●劉延翠 路寶利

2019年《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》發(fā)布，這是我國制度建設(shè)與治理能力現(xiàn)代化的行動(dòng)綱領(lǐng)，為教育管理體制的改革發(fā)展指明了方向。教育管理體制系統(tǒng)龐大，大致可分為宏觀與微觀兩個(gè)層面，有關(guān)政府管理教育事業(yè)的組織系統(tǒng)，被視為宏觀管理體制;有關(guān)學(xué)校內(nèi)部管理的組織系統(tǒng)，被視為微觀管理體制。[1]職業(yè)教育管理體制是教育管理體制的一種類型，其宏觀層面主要指職業(yè)教育領(lǐng)域中政府對教育事業(yè)組織管理的制度體系。建黨百年來，中國職業(yè)教育宏觀管理體制不斷演化，通過梳理其發(fā)展歷程，分析其發(fā)展邏輯，結(jié)合治理能力現(xiàn)代化要求，為未來職業(yè)教育宏觀管理體制的改革發(fā)展提供有益借鑒與前瞻性思考。

一、中國職業(yè)教育宏觀管理體制發(fā)展歷程

社會(huì)變革與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型促使職業(yè)教育快速發(fā)展，職業(yè)教育管理體制也隨之變革。梳理中國職業(yè)教育宏觀管理體制形成與演變的過程，分析不同時(shí)期職業(yè)管理體制所處的時(shí)代背景、頒布的政策文件以及職業(yè)教育的管理實(shí)施等內(nèi)容，有助于充分了解我國職業(yè)教育宏觀管理體制的發(fā)展歷程。

(一)萌芽與雛形初現(xiàn)期(1921-1957年)

1921年中國共產(chǎn)黨成立，職業(yè)教育在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下開始萌芽。1927年《江西省蘇維埃臨時(shí)政綱》的內(nèi)容有多項(xiàng)與職業(yè)教育相關(guān)，其中重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)對成人工農(nóng)進(jìn)行職業(yè)教育培訓(xùn)。在當(dāng)時(shí)內(nèi)憂外患的社會(huì)背景下，中國共產(chǎn)黨不僅在根據(jù)地的職業(yè)學(xué)校培養(yǎng)了各類技能人才，而且在解放區(qū)開設(shè)各類職業(yè)學(xué)校，開展職業(yè)教育。如，1946年蘇皖邊區(qū)政府頒布的暫行學(xué)制規(guī)定，初中階段普通學(xué)生可就讀于初級職業(yè)學(xué)校，另設(shè)有短期學(xué)校供在職干部進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)，而高中階段則開設(shè)各類?？茖W(xué)校，為新中國成立后的經(jīng)濟(jì)建設(shè)培養(yǎng)專門人才。[2]

1949年中華人民共和國成立至1957年，是中國職業(yè)教育宏觀管理體制雛形初現(xiàn)階段。建國初期，教育部門承接了之前的各類職業(yè)學(xué)校，但大部分學(xué)校的規(guī)模較小、教學(xué)條件相對較差且專業(yè)覆蓋面較窄，不能很好地滿足新中國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需求。因此，教育部門就將此類職業(yè)學(xué)校進(jìn)行合并，并開設(shè)了新的職業(yè)學(xué)校。這些學(xué)校由中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，主要職能是管理所屬學(xué)校的基本建設(shè)、教育經(jīng)費(fèi)、人事流動(dòng)、物質(zhì)供應(yīng)，以及專業(yè)課的教學(xué)計(jì)劃與教學(xué)大綱、實(shí)驗(yàn)實(shí)習(xí)、招生與畢業(yè)生分配等事宜，為國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)培養(yǎng)技能型人才。隨著中等職業(yè)學(xué)校的發(fā)展，其管理機(jī)構(gòu)及職能逐漸明確，促使我國職業(yè)教育宏觀管理體制的雛形初現(xiàn)。

(二)停滯與恢復(fù)改革期(1958-1997年)

中共八大以后，在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下適當(dāng)擴(kuò)大地方權(quán)力，已成為黨和國家領(lǐng)導(dǎo)政治、經(jīng)濟(jì)、行政管理等方面的指導(dǎo)思想之一，并將其貫徹到職業(yè)教育管理領(lǐng)域。[3]1958年的大躍進(jìn)使國家經(jīng)濟(jì)急劇發(fā)展，一大批職業(yè)學(xué)校隨之產(chǎn)生，但職業(yè)教育的質(zhì)量不斷下降。1961年中央開始對中等專業(yè)學(xué)校進(jìn)行調(diào)整，對部分學(xué)校及專業(yè)進(jìn)行合并、停辦或緩辦。自1966年開始的十年動(dòng)亂，多數(shù)中等職業(yè)學(xué)校被撤銷、停辦、合并、改廠。1975年國家著重在提高教育質(zhì)量方面進(jìn)行了整頓，但為時(shí)不久，教育領(lǐng)域又陷入混亂。在此期間，我國的職業(yè)教育及其管理體制的發(fā)展基本處于停滯狀態(tài)。

中國共產(chǎn)黨十一屆三中全會(huì)召開之后，中國職業(yè)教育的發(fā)展及其管理體制改革逐漸恢復(fù)。1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》提出，要對中等職業(yè)院校的布局進(jìn)行優(yōu)化，不斷擴(kuò)大高等職業(yè)院校的發(fā)展規(guī)模，從整體上促進(jìn)中國職業(yè)教育管理體制的改革。1986年第一次全國職業(yè)教育工作會(huì)議召開，不僅強(qiáng)調(diào)國家政府部門參與職業(yè)教育管理體制改革，而且關(guān)注地方政府的參與，不斷擴(kuò)大職業(yè)學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)。1991年《國務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的決定》提出，國家教委在職業(yè)教育發(fā)展中負(fù)責(zé)宏觀調(diào)控，各級地方政府負(fù)責(zé)管理。

(三)探索與完善發(fā)展期(1998-至今)

從20世紀(jì)80年代開始，中央與地方進(jìn)行了多種形式的職業(yè)教育管理體制探索。1998年《面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》強(qiáng)調(diào)，在新世紀(jì)來臨之際，要改革職業(yè)教育管理運(yùn)行機(jī)制，探索面向未來的職業(yè)教育管理模式，培養(yǎng)符合新世紀(jì)時(shí)代需求的技能型人才。[4]在此期間，中央與地方對職業(yè)教育管理體制的改革進(jìn)行了多種嘗試，但各地的進(jìn)程不一，事關(guān)全局的宏觀管理體制的重構(gòu)尚未實(shí)質(zhì)啟動(dòng)。2002年，《關(guān)于大力推進(jìn)職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》提出，要初步建立現(xiàn)代職業(yè)教育體系，此體系要符合社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的靈活性，能滿足新時(shí)期國家對技能人才的需求，還要有利于勞動(dòng)力的充分就業(yè)。這是國家首次提出“現(xiàn)代職業(yè)教育體系”概念，為職業(yè)教育管理體制賦予時(shí)代意蘊(yùn)。[5]

2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》提出，要構(gòu)建出與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型相適應(yīng)，與國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級相匹配，與人們終身教育需求相契合的現(xiàn)代職業(yè)教育體系。2014年《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃》為體系建設(shè)進(jìn)行了全面細(xì)致的宏觀規(guī)劃，將建設(shè)現(xiàn)代職業(yè)教育體系的理念落實(shí)到實(shí)踐層面。2019年《國家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》提出，我國現(xiàn)已建成現(xiàn)代職業(yè)教育體系，職業(yè)教育管理體制也隨之不斷完善。近年來，我國職業(yè)教育緊密對接國家戰(zhàn)略需求，被納入國家戰(zhàn)略框架，促使職業(yè)教育宏觀管理體制進(jìn)一步發(fā)展。

二、中國職業(yè)教育宏觀管理體制發(fā)展邏輯

一個(gè)科學(xué)合理的職業(yè)教育管理體制，應(yīng)該有利于職業(yè)教育管理活動(dòng)彰顯社會(huì)性、整體性、地方性等特點(diǎn)，有利于職業(yè)教育管理活動(dòng)符合職業(yè)教育管理的基本原則，有利于充分發(fā)揮體制自身的領(lǐng)導(dǎo)指揮、權(quán)力分配、分工協(xié)作、提高效率等功能。我國職業(yè)教育宏觀管理體制在歷史演變中，展現(xiàn)出重要的管理職能與獨(dú)特的發(fā)展邏輯。

(一)管理主體：從單維管理到多元共治

縱觀我國職業(yè)教育宏觀管理體制的發(fā)展歷程，關(guān)于管理主體的演變以市場經(jīng)濟(jì)體制確立為界，大致分為兩個(gè)階段。前一個(gè)階段，始于中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的革命根據(jù)地時(shí)期，在此期間，蘇維埃政府負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)管理教育事業(yè)。政府在這一時(shí)期也是職業(yè)教育事業(yè)的主要管理者，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職業(yè)教育發(fā)展方向，具有單維管理主體地位。中華人民共和國成立初期，國家開展大規(guī)模工業(yè)化建設(shè)，需要大量技能型人才，中央對職業(yè)教育采用了較為集中的管理方式，從宏觀上規(guī)劃職業(yè)教育發(fā)展方向，合理配置職業(yè)教育資源，以滿足國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)快速發(fā)展對技能人才的需求。

后一個(gè)階段，始于社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立。在此期間，行業(yè)企業(yè)開始參與職業(yè)教育的管理，逐漸形成在政府領(lǐng)導(dǎo)下多元主體參與的共同治理階段。進(jìn)入21世紀(jì)，行業(yè)企業(yè)成為興辦和參與職業(yè)教育的重要力量。政府鼓勵(lì)企業(yè)辦學(xué)，賦予企業(yè)興辦的職業(yè)學(xué)校享有與其他職業(yè)學(xué)校一樣的法律地位，享受職業(yè)教育各項(xiàng)政策支持。行業(yè)組織對行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)最新的科學(xué)技術(shù)、運(yùn)行規(guī)律以及人才需求有充分的掌握，政府將相關(guān)工作通過授權(quán)委托等形式，交由行業(yè)組織來承擔(dān)，將發(fā)揮其在預(yù)測人才需求、制定職業(yè)資格以及專業(yè)設(shè)置、課程開發(fā)等方面的優(yōu)勢作用。

(二)管理職能：從服務(wù)戰(zhàn)爭到保障發(fā)展

在抗戰(zhàn)時(shí)期，職業(yè)教育的主要任務(wù)是培養(yǎng)專門人才和在職干部，為全民族抗戰(zhàn)提供服務(wù)。各根據(jù)地注重教育與勞動(dòng)相結(jié)合，在中小學(xué)增加勞動(dòng)教育的內(nèi)容。另外，中國共產(chǎn)黨強(qiáng)調(diào)教育與社會(huì)相聯(lián)系，在群眾中開展多種形式的職業(yè)教育，其中以“冬學(xué)”最具代表性?！岸瑢W(xué)”指在冬季農(nóng)閑時(shí)為群眾在鄉(xiāng)村開設(shè)的臨時(shí)學(xué)校。此類學(xué)校的主要任務(wù)是掃盲、革命思想的宣傳以及為群眾提供生產(chǎn)勞動(dòng)相關(guān)的技術(shù)教育。在此期間，邊區(qū)政府還注重提升干部的業(yè)務(wù)能力，開設(shè)了農(nóng)業(yè)學(xué)校、醫(yī)藥衛(wèi)生學(xué)校以及專門從事助產(chǎn)服務(wù)的婦女干部學(xué)校。

中華人民共和國成立初期，政府以一種自上而下的調(diào)控方式，通過對各級各類職教行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效管理，從而實(shí)現(xiàn)職教資源的利用與整合。具體而言，政府的權(quán)力分配主要按照自上而下的行政等級。政府的行政系統(tǒng)是職業(yè)教育計(jì)劃的制定者和推動(dòng)者，而各級行政機(jī)構(gòu)的職責(zé)是執(zhí)行政府的決策。在新時(shí)代條件下，權(quán)力的分配更加均衡，政府與各部門的職能也發(fā)生了相應(yīng)轉(zhuǎn)變。2004年教育部與國防科工委等多部委進(jìn)行聯(lián)合，共同開展產(chǎn)業(yè)急需技能人才的培訓(xùn)，并在選擇示范性人才培訓(xùn)基地、確定人才培養(yǎng)培訓(xùn)的數(shù)量與進(jìn)程、制定校企合作人才培養(yǎng)方案以及優(yōu)化教學(xué)過程與教學(xué)模式、學(xué)籍管理和教學(xué)管理制度、學(xué)歷教育與職業(yè)培訓(xùn)相結(jié)合等方面采取新的靈活管理機(jī)制。六部委聯(lián)手在專家咨詢組織、人力資源需求調(diào)研、專業(yè)課程和教材開發(fā)、加大經(jīng)費(fèi)投入等方面共同創(chuàng)造有利條件，為培訓(xùn)的順利實(shí)施提供保障。

(三)管理運(yùn)行：從封閉管理到開放合作

我國職業(yè)教育宏觀管理體制在恢復(fù)改革期，仍是以教育主管部門為核心的縱向分級管理的封閉系統(tǒng)。這種封閉的管理體制通過行政計(jì)劃性的手段實(shí)現(xiàn)，因此具有超強(qiáng)的穩(wěn)定性和保守性。教育系統(tǒng)的封閉性，使其缺乏與行業(yè)企業(yè)的合作，缺乏有效的淘汰機(jī)制。封閉性的管理系統(tǒng)為了實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)，必然保持整齊劃一的行政化的行為準(zhǔn)則和組織文化，并排斥系統(tǒng)外的行為準(zhǔn)則和文化。于是，社會(huì)力量難以融入封閉的職業(yè)教育管理體系之中，職業(yè)教育資源的供給在封閉的系統(tǒng)內(nèi)運(yùn)行，缺乏市場化的激勵(lì)，形成對行政化體系路徑的依賴，最終形成行政化系統(tǒng)的封閉循環(huán)。[6]

隨著黨和國家工作重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移以及改革開放政策的實(shí)施，職業(yè)教育管理與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的聯(lián)系更加緊密，需要行業(yè)、企業(yè)和社會(huì)組織廣泛參與。因此，在職業(yè)教育的管理過程中，要積極引入合作機(jī)制，合理配置教育資源。在合作機(jī)制下，政府采用行政手段起宏觀調(diào)控作用，各參與主體通過合作執(zhí)行相關(guān)政策。換而言之，合作機(jī)制下的職業(yè)教育政策執(zhí)行不再主要體現(xiàn)政府的行政權(quán)威來強(qiáng)制調(diào)節(jié)，而是體現(xiàn)多方參與的理念，由合作網(wǎng)絡(luò)中的責(zé)任與權(quán)利的配置來完成組織目標(biāo)。隨著職業(yè)教育改革的不斷推進(jìn)，市場機(jī)制的運(yùn)作模式將成為重要選擇。職業(yè)教育與其他教育類型相比，與市場機(jī)制的聯(lián)系更加緊密，因此在職業(yè)教育政策的運(yùn)行中要積極引入市場機(jī)制，整合各類社會(huì)資源，促使職業(yè)教育管理更加開放。[7]

(四)管理理念：從傳統(tǒng)管理到服務(wù)治理

隨著我國職業(yè)教育宏觀管理體制的完善發(fā)展，傳統(tǒng)使用計(jì)劃、行政命令手段對職業(yè)教育進(jìn)行管理的理念已與現(xiàn)代職業(yè)教育不符?，F(xiàn)代職業(yè)教育的管理需要政府與行業(yè)企業(yè)和社會(huì)組織相互合作，使職業(yè)教育管理體系逐步成為一個(gè)服務(wù)體系。著名學(xué)者張康之認(rèn)為，由合作制組織構(gòu)成的社會(huì)治理體系在本質(zhì)上是一個(gè)服務(wù)體系，政府通過宏觀調(diào)控為其他組織提供服務(wù)，而這些組織則向社會(huì)市場提供服務(wù)，另外，組織之間也相互提供服務(wù)，通過這種互動(dòng)解決公共問題，維護(hù)公共利益。[8]從寬泛的意義上講，現(xiàn)代職業(yè)教育管理體制也是一種社會(huì)治理體系。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，職業(yè)教育管理需要通過新的合作伙伴關(guān)系進(jìn)行。

這種新的合作伙伴關(guān)系形成于政府、企業(yè)、學(xué)校等多元主體的互動(dòng)中，政府在職業(yè)教育管理體系中的地位不能采用傳統(tǒng)的管理方式，凌駕于其他組織之上。政府角色的本質(zhì)特征是服務(wù)性，其功能體現(xiàn)在宏觀層面對職業(yè)教育發(fā)展方向的調(diào)控，相關(guān)制度規(guī)劃的設(shè)計(jì)以及在公共組織與社會(huì)之間進(jìn)行有效協(xié)調(diào)。比如，政府成為辦學(xué)服務(wù)的監(jiān)督者和購買者，就有助于實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代職業(yè)教育體系所要求的服務(wù)于就業(yè)、服務(wù)于產(chǎn)業(yè)的目標(biāo)。因此，政府在這樣的職教管理體系中，不再是直接的管理者，而是治理的參與者，為職業(yè)教育建立保障機(jī)制，制定遠(yuǎn)景規(guī)劃，為協(xié)調(diào)各方利益提供服務(wù)。

三、中國職業(yè)教育宏觀管理體制發(fā)展前瞻

職業(yè)教育管理體制不僅是一種管理制度體系，而且是一種管理運(yùn)行機(jī)制。建黨百年來，我國的職業(yè)教育宏觀管理體制已由“管理”向“治理”轉(zhuǎn)變。為推進(jìn)國家治理體系的不斷完善，按照治理能力現(xiàn)代化的要求以及新時(shí)期國家發(fā)展對技能型人才的多樣化需求，中國職業(yè)教育宏觀管理體制也要進(jìn)行改革創(chuàng)新。

(一)基于多元化的協(xié)同治理主體

全球化促使世界日益多元，強(qiáng)調(diào)多元協(xié)同治理將成為未來職業(yè)教育管理體制改革的重要內(nèi)容。協(xié)同治理的主要特征就是治理主體的多元化。薛瀾等學(xué)者指出，新時(shí)代條件下，政府管理所有社會(huì)公共事務(wù)的能力有限，需要政府、社會(huì)、市場多元主體分工協(xié)作，以此獲得最大的公共利益。[9]還有部分學(xué)者認(rèn)為，除了政府部門，社會(huì)組織、企業(yè)、公民個(gè)人都應(yīng)共同參與公共事務(wù)的管理，形成高效和諧的公共治理網(wǎng)絡(luò)。[10]多元主體具有不同的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)和利益訴求，在參與公共治理的過程中彼此既競爭又合作，通過相互之間的沖突、協(xié)商達(dá)成一致目標(biāo)，有利于維護(hù)公共利益，提高治理效能。協(xié)同治理將自上而下與自下而上的管理方式有機(jī)結(jié)合，打破了公私部門之間以及部門內(nèi)部的邊界，因此，協(xié)同治理不僅指公私之間，而且包括公共部門內(nèi)部，尤其不能忽略政府部門內(nèi)部職能機(jī)構(gòu)間的協(xié)同。[11]

隨著全球化的快速發(fā)展，職業(yè)教育治理主體也日益多元。在此背景下，職業(yè)教育要基于多元協(xié)同治理模式，運(yùn)用現(xiàn)代化治理工具，使多元治理主體充分發(fā)揮自身特點(diǎn)。政府可利用立法、撥款、規(guī)劃、評估等工具，開展職業(yè)教育治理。職業(yè)院校也要綜合運(yùn)用管理制度、經(jīng)費(fèi)分配、績效評估、職稱評聘等多種工具，充分調(diào)動(dòng)各部門和全體師生員工參與學(xué)校治理的積極性。對市場主體而言，行業(yè)企業(yè)等用人單位可通過與學(xué)校共建行業(yè)二級學(xué)院、共建實(shí)習(xí)基地、共建協(xié)調(diào)創(chuàng)新中心等多種方式參與地方職業(yè)教育的治理，與職業(yè)院校簽訂聯(lián)合培養(yǎng)人才的協(xié)議從而參與治理。另外，一些權(quán)威媒體也可通過發(fā)布職業(yè)院校的評估信息以影響職業(yè)教育的管理決策從而參與治理。[12]基于以上治理路徑，現(xiàn)代職業(yè)教育管理體制將形成一種多元主體共同參與的協(xié)同治理體系。

(二)基于民主化的網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)

網(wǎng)絡(luò)治理強(qiáng)調(diào)民主化，在治理網(wǎng)絡(luò)中權(quán)力相互制約，既不靠自上而下的等級控制，也不完全被市場機(jī)制操控。它的運(yùn)行邏輯是基于溝通對話進(jìn)行協(xié)作，通過交換信息，制約機(jī)會(huì)主義行為，促進(jìn)不同機(jī)構(gòu)之間相互了解，減少?zèng)_突，加強(qiáng)合作，體現(xiàn)治理的“民主”特征。[13]網(wǎng)絡(luò)治理效果的實(shí)現(xiàn)不采用“命令-執(zhí)行”的科層制，也不使用市場“等價(jià)交換”的運(yùn)行機(jī)制，而是依靠相互信賴的伙伴關(guān)系，達(dá)到良好的協(xié)作效應(yīng)。[14]政府在網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中處于核心結(jié)點(diǎn)位置，發(fā)揮宏觀調(diào)控職能，把多元參與主體聯(lián)結(jié)起來，成為各主體間相互溝通的通道。政府的責(zé)任是為各類公共事務(wù)構(gòu)建不同網(wǎng)絡(luò)，為保障網(wǎng)絡(luò)合作成功實(shí)現(xiàn)，政府要加強(qiáng)參與主體的互動(dòng)、促進(jìn)信息的交流并減少外界環(huán)境的干擾，實(shí)現(xiàn)參與主體之間的有效溝通。[15]

網(wǎng)絡(luò)治理體現(xiàn)的是一種“多對多”的結(jié)構(gòu)關(guān)系，政府在權(quán)力行使過程中只是主體之一，與企業(yè)、市場、第三部門等其他社會(huì)主體形成一種“多邊關(guān)系”。在我國職業(yè)教育宏觀管理體制改革時(shí)，可以借鑒網(wǎng)絡(luò)治理思想，廣泛引入市場、企業(yè)等社會(huì)力量與政府合作，利用市場等社會(huì)力量在資金投入、運(yùn)營管理、信息搜集等方面的優(yōu)勢，彌補(bǔ)政府不足，建立起政府、學(xué)校、市場等多主體相互銜接、優(yōu)勢互補(bǔ)的管理體系，打通不同主體之間的交流渠道，更好地服務(wù)于職業(yè)教育發(fā)展。[16]以我國職業(yè)教育資歷框架制度為例，之前的管理運(yùn)行基本上是在教育系統(tǒng)內(nèi)完成，而作為利益相關(guān)者的人社部以及相關(guān)的行業(yè)、企業(yè)參與較少。未來可依據(jù)網(wǎng)絡(luò)治理理論，將國家資歷框架的管理主體由教育部主導(dǎo)變?yōu)榻逃繝款^，理順教育部與人社部在國家資歷框架建設(shè)中的管理職能，積極引入第三方行業(yè)、企業(yè)參與培訓(xùn)與評估，從而提升資歷證書的質(zhì)量和社會(huì)認(rèn)可度。[17]

(三)基于一體化的區(qū)域治理模式

區(qū)域治理并不專屬于公共管理學(xué)科，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)、城市規(guī)劃等領(lǐng)域運(yùn)用更為廣泛，其研究也聚集于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局、空間規(guī)劃等方面?！耙惑w化”的原意就是結(jié)合。這種結(jié)合，不僅使相互間的聯(lián)系加深，而且使各地區(qū)之間加強(qiáng)了共生性。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化就是在具有地緣關(guān)系的省區(qū)、省內(nèi)各地區(qū)以及城市之間進(jìn)行某些領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)聯(lián)合，形成統(tǒng)一區(qū)域內(nèi)市場資本、勞動(dòng)力自由流動(dòng)的動(dòng)態(tài)機(jī)制，從而使勞動(dòng)力的分工更加明確，區(qū)域資源的配置更加高效，促使整個(gè)區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展。因此，從地區(qū)競爭到區(qū)域一體化，在區(qū)域間權(quán)力配置螺旋式發(fā)展過程中，要既能充分調(diào)動(dòng)地方政府積極性，又能有效避免公共事務(wù)破碎化，就需要在區(qū)域協(xié)同發(fā)展中建立一種適當(dāng)?shù)目鐓^(qū)域治理模式。[18]

區(qū)域治理理論鼓勵(lì)以談判和協(xié)議為基礎(chǔ)的合作性政府治理網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)跨地有效治理，加強(qiáng)地方政府與其他組織的相互協(xié)作，形成多層次、多領(lǐng)域的政策相關(guān)者跨地網(wǎng)絡(luò)治理體系，提高跨地治理能力。因此，探索建立基于協(xié)議下的省際與跨區(qū)域政府治理體制，建立健全協(xié)同發(fā)展公共治理體制，是創(chuàng)新區(qū)域協(xié)同發(fā)展體制機(jī)制的重要內(nèi)容。[19]在我國職業(yè)教育宏觀管理體制創(chuàng)新時(shí)，要將職業(yè)教育發(fā)展與區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展緊密結(jié)合，根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展對技能型人才的需求，統(tǒng)籌規(guī)劃職業(yè)教育的學(xué)校分布與專業(yè)設(shè)置；通過統(tǒng)一的建設(shè)方針與規(guī)劃布局，使政府、學(xué)校、企業(yè)以及行業(yè)組織形成合力，共同對區(qū)域內(nèi)的職業(yè)教育進(jìn)行管理。在一個(gè)區(qū)域或跨區(qū)域間，平衡多元主體之間的利益關(guān)系，鼓勵(lì)區(qū)域間職業(yè)教育的合作，減少區(qū)域間職業(yè)教育的競爭，使區(qū)域內(nèi)職業(yè)教育的管理更加有序，跨區(qū)域間職業(yè)教育的管理更加科學(xué)，促進(jìn)區(qū)域及跨區(qū)域間職業(yè)教育的良性有序發(fā)展。[20]

(四)基于信息化的智慧治理策略

當(dāng)前新一代信息技術(shù)廣泛應(yīng)用，尤其是智慧技術(shù)的應(yīng)用推廣，使信息處理和智慧決策水平不斷提高，信息產(chǎn)品和智慧產(chǎn)品不斷豐富，人類悄然進(jìn)入信息社會(huì)。信息、知識、智慧的共享和遞進(jìn)式轉(zhuǎn)化是人類認(rèn)識客觀世界的基本規(guī)律，在信息社會(huì)中這一轉(zhuǎn)化過程已經(jīng)從傳統(tǒng)的非在線低效模式轉(zhuǎn)變?yōu)樾畔r(shí)代的在線高效模式，使當(dāng)今的人類精神文明表現(xiàn)出信息文明、知識文明和智慧文明的共生特征。在信息化背景下，知識在不同主體之間傳播共享，信息突破了時(shí)空的限制，具有及時(shí)回應(yīng)性，使不同主體間的合作也更加便捷。隨著信息社會(huì)的到來，職業(yè)教育管理主體進(jìn)一步多元化，主體間的關(guān)系更加復(fù)雜，各類社會(huì)因素在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下無法準(zhǔn)確預(yù)測，這就對主體間的協(xié)商、溝通、決策和執(zhí)行的手段提出了挑戰(zhàn)。

充分利用信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)智慧治理就成了應(yīng)對這一系列挑戰(zhàn)的重要方法和手段。所謂智慧治理，就是運(yùn)用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，智能地進(jìn)行社會(huì)治理，在此過程中既要體現(xiàn)社會(huì)的公平正義，又要追求社會(huì)的發(fā)展效率，在應(yīng)對社會(huì)治理多重挑戰(zhàn)的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定發(fā)展，保障公共利益的最大化。為了實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育管理體制中多元力量的共同治理，就要進(jìn)行治理模式創(chuàng)新，疏通協(xié)商渠道，更新協(xié)作方式。智慧治理是治理發(fā)展的新階段，將提升多元協(xié)商式?jīng)Q策的科學(xué)性與效率性。運(yùn)用智慧治理策略，利用當(dāng)前快速發(fā)展的信息技術(shù)，構(gòu)建多元協(xié)商的信息網(wǎng)絡(luò)和智慧決策平臺，可以大幅提升多元主體之間的溝通交流、協(xié)商協(xié)作以及共同決策的效率和水平，可以使社會(huì)治理的多元主體更智慧地進(jìn)行知識創(chuàng)新，更智能地進(jìn)行管理決策。[21]

職業(yè)教育管理體制的改革創(chuàng)新是提升治理現(xiàn)代化水平的現(xiàn)實(shí)需求，也是職業(yè)教育宏觀管理體制從“管理”向“治理”轉(zhuǎn)變的重要體現(xiàn)。建黨百年來，中國職業(yè)教育依靠集中力量辦大事的體制優(yōu)勢，很快形成了規(guī)模龐大、特色鮮明的職業(yè)教育體系。隨著信息時(shí)代的到來，國家對技能型人才的需求更加多樣化，職業(yè)教育管理體制也要隨之革新。政府要進(jìn)一步明確自身定位，轉(zhuǎn)變管理職能，以提高職業(yè)教育的有效治理為目標(biāo)，基于多元化的協(xié)同治理主體、民主化的網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)、一體化的區(qū)域治理模式以及信息化的智慧治理策略，不斷完善職業(yè)教育宏觀管理體制，積極推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化。[22]