責(zé)任機(jī)制實(shí)現(xiàn)。通過(guò)“責(zé)任安排”，隱性監(jiān)督者的職責(zé)履行和利益實(shí)現(xiàn)與法律正確實(shí)施被建立起實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)，從而使其具備了督促法律正確實(shí)施的能力和動(dòng)力。責(zé)任是人類(lèi)互動(dòng)與社會(huì)存續(xù)的重要因素。(48)參見(jiàn)張賢明、張力偉：《論責(zé)任政治》，《政治學(xué)研究》2018年第2期。在韋伯看來(lái)，人類(lèi)社會(huì)的一切倫理性行動(dòng)都可歸于兩種相互對(duì)峙的原則：信念倫理和責(zé)任倫理。(49)參見(jiàn)馬克斯·韋伯：《學(xué)術(shù)與政治》，王容芬譯，中央編譯出版社，2018年，第75-76頁(yè)。信念倫理并非沒(méi)有責(zé)任，而是強(qiáng)調(diào)行動(dòng)者不負(fù)擔(dān)責(zé)任，責(zé)任倫理則強(qiáng)調(diào)行動(dòng)者對(duì)行動(dòng)結(jié)果負(fù)責(zé)。隨著“世界的祛魅”(50)馬克斯·韋伯：《新教倫理與資本主義精神》，于曉、陳維綱等譯，生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，1987年，第89頁(yè)。，上帝被宣告死亡，(51)參見(jiàn)尼采：《上帝之死》，劉崎譯，哈爾濱出版社，2015年?！柏?zé)任”成為形塑人們?cè)诠采钪行袆?dòng)邏輯的關(guān)鍵因素。

現(xiàn)代社會(huì)的制度安排十分倚賴(lài)責(zé)任倫理的作用，監(jiān)督制度也不例外。法律實(shí)施領(lǐng)域的監(jiān)督責(zé)任，是指監(jiān)督者由于未依法履行監(jiān)督義務(wù)，為被監(jiān)督者的法律實(shí)施行為導(dǎo)致的非法結(jié)果所承擔(dān)的責(zé)任。(52)See Shaw v. Stroud, 13 F.3d 791 (4th Cir. 1994).監(jiān)督責(zé)任的配置構(gòu)成了監(jiān)督者義務(wù)履行的動(dòng)力來(lái)源。如前所述，外生性監(jiān)督的監(jiān)督責(zé)任通常止于“監(jiān)察”，因而監(jiān)察之后，其工作重心便轉(zhuǎn)向追責(zé)，從而缺乏繼續(xù)“督促”的動(dòng)力。對(duì)于隱性監(jiān)督者而言，由于他們需對(duì)法律實(shí)施的不利后果承擔(dān)責(zé)任，因而在“監(jiān)察”之余，他們還將充分借助與實(shí)施者的權(quán)力關(guān)系，“督促”實(shí)施者糾正不法行為，保證其正確履職。

權(quán)利人的監(jiān)督責(zé)任主要源于權(quán)利無(wú)法實(shí)現(xiàn)的不利后果。法律是否得到正確實(shí)施，直接關(guān)乎權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。權(quán)利人為最大程度維護(hù)自身利益，自然會(huì)付出大量的時(shí)間、精力、財(cái)力監(jiān)督法律實(shí)施。當(dāng)然，由于人類(lèi)欲求的擴(kuò)張性，(53)龐德指出，對(duì)自然的征服極大提升了人類(lèi)的希求空間，但同時(shí)卻未給人類(lèi)提供與之匹配的欲求滿(mǎn)足手段。參見(jiàn)羅斯科·龐德：《法的新路徑》，李立豐譯，北京大學(xué)出版社，2016年，第38頁(yè)。權(quán)利人的原初訴求可能不僅是權(quán)利實(shí)現(xiàn)，而是自我利益的最大化，但這種偏離法律的訴求會(huì)受到權(quán)利對(duì)抗機(jī)制的約束。具體而言，由于權(quán)利與他者義務(wù)直接關(guān)聯(lián)的特質(zhì)，(54)See Wesley Newcomb Hohfeld, Fundamental Legal Conceptions as Applied in Judicial Reasoning, New Haven: Yale University Press, 1966, p.36.一個(gè)主體的權(quán)利實(shí)現(xiàn)意味著他人相應(yīng)的義務(wù)負(fù)擔(dān)，若前者追求的權(quán)利逾越了后者的義務(wù)空間，則意味著侵犯了后者的權(quán)利。因此，在法律實(shí)施的過(guò)程中，不只存在單一的權(quán)利主體，而是同時(shí)存在無(wú)數(shù)實(shí)在或潛在的權(quán)利主體，形成了權(quán)利對(duì)抗關(guān)系。不同權(quán)利人之間永恒的利益張力構(gòu)筑的責(zé)任之網(wǎng)，既賦予了權(quán)利人全面監(jiān)督法律實(shí)施的動(dòng)力，又防止了權(quán)利人對(duì)法律實(shí)施的扭曲。

專(zhuān)業(yè)主體的監(jiān)督責(zé)任主要來(lái)自于市場(chǎng)、倫理及法律的多元驅(qū)動(dòng)。就市場(chǎng)責(zé)任而言，權(quán)利人或?qū)嵤┱咄ㄟ^(guò)金錢(qián)購(gòu)買(mǎi)專(zhuān)業(yè)服務(wù)，驅(qū)動(dòng)具備專(zhuān)業(yè)知識(shí)和能力的主體參與法律實(shí)施。如果專(zhuān)業(yè)主體對(duì)法律正確實(shí)施發(fā)揮的作用不顯著或者不符合服務(wù)購(gòu)買(mǎi)方的專(zhuān)業(yè)需求，他們將在市場(chǎng)的遴選機(jī)制中承擔(dān)不利后果。不僅如此，倫理責(zé)任和法律責(zé)任的存在進(jìn)一步保障了專(zhuān)業(yè)主體監(jiān)督法律的正確實(shí)施，預(yù)防市場(chǎng)刺激下的扭曲行動(dòng)。作為專(zhuān)業(yè)共同體的成員，專(zhuān)業(yè)主體對(duì)專(zhuān)業(yè)本身的責(zé)任感以及職業(yè)倫理觀念通常會(huì)對(duì)他們依法表達(dá)專(zhuān)業(yè)意見(jiàn)發(fā)揮巨大作用。(55)參見(jiàn)張文顯、盧學(xué)英：《法律職業(yè)共同體引論》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2002年第6期。而且對(duì)于法律專(zhuān)業(yè)主體，我國(guó)律師法對(duì)律師的執(zhí)業(yè)許可、業(yè)務(wù)范圍、權(quán)責(zé)安排，以及律師事務(wù)所、律師協(xié)會(huì)等職業(yè)團(tuán)體予以規(guī)范。對(duì)于非法律專(zhuān)業(yè)主體，我國(guó)法律也通過(guò)責(zé)任安排的形式，禁止其弄虛作假，(56)比如《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》第147條、《人民法院司法鑒定工作暫行規(guī)定》第24條?；蛘咧苯右詫?zhuān)門(mén)立法的方式予以規(guī)范，(57)比如，《中華人民共和國(guó)會(huì)計(jì)法》對(duì)會(huì)計(jì)從業(yè)行為予以規(guī)范，《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》對(duì)審計(jì)人員從業(yè)行為予以規(guī)范。此類(lèi)法定責(zé)任安排有利于保障專(zhuān)業(yè)主體意見(jiàn)的客觀性，鞏固其監(jiān)督主體的身份。

合作者的監(jiān)督責(zé)任則源于合作者與實(shí)施者依法共同承擔(dān)法律實(shí)施責(zé)任。在“協(xié)同辦案”的情境中，每一位合作實(shí)施法律的主體均需為法律實(shí)施的結(jié)果承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。(58)參見(jiàn)龍宗智：《檢察官辦案責(zé)任制相關(guān)問(wèn)題研究》，《中國(guó)法學(xué)》2015年第1期。對(duì)于不同類(lèi)型的合作者而言，責(zé)任制的作用效果有差異?！叭掏毿汀焙献髡叩呢?zé)任制作用效果最為明顯，因?yàn)榇祟?lèi)合作者需要為其他實(shí)施者的行為直接負(fù)擔(dān)責(zé)任。對(duì)于“全程異職型”以及“階段型”合作者而言，只有當(dāng)其他實(shí)施者的非法行為觸及其職權(quán)范圍時(shí)，才需承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。但無(wú)論何種類(lèi)型，考慮到自身的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，合作者都有理由防止其他法律實(shí)施者做出僭越法律的行為。

科層主體的的監(jiān)督責(zé)任主要源于具體的科層身份與法律實(shí)施責(zé)任的關(guān)聯(lián)。對(duì)于科層上級(jí)而言，集中表現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任(59)《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第37條。的倒逼作用，即科層領(lǐng)導(dǎo)與直接責(zé)任人員共同承擔(dān)責(zé)任的制度安排。(60)參見(jiàn)張德友、李濤：《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制度建設(shè)的思考》，《政治學(xué)研究》2009年第4期?！罢l(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則已經(jīng)成為我國(guó)法律實(shí)施的基本追責(zé)原則。(61)比如，《公安機(jī)關(guān)追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任規(guī)定》第3條。對(duì)于科層下級(jí)而言，我國(guó)法律明確規(guī)定，公務(wù)員執(zhí)行明顯違法的決定或者命令的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。(62)參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》第60條。因此，出于自身責(zé)任承擔(dān)的考量，科層下級(jí)也有動(dòng)機(jī)監(jiān)督科層上級(jí)，并對(duì)違反法律規(guī)定的錯(cuò)誤命令或決策，及時(shí)提出改正或撤銷(xiāo)的意見(jiàn)。對(duì)于科層同級(jí)而言，職務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)結(jié)果、專(zhuān)業(yè)能力評(píng)價(jià)等也是一種責(zé)任的承擔(dān)形式。

五、隱性監(jiān)督者的實(shí)踐反思

(一)監(jiān)督理論的視角縱深

監(jiān)督制度建構(gòu)的外生模式強(qiáng)調(diào)“監(jiān)督”與“實(shí)施”的分立，監(jiān)督者因而僅是外在于法律實(shí)施的“觀察者”。然而，“法律實(shí)施”是由復(fù)數(shù)個(gè)體的具體行為加以組織而形成的結(jié)果。(63)參見(jiàn)馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》，閻克文譯，第102頁(yè)。只有通過(guò)展示法律實(shí)施如何從“個(gè)體”的行為中產(chǎn)生，它才有可能得到充分解釋。(64)王寧：《個(gè)體主義與整體主義對(duì)立的新思考——社會(huì)研究方法論的基本問(wèn)題之一》，《中山大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2002年第2期。將監(jiān)督深入“法律實(shí)施”內(nèi)部，我們便可發(fā)現(xiàn)法律實(shí)施的“參與者”基于法律實(shí)施中的多元權(quán)力關(guān)系，塑造了法律實(shí)施的內(nèi)生性監(jiān)督格局。在這一格局中，隱性監(jiān)督者基于凝視和責(zé)任的作用機(jī)制，在法律實(shí)施過(guò)程中建構(gòu)起極具活力的監(jiān)督場(chǎng)域，監(jiān)察并督促著法律的正確實(shí)施。實(shí)踐中，法律實(shí)施者也視之為最有效的監(jiān)督方式。(65)參見(jiàn)文華：《我國(guó)警察權(quán)力的法律規(guī)制研究》，武漢大學(xué)2010年博士學(xué)位論文，第118頁(yè)。

但是，在目前的制度環(huán)境下，隱性監(jiān)督者的監(jiān)督主體地位始終受到忽視，他們?yōu)閷?shí)現(xiàn)對(duì)法律實(shí)施的有效監(jiān)督所作的實(shí)質(zhì)性貢獻(xiàn)也未能得到很好地總結(jié)。這類(lèi)主體通常不僅未被視為保障法律正確實(shí)施的力量，反而可能被視為阻礙法律實(shí)施的破壞者。比如，部分法律實(shí)施者將權(quán)利人稱(chēng)為“刁民”，將專(zhuān)業(yè)主體比做“訟棍”；大眾觀念將合作者和科層主體視為與實(shí)施者的權(quán)力同謀等。這極大限制了他們作用的發(fā)揮。鑒于此，在“加強(qiáng)對(duì)法律實(shí)施的監(jiān)督”的時(shí)代背景下，為了進(jìn)一步激發(fā)隱性監(jiān)督者的監(jiān)督效能，有必要實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的逐步深入，擴(kuò)充監(jiān)督理論的維度，認(rèn)真對(duì)待法律實(shí)施中的隱性監(jiān)督者這類(lèi)內(nèi)生性監(jiān)督主體，發(fā)揮其監(jiān)督效能。

(二)隱性監(jiān)督的制度完善

隱性監(jiān)督者效能發(fā)揮的關(guān)鍵在于促進(jìn)凝視與責(zé)任機(jī)制的運(yùn)作。認(rèn)真對(duì)待隱性監(jiān)督者參與法律實(shí)施的合法權(quán)利，放大其權(quán)力凝視的效果，并在制度層面通過(guò)完善責(zé)任安排持續(xù)供應(yīng)監(jiān)督動(dòng)能，從而強(qiáng)化對(duì)法律實(shí)施的監(jiān)督力量。

首先，必須完善權(quán)利人的權(quán)利實(shí)現(xiàn)機(jī)制。當(dāng)前的監(jiān)督理念普遍對(duì)權(quán)利人與監(jiān)督的關(guān)系存在誤解。在法律實(shí)踐中，法律實(shí)施機(jī)關(guān)通常以“權(quán)利人不再主張權(quán)利”作為追求目標(biāo)，(66)近年來(lái)，我國(guó)多地部署開(kāi)展以“無(wú)訟”“無(wú)案”“無(wú)訪”為目標(biāo)的社會(huì)治理工作，比如山東省日照市出臺(tái)《關(guān)于開(kāi)展“無(wú)訟無(wú)案無(wú)訪”社會(huì)治理示范村(社區(qū))創(chuàng)建工作的實(shí)施意見(jiàn)(試行)》。權(quán)利人主張權(quán)利的行為被視為一種消極力量，其所做的有利于監(jiān)督法律實(shí)施的舉措經(jīng)受到打壓，其利益表達(dá)的渠道被一再限制和封鎖。因此，為了進(jìn)一步發(fā)揮權(quán)利人在法律實(shí)施中的監(jiān)督作用，不僅需要在觀念上將權(quán)利人作為一種有益于監(jiān)督的因素看待，還需要在制度層面完善相應(yīng)的權(quán)利保護(hù)機(jī)制。一方面，需要充分保障權(quán)利人對(duì)法律實(shí)施的知情權(quán)。確保權(quán)利人對(duì)法律實(shí)施的實(shí)質(zhì)性參與，增強(qiáng)權(quán)利人對(duì)法律實(shí)施的凝視效果。另一方面，需要進(jìn)一步維護(hù)權(quán)利人對(duì)自身利益的表達(dá)權(quán)。在制度安排上，應(yīng)當(dāng)為每一條承載權(quán)利的法律規(guī)則設(shè)置相應(yīng)的訴權(quán)以及侵犯權(quán)利的法律責(zé)任，拓寬權(quán)利人表達(dá)自身合法訴求的渠道，為權(quán)利人主張權(quán)利提供多元的制度保障。

其次，必須保障專(zhuān)業(yè)主體的運(yùn)作環(huán)境。一方面，需要防止專(zhuān)業(yè)壟斷，保障其主體地位的相對(duì)獨(dú)立。現(xiàn)階段，我國(guó)政府在專(zhuān)業(yè)主體培養(yǎng)、專(zhuān)業(yè)知識(shí)建構(gòu)以及專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)組織等問(wèn)題上具有主導(dǎo)作用，(67)參見(jiàn)顧昕、王旭：《從國(guó)家主義到法團(tuán)主義——中國(guó)市場(chǎng)轉(zhuǎn)型過(guò)程中國(guó)家與專(zhuān)業(yè)團(tuán)體關(guān)系的演變》，《社會(huì)學(xué)研究》2005年第2期。此種環(huán)境其實(shí)不利于形成尊重知識(shí)的專(zhuān)業(yè)力量。有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)既能夠夯實(shí)專(zhuān)業(yè)主體的監(jiān)督責(zé)任，又是保障專(zhuān)業(yè)主體忠實(shí)于專(zhuān)業(yè)知識(shí)監(jiān)督法律實(shí)施的重要前提。另一方面，需要保障專(zhuān)業(yè)主體的法律權(quán)利，以更好實(shí)現(xiàn)其對(duì)法律實(shí)施的專(zhuān)業(yè)監(jiān)督。專(zhuān)業(yè)主體在法律實(shí)施過(guò)程中所享有的各項(xiàng)權(quán)利，是他們深入了解、參與案件辦理的規(guī)范基礎(chǔ)。在我國(guó)，相當(dāng)一部分法律實(shí)施者目前并不愿意將專(zhuān)業(yè)主體作為法律實(shí)施的積極力量，而是認(rèn)為他們是權(quán)利人無(wú)理纏鬧的根源，并想方設(shè)法限制他們參與法律實(shí)施的合法權(quán)利，這種現(xiàn)象須得到制止。只有充分保障專(zhuān)業(yè)主體的法律權(quán)利，他們才有機(jī)會(huì)在信息充分的基礎(chǔ)上監(jiān)督法律實(shí)施。

再次，必須推進(jìn)法律實(shí)施權(quán)責(zé)配置的精細(xì)化。在傳統(tǒng)觀念中，合作者通常被視為實(shí)施者的同謀。事實(shí)上，二者之間的權(quán)力共享關(guān)系使他們可以互相監(jiān)督。為了強(qiáng)化合作者的隱性監(jiān)督者身份，一方面，需要對(duì)法律實(shí)施權(quán)力進(jìn)行有限度的精細(xì)化處理，包括對(duì)法律實(shí)施的實(shí)體權(quán)力進(jìn)行制度性切割，使得任何一個(gè)行使權(quán)力的主體均無(wú)法左右權(quán)力的運(yùn)作結(jié)果；通過(guò)運(yùn)用法律實(shí)施場(chǎng)景、法律實(shí)施留痕等制度安排，促成合作者凝視的權(quán)力場(chǎng)域生成。另一方面，需要通過(guò)定崗定責(zé)的方式保障權(quán)力運(yùn)作的相對(duì)獨(dú)立性。只有合作者具備明確的責(zé)任范圍和權(quán)力空間，才會(huì)有動(dòng)力和能力在履職過(guò)程中監(jiān)督彼此。我國(guó)目前在制度層面雖然有大量關(guān)于法律實(shí)施合作者的制度安排，但是在實(shí)踐中“合作”卻經(jīng)常被架空。比如，雖然我國(guó)法律規(guī)定了法院的合議制度，但是我國(guó)法院系統(tǒng)的實(shí)際運(yùn)作長(zhǎng)期呈現(xiàn)為“承辦法官制度”。這意味著，很多案件名義上是由合議庭負(fù)責(zé)審判的，但實(shí)際上“承辦法官”主導(dǎo)了個(gè)案審判。(68)參見(jiàn)陳瑞華：《法院改革的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)》，《政法論壇》2016年第4期。合作者權(quán)力行使的不獨(dú)立，直接影響其監(jiān)督作用的發(fā)揮。在制度層面科學(xué)劃分法律實(shí)施參與主體之間的權(quán)責(zé)，(69)參見(jiàn)王迎龍：《司法責(zé)任語(yǔ)境下法官責(zé)任制的完善》，《政法論壇》2016年第5期。在實(shí)踐層面著力保障權(quán)力依法獨(dú)立行使，可以極大釋放合作者的監(jiān)督效能。

最后，必須構(gòu)建以規(guī)則為基礎(chǔ)的科層關(guān)系。一方面，通過(guò)制度化方式放大科層體制內(nèi)部的權(quán)力凝視效果。凝視既可以利用外在的制度安排被動(dòng)實(shí)現(xiàn)。比如，通過(guò)運(yùn)用全景敞視主義的作用機(jī)理，完善科層內(nèi)部的空間設(shè)置、以及工作留痕的制度安排，形成一種實(shí)施者時(shí)刻處于被監(jiān)督情境的心理狀態(tài)。凝視還可以通過(guò)塑造職業(yè)尊榮的方式主動(dòng)實(shí)現(xiàn)，(70)參見(jiàn)阮汩君：《榮譽(yù)概念是重要的嗎——以“榮譽(yù)感”為核心的研究》，《法學(xué)論壇》2018年第1期。通過(guò)在法律實(shí)施科層體制中科學(xué)設(shè)置榮譽(yù)，促使實(shí)施者將凝視轉(zhuǎn)化為正確行動(dòng)的動(dòng)力，從而激發(fā)科層凝視的生命力。另一方面，還需要規(guī)范科層主體“督促”作用的發(fā)揮。對(duì)于科層上級(jí)而言，需堅(jiān)持科層運(yùn)作的規(guī)則導(dǎo)向，(71)參見(jiàn)馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》，閻克文譯，第1097頁(yè)。避免自上而下的壓力式監(jiān)督架空法律。(72)在我國(guó)的法律實(shí)施中，就曾存在領(lǐng)導(dǎo)批示比法律本身?yè)碛懈髾?quán)威的現(xiàn)象。參見(jiàn)劉松山：《地方實(shí)施法律豈能靠中央批示和敦促——山西黑窯案給我們的嚴(yán)重警示》，《法學(xué)》2007年第7期。對(duì)于科層下級(jí)和科層同級(jí)而言，“督促”的實(shí)現(xiàn)還仰賴(lài)對(duì)隱性監(jiān)督者的保護(hù)機(jī)制，以及來(lái)自外生性監(jiān)督制度的支撐。因此，需在制度層面完善科層下級(jí)和同級(jí)的制度化反饋途徑，并防止科層下級(jí)由于履行監(jiān)督職責(zé)而承擔(dān)不利后果等情況的發(fā)生。比如，我國(guó)現(xiàn)行的“三個(gè)規(guī)定”制度安排，(73)“三個(gè)規(guī)定”是指：2015年3月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)的《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究規(guī)定》；2015年3月，中央政法委下發(fā)的《司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人員過(guò)問(wèn)案件的記錄和責(zé)任追究規(guī)定》；2015年9月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國(guó)家安全部、司法部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范司法人員與當(dāng)事人、律師、特殊關(guān)系人、中介組織接觸交往行為的若干規(guī)定》。如果運(yùn)作得當(dāng)，就可能成為發(fā)揮科層下級(jí)和科層同級(jí)監(jiān)督效能的有力舉措。

結(jié) 語(yǔ)

外生性監(jiān)督理論將“法律實(shí)施”作為整體，強(qiáng)調(diào)“監(jiān)督”與“實(shí)施”的相對(duì)獨(dú)立。由此指導(dǎo)的制度建構(gòu)不僅無(wú)法全面解釋我國(guó)當(dāng)前的監(jiān)督實(shí)踐，更難以解決加強(qiáng)法律實(shí)施監(jiān)督背景下國(guó)家監(jiān)督制度設(shè)計(jì)所面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。通過(guò)引入內(nèi)生性監(jiān)督理論，我們可觀察到“隱性監(jiān)督者”這一厚植于法律實(shí)施過(guò)程中的監(jiān)督力量。隱性監(jiān)督者不僅更充分地呈現(xiàn)了“監(jiān)察”與“督促”的概念要素，而且展現(xiàn)出“實(shí)施”與“監(jiān)督”相融合的制度形態(tài)。依托“凝視”與“責(zé)任”的運(yùn)作機(jī)理，隱性監(jiān)督者可以有效緩解外生性監(jiān)督“監(jiān)察”難以深入、“督促”缺乏動(dòng)力的制度難題。在我國(guó)外生性監(jiān)督的體制機(jī)制日趨完善的背景下，進(jìn)一步關(guān)注隱性監(jiān)督者的制度現(xiàn)實(shí)，挖掘其主體意義，推動(dòng)法律實(shí)施內(nèi)生性監(jiān)督的制度化、規(guī)范化，實(shí)現(xiàn)內(nèi)生性監(jiān)督與外生性監(jiān)督的視角互補(bǔ)，將極大加強(qiáng)對(duì)法律實(shí)施的監(jiān)督。