高 艷 韓志明

提要：隨著現(xiàn)代信息技術的迅速發(fā)展及其應用，數字技術正在加速應用到城市治理中去，推動了城市數字化轉型的熱潮。借助于強大的數字技術，城市治理穿透多樣而繁雜的社會要素，逐步實現(xiàn)了從粗線條清晰到細密度清晰、從局部清晰到整體清晰、從靜態(tài)清晰到動態(tài)清晰、從低度清晰到高度清晰的持續(xù)升維，將城市社會的各種要素盡收眼底。但數字化治理也面臨著清晰化的限度，具體是數字弱勢群體的不可識別、基本治理單元間仍有縫隙、部分治理數據的不夠充分、城市治理算法還存在黑箱等模糊性問題，整體呈現(xiàn)出清晰與模糊相互交織的狀態(tài)。持續(xù)推進城市的數字化轉型，需要平衡清晰化與模糊性的張力，尋找信息技術應用的均衡點，其中既要發(fā)掘數字技術的清晰化潛力，也要維持城市要素的適度模糊，使城市治理變得更加輕便、敏捷和智慧。

隨著大數據、人工智能和深度學習等技術的發(fā)展，現(xiàn)代信息技術已經成為時代的基礎技術和推動社會變革的杠桿，不僅深刻地改變人們的生產和生活習慣，也系統(tǒng)地重塑國家治理的結構、過程和方式。(1)張康之：《論信息技術應用中的社會及其治理》，《武漢科技大學學報》(社會科學版)2017年第4期。2015年中央城市工作會議突出強調了城市對于中國社會發(fā)展的帶動作用，而非過去的“城鄉(xiāng)并進”。由此可知，城市發(fā)展及其治理創(chuàng)新對于國家治理現(xiàn)代化的重要性不言而喻。在高度信息化的當下，數字技術正加速應用到城市治理的各個領域，以數字化的方式標注、描畫和呈現(xiàn)城市，直接推動了城市治理全方位的數字化轉型。城市數字化轉型是城市發(fā)展模式與實體形態(tài)的結構性轉變，其形態(tài)多種多樣，也不斷更新迭代，從智慧交通、智慧公安、智慧養(yǎng)老到智慧城市、智慧社區(qū)，形成了更為清晰可見、精準可操作的治理圖景，提升了城市治理的效率和效能。

“十四五”規(guī)劃強調，“加快數字化發(fā)展”“以數字化轉型整體驅動生產方式、生活方式和治理方式變革”，進一步明確了數字治理的發(fā)展方向。在城市大腦、數字政府、智慧城市等不同話語敘事之下，上海、北京、杭州等地專門出臺了推動數字化轉型的政策文件，提出了構建經濟、生活和治理領域等全系統(tǒng)的數據底座，開啟了新時代城市數字化轉型的新篇章。數字化已經成為城市轉型升級的重要引擎，將各種社會要素納入治理框架中，使相關社會事實變得更為可識別、可計算和可治理，推動了城市治理的清晰化。但需要注意的是，數字化給城市帶來了更加清晰的治理圖景，也留下了大量的模糊地帶，城市治理仍然徘徊在清晰與模糊之間。因此，只有深刻理解清晰化與模糊性，才能全面洞悉城市治理的數字化轉型，才能準確判斷城市治理的運行軌跡及演進方向。

一、清晰性的升級：更精準地明察秋毫

城市需要清晰治理。作為“次國家空間”，城市既是人們的生產和生活空間，也是多種要素交織的“網絡系統(tǒng)”(2)范逢春、譚淋丹：《城市基層治理70年：從組織化、失組織化到再組織化》，《上海行政學院學報》2019年第9期。。治理是照看社會的技術，看清社會是城市治理的基本使命，因此城市治理的中心議題是推動社會事實的清晰化。(3)彭亞平：《照看社會：技術治理的思想素描》，《社會學研究》2020年第6期。傳統(tǒng)的城市治理以直覺和經驗為基礎，缺乏“數目字管理”的意識和能力，也缺少信息技術的支撐和驅動，總體上是模糊和簡約的治理。(4)唐皇鳳：《我國城市治理精細化的困境與迷思》，《探索與爭鳴》2017年第9期。隨著現(xiàn)代信息技術的迅猛發(fā)展，越來越多的數字技術應用于各種各樣的城市治理場景，從城市的大腦中樞直到微小的神經末梢，將治理的觸角延伸到社會的各個角落，使多樣聚集的城市空間和錯綜復雜的城市社會逐漸清晰呈現(xiàn)，描畫出更加細密、愈發(fā)完整、更為立體、高度清晰的城市治理圖景，以解決“看得見的管不了，管得了的看不見”的治理難題。

(一)粗線條清晰到細密度清晰的進階

在傳統(tǒng)農業(yè)社會中，城市具有一定的孤立性、割裂性和封閉性。城市管理往往采取簡化機制以期“以簡馭繁”(5)柳亦博：《由“化繁為簡”到“與繁共生”：復雜性社會治理的邏輯轉向》，《北京行政學院學報》2016年第6期。，相應形成了粗放式的管理形態(tài)，具有粗線條、松散性和隨意性的特點。(6)韓志明：《從粗放式管理到精細化治理——邁向復雜社會的治理轉型》，《云南大學學報》(社會科學版)2019年第1期。城市管理主要是政府的事，以地理區(qū)塊和人口群體粗略劃分管理單元，管理體系較為松散，形成“抓大放小”和“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的行為慣性。在“差不多”和“大概齊”觀念主導下，城市的管理制度簡單粗糙，管理任務多是粗線條的總體描述，管理目標較為抽象且缺乏量化指標，加上管理信息化程度不高，很多情況都是“基數不清、底數不明”，各個方面都是“糊涂賬”。正如習近平總書記曾指出的，不少干部“主要靠過去的經驗管理城市，甚至靠主觀意志和個人偏好管理城市”(7)《在中央城鎮(zhèn)化工作會議上的講話》(2013年12月12日),《十八大以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社，2014年，第606頁。，工作方式簡單粗暴，動輒“一刀切”，助長了管理的任意性，帶來了“最后一公里”的問題。

現(xiàn)代城市的快速發(fā)展擴大了城市要素的規(guī)模，提高了城市社會的復雜性，相應提出了精細化管理的要求，其基礎就是精細掌握城市要素的信息，細致描畫城市治理的圖景，以實現(xiàn)更關注細節(jié)和更加人性化的治理效果。運用網格地圖和地理編碼等技術，龐雜的城市要素被粗分為固態(tài)部件和流動事件，再被細分為市政公用設施、道路交通、市容環(huán)境等7大類、102個小類部件，以及宣傳廣告、施工管理、突發(fā)事件等6大類、77個小類事件，使治理單元的尺度更小，數據的粒度更細，細節(jié)的信息更豐富。憑借人工智能、可視化呈現(xiàn)和人機交互的“繡花針”，從人、地、事、物等維度采集城市基礎數據，既充分展示城市的性格、歷史、人文等，也使城市治理由經驗判斷型向數據分析型轉變，有利于設計更加精細的治理方案，提供更為細致的公共服務。實際上，各種量化的指標體系，正是城市治理圖景日趨細密化的集中體現(xiàn)，為城市治理提供了更加豐富的知識。

(二)局部清晰到整體清晰的進階

基于科層制的傳統(tǒng)城市管理，層級、部門的“條塊分割”造成了管理的“碎片化”。條塊之間處于獨立與封閉狀態(tài)，看似分工明確，一旦面對城市問題，卻因權限不清、職責交叉易推諉扯皮。城市信息往往由對應的專業(yè)部門采集和掌握，由于部門利益、專業(yè)狹窄以及科層組織繁雜的程序和規(guī)則，信息壁壘、數據封鎖和數據孤島等廣泛存在。不論是主體權責，還是城市信息，都存在條塊內部清晰明確但條塊之外卻模糊混亂的情況。這就導致官僚機構無法把握城市的整體狀況，只能對重點人群、重點區(qū)域、重點領域、重點行業(yè)等進行局部管理，造成“重點”清晰、“重點”之外則是盲區(qū)的后果。過多依賴權力的城市管控往往忽視過程管理，形成結果清晰但過程模糊的問題。最終“碎片化”管理只能達到局部清晰，可能導致城市管理的“局部空轉”甚至“體系失靈”。(8)余敏江：《整體智治：塊數據驅動的新型社會治理模式》，《行政論壇》2020年第7期。

數字技術與整體理念相結合開啟了城市的整體性治理實踐，尤以浙江“整體智治”、上?！耙痪W通辦”和北京“吹哨報到”為代表，符合“從部分走向整體，從破碎走向整合”的大趨勢。(9)竺乾威：《從新公共管理到整體性治理》，《中國行政管理》2008年第10期。信息技術擊穿了部門壁壘，數據信息的集中化推動了條塊聯(lián)動，人工智能實現(xiàn)了政府、市場和社會的算法勾連和直接溝通，最終形成了“共建、共治與共享”的治理共同體。(10)張龍輝、肖克：《人工智能應用下的特大城市風險治理：契合、技術變革與路徑》，《理論月刊》2020年第9期。搭載人工智能的攝像頭、傳感器、物聯(lián)感知設備等，突破時空阻隔和組織壁壘，由“重點”到“全面”，對城市要素進行全息映射并實現(xiàn)無縫隙管理。“一網統(tǒng)管”為代表的治理平臺，把所有的要素信息匯聚于“一張網”，將廣泛的公共服務融合在“一平臺”。通過數據共享和互聯(lián)互通，“治理過程變得可見、可參與和可計算”(11)韓志明、雷葉飛：《技術治理的“變”與“?！薄阅暇┦袟紖^(qū)“掌上云社區(qū)”為例》，《廣西師范大學學報》(哲學社會科學版)2020年第2期。，借助“好差評”“我要找茬”“在線訴求”等數字渠道，推動居民參與治理過程，實現(xiàn)過程和結果的整體清晰。(12)吳建南、陳子韜、李哲、張阿城：《基于“創(chuàng)新—理念”框架的城市治理數字化轉型——以上海市為例》，《治理研究》2021年第6期。

(三)靜態(tài)清晰到動態(tài)清晰的進階

傳統(tǒng)城市多實施靜態(tài)管理。傳統(tǒng)社會整體上是簡單的靜態(tài)社會，流動性較低，社會事實具有單一性，因此國家對城市社會事實清晰化的積極性并不高，只有基于需要時才“清點”城市，“摸清家底”。對于土地、人口、地理位置等靜態(tài)部件，國家往往會一次性或集中性獲取，比如從1949年至2020年只進行過七次全國性人口普查；對于人口流動等動態(tài)事件，囿于有效管理技術的缺乏和嚴格管控思維的制約，國家多采取人海戰(zhàn)術，以戶籍、身份證和暫住證為抓手，實施登記和查驗，屬于“以靜制動”的屬地化管理。(13)戰(zhàn)?。骸稑嫿鲃尤丝趧討B(tài)管理模式的探索》，《中國行政管理》2013年第9期。即便是新冠肺炎疫情防控初期，手工作業(yè)和人海戰(zhàn)術仍是城市普遍采取的管理手段。一言概之，傳統(tǒng)靜態(tài)管理只能描畫城市平面地圖，無法反映城市運行機理、演化機制和發(fā)展趨勢等動態(tài)問題，管理往往是被動的、滯后的。(14)陳曉運：《技術治理：中國城市基層社會治理的新路向》，《國家行政學院學報》2018年第6期。

城市是流動不拘、動態(tài)生長的有機體。(15)林尚立：《重構中國城市治理體系：現(xiàn)代城市發(fā)展與城市治理對話——復旦大學林尚立教授訪談》，《南京社會科學》2013年第6期。城市化進程加速了城市要素的流動，增強了社會事實的變動。在數字技術的加持下，城市治理開始了由靜到動、由被動到主動甚至自動的進階。傳感器和攝像頭視頻采集終端自動實時地收集人與物的靜態(tài)信息和各類事件的動態(tài)信息。信息處理與數據分析技術使城市治理告別了人海戰(zhàn)術，由人力密集型向人機交互型轉變，比如流動人員服務管理信息系統(tǒng)實現(xiàn)了由靜態(tài)“以證管人”向動靜結合“以屋管人”的轉變，“健康碼”“行程碼”實現(xiàn)了疫情期間對人員流動的精準追蹤。小應用和AI視頻智能識別技術對占道經營、亂扔垃圾等城市亂象“自動識別”“自動派單”并“即時處理”。不僅如此，信息采集智能化系統(tǒng)自動抓取城市變化，大數據技術處處留痕治理軌跡，數據存儲系統(tǒng)將變化和痕跡凝聚成跨越時空的數據流，清晰展示出城市發(fā)展的動態(tài)演進和城市治理的互動過程。(16)顏昌武、楊華杰：《以“跡”為“績”：痕跡管理如何演化為痕跡主義》，《探索與爭鳴》2019年第11期。

(四)低度清晰到高度清晰的進階

清晰度是有關城市空間和要素的信息量度，既與信息技術能力密切相關，也取決于權力意志和城市需要。在傳統(tǒng)城市管理階段，信息技術落后，搜集和存儲成本很高，依靠手工作業(yè)能搜集到的信息數量有限。由于缺乏標準化的處理規(guī)范和流程，加之數據類型、格式、維度以及粒度等的千差萬別，信息總體質量不高。信息沿著冗長的傳遞鏈條匯總到上級決策者手中，可能存在信息缺失、失真和失效的問題。雖然近代統(tǒng)計術為清晰化提供了可能，但“社會事實的多樣性、社會過程的復雜性和社會結果的不確定性”(17)韓志明：《在模糊與清晰之間——國家治理的信息邏輯》，《中國行政管理》2017年第3期。，仍然使得治理者的社會認知具有模糊性。數量不多、質量不高、真實度不強的城市信息和模糊的社會認知最終拼接成低度清晰的城市地圖和治理圖景，降低了城市可治理程度，導致了“瞄不準、管不精”的失靈和偏差問題。(18)薛澤林：《從約略到精準：數字化賦能城市精細化治理的作用機理》，《上海行政學院學報》2021年第6期。

持續(xù)發(fā)展的信息技術可以真實反映城市的現(xiàn)實狀態(tài)，不斷提高治理圖景的清晰程度。高清監(jiān)控技術、VR、AR和5G技術大幅提高了物理空間的成像分辨率，大到城市天際線，小到路邊小紙片，都纖毫畢現(xiàn)、清晰可辨。過去只能攝取空間影像的攝像頭，在機器視覺算法精準加持下，不僅自動識別亂丟垃圾和人流熱力等，而且定向捕捉居民活動“痕跡”，未來還將學會判斷亂晾曬和道路積水等問題。借助大數據分析，城市治理者充分掌握居民身份、健康狀況、興趣愛好等數據信息，全面而精細地描繪居民數字畫像。信息技術的數據優(yōu)勢改變了信息的量級和流動方式，減少了傳遞中的信息損耗，保證了數據完整而真實地呈現(xiàn)于治理者面前。(19)梁正：《城市大腦：運作機制、治理效能與優(yōu)化路徑》，《人民論壇·學術前沿》2021年第 9期。通過數據構建的橋梁與基點，治理者能夠直接連接治理對象，精確地測量和計算治理需求，精準地將權力觸角延伸到城市角落，精細地將公共服務輸送給城市個體，實現(xiàn)從清晰城市向清晰治理的進階。

二、模糊性的存在：數字畫像的不可及之處

在城市治理的進程中，清晰與模糊始終處于交織狀態(tài)，既有所區(qū)別，各有合理性，又處于持續(xù)的變動中，還能夠相互轉化。信息技術使城市擁有了大量的基礎數據，促使城市治理實現(xiàn)了清晰的進階和升維，但人與人、人與組織、人與物之間的關系也因虛擬而更加朦朧和微妙。(20)劉強強：《從治國有“數”到治國有“術”：城市治理中的技術邏輯構建》，《電子政務》2020年第12期。清晰并沒有取代模糊成為城市社會的主要屬性。一方面，原有模糊仍然無法全面清晰。模糊是城市社會的自然狀態(tài)，追求全面清晰既很困難也沒必要，更多社會事實仍在“城市之眼”的視野之外，很多城市要素還是治理主體的未知領域。另一方面，新的模糊仍在不斷產生。技術對操作者的意志無能為力，技術治理會“自己制造出復雜性”(21)彭亞平：《技術治理的悖論：一項民意調查的政治過程及其結果》，《社會》2018年第3期。，因而城市數字化轉型往往伴隨著新模糊的產生。

(一)數字弱勢群體的不可識別

截止到2020年3月，我國仍有4.96億非網民，他們是網絡世界的“未擁有者”和“最少連接者”(22)寧立標：《論數字貧困的法律治理》，《南京社會科學》2020年第12期。，是數字能力不能滿足數字生活的弱勢群體。按照數字賦能的邏輯，只要有海量的數據，算法就可以不斷學習，提高計算的精度和準度，從而使精準繪制數字畫像成為可能。雖然微信、直播、短視頻等應用降低了互聯(lián)網使用門檻，鼓勵其發(fā)出聲音。越來越多的群體加入數字浪潮“原生態(tài)”的自我表達，以個性化的方式呈現(xiàn)原本模糊的群體面目，從而真實展現(xiàn)群體狀態(tài)，受到社會廣泛關注。(23)方玲玲：《城市空間對話：媒體底層關懷與邊緣群體的自我書寫》，《當代傳播》2018年第2期。但是，作為數字時代的弱者，不論是進城農民，還是數字失能的老人和殘疾人群體，亦或是“數字失權”(24)姚尚建：《被計算的權利：數字城市的新貧困及其治理》，《理論與改革》2021年第3期。的賽博朋克，都難以通過標準化的方式進入城市計算體系，往往在認證的時候被過度簡化，不能清晰展示全貌，因而仍是治理者“看不清”甚至“看不見”(25)馬亮：《打通數字化城市轉型的“最后一公里”》，《社會科學報》2020年第1731期，第4版。的人。

不僅如此，隨著信息技術持續(xù)的更新迭代，更多的公共服務項目采用網絡化、信息化、數字化和智能化的方式。數字產品越來越多，也更加復雜，將大量的普通居民屏蔽在技術體系之外，制造出新的數字弱勢群體。新舊數字弱勢群體成為城市管理和公共服務的“盲點”而被忽視，甚至變成了大數據上的“無”(26)韓志明：《技術治理的四重幻象——城市治理中的信息技術及其反思》，《探索與爭鳴》2019年第6期。，無法享受到信息技術帶來的快捷和便利，繼續(xù)游離于城市治理之外。隨著數字化轉型的推進，從中央到地方都制定了賦能數字弱勢群體的相關策略，比如加大對老年人群的上網輔導，專門提供人性化的離線“健康碼”服務等。然而，當數字化轉型超越人們的學習能力時，貧困就會從特定的群體彌漫開來，每個居民都可能成為數字弱勢群體。由此，數字鴻溝帶來的相對剝奪感仍將持續(xù)彌散，成為社會發(fā)展的不穩(wěn)定因素。(27)宋保振：《“數字弱勢群體”權利及其法治化保障》，《法律科學》(西北政法大學學報)2020年第6期。

(二)基本治理單元間仍有縫隙

“治理單元作為國家與社會的聯(lián)結場域，不僅是構成社會的基礎細胞，更是國家治理的有機載體?！?28)斐迪南·滕尼斯：《共同體與社會：純粹社會學的基本概念》，林榮遠譯，北京大學出版社，2010年，第2頁。科層組織的理想治理策略是按照時間、空間、事項以及過程的不同，不斷地切割和細分治理單元，推動城市治理的精細化。但在實際操作中，以行政單元為核心的空間劃分、以政府職能為核心的過程劃分和以事項為核心的問題劃分，存在著重疊、沖突和空白的問題，產生了難以歸類的行為。這些問題和行為無從進入政府視野，成為治理縫隙，形成模糊地帶。在填補治理縫隙的過程中，數字技術扮演著重要角色，將過去被忽略或被遺漏的占道堆物、非機動車整治和暴露垃圾等問題納入治理范疇。在智慧設備智能抓拍問題后，數字化治理平臺會自動派發(fā)給相應的責任部門及其人員，按照設定好的標準化流程閉環(huán)處置，實現(xiàn)不同責任主體的無縫對接。而且，平臺算法也會自動學習，逐步優(yōu)化處理流程及其責任配置，切實把過去的治理縫隙給彌合起來。

數字技術對基本治理單元的設定與連接是以事為中心的，包含了對事的要素、要件、流程和方法的系統(tǒng)性分解，需要大量的事實數據和算法學習才可能實現(xiàn)無縫隙化的銜接。但在實際的運行中，數字化治理平臺并不能獲取所有“事”的所有數據。對于那些頻繁發(fā)生或影響廣泛的城市治理事務，平臺能夠及時獲得足夠的數據進行計算，因而可以利用標準化的流程和方法進行處理；而對于那些邊緣性事務或不可數據化的對象，平臺則沒有足夠的數據進行學習和計算，那么相應的治理流程及規(guī)則就比較不確定。城市治理既是明確的技術問題，更是典型的治理問題，受到政府注意力、制度規(guī)范和治理思維的影響或約束。因此，在技術和治理的雙重約束下，城市基本治理單元仍然有縫隙，存在治理僵化、治理盲區(qū)和政策沖突等弊端，導致精細化治理的效果大打折扣。(29)彭勃：《技術治理的限度及其轉型:治理現(xiàn)代化的視角》，《社會科學》2020年第5期。

(三)部分治理數據的不夠充分

現(xiàn)代城市的社會事實是復雜多樣、富有個性的，相應的信息呈現(xiàn)和數據表達往往形態(tài)各異。數字技術要想清晰呈現(xiàn)治理對象，完整的社會事實數據信息十分重要。然而，社會事實的海量性和多元性，決定了許多社會事實信息通常難以獲取或者難以數據化，也難以進入技術處理的范疇，最終也就難以清晰呈現(xiàn)。此外，將社會事實轉化為數據信息，往往會刪除“語義”只留下了“語法”，刪除“物質內容”只留下純“邏輯結構”，就像制圖術必然要對現(xiàn)實及其細節(jié)進行“削減、選擇、合并、扭曲和夸大”(30)杜月：《制圖術：國家治理研究的一個新視角》，《社會學研究》2017年第5期。一樣。數字化應用將客觀世界映射到數字世界的同時，必然對社會的復雜性加以簡化，必定摒棄、遺失和過濾掉一些重要信息，最終帶來清晰化與模糊性的矛盾。比如白人男性的人臉識別率高達99%，而黑人女性的卻低于65%，差距就在于黑人女性相關數據的缺失。(31)賈開：《人工智能與算法治理研究》，《中國行政管理》2019年第1期。

理論上，憑借科學的算法以及數據的采集、加工和分析能力，大數據技術已經實現(xiàn)了對個體“集中地從上到下加以記錄和監(jiān)測”(32)詹姆斯·C.斯科特：《國家的視角：那些試圖改善人類狀況的項目是如何失敗的》，王曉毅譯，社會科學文獻出版社，2004年，第2頁。，一定程度上可以清晰描繪或預測個體的動態(tài)需求，從而可以做到因人因地因事制宜，為特定的人(群)匹配個性化的服務。但是居民的需求是海量的、多樣的，具有情境性、隨意性和變化性，加之數字技術本身存在著不可計算的局限性，收集的有限信息并不能真實而清晰地呈現(xiàn)社會需求，最終這種模糊性就導致了城市治理和公共服務都很難做到精準和適配。比如，一些城市推出的智能應用就呈現(xiàn)出明顯脫離居民現(xiàn)實需求的問題，導致應用的使用率非常低。除此之外，搜集和積累的大量城市數據和治理信息，并沒有得到充分的開發(fā)和有效的利用。從這個層面上講，現(xiàn)代社會還停留在小數據時代。(33)馬亮：《數據驅動與以民為本的政府績效管理——基于北京市“接訴即辦”的案例研究》，《新視野》2021年第2期。

(四)城市治理算法還存在黑箱

在傳統(tǒng)的城市管理中，社會計算是以精英為中心的人工計算，少數的官僚精英控制著計算內容、規(guī)則和方式等，加之社會事實及其處理過程的清晰度比較低，決策過程可能存在“黑箱”和“任性”。云計算以及分布式計算等提高了社會計算的算力，清晰呈現(xiàn)決策過程，推動普通居民參與社會計算，一定程度打破了“精英的計算”和由此形成的決策黑箱。但技術力量的增大、算法程序的發(fā)展，破解了傳統(tǒng)的決策黑箱，也生成了新的、更加復雜和隱秘的算法黑箱?！叭祟惒⒉磺宄裁词前踩?、什么是有風險的，更難以分辨什么是合乎倫理的，而什么又是令人恐懼的?！?34)B.Goldare, “When Data Gets Creepy: The Secrets We don’t Realise We’re Giving Away,”The Guardian, 2014-12-05.誰來設計算法？支撐算法的內在邏輯和價值判斷什么？算法是否存在著偏見與群體傾向？基于算法的城市決策結果是偏向于公共利益還是私人利益？

算法黑箱從字面上理解是技術問題，實際上隱喻了人工智能技術在社會層面的模糊性。作為商業(yè)機密，算法黑箱不僅意味著無法“看”清的模糊性，還意味著即使機器做出“解釋”，缺乏專業(yè)知識的人們也無法理解和認知。機器算法的隱名化讓數據管家始終處在清晰度較低的環(huán)境下運作，相應地，數據處理方法、信息轉接機制等一直處于技術黑箱狀態(tài)。(35)商瀑：《從“智人”到“惡人”：機器風險與應對策略——來自阿西洛馬人工智能原則的啟示》，《電子政務》2020年第12期。算法屬于設計者的秘密，透明化并不能保證其公平性。(36)本清松、彭小兵：《人工智能應用嵌入政府治理：實踐、機制與風險架構——以杭州城市大腦為例》，《甘肅行政學院學報》2020年第3期。不僅如此，一味強調數據賦能而忽視賦責，也導致隱私保護政策晦澀難懂，造成數據安全保護不力。(37)鄭磊：《政府在數據治理中的兩種角色：政策的制定者和數據的使用者》，《探索與爭鳴》2020年第11期。雖然通過《數據安全法》等相關立法，數據確權、數據保護等問題得到一定的規(guī)范，但數據權益、數據處理和數據安全等還有諸多爭議和分歧，法律的細化和落實仍需時日，因而算法之下的數據黑箱仍然不明。

三、平衡清晰與模糊的緊張性及其方法

在傳統(tǒng)社會中，面對超大規(guī)模的治理負荷及其治理需求，國家主要依靠組織技術來進行應對，比如設置新的管理機構或添置新的地方政府等，這實際上是以分散化的方式來搞清情況，化解壓力，解決問題。黃仁宇認為，古代中國更多的是在使用“間架性的設計”來組織龐大的國家機器及其要素，士大夫習慣于“抱著《論語》治天下”，先設計理想的完美公式和治理模型，而缺少相應的統(tǒng)計數字支撐，生硬地用公式硬套國家治理，從而形成了扭曲的倒金字塔型治理機制。(38)黃仁宇：《放寬歷史的視界》，中國社會科學出版社，1998年，第88頁。由此產生的結果是，國家習慣于高高在上地發(fā)號施令，提出大量宏觀而空洞的任務和要求，實際上卻不了解基層治理的實際情況，也很難給予基層治理實質性的指導，最終加劇了上下層級之間權責錯位等問題。

推動國家治理的數字化、數量化和可計算化，改變過去高度模糊的社會治理狀態(tài)，便成為當代國家治理轉型的重要任務之一。作為現(xiàn)代社會數目字管理的新形態(tài)，數字化轉型依托大數據、人工智能和機器學習等現(xiàn)代信息技術，深入城市社會的事實及其細節(jié)，繪制高度清晰的城市畫像，改變高度模糊的治理圖景，推動精細化的城市治理。清晰與模糊既不涉及價值評價，也不意味是好還是壞，只是對城市治理過程確定性程度的信息描述。(39)韓志明：《政策過程的模糊性及其策略模式》，《學海》2017年第6期。其中基本的矛盾在于，追求一眼到底和一覽無余的清晰，不僅需要巨大的投入，還會讓治理過程陷入“楚門世界”；但完全任其自然，接受模糊性的現(xiàn)實，不僅會削弱治理的效能，也會導致各種各樣的治理失靈。因而城市治理要平衡清晰化與模糊性的張力，在系統(tǒng)的考慮中動態(tài)地調適清晰與模糊的現(xiàn)實。

(一)充分認識到數字技術作用的限度

技術是把雙刃劍，用好技術可實現(xiàn)對城市的賦能。(40)鄭磊：《城市數字化轉型的內容、路徑與方向》，《探索與爭鳴》2021年第4期。從古至今，國家都積極開發(fā)和應用各種先進技術，來實現(xiàn)國家的意志和要求。在不同的歷史時期，國家都肩負著復雜的治理任務，承擔著沉重的治理負荷，既有著改進和優(yōu)化治理技術的內在需求，也具備開發(fā)、應用和革新治理技術的現(xiàn)實能力。自20世紀80年代以來，伴隨著全球信息技術革命的浪潮，從信息管理、電子政務、“互聯(lián)網+”到大數據戰(zhàn)略等，國家不斷地發(fā)展和應用信息技術來解決治理難題。在城市治理的各個領域，現(xiàn)代信息技術同樣高歌猛進，儼然已經成為解決各種城市問題的萬能藥方，也帶來了技術無所不能的美好想象。大到整個城市生命體健康體征的實時監(jiān)測，小到紙片、垃圾或占道經營等城市問題的及時處置，都可以通過智能監(jiān)控、感應和算法等技術來給予解決，展現(xiàn)出數字治理的敏捷性和精準性。

然而，用不好數字技術就會給城市治理帶來負能。首先，將豐富多彩的社會事實轉化為可識別和可計算的符號化數據，必須要對社會事實進行大量的簡化、裁剪與拼接，結果不僅導致大量有用信息的流失，也影響對社會事實的精準認識。其次，數字技術的核心是算法，算法的精確性源于海量數據，而社會事實的可數據化程度及其數據量的差異性又很大，特別是那些新出現(xiàn)的或真正棘手的復雜問題，往往都難以數據化或沒有足夠的數據量，導致數字技術的應用效果大打折扣。最后，數字技術能將復雜的城市社會簡化成客觀的指標數據，但具體運行過程也會不斷地受到人為因素的干擾，操作者及其互動狀況決定著治理的方向，技術應用的效果很多情況下取決于多元主體的博弈。所以，在防范“數字利維坦”(41)肖濱：《信息技術在國家治理中的雙面性與非均衡性》，《學術研究》2009年第11期。風險的同時，也要認識到數字技術作用的有限性，從而謹慎抉擇。

(二)保持信息饑渴與隱私保護的平衡

信息固然非常重要，但也是難以窮盡的。而且，與制度變革不同的是，數字化治理具有天然的“數據內卷化”(42)劉淑妍：《當前政務公開智慧服務的困境及對策》，《人民論壇》2021年第14期。特征，即數字技術的精細度越高，應用領域越廣泛，對數據顆粒度和覆蓋度的要求也就越高，因而數字化轉型本身就蘊含著對信息的強烈需求。需要指出的是，當前對個人信息甚至隱私信息的采集，已經在提供精準公共服務和推進城市精細化治理中起到了重要作用，更激發(fā)了政府對于更深度、更細密和更私人化數據的熱情。盡管普通居民會為了便利服務而聽任政府部門采集可能涉及隱私的數據，但也有越來越多的居民想方設法抵制更大范圍的數據采集，抵制感應或監(jiān)控設備進入社區(qū)，甚至會刻意質疑、挑戰(zhàn)和規(guī)避數字技術的運行。這些終將不同程度地抑制數據擴張的強烈沖動，維持國家信息需求與個人隱私保護之間的微妙平衡。

說到底，數字技術的應用是為了讓居民充分享受美好生活，而不是將城市“管死”，將群眾“圈住”，給居民“添堵”。(43)薛澤林、孫榮：《人工智能賦能超大城市精細化治理——應用邏輯、重要議題與未來突破》，《上海行政學院學報》2020年第2期。政府應當既能根據治理需要充分采集相關信息，又要防止過度的信息采集不斷壓縮個人隱私的邊界。還需注意的是，社會事實數據的采集量越大，觸及和擁有的隱私數據越多，數據超載的可能性就越高，保護隱私數據的壓力也越大，信息安全的風險也越大。因而在全面推進數字化轉型的過程中，既要充分認識到數據的有用性，積極發(fā)掘和利用數據潛力，提高城市的可見性和可治理性，也要抑制數據擴張的沖動，明確劃清個人隱私和數據安全的界線，避免過度采集個人數據。此外，還要避免簡單地將信息需求與隱私安全對立起來，在數據治理的具體場景中，綜合權衡國家意志和個人需要，防止任何單方面的專橫和任性，以實現(xiàn)數據治理的良性循環(huán)。

(三)避免技術治理規(guī)則的過密化傾向

數字技術包含了特殊的規(guī)定性，其中尤其是數量化、標準化和簡單化等。城市數字化轉型將簡單化和標準化的規(guī)則廣泛延伸到城市治理的各個角落、各個領域和各個環(huán)節(jié)，致力于用數量化的語言來描述和分析城市治理的對象、內容、要素及其問題，建立高度清晰、模型化和可操作的工序，其中必然需要應用大量的規(guī)則來進行定義、測量和運算等。實際上，數字化、數字治理與數字化規(guī)則的發(fā)展是同步的，數字化轉型不可避免地帶來了治理規(guī)則的過密化發(fā)展，城市治理的清晰化正是更加復雜的數字規(guī)則及其運算的結果。就此而言，數字化轉型的內在緊張性在于，數字化意味著更高能級的計算，可以提升城市治理的清晰度，但更多的數字化必然意味著更加繁密的數字規(guī)則，構成了城市數字化轉型的巨大成本。

在實踐中，隨著數字治理的差異化發(fā)展，新的數字治理形態(tài)不斷涌現(xiàn)，比如一網通辦、智慧養(yǎng)老或智慧城市等，數字治理的規(guī)則也不斷迭代升級。但遺憾的是，由于數字技術具有精準定義的特點，因此更好的數字治理形態(tài)實際運用的是非常局限的運算法則，往往只能帶來局部的清晰化，而非全局的清晰化。結果就是，城市治理現(xiàn)代化必須要注意降低數字化轉型的期望值，尤其是要深刻認識到數字治理與數字規(guī)則之間的同步增長關系，要注意加強高位統(tǒng)籌協(xié)調和規(guī)劃，對數字化轉型和數據規(guī)則膨脹進行辯證分析，深化對于數據治理的機制設計，既要推動精細化的數字治理實踐，又要警惕數字規(guī)則的過密化發(fā)展，減少規(guī)則的成本及其沖突問題。

(四)發(fā)揮基層行政人員的工作自主性

數字技術的廣泛應用帶來了更加清晰的治理圖景，激發(fā)國家進一步干預社會的欲望和雄心，但數字化轉型也形成了數字治理替換人工作業(yè)的效應，壓縮了基層行政人員的自由裁量空間。應當承認，數字技術的應用可以降低基層行政人員的工作負擔，比如上海浦東新區(qū)的智慧城管平臺可以全天候監(jiān)控工地及其相關渣土車的情況，減少城管執(zhí)法人員現(xiàn)場監(jiān)管執(zhí)法的工作量。但“數據鐵籠”也將技術制約權力推向新的高度，廣泛應用的數字技術使全天候監(jiān)控和全景式監(jiān)督基層行政人員成為現(xiàn)實，比如河長制APP實時監(jiān)控巡河人員的情況，對巡河次數、時間、路線和距離都進行嚴格監(jiān)視，也讓相關人員個人的自主性日益被強勢的數據治理壓制和消解了，最終降低了基層靈活應對和快速處置問題的能力。

自上而下的控制力越強，自下而上的參與度就越低。(44)鄭磊：《數字治理的效度、溫度和尺度》，《治理研究》2021年第2期。隨著數字技術對基層行政人員的規(guī)定和限制越來越多，數字治理越來越復雜，治理規(guī)則也越來越繁密，數字治理與個人自主性之間的緊張性就愈發(fā)顯著，兩者甚至都有某種相互替代的含義。這不僅增加城市治理的負擔，使數字化轉型成為“燒錢”的代名詞，也將技術剛性嵌入到治理活動的毛細血管，降低城市治理的韌性，還會使難以數字化的社會事實進入治理盲區(qū)，產生更加模糊的治理圖景。(45)李春生：《數據驅動城市治理變革的多重邏輯》，《天津行政學院學報》2021年第6期。數字化轉型應致力于“解放”而非“奴役”基層行政人員，幫助他們減輕工作負擔和提高治理效率，而不是使他們疲于應付或畏首畏尾。雖然數字化及其清晰化令人期待，但適度模糊也可避免數字化轉型的冒進或泛濫，激活和發(fā)揮基層行政人員的自主性和積極性，在技術進步和人工作業(yè)之間找到均衡點。

四、結論和進一步思考

信息技術的廣泛應用推動了城市數字化轉型，城市治理正在逐步實現(xiàn)從粗線條的框架清晰到細密度的細節(jié)清晰，從局部的清晰到整體的清晰，從靜態(tài)的“看得見”到動態(tài)的“看得清”，從較低的清晰度到更高的清晰度的持續(xù)進階。但同時也要看到，城市社會中大量弱勢群體的畫像依然是模糊的，不同治理環(huán)節(jié)之間仍有大量的縫隙，治理需要的數據也有很多缺損性，治理算法還有諸多不清楚之處等，這些模糊性的問題不容忽視，值得重視。對于日益龐大而復雜的城市治理而言，模糊性是內生的，是不可回避的。模糊性問題制約了城市治理的空間、能力及效能，但也構成國家權力擴張的天然屏障，有利于維系社會必要而適度的自治性，讓社會自己去解決自己的問題。

信息是有成本的，模糊性通常是自然的狀態(tài)，只要任其自然、不做干預、無為而治就可以了。但清晰化則是努力的結果，是積極有為干預的結果，必須要大量地采集、加工、處理和利用社會事實的信息。數字化轉型能夠提升城市治理的清晰度，使政府可以更加全面而精準地獲取城市運行、社會變化和居民訴求等方面的信息，做到快速識別、精確研判、高效決策和及時回應，最終提高城市治理的水平。事實上，數字化轉型正在發(fā)揮數字技術的治理潛能，打造更加輕便、敏捷和智慧的治理體系，推動城市治理的變革和創(chuàng)新。雖然城市數字化轉型面臨諸多內在的壓力和外在的挑戰(zhàn)，獲得高度清晰的城市治理圖景也任重道遠，但數字技術仍是破解城市治理難題、推動治理體系升級和提升城市治理效能的重要工具，具有巨大的潛力和廣闊的前景。

以數字化轉型為代表的治理技術變革，是簡化復雜世界的手段，具有價值中立的“硬科學”色彩。通過給城市及其各個領域繪制更加清晰的數字畫像，精準而細致地實施治理，精細而全面地提供服務，技術加持的城市治理給人們帶來了優(yōu)化治理的憧憬，產生了某種“一切盡在掌握”的確定性錯覺。但正如斯科特所指出的，“促使社會清晰地呈現(xiàn)在統(tǒng)治者面前的技術越來越復雜，然而其政治動機卻基本相同。征收賦稅、控制和操縱(在正面的意義上說)仍然是最重要的?！?46)詹姆斯·C.斯科特：《國家的視角——哪些試圖改善人類狀況的項目是如何失敗的》，王曉毅譯，第101頁。不管技術及其形式如何變化，權力在簡化治理技術和過濾城市社會時，以數量化的邏輯描述和掌控社會事實，也將強制性和支配性的基因植入其中，將社會力量擠壓到更加逼仄的角落中去。在數字技術的驅動和權力要素的支配下，城市治理終需防范的是，城市還在，社會卻沒有了，治理也逐漸沒有了。(47)韓志明：《治理技術及其運作邏輯——理解國家治理的技術維度》，《社會科學》2020年第10期。

自始至終，“人”都是技術變革和城市治理的第一要義，也是評判數字化轉型的根本尺度。(48)文軍、高藝多：《技術變革與我國城市治理邏輯的轉變及其反思》，《江蘇行政學院學報》2017年第6期。數字技術表現(xiàn)出來的“無所不能”和“無往不勝”的幻覺，容易讓治理者陷入對數字的迷戀，對技術的依賴，卻忘記數字化轉型的初心，忽略城市治理中最重要的人及其需求。數字技術掌控于人，也服務于人；城市治理依靠人，也為了人。現(xiàn)代城市性表現(xiàn)為城市的“人民性”，即城市屬于人民。(49)姚尚建：《“人民”的城市及其指向——城市性概念的初步檢討》，《浙江學刊》2021年第1期。城市是人的生產和生活空間，技術的介入應該服從于人的指令，服務于人的需求。未來，美好的城市應該既能安頓好肉身，又可撫慰好靈魂，才會在讓城市更美好的同時，讓我們自身也更加美好。(50)黃建洪：《后疫情時代的城市韌性構建》，《江蘇大學學報》(社會科學版)2020年第4期。因此，從長遠來看，數字化轉型及其技術賦能必須要切實保障與實現(xiàn)居民個性化與細致化的需求，不斷提升城市居民的滿意度、獲得感和幸福感，讓人與城市、人與人都更加和諧。