譚清值

提要：政府價值治理是立足政府治理實踐而萃取的一個描述、分析性概念。政府動用公共權(quán)力、財力等資源進行價值生產(chǎn)、動員、整合等活動中的法治觀問題，成為“價值治理”理論邁向深入發(fā)展的一個前置性議題。當(dāng)前憲法法律上的核心價值觀條款昭示了“民主+形式合法性”版本的形式法治觀，它可以為政府價值治理供給具有較弱合法化論證能力的“薄規(guī)范”。但政府價值治理中“整合+權(quán)利”版本的實質(zhì)法治觀具有理論和現(xiàn)實層面的優(yōu)越性，它能夠提供正當(dāng)、持久的“厚規(guī)范”支撐。為了更好夯實政府價值治理的實質(zhì)法治觀，可以從憲法價值環(huán)境、法律規(guī)范化建設(shè)、行動模式等方面著力推進。

引 言

伴隨改革開放的不斷深入，中國的國家能力獲得了長足的發(fā)展。為了有效回應(yīng)中國治理績效背后獨特的深層機理，學(xué)界在國家治理層面提出“價值治理”這一富有解釋力的分析理論。所謂“價值治理”，即“通過價值實現(xiàn)治理”，在國家治理中是指政府作為治理主體，通過價值觀生產(chǎn)和價值動員整合機制，對包括政府自身在內(nèi)的組織、市場、社會實施的一種公共治理行為。(1)參見周尚君：《地方政府的價值治理及其制度效能》，《中國社會科學(xué)》2021年第5期。但是，當(dāng)前國家治理的主導(dǎo)面向是制度治理，它聚焦于規(guī)范層面體制機制的現(xiàn)代化建設(shè)。同時，以技術(shù)化、數(shù)字化賦能為旨趣的技術(shù)治理(含數(shù)字治理)成為國家治理的另一個重要面向。(2)參見彭勃：《技術(shù)治理的限度及其轉(zhuǎn)型：治理現(xiàn)代化的視角》，《社會科學(xué)》2020年第5期；李韜、馮賀霞：《數(shù)字治理的多維視角、科學(xué)內(nèi)涵與基本要素》，《南京大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)·人文科學(xué)·社會科學(xué))2022年第1期。不過立足治理實踐，價值治理是國家治理的重要構(gòu)成之一，這一構(gòu)成卻被我們在理論上嚴重忽視了。為了措辭簡約，本文將政府治理中的價值治理簡稱為“政府價值治理”，同時本文的政府是“大政府”概念，包含執(zhí)政黨、立法者、司法者等在內(nèi)。

政府價值治理是立足治理實踐而萃取的一個描述、分析性概念。那么，面向價值治理現(xiàn)實，政府及其執(zhí)行機關(guān)動用公共權(quán)力、財力等資源進行價值生產(chǎn)、動員及整合實踐活動背后，是否以及如何契合法治理念呢？可以說，政府價值治理中的法治觀問題成為了“價值治理”理論邁向深入發(fā)展的一個前置性議題，亟需在理論上獲得闡明。富有意趣的是，社會主義核心價值觀融入法治建設(shè)的實踐，(3)2013年中共中央印發(fā)《關(guān)于培育和踐行社會主義核心價值觀的意見》，2016年中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進一步把社會主義核心價值觀融入法治建設(shè)的指導(dǎo)意見》，2018年中共中央印發(fā)《社會主義核心價值觀融入法治建設(shè)立法修法規(guī)劃》。成為中國乃至世界立法史上一個頗具深刻意味的法治現(xiàn)象。它除了旨在“培育和踐行社會主義核心價值觀”，另一個重要但被輕視的功能目標(biāo)，是為政府價值治理實踐奠定規(guī)范基礎(chǔ)。既有研究主要是梳理分析核心價值觀入法入規(guī)實踐，提出應(yīng)然層面的優(yōu)化或改良建議，(4)較有代表性的成果，參見王怡：《社會主義核心價值觀如何入法——一個立法學(xué)的分析框架》，《法學(xué)》2019年第9期；宋維志：《社會主義核心價值觀“入法入規(guī)”文本研究——以299部法律法規(guī)為分析樣本》，《重慶理工大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué))2021年第4期。尚未見同本文議題相近的反思性研究。本文主要從政府價值治理實踐與立法互動的視域剖析價值治理中的法治觀，以期厚植價值治理理論命題的規(guī)范厚度。為獲得更富有成效的分析，本文將形式法治觀和實質(zhì)法治觀作為法治理念最基本的二元區(qū)分。為了更好地滿足實質(zhì)法治觀，本文提出了一套相依相存的三階方案。

一、政府價值治理中法治觀的生成情境與意義闡釋

價值治理實踐的事實開展和價值治理立法的規(guī)范建構(gòu)，均已經(jīng)取得初步成效。在價值治理進程中“事實”與“規(guī)范”的互動，是法治觀得以生成的必要情境，亦是探究政府價值治理中法治觀內(nèi)涵及其意義的認知條件。

(一)多元類型的價值治理實踐

按照治理對象不同，可以將政府價值治理區(qū)分為“內(nèi)部型價值治理”和“外部型價值治理”，前者是指政府對自身的組織人員開展的以信念養(yǎng)成、理想教育等為重要內(nèi)容的價值生產(chǎn)、動員及整合行為；后者則是政府對“他者”開展的價值治理行動。在實踐中政府不僅將自身作為價值治理的對象，而且將政府之外的多元主體一并納入治理對象范圍，可稱其為“內(nèi)外兼顧型價值治理”。

“內(nèi)部型價值治理”的實踐普遍存在于各級政府的治理行動中，比如行政系統(tǒng)在內(nèi)部舉行公務(wù)員就職時向憲法宣誓的活動。(5)實例如2021年3月17日，國務(wù)院任命的29個部門和單位的36名負責(zé)人在中南海依法進行憲法宣誓。參見《國務(wù)院舉行憲法宣誓儀式》，《人民日報》2021年3月18日，第1版。公務(wù)員所念的憲法宣誓詞中包含“為建設(shè)富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國努力奮斗”等價值感召、動員的內(nèi)容，它能夠增進公務(wù)員的憲法認同，樹立遠大價值目標(biāo)，因此其具有價值治理的屬性。

觀察實踐，政府開展的“外部型價值治理”行動亦不在少數(shù)，較為典型的是面向公眾開展價值宣傳教育。以2018年實地調(diào)研的情況為例，貴州省幺鋪鎮(zhèn)通過新時代大講堂把黨的政策、文化方面的講習(xí)傳達到村民身邊。截至2018年，講習(xí)所開展了120多場活動，有5500人次聽講。(6)參見2018年貴州省幺鋪鎮(zhèn)訪談錄，2018年7月23日到8月3日，周尚君教授帶隊到貴州省幺鋪鎮(zhèn)進行基層社會治理調(diào)研，本訪談錄來自本次調(diào)研。更為鮮活的實例是抗擊武漢新冠疫情期間，政府在組織動員全國各地組建援鄂醫(yī)療隊馳援武漢過程中所開展的有效價值治理行動。根據(jù)國家衛(wèi)健委統(tǒng)一部署，各省衛(wèi)健委發(fā)出組派醫(yī)療隊援助湖北應(yīng)對疫情的“號召”，眾多醫(yī)務(wù)工作者寫出類似“若有戰(zhàn)，召必回，戰(zhàn)必勝”的請戰(zhàn)書。(7)參見白劍峰、邱超奕：《緊急馳援 共赴時艱——全國各地各有關(guān)部門支援武漢抗擊疫情》，《人民日報》2020年1月25日，第1版；白劍峰、程遠州：《抗擊疫情，筑起鋼鐵長城》，《人民日報》2020年1月26日，第2版。在廣泛且有力的價值感召、組織動員下，來自全國29個省份、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團及軍隊的346支醫(yī)療隊、4.2萬多名醫(yī)護人員馳援湖北。(8)參見林暉、胡喆、樂文婉：《最美逆行者，武漢永遠記得你！——首批援鄂醫(yī)療隊返程紀實》，《新華每日電訊》2020年3月21日，第1版。2021年6月23日，筆者亦訪談了一位參與援助湖北的知情醫(yī)者。我的訪談問題是：“重慶市醫(yī)療隊的組建，是重慶市衛(wèi)健委安排的強制性任務(wù)，還是采取比較柔性的價值號召，各醫(yī)院積極響應(yīng)的方式呢？”他的答復(fù)是：“自主報名！醫(yī)院組建！但由重慶市和國家組織，醫(yī)院具體組建！”由此足見，政府的價值治理在醫(yī)療隊組建中發(fā)揮了顯著的積極作用。

“內(nèi)外兼顧型價值治理”的實踐，可以脫貧攻堅中的價值治理為例予以展示。在脫貧攻堅過程中，形成了脫貧攻堅的共同意志、共同行動，包括政府自身在內(nèi)的各國家機構(gòu)、社會、市場等主體被廣泛動員起來，數(shù)百萬扶貧干部奉獻其間。(9)參見習(xí)近平：《在全國脫貧攻堅總結(jié)表彰大會上的講話》，《人民日報》2021年2月26日，第2版。貫穿于整個脫貧攻堅體系的組織動員本身是一種治理機制，其核心正是價值治理行動。比如，在價值取向上將扶貧塑造為全社會共同責(zé)任的社會倫理觀，構(gòu)建不同利益主體對治理目標(biāo)、技術(shù)和標(biāo)準的基本認同。(10)參見符平、盧飛：《制度優(yōu)勢與治理效能：脫貧攻堅的組織動員》，《社會學(xué)研究》2021年第3期。脫貧攻堅中政府的組織動員，正是“內(nèi)外兼顧型價值治理”的生動體現(xiàn)，它將政府在內(nèi)的眾多治理主體納入價值治理的范圍。

(二)以核心價值觀入法為主渠道的價值治理立法

價值治理立法以核心價值觀融入法律為最重要的制度化渠道。下面力圖以核心價值觀入法的重點領(lǐng)域、表達方式、分工機制等為窗，一覽價值治理立法的規(guī)范圖景。

在不同法律領(lǐng)域，核心價值觀本身體現(xiàn)的強弱程度均存在差異。核心價值觀入法的重點領(lǐng)域可分三點展開：其一，民主政治領(lǐng)域在整個價值治理法律體系中具有政治上的“引領(lǐng)”“保障”作用；其二，文化教育、城鄉(xiāng)建設(shè)管理、道德建設(shè)等領(lǐng)域成為核心價值觀入法的重要領(lǐng)域；其三，最能發(fā)揮價值治理立法實際效能的領(lǐng)域，首推市場經(jīng)濟、民生發(fā)展、生態(tài)文明等法律領(lǐng)域。

核心價值觀在規(guī)范體系中具有多元的表達方式，因為核心價值觀是復(fù)雜地“融入”法律規(guī)范，而不是簡單地“寫入”法律條文。以法律內(nèi)容為標(biāo)準，核心價值觀的表達方式至少包括：一是將核心價值觀納入“立法目的”條款；(11)如2016年《電影產(chǎn)業(yè)促進法》第1條規(guī)定，制定本法的目的之一是為了弘揚社會主義核心價值觀。二是將核心價值觀用于界定相關(guān)“法律概念”；(12)如2020年《河南省文明行為促進條例》第3條，將“踐行社會主義核心價值觀”作為文明行為的要素之一。三是將核心價值觀當(dāng)作某種“法定要求或義務(wù)”；(13)如2020年《山西省宗教事務(wù)條例》第6條規(guī)定，宗教團體、宗教院校、宗教活動場所和信教公民應(yīng)當(dāng)踐行社會主義核心價值觀。四是將核心價值觀具體化為某類行為。(14)如2017年《湖北省實施〈中華人民共和國老年人權(quán)益保障法〉辦法》第7條，將核心價值觀具體化為“孝親敬老”。其實，可以將前述方式區(qū)分為形式表達和實質(zhì)表達。所謂“形式表達”，就是法律規(guī)范文本中載明“社會主義核心價值觀”的表述，前三種可歸入此類；而“實質(zhì)表達”則是通過更為具體的行為規(guī)范、程序機制貫徹實施核心價值觀，第四種是典型。

立足于現(xiàn)存立法體制的基本骨架，核心價值觀入法存在央地立法之間的分工機制。我國在人大制度下形成了頗具特色的立法體制，即中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和一定程度分權(quán)以及多級并存、多類結(jié)合的立法權(quán)限劃分體制。(15)參見周旺生：《立法學(xué)》，法律出版社，2009年，第149-150頁。針對中央立法進行細致梳理，形式上載明“社會主義核心價值觀”的法律為23件，而行政法規(guī)只有7件。(16)法律、行政法規(guī)數(shù)量的統(tǒng)計以“北大法寶”數(shù)據(jù)庫為標(biāo)準，統(tǒng)計截止時間為2022年6月23日。相較而言，當(dāng)前核心價值觀載入法律、行政法規(guī)的實例并不多。梳理當(dāng)前核心價值觀的地方立法實況，具有以下典型特征：其一，將核心價值觀作為規(guī)范義務(wù)或要求，規(guī)定在關(guān)于地方立法的法規(guī)之中。如《哈密市制定地方性法規(guī)條例》第4條明確 “將社會主義核心價值觀融入地方立法”作為立法要求。其二，在地方立法中將核心價值觀以更為廣泛的形式載入具有立法需求的各個領(lǐng)域。

(三)由法治實踐所生法治觀的內(nèi)涵與價值

縱觀規(guī)范圖景，當(dāng)前法律體系主要為“外部型價值治理”提供規(guī)范依據(jù)，而針對“內(nèi)部型價值治理”的法律規(guī)范則較少?？v然如此，政府價值治理實踐與立法彼此呼應(yīng)，已然嘗試共同譜奏政府價值治理的“法治實踐”序曲。不過，該序曲奏響的是何種樣態(tài)、內(nèi)容的法治觀，進而價值治理的法治實踐如何行動方才契合理想的法治觀，需要深思。政府價值治理中的法治觀是關(guān)于政府價值治理立法體系和執(zhí)法體系的理念、學(xué)說、觀點等綜合內(nèi)容，其內(nèi)核觀念是“通過法治實現(xiàn)價值治理”。

在理論價值上，價值治理“法治實踐”這一新議題成為傳統(tǒng)法治理論發(fā)展的新契機，亦提供了價值治理理論在地化的條件。伴隨實質(zhì)化的核心價值目標(biāo)被納入法律體系之中，對于法治的期待和價值整合能力都提出了更高的要求，由此價值治理的法治實踐既對法治理論提出了新挑戰(zhàn)，也提供了激活理論的新情境。

在實踐價值上，價值治理法治觀的反思能夠防范價值治理實踐行為的無序化運作，同時亦可以抵御價值治理規(guī)范基礎(chǔ)建構(gòu)的口號化、標(biāo)簽化風(fēng)險。像核心價值觀這樣的實體性價值理念、精神、原則越來越多地被寫入憲法和法律，但如果無法契合法治理論的準則與要求，這些實體性價值就容易變成法律的口號或標(biāo)語，同時這套制度體系也無法有效指引價值治理實踐。

二、政府價值治理中的形式法治觀及其評判

核心價值觀條款是價值治理法律體系的內(nèi)核規(guī)范，具有綱領(lǐng)性、總括性的特質(zhì)。伴隨核心價值觀入法不斷深入，價值治理法律體系愈發(fā)狀大，它成為了反思政府價值治理中法治觀的主要窗口。

(一)核心價值觀條款與“法律與道德”論題

“法律與道德”的關(guān)系論題是中西法學(xué)的經(jīng)典論題，借助該論題，有益于理解核心價值觀條款的規(guī)范屬性。有見解認為這是一種與西方經(jīng)典的“法律與道德分離命題”相反的統(tǒng)合方式，把核心價值觀融入法治建設(shè)就是法律與道德的有機結(jié)合論。(17)參見陳金釗：《“社會主義核心價值觀融入法治建設(shè)”的方法論詮釋》，《當(dāng)代世界與社會主義》2017年第4期。相關(guān)政策似乎有力支撐前述的結(jié)合論。2016年《關(guān)于進一步把社會主義核心價值觀融入法治建設(shè)的指導(dǎo)意見》明確指出：“把社會主義核心價值觀融入法治建設(shè)，是堅持依法治國和以德治國相結(jié)合的必然要求。” 但細致考察會發(fā)現(xiàn)，只有“愛國”“敬業(yè)”“誠信”“友善”這類公民個人價值準則與公民的道德相近，國家和社會層次的價值內(nèi)容卻同道德相距甚遠。何況，法律實證主義所主張的“法律與道德分離命題”，實際上是“這樣的法”和“應(yīng)該是這樣的法”的分離。(18)See H. L.A. Hart, “Positivism and the Separation of Law and Morals,” Harvard Law Review, Vol. 71, No. 4, 1958, p.596.分離說中的“道德”是理想、應(yīng)然意義上的法律，包括了所有關(guān)于“法律應(yīng)該是什么”的具有規(guī)范性質(zhì)的觀念。

而主張法律與道德結(jié)合論的新自然法學(xué)代表人物富勒認為，那些用以約束立法者的規(guī)范構(gòu)成了法律所應(yīng)具有的內(nèi)在道德，如法律的一般性、法律的公布、適用于將來而非溯及既往、法律的明確性等。(19)See Lon L. Fuller, The Morality of Law, New Haven: Yale University, 1969, pp.33-90.因此，富勒所主張的法律內(nèi)在道德，旨在通過法律形式上的正當(dāng)性去實現(xiàn)法律實體上的正當(dāng)性，而非直接的道德實體內(nèi)容。由此，核心價值觀入法，同法律與道德的分離/結(jié)合論具有一定的區(qū)別，前者更多表現(xiàn)為一種道德價值觀實體性地融入法律規(guī)范，具有法律道德化的側(cè)面。法律道德化的實質(zhì)，是通過法律規(guī)范吸納道德規(guī)范，并將道德的柔性調(diào)控內(nèi)容納入法律的強制執(zhí)行性之中。

核心價值觀條款的理論格局已經(jīng)完全超越西方“法律與道德”的分合命題，在價值治理的大背景下它定格了自身的理論基調(diào)與意義。核心價值觀條款為眾多治理主體培育和踐行核心價值觀設(shè)定立法依據(jù)，成為了核心價值觀融入行政、司法等多重領(lǐng)域的法律基礎(chǔ)，客觀上為政府價值治理提供了規(guī)范支撐。

(二)核心價值觀條款昭示形式法治觀

核心價值觀入法的立法實踐，昭示了核心價值治理背后的形式法治觀。不同于實質(zhì)法治，形式法治只關(guān)注法律的權(quán)威性而非法律的正當(dāng)性，因此它所關(guān)心的“法”是一種形式規(guī)則，不追問“法”的內(nèi)容是否良善。依據(jù)塔瑪納哈對形式法治的分類，形式法治理論由薄弱到濃厚包含了三個版本：以法而治、形式合法性、“民主+形式合法性”。作為最薄弱版本的“以法而治”主張，法律是國家管理事務(wù)的工具。而“形式合法性”屬于規(guī)則問題，這些規(guī)則應(yīng)當(dāng)具有明確、普遍、穩(wěn)定、不溯及既往等形式性要求。第三個版本是將民主補充到形式合法性之中，使后者獲得正統(tǒng)性。(20)參見布雷恩·Z.塔瑪納哈：《論法治：歷史、政治和理論》，李桂林譯，武漢大學(xué)出版社，2010年，第117-130頁。為獲得更精細的理解，可據(jù)此三分法將核心價值觀條款昭示的形式法治觀歸入“民主+形式合法性”這一版本。

理由有四：第一，借助人大立法的民主程序，使得“民主”作為一個新要素支持政府核心價值治理。第二，核心價值觀入憲沒有明顯增加核心價值觀法律條款的合憲性分量。憲法早已對核心價值觀中的諸多要素做出了明確規(guī)定，同時經(jīng)由憲法解釋可以將部分沒有明定的價值要素析出。(21)參見劉振宇：《憲法視域中的社會主義核心價值觀》，《學(xué)習(xí)與探索》2017年第8期。第三，當(dāng)前只有少數(shù)核心價值觀法律條款，能夠給予政府核心價值治理以直接的規(guī)范支持。因為只有將核心價值觀作為“法定要求或義務(wù)”條款具有直接的依據(jù)作用，其他的如融入“立法目的”“法律概念”等表達方式，實難作為政府開展某項核心價值治理行動的直接依據(jù)。第四，核心價值觀只是龐大公共價值體系中的主體價值元素，還有諸多價值類別難以納入其中。

(三)形式法治觀的效益與局限

當(dāng)前“民主+形式合法性”版本的形式法治觀，亦能為政府價值治理的開展帶來一定實際效益，包括兩方面：其一，作為基本國策的核心價值觀憲法條款，統(tǒng)領(lǐng)了分散在憲法結(jié)構(gòu)各處的單項價值要素，為國家機關(guān)倡導(dǎo)核心價值觀確立了根本依據(jù)?；緡邨l款是憲法上基本權(quán)利和國家組織之外的“第三重結(jié)構(gòu)”，它規(guī)定國家發(fā)展的目標(biāo)，對所有國家權(quán)力具有法律上的拘束力。(22)參見許育典：《憲法》，臺北：元照出版公司，2009年，第409-422頁。因此，各國家機關(guān)應(yīng)當(dāng)為實現(xiàn)該目標(biāo)采取各類有效的措施。其二，核心價值觀法律條款為政府價值治理的開展?fàn)I造了良好的制度環(huán)境。核心價值觀融入法律能夠發(fā)揮應(yīng)然層面的價值引領(lǐng)作用，避免價值之間的惡性競爭導(dǎo)致的社會價值紊亂、個體行為失范，同時亦可緩解價值競爭加劇所導(dǎo)致的“價值荒漠化”。如作為公民個人價值準則的“友善”，倡揚“守望相助、疾病相扶”，否定“氣人有、笑人無”等負面價值觀。

然而，核心價值觀條款供給的是一種“薄規(guī)范”，它為政府核心價值治理行動提供的規(guī)范分量較輕，僅能承擔(dān)一種較弱的合法化論證功能，對政府價值治理行為的規(guī)范指引和塑造能力有提升的空間。如果對該“薄規(guī)范”沒有適當(dāng)?shù)姆此?，由此而生的價值治理形式法治觀將存在一定局限，具體表現(xiàn)為：一是僅以核心價值觀條款為依據(jù)的政府價值治理，容易在價值動員、整合過程中單向度強調(diào)價值觀的“核心”這一側(cè)面，而缺少對多元價值訴求的足夠關(guān)懷，輕視社會主體、公民個人在價值選擇上的自主性；二是形式性規(guī)則難以指導(dǎo)復(fù)雜的價值治理實踐，容易導(dǎo)致執(zhí)法上的負面效果。

三、從形式到實質(zhì)之法治觀的理論意涵

政府價值治理的理論完滿性和實踐科學(xué)性，迫切地需要超越形式法治觀，邁向追問法律內(nèi)容和效果正當(dāng)性的實質(zhì)法治觀。

(一)政府價值治理中的實質(zhì)法治觀及其優(yōu)越性

一切實質(zhì)法治觀均吸收了形式法治的要素，然后再補充進各種內(nèi)容規(guī)定?；谒敿{哈的理論區(qū)分，實質(zhì)法治觀有三種版本：個人權(quán)利、尊嚴權(quán)(正義)和社會福利權(quán)。最普遍的實質(zhì)版本是在法治中納入“個人權(quán)利”，中強度的實質(zhì)版本除了前述內(nèi)容外，還包括尊嚴權(quán)(正義)，最強的實質(zhì)版本還補充了“社會福利權(quán)”這一標(biāo)簽。(23)參見布雷恩·Z.塔瑪納哈：《論法治：歷史、政治和理論》，李桂林譯，第131-146頁。雖然三種版本的權(quán)利內(nèi)容不同，但核心是“權(quán)利”。除了權(quán)利保障功能，現(xiàn)代法治國家還具有強大的國家整合功能，主要通過價值規(guī)范、組織規(guī)范等實現(xiàn)。我們不宜將所有美好的內(nèi)容期許都賦加到法治之上，否則所獲得的法治理論只是一個充滿矛盾卻無用的美麗話術(shù)，但“整合”“權(quán)利”兩要素是現(xiàn)代法治國不可或缺的內(nèi)容。因此，理性、有限的實質(zhì)法治觀可以指向“整合+權(quán)利”版本。依據(jù)該實質(zhì)版本，它還要繼續(xù)力圖揭示價值治理背后應(yīng)遵循的一般原理及其行動準則，旨在尋找有效整合、守護權(quán)利的“良法”，具體展現(xiàn)為：一是對價值治理法律規(guī)范的正當(dāng)性追問；二是在正當(dāng)性的法律指引下，對政府價值治理行為的科學(xué)性追求。就“民主+形式合法性”版本的形式法治觀和“整合+權(quán)利”版本的實質(zhì)法治觀關(guān)系而言，如果說前者所求是一種“真法之治”，那么后者則是真法條件上的“良法之治”。(24)參見王人博、程燎原：《法治論》，廣西師范大學(xué)出版社，2014年，第111-112頁。在理論演進的意義上，形式法治觀和實質(zhì)法治觀的時間維度是歷時性而非共時性的。

經(jīng)由以上理論闡釋，實質(zhì)法治觀的優(yōu)越性呼之欲出，首先具體表現(xiàn)為理論層面的優(yōu)越性。在“民主+形式合法性”版本的形式法治中，像形式合法性一樣，民主實質(zhì)上是空洞的，因為它們對于法律的內(nèi)容必須如何沒有作任何規(guī)定，這些形式要素均無法確保制定和實施的法律在內(nèi)容或效果上的正當(dāng)性。(25)較為體系的反對形式法治觀點，可參見沈宏彬：《反對形式法治》，《法制與社會發(fā)展》2017年第2期。“整合+權(quán)利”版本的實質(zhì)法治觀能夠為政府價值治理提供“厚規(guī)范”支撐。厚規(guī)范之“厚”，就在于不僅關(guān)注規(guī)范的形式，還追問規(guī)范的正當(dāng)性及其實質(zhì)原則。相反，由于缺乏實質(zhì)原則的限制和引導(dǎo)，形式法治觀設(shè)定的形式原則往往易受破壞和摧殘。(26)參見高鴻鈞等：《法治：理念與制度》，中國政法大學(xué)出版社，2002年，第184-185頁。這種形式法治具有自我毀滅性。

實質(zhì)法治觀亦具有現(xiàn)實層面的優(yōu)越性。考察中國國家治理實際，政府價值治理具有迫切的現(xiàn)實需求：其一，國家認同與統(tǒng)合的現(xiàn)實難題依賴價值治理所發(fā)揮的重要作用。從治理的疆域和體量來看，我國具有超大型的治理規(guī)模，(27)參見周雪光：《中國國家治理的制度邏輯：一個組織學(xué)研究》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2017年，第14-15頁。國家的認同與統(tǒng)合就成為一個需要獲得實際解決的現(xiàn)實難題。建立超大型國家并保證其持久穩(wěn)定，需要諸多因素促成其整合，而作為意識形態(tài)的道德倫理、價值信念在其中扮演重要角色。意識形態(tài)是國家合法性的三個來源之一(另外兩者是政治程序、政府績效)。在建構(gòu)意識形態(tài)方面，任何國家都會付出努力。(28)參見趙鼎新：《國家合法性和國家社會關(guān)系》，《學(xué)術(shù)月刊》2016年第8期。包含核心價值的價值觀是意識形態(tài)內(nèi)容的最主要構(gòu)成。其二，政府減少治理成本而提升治理效能，需要價值治理的協(xié)力助推。相較于制度治理、技術(shù)治理，政府的價值治理是一種“軟治理”，作用于人們內(nèi)心的價值觀念發(fā)揮功用。政府價值治理能力可以說是一項基礎(chǔ)性的國家能力。通過價值的政府治理，可以形成較為廣泛的認同感和價值觀，從而能夠大大減少治國理政的成本。(29)政府價值治理能力類似于濡化能力。需要濡化的是兩種東西：國家認同和核心價值。參見王紹光：《國家治理與基礎(chǔ)性國家能力》，《華中科技大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2014年第3期。但形式法治觀所供給的“薄規(guī)范”，使得政府開展價值治理的自信心不足，難以有效指導(dǎo)政府價值治理行為。

(二)從實質(zhì)法治觀審思國家中立性原則

實質(zhì)法治觀的理論敘事，首當(dāng)其沖要面對的是國家在社會多元價值面前所持立場、姿態(tài)的理論問題。這是一個逐漸“除魅”的世界，在當(dāng)前社會已經(jīng)沒有哪項絕對的價值可以讓所有社會成員自覺遵守，人們甚至在面對價值領(lǐng)域沖突時可能顯得無所適從，因此價值的“諸神之爭”不可避免。(30)參見宋維志：《重回價值治理：韋伯技術(shù)治理理論研究》，周尚君主編：《法律和政治科學(xué)》(第一輯)，社會科學(xué)文獻出版社，2019年，第200-206頁。那么，政府價值治理中的實質(zhì)法治觀，必不可少地需要同政治哲學(xué)里一直爭論的“國家中立性原則”進行對話。

在遵循政治自由主義的國家中，國家中立性原則的承諾是把自由主義與其他政治意識形態(tài)區(qū)別開來的根本特征。按照該原則，一個政治自由主義的國家不能公開奉行某種良善生活的觀念或把這種觀念強加給公民，而必須在什么是“良善生活”這一問題上保持中立。(31)參見羅納德·德沃金：《自由主義》，張國清譯，應(yīng)奇編：《自由主義中立性及其批評者》，江蘇人民出版社，2008年，第67-71頁。政治中立性原則實質(zhì)上具有作為基本政治道德的自由主義平等理論的支撐，(32)參見羅納德·德沃金：《自由主義》，張國清譯，應(yīng)奇編：《自由主義中立性及其批評者》，第54-56頁。一定程度上是為了防范國家干預(yù)個人生活領(lǐng)域。羅爾斯更是進一步提出了平等主義的政治中立性原則。據(jù)羅爾斯之見，政治自由主義國家中立性原則的經(jīng)典表述是：“國家不得做任何旨在偏袒或促進任何此整全性教義而非彼整全性教義的事情，或者給予那些追求某一特殊整全性教義之人以更大的支持。”(33)John Rawls, Political Liberalism, New York: Columbia University Press, 1996, p.193.當(dāng)然羅爾斯的政治中立性原則沒有完全放棄對政治價值的倡揚與主張，特別是當(dāng)社會成員無法以平等的方式進行價值選擇時，國家可以適當(dāng)介入。

在自由主義理論傳統(tǒng)內(nèi)部，有對國家中立性原則的批評之聲。作為至善論者的拉茲對于國家中立性原則的批判甚為有力。拉茲提出的自主性概念，所傳達的是對于價值和文化多元論條件下現(xiàn)代自由社會的公民人格的想象。對自主性和多元主義的基本道德斷定本身就是一種善理想的方面，它導(dǎo)向了一種基于寬容而非中立性的政治觀念。(34)參見約瑟夫·拉茲：《自由主義、自主性和中立關(guān)心的政治》，孟軍、楊立峰、毛興貴譯，應(yīng)奇編：《自由主義中立性及其批評者》，江蘇人民出版社，2008年，第233-238頁。而在社群主義者眼中，“自由主義的中立性”為個人和團體開辟了擺脫他人、團體或國家的困擾而追求他自己善觀念的空間。(35)參見喬治·克勞德：《自由主義與價值多元論》，應(yīng)奇等譯，江蘇人民出版社，2006年，第30頁。正如內(nèi)外兩方面批評所揭示的，中立性只是理解政治對待多元價值問題的一個視角或態(tài)度，而且“中立性”本身就代表了許多價值信條。更何況，文化價值不僅是個人的取向，同時也是公共事務(wù)，任何個人的價值選擇都離不開公共的價值標(biāo)準。(36)參見許紀霖：《兩個美國與政治自由主義的困境》，《讀書》2005年第6期。因此，國家中立性原則不意味著國家完全放棄價值治理，意識形態(tài)建設(shè)仍然是標(biāo)榜國家中立性原則的英美等國家的重要治國內(nèi)容。

我們建國的政治哲學(xué)有別于西方的自由主義傳統(tǒng)，自然不能簡單照搬挪用政治自由主義傳統(tǒng)中的國家中立性原則，對我國政府價值治理的理論正當(dāng)性問題評頭論足。以憲法為窗口，奠基于中國傳統(tǒng)文化和社會主義文化基礎(chǔ)上的中國憲法，承繼了集體主義價值取向，區(qū)別于以自由主義文化為土壤的西方憲法。集體主義價值觀根深蒂固地存在于中國傳統(tǒng)文化的生產(chǎn)生活方式、政治組織結(jié)構(gòu)和價值觀念體系之中，并在救亡圖存的近現(xiàn)代革命建國過程中得到進一步確認。(37)參見陳明輝：《中國憲法的集體主義品格》，《法律科學(xué)》2017年第2期。我國憲法基于集體主義價值觀、特殊的革命建國歷史背景，沒有也無法接受自由主義傳統(tǒng)中那類徹底的價值多元立場。我們要回歸自身悠久的文化價值傳統(tǒng)，立足國家治理的實踐需要，為國家和社會整合尋找一個最為合理的倫理基礎(chǔ)和價值共識。

(三)實質(zhì)法治觀的憲法理性與理論目標(biāo)

政府價值治理中實質(zhì)法治觀的關(guān)鍵是它的憲法觀，因為在憲法至上的民主國家，“通過法治實現(xiàn)價值治理”的第一步便演化為了“通過憲法實現(xiàn)價值治理”。憲法，成為諸多公法問題獲得規(guī)范理論上根本解決的神圣殿堂，政府價值治理的法治觀問題當(dāng)列其間?！罢?權(quán)利”版本實質(zhì)法治觀的憲法理性，包括兩項內(nèi)容：一是政府價值治理中實質(zhì)法治觀的“整合”“權(quán)利”要素在現(xiàn)行憲法的國家政策、國家機構(gòu)、基本權(quán)利等規(guī)范中可以找到回應(yīng)。如價值治理制度建構(gòu)的重心在國家、社會這類集體主義價值觀，因為這是社會主義憲法的基本原理。二是憲法特別是其所載的價值(含權(quán)利)，是檢驗價值治理之“法”和“價值要素”善惡的最權(quán)威標(biāo)準。相較于法律價值，現(xiàn)行憲法所承載的價值在效力序位上具有優(yōu)先性。這便要求政府治理的價值要素范圍，不應(yīng)抵牾憲法所認可的價值標(biāo)準。

相較于自由主義國家，中國憲法下的政府價值治理表現(xiàn)為一種“強治理”，憲法本身為價值治理預(yù)留了更大空間?！罢?權(quán)利”版本的實質(zhì)法治觀理論超越了核心價值觀條款的理論意義，劃定了自身的理論目標(biāo)：一方面，實質(zhì)法治觀理論旨在為政府價值治理行動提供直接、正當(dāng)?shù)囊?guī)范依據(jù)，這無疑進一步肯認了政府作為公共價值理性最佳推手的地位，鋪展了借助政府力量實現(xiàn)價值理性的制度途徑。另一方面，實質(zhì)法治觀理論期盼更為科學(xué)的價值治理方法，志在將中國憲法框架下價值治理的制度能力更好地激發(fā)、釋放出來，從而實現(xiàn)更強更有效的價值治理。

四、政府價值治理實質(zhì)法治觀的三階進路

立足前述理論敘事，可以從依次遞進的三階進路助推政府價值治理實質(zhì)法治觀的實現(xiàn)。但本文所提的實現(xiàn)進路不在于建構(gòu)，重在探清既有制度存量，從而因勢利導(dǎo)地厘清實質(zhì)法治觀的落地路徑。

(一)優(yōu)化政府價值治理的憲法價值環(huán)境

現(xiàn)行憲法在賦予政府開展價值治理的正當(dāng)性同時，為政府的價值治理行動給定了一個基本的憲法價值環(huán)境，它包括憲法價值體系和憲法價值認同兩個方面。憲法價值體系構(gòu)成了政府價值治理的憲法規(guī)范環(huán)境，而憲法價值認同則指向政府價值治理的憲法社會環(huán)境。

現(xiàn)行憲法所確立的價值體系，有優(yōu)化的現(xiàn)實必要性和制度可行性。社會價值不是沉封的而是流變的，憲法價值體系不能過分游離于社會價值。因為只有這部憲法體現(xiàn)一個社會基本的價值體系和期盼，同時社會承認憲法準確反映了該社會認可并契合社會特征的價值，那么該憲法才擁有整合作用。(38)See Dieter Grimm, “Integration by Constitution,” International Journal of Constitutional Law, Vol. 3, No. 2 & 3, 2005, p.199.因此，優(yōu)化憲法價值體系是必要之事。在優(yōu)化進路上，可以通過憲法的修改、解釋、變遷等變動方式，調(diào)適憲法的價值內(nèi)容?？傊枰Y(jié)合國家和社會的價值發(fā)展情勢，不斷優(yōu)化憲法價值的規(guī)范體系，提升憲法吸納社會價值共識的敏感度和能力。

以憲法價值體系的不斷優(yōu)化為基礎(chǔ)，推進以憲法價值認同為主導(dǎo)目標(biāo)的憲法宣傳教育等活動的社會運作。憲法文本只是建構(gòu)憲法認同的一個開始，只有將憲法文本同憲法秩序區(qū)分開，憲法認同的歷程才能清晰起來。(39)See Gary Jeffrey Jacobsohn, Constitutional Identity, Cambridge, MA: Harvard University Press, 2010, pp.348-349.憲法是經(jīng)人民同意而制定并具有最高法效力的國家“共識”，憲法共識以其政治性和程序性的原則框架，為各種價值提供了一個公共討論的平臺，以達成重疊共識。(40)參見秦小建：《價值困境、核心價值與憲法價值共識——憲法回應(yīng)價值困境的一個視角》，《法律科學(xué)》2014年第5期。憲法共識的內(nèi)核就是價值共識，它成為了人民對于國家認同的最普遍、原則性內(nèi)容。當(dāng)前全面實施憲法的強政策要求，(41)2021年中共中央印發(fā)《法治中國建設(shè)規(guī)劃(2020-2025年)》，其中要求：“堅持依憲治國、依憲執(zhí)政，把全面貫徹實施憲法作為首要任務(wù)?！庇兄趹椃▋r值的最終落地、憲法價值認同的達成。憲法價值認同的實現(xiàn)，需要在推進國家憲法日、憲法宣誓制度規(guī)范運作的基礎(chǔ)上，全面加強憲法宣傳教育。在此過程中要特別注重兩點：一是要以適當(dāng)?shù)姆绞竭M行話語轉(zhuǎn)換，即將政治話語轉(zhuǎn)換為憲法話語、法治話語；二是政府以《憲法》第24條為行動依據(jù)開展各類教育活動，應(yīng)以不侵犯基本權(quán)利為界限。

(二)面向憲法的價值治理法律規(guī)范化建設(shè)

以憲法價值為遵循，推進政府價值治理的法律規(guī)范化建設(shè)位于促成實質(zhì)法治觀進路的中間一步。按照凱爾森的法律規(guī)范層級理論，法秩序是一個不同級的諸規(guī)范的等級體系。(42)參見凱爾森：《純粹法學(xué)說》(第二版)，雷磊譯，法律出版社，2021年，第278-344頁。這么“純粹”的法秩序，似乎難以客觀描畫包括中國在內(nèi)的各國實在法秩序，但它至少可以有助于理解中國法秩序的“骨架”。據(jù)此理論，通過立法實施憲法、發(fā)展憲法，就成為法秩序演進的重要構(gòu)成。以憲法價值體系為依據(jù)，根據(jù)價值治理的實際需要進行立法，使得政府的價值治理行動具有具體的規(guī)范支撐。在價值立法的各側(cè)面，核心價值觀立法是重心所在。然而，不能忽視核心價值觀之外價值要素的立法，比如憲法上確立的屬于生態(tài)文明范疇的“美麗”價值。

下面以核心價值觀入法為內(nèi)容，指明價值治理法律規(guī)范化建設(shè)的方向。核心價值觀入法的規(guī)范化包括融入過程和監(jiān)督機制兩方面。在核心價值觀融入法律過程中，需要平衡、協(xié)調(diào)融入中央立法和地方立法(含基層立法)的關(guān)系。核心價值觀融入中央立法，適宜更多呈現(xiàn)為形式表達(將其納入立法目的條款、概念界定條款、法定要求或義務(wù)條款等)。那么，地方立法實施中央立法的核心價值觀條款時，應(yīng)當(dāng)對中央立法進行銜接轉(zhuǎn)換，這一過程亦更為強調(diào)核心價值觀的實質(zhì)表達。換言之，核心價值觀融入地方法律體系，要擅于吻合基層立法“宜細不宜粗”的需求，將抽象的核心價值觀轉(zhuǎn)換為具體的行為規(guī)范、運作機制、制度設(shè)計等。

核心價值觀入法的事后監(jiān)督是一項重要機制，可以在消極意義上確保核心價值觀的立法實現(xiàn)。規(guī)范性文件備案審查是一項重要的立法監(jiān)督機制，其審查標(biāo)準包括了合憲性、政治性、合法性以及適當(dāng)性，其區(qū)分的關(guān)鍵在于審查標(biāo)準的依據(jù)來自憲法、法律、公共政策還是直接源于內(nèi)在論證。(43)參見鄭磊：《備案審查程序三大板塊初探》，《中國法律評論》2020年第1期。適當(dāng)性審查標(biāo)準關(guān)注規(guī)范性文件內(nèi)容的合理性，部分備案審查機關(guān)將“是否符合社會主義核心價值觀”納入適當(dāng)性標(biāo)準。(44)如2019年《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》第39條規(guī)定：“對法規(guī)、司法解釋進行審查研究，發(fā)現(xiàn)法規(guī)、司法解釋存在明顯不適當(dāng)問題，有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)提出意見：(一)明顯違背社會主義核心價值觀和公序良俗；……”根據(jù)《立法法》《各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》《法規(guī)規(guī)章備案條例》之規(guī)定，地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章屬于備案審查的范圍。因此，完全可以通過在制度實踐中運作多年的備案審查制度，對核心價值觀融入地方立法的情況開展事后監(jiān)督，專項或個案式糾正融入工作中可能出現(xiàn)的越界或不足。

(三)強弱有序的價值治理輔助行動模式

政府價值治理應(yīng)當(dāng)采取以輔助制度治理、技術(shù)治理有效開展為目標(biāo)的柔性治理模式。詳言之，現(xiàn)代國家憲法法律成為吸納、整合價值的制度載體，政府價值治理應(yīng)當(dāng)以憲法法律所定的價值要素為標(biāo)準，開展柔性而非強制性的價值治理，而且應(yīng)把握好“度的藝術(shù)”，既要防止價值的過度整合，也要防范價值整合的不足。強迫要求“表態(tài)”，或變相要求做出價值倫理行為上的“承諾”，這絕非政府價值治理所能施行的行為。特別是外部型價值治理中，政府可以通過特定方式使正確的行為得到“鼓勵”，使錯誤的行為受到“譴責(zé)”，但政府不能采取強制的行為完全吞沒、破毀社會和個體進行價值選擇的自主性。憲法上的基本權(quán)利規(guī)范(特別是表達自由、精神自由類)成為了政府價值治理的“消極規(guī)范”，為其治理行為劃定了最后的邊界。價值治理作為國家治理的一種“軟治理”形態(tài)，只有在與相應(yīng)的治理制度密切協(xié)作的環(huán)境下才能發(fā)揮應(yīng)有作用。由此，輔助的行為模式蘊含兩個方面：一是政府價值治理的“柔性”特征；二是它要與制度治理、技術(shù)治理協(xié)同才能發(fā)揮最大的實際效益。政府價值治理的輔助行動模式，能夠防止價值治理的異化。

在輔助行動模式下，價值治理法律體系仍然不可避免地為政府價值治理行動預(yù)留了裁量空間。在此裁量空間下，政府應(yīng)當(dāng)開展強弱有序的治理行動，體現(xiàn)為：一是“強內(nèi)部、弱外部”治理機制，即在價值生產(chǎn)、整合及動員的整體力度上，政府對其內(nèi)部的價值治理應(yīng)當(dāng)強于其外部的價值治理。以憲法和法律為框架，政府價值治理的主體工作要聚焦于政府組織自身成員，在具體行動上采取“強內(nèi)部、弱外部”的價值治理。以村規(guī)民約、社會組織章程等社會規(guī)范為例，伴隨著社會組織的多樣化以及中國人生活中社會資本的增加，社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)多樣化，這將更有效地將公民與國家聯(lián)系起來，(45)參見卜正民、傅堯樂編：《國家與社會》，張曉涵譯，中央編譯出版社，2014年，第41頁。因此對于社會開展的價值治理是不可缺少的，但不應(yīng)直接干涉或變相干預(yù)社會規(guī)范的制定。價值治理社會規(guī)范的拘束力，主要依靠社會輿論、道德自律、內(nèi)部監(jiān)督、同行監(jiān)督等產(chǎn)生的社會壓力，或依靠激勵，或依靠自身對受眾情感的調(diào)動。(46)參見沈巋：《軟法概念之正當(dāng)性新辨——以法律溝通論為詮釋依據(jù)》，《法商研究》2014年第1期。作出內(nèi)外價值治理的強弱之分，主要是因為現(xiàn)行憲法對公私二元結(jié)構(gòu)的區(qū)分更趨明顯。二是“強共同體、弱個體”治理機制，即相較于個體價值，政府應(yīng)當(dāng)更側(cè)重于共同體價值的治理。集體主義價值取向的憲法決定了共同體價值優(yōu)位于個體價值。但政府在價值治理過程中，自然不能以共同體價值完全壓制個體的價值自主空間，亦不能完全放任作為私主體的個體在“價值市場”中的自由選擇。畢竟憲法公民身份的倫理責(zé)任要求，個體決定自己偏好的政策與憲法結(jié)構(gòu)之間的一致性。(47)參見詹姆斯·M.布坎南：《憲法秩序的經(jīng)濟學(xué)與倫理學(xué)》，朱泱、畢洪海、李廣乾譯，商務(wù)印書館，2017年，第203-204頁。該類價值排序及調(diào)適，是價值的憲法治理方法的核心。

結(jié) 語

政府的價值生產(chǎn)、動員及整合行動普遍存在于實踐，在國家治理層面“價值治理”理論正式提出之前，卻沒有一個具有整全性且富有解釋力的理論概括。同制度治理、技術(shù)治理一道，價值治理無疑成為了我們更為深入理解這一政府行為的理論契機。政府價值治理中的法治觀是該理論的一個前置性議題，該問題的提出有助于夯實價值治理的“制度基礎(chǔ)”。能夠制度化、規(guī)范化的價值治理，才可能具有較為順暢的運行通道和實施空間。政府價值治理中“民主+形式合法性”版本的形式法治觀，描繪了當(dāng)前以核心價值觀入法為內(nèi)容的法治觀，它所供給的“薄規(guī)范”對于政府價值治理的指導(dǎo)、評價功能較弱。以憲法價值及其運作原則為基礎(chǔ)的“整合+權(quán)利”版本的實質(zhì)法治觀，能夠為政府價值治理提供正當(dāng)?shù)?、持久的“厚?guī)范”支撐，并對治理行為給予科學(xué)指導(dǎo)。不過，政府不可以僅滿足于合法化的價值治理，在此底線之上，政府有諸多的發(fā)揮空間，比如價值治理的機制創(chuàng)新、方法創(chuàng)新、程序創(chuàng)新等。