管 兵 梁江祿

提要：數(shù)字治理對政府具有賦能作用。在中國單一制的多層級科層體制下，各級政府被數(shù)字賦權的效用不同。本研究以精準扶貧中的數(shù)字治理為例，分析數(shù)字治理和信息化技術對于不同層級政府作用的具體表現(xiàn)。數(shù)字化信息平臺對于中央政府決策具有重要的作用，這是精準扶貧的技術前提；數(shù)字化信息平臺對于基層政府執(zhí)行政策具有重要的輔助作用；而中間層政府在這一過程中的影響力有所減弱。

一、問題提出

當前，大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等新興技術迅猛發(fā)展，帶動了政府治理的數(shù)字化轉型，其核心是數(shù)字對治理主體的賦權。有學者就此直呼人類已經(jīng)進入了“第四次工業(yè)革命”。(1)孟天廣：《政府數(shù)字化轉型的要素、機制與路徑——兼論“技術賦能”與“技術賦權”的雙向驅(qū)動》，《治理研究》2021年第1期。這些新興信息技術大規(guī)模介入政府治理過程，使政府傳統(tǒng)治理模式被移動智能新興技術逐步解構，改變政府與社會的交互機制。(2)胡衛(wèi)衛(wèi)、辛璄怡、于水：《技術賦權下的鄉(xiāng)村公共能量場：情景、風險與建構》，《電子政務》2019年第10期。在人類政治文明的每次重大轉型進程中，科技革命均在其中發(fā)揮著舉足輕重的推動作用，科技革命驅(qū)動著生產(chǎn)力質(zhì)的飛躍，由此驅(qū)動著上層建筑——即社會經(jīng)濟制度的變革和國家治理體系的轉型。

“第四次工業(yè)革命”帶來的國家治理體系轉型則以數(shù)字治理為變革的根基。數(shù)字政府治理是將數(shù)字技術與國家治理的深度融合，通過數(shù)字技術變革把智慧政務服務需求同現(xiàn)代政府體制創(chuàng)新有機銜接起來，以達成國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化之終極目標。(3)沈費偉、諸靖文：《數(shù)據(jù)賦能:數(shù)字政府治理的運作機理與創(chuàng)新路徑》，《政治學研究》2021年第1期。數(shù)字技術賦權重塑政府治理的權力結構，原來單一中心的權力形態(tài)逐漸向多中心、扁平化和開放性轉變。其中，數(shù)字賦權正重構縱橫交錯的條塊分割的權力結構，國家治理的碎片化權威主義向整體性治理轉變擁有了一條可能的技術路徑。這一數(shù)字賦權讓上層權力跨越傳統(tǒng)官僚體制成為可能，實現(xiàn)復雜多邊的公共問題的跨部門、跨層級治理。(4)張程：《數(shù)字治理下的“風險壓力-組織協(xié)同”邏輯與領導注意力分配——以A市“市長信箱”為例》，《公共行政評論》2020年第1期。

我國的精準扶貧是數(shù)字賦權引領的跨部門、跨層級治理的典型。根據(jù)中央統(tǒng)一要求，政府多部門、社會多元主體參與了這項巨大工程，其中，政府跨層級交互所形成的政府現(xiàn)象與治理效果令世人嘆為觀止，獲得了聯(lián)合國的肯定和稱贊。2021年第十三屆全國人大四次會議的政府工作報告指出，僅2020年中國扶貧事業(yè)就實現(xiàn)了“年初剩余的551萬農(nóng)村貧困人口全部脫貧、52個貧困縣全部摘帽”的歷史性目標，消除了絕對貧困和區(qū)域性整體貧困。精準扶貧的這種舉世矚目的成就得益于以大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等新興數(shù)字技術的賦權效用，以這些新興技術為依托，國務院開發(fā)出了全國扶貧信息系統(tǒng)，用于收集各省貧困縣、貧困村、貧困戶的信息，破除了中央政府與下級政府信息不對稱的障礙，使更多出自鄉(xiāng)村社會的鄉(xiāng)土信息以“原汁原味”的方式高位傳遞至中央政府，讓中央政府的精準扶貧決策有了信息依據(jù)，也使得過去依賴地方的扶貧治理出現(xiàn)了倒轉。

這一治理結構的變化是數(shù)字賦權下精準扶貧跨層級交互作用的結果。按中國政府組織的五級結構，治理任務通常層層下達、層層分解，直至科層制末端。政府行政權力、治理資源與作用發(fā)揮也按層級結構分配。在多層次的科層制下，由于信息不對稱問題，中央政府的決定和地方政府的執(zhí)行都會受到這一問題的影響。但觀察精準扶貧過程發(fā)現(xiàn)，精準扶貧實施過程中中央政府有著極強的決策能力，基層政府政策執(zhí)行能力突出，而中間層政府(省市政府)作用不太彰顯。

數(shù)字賦權有著明顯的層級效應。通常認為信息系統(tǒng)有助于實現(xiàn)決策權與信息資源的向上集中，(5)張程：《數(shù)字治理下的“風險壓力-組織協(xié)同”邏輯與領導注意力分配——以A市“市長信箱”為例》，《公共行政評論》2020年第1期。可以認為全國扶貧信息系統(tǒng)正是發(fā)揮著這樣的作用。但是數(shù)字治理并不必然帶來政府組織的扁平化與組織效能的提升。(6)R.Heeks，Reinventing Government in the Information Age: International Practice in IT Enabled Public Sector Reform, New York:Routledge，2001.這種不同層級政府的作用差異又因何所致？既有研究曾就相關的問題提出過“數(shù)字下鄉(xiāng)”的觀點，(7)王雨磊:《數(shù)字下鄉(xiāng):農(nóng)村精準扶貧中的技術治理》，《社會學研究》2016年第6期。但此一觀點更強調(diào)因信息傳遞鏈條過長導致信息失真引致中央政府決策能力變?nèi)?，同時該觀點認為作為中間層的省級政府在精準扶貧中擁有較高的決策地位，對數(shù)字賦權的層級差異未給予關注，也不能解釋為什么出現(xiàn)政府層級差異的現(xiàn)象。為解決這個疑惑，筆者引入了數(shù)字賦權的層級效用視角，結合精準扶貧實踐過程，試圖解釋其層級差異背后的邏輯，重點剖析其中的組織學問題及其治理意義。

二、文獻回顧

數(shù)字賦權是政府治理理論與現(xiàn)代數(shù)字技術融合而成的研究議題。它伴隨著信息技術的發(fā)展而誕生，早期的研究認為信息技術推動了社會的變革，塑造了新社會形態(tài)下的組織模式和結構特征?；谶@些理論闡釋，知識、信息、數(shù)據(jù)逐漸被視為重要的生產(chǎn)要素，分散化、扁平化、網(wǎng)絡化的社會結構也逐漸成為組織與社會成員之間關系連接的共識性結構。(8)鮑靜、賈開：《數(shù)字治理體系和治理能力現(xiàn)代化研究:原則、框架與要素》，《政治學研究》2019年第3期。就其含義而言，有人認為數(shù)字化生存天然具備賦權的特質(zhì)。而數(shù)字化時代的數(shù)字賦權，被理解為不同主體在各自存在領域獲得了同等權利。有學者進而認為數(shù)字化有助于彌合不同群體之間的鴻溝，同時將對公共部門采納新治理模式發(fā)揮著重要的推動作用。(9)劉天元、王志章：《稀缺、數(shù)字賦權與農(nóng)村文化生活新秩序——基于農(nóng)民熱衷觀看短視頻的田野調(diào)查》，《中國農(nóng)村觀察》2021年第3期。

在政治學與公共行政學領域，數(shù)字賦權逐漸成為學者理解政府行為的一個重要視角，那么如何理解在精準扶貧實踐中引入數(shù)字技術后的政府權力的層級差異呢？在既有文獻中關于此的研究主要有三種解釋路徑：一是宏觀視域下數(shù)字治理路徑，此即為政府治理理論與現(xiàn)代數(shù)字技術融合而成的受到極大關注的研究面向；二是數(shù)字賦能路徑；三是技術賦權路徑。

首先，大量學者發(fā)現(xiàn)數(shù)字治理帶來政府權力結構形態(tài)的變化。政府、市場和公民等多元主體的互動構成了觀察政府權力結構變動的多維視角。政府作為獨一觀察主體時，“互聯(lián)網(wǎng)+”“智能+”的大規(guī)模引入，(10)黃璜:《互聯(lián)網(wǎng) +、國家治理與公共政策》，《電子政務》2015 年第 7 期。帶來政府治理工具的創(chuàng)新，引領了政府治理結構變革，改善政府治理績效。有學者認為，數(shù)字政府治理與政府治理結構是一種相輔相成的關系。(11)Patrick Dunleavy, Digital Era Governance:IT Corporations，the State，and E-Government，Oxford: Oxford University Press，2006，p.69.政府作為最重要的治理主體，據(jù)此有觀點認為在數(shù)字化時代其需要重構內(nèi)部職責體系的運行機制，(12)葉戰(zhàn)備、王璐、田昊:《政府職責體系建設視角中的數(shù)字政府和數(shù)據(jù)治理》，《中國行政管理》2018年第7期。并有學者為其規(guī)劃了從宏觀架構與技術路徑等多方面來重新搭建數(shù)字政府治理體系。(13)何哲:《國家數(shù)字治理的宏觀架構》，《電子政務》2019年第1期；孟天廣:《政治科學視角下的大數(shù)據(jù)方法與因果推論》，《政治學研究》2018年第3期。這些變革帶來了組織權力和組織形態(tài)的變化，如大數(shù)據(jù)發(fā)展局，這一新的機構出現(xiàn)在政府職能部門序列。(14)賈開、蔣余浩:《人工智能治理的三個基本問題:技術邏輯、風險挑戰(zhàn)與公共政策選擇》，《中國行政管理》2017年第10期。以上下級政府互動作為考察視角時，有研究結合精準扶貧提出了數(shù)字下鄉(xiāng)的觀點，認為數(shù)字下鄉(xiāng)是技術治理在國家精準扶貧中的典型應用，并歸納了數(shù)字信息在地化、系統(tǒng)化和邏輯化等數(shù)字下鄉(xiāng)的三種維度。以政府與市場互動作為觀察起點時，政府的權力架構正被數(shù)字技術發(fā)展所帶來的新興產(chǎn)業(yè)及其治理所重構，如共享經(jīng)濟治理、數(shù)字平臺治理、跨境數(shù)據(jù)流動治理等，正從多方面重新詮釋公共行政價值與治理理念。以政府與公民關系作為切入點時，一些學者認為新型的公民參與模式在政府信息技術創(chuàng)新時產(chǎn)生，(15)Michael E.Milakovich, Digital Governance: New Technologies for Improving Public Service and Participation, London: Routledge, 2012, p.32.這將使傳統(tǒng)科層制權力進入民間的形式被解構，并在這個過程中重構其反饋回流的樣態(tài)。

第二，就數(shù)字賦能而言，數(shù)字治理在三個維度上賦能政府改革以提升效能。一是重構政府治理能力的構成，賦能政府內(nèi)部治理，為科學決策、優(yōu)化決策提供技術基礎與信息基礎，賦能政府的經(jīng)濟與社會治理，為精準扶貧等各項治理鋪好數(shù)據(jù)基礎與技術路徑。(16)孟天廣:《政府數(shù)字化轉型的要素、機制與路徑——兼論“技術賦能”與“技術賦權”的雙向驅(qū)動》，《治理研究》2021年第1期。二是數(shù)字賦能是在數(shù)字時代對整體性治理理論進行繼承和發(fā)展?，F(xiàn)代數(shù)字技術與政府整體性治理結構相互吸納與融合，催化現(xiàn)代政府治理體系產(chǎn)生革命性發(fā)展，智能化時代政府的理念建構、服務供給等通過數(shù)據(jù)賦能，獲得科學、高效的公共治理績效。(17)沈費偉、諸靖文：《數(shù)據(jù)賦能:數(shù)字政府治理的運作機理與創(chuàng)新路徑》，《政治學研究》2021年第1期。當代政府治理所追求的平等互動理念通過數(shù)字化變革推動政府整體性理念革新與職能轉變，并在這一過程中重塑政府治理體制，實現(xiàn)政府體制的系統(tǒng)優(yōu)化與流程再造之目標。(18)劉淑春:《數(shù)字政府戰(zhàn)略意蘊、技術構架與路徑設計———基于浙江改革的實踐與探索》，《中國行政管理》2018年第9期。三是數(shù)字技術還能夠打破部門之間的隔閡，加強業(yè)務單元的聯(lián)系。有研究以“連接”對此進行概括，認為數(shù)字化對組織的影響主要聚焦于連接，即組織中相互割離的業(yè)務模塊和管理單元通?？山?jīng)由數(shù)字技術進行連接，其間通過調(diào)整跨層級與跨部門的交互規(guī)則，能更好地激活組織賦能。(19)單宇、許暉、周連喜、周琪：《數(shù)智賦能：危機情境下組織韌性如何形成？——基于林清軒轉危為機的探索性案例研究》，《管理世界》2021年第3期。

第三，就技術賦權而言，既往研究形成了兩種觀點。一是技術賦權解構了行政權力的專斷性與信息傳播的單向性。技術嵌入重塑了基層權力的運行模式，行政權力遵循技術方案重新分配，在技術賦權下解構傳統(tǒng)專斷性行政權力。同時，技術賦權積極形塑出新的政府治理的權力結構，一個多中心、扁平化和開放性的權力形態(tài)正逐步在技術加持下顯露出來，整個社會空間結構也日漸脫離舊的實踐樣態(tài)。(20)胡衛(wèi)衛(wèi)、辛璄怡、于水：《技術賦權下的鄉(xiāng)村公共能量場：情景、風險與建構》，《電子政務》2019年第10期。數(shù)字治理擴大科層組織汲取公民信息的渠道，(21)J.M.Coicaud,“Administering and Governing with Technology: The Question of Information Communication Technology and E-Governance”, Global Policy, 2016, Vol.7, No.2.主要通過技術系統(tǒng)收集更多的信息，減少信息偏差性，依憑智能化系統(tǒng)將碎片化、異質(zhì)性信息整合到統(tǒng)一的端口，最重要的是在信息收集與整合過程中，政府組織習得了識別、整合信息屬性的能力。同時，技術賦權打破了傳播權力傳統(tǒng)模式，權力傳播社會化成為可能，這有效抑制了科層化結構中信息傳播自上而下逐級傳達的弊病，因而特定層級政府的話語權被弱化。(22)張程：《數(shù)字治理下的“風險壓力-組織協(xié)同”邏輯與領導注意力分配——以A市“市長信箱”為例》，《公共行政評論》2020年第1期。二是技術賦權公民、社會組織，使普通公民具備汲取、傳播信息的自由，讓個人擁有影響公共議題的能力，同時數(shù)字技術提升社會組織參與社會治理的能力，從而有利于建構新型政社關系。

可以說，以上三種路徑為數(shù)字賦權的研究提供了豐富依據(jù)，讓我們對數(shù)字賦權關注什么方面、為何關注以及以什么為研究切入視角有了較為全面的認知。縱觀全貌，我們發(fā)現(xiàn)上述三種路徑均關注到數(shù)字賦權促使政府變革，傳統(tǒng)科層制的權力結構隨著數(shù)字化、智能化技術的介入逐漸發(fā)生變化，政府組織汲取信息的途徑也有了變動，以數(shù)字下鄉(xiāng)為代表的觀點亦指出精準扶貧與技術治理的結合整合了政府組織結構、聯(lián)結部門碎片化。但關注組織架構、權力形態(tài)及多元主體互動的諸多研究，仍較少關注到以互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能為代表的數(shù)字化、智能化技術引入政府數(shù)字治理后，帶來數(shù)字賦權的層級差異。數(shù)字技術固然難以從根本上改變科層制的組織結構，但其技術權力卻可以在現(xiàn)實治理中增能特定層級的政府，在某一項目的治理中削弱某些層級政府的作用與影響，一定程度上改變權力與利益格局。對于這種層級差異，我們認為是數(shù)字賦權的層級效用不同所致，在特定領域中某一層級政府可以獲得更多的數(shù)字增能，而某些層級政府則不然，這就形成了層級效用非結構性差異。本文以精準扶貧的數(shù)字下鄉(xiāng)為切入點，觀察富集數(shù)字技術的全國扶貧信息系統(tǒng)賦權的層級效用，以詮釋其背后的邏輯。

三、精準扶貧的信息化建設

精準扶貧是一項數(shù)據(jù)繁雜、工作量大的工作，如何精準識別、核實貧困戶真實狀況、如何開展有效的幫扶工作等，是一個艱巨的難題。針對這個難題，2011年中共中央、國務院在《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020年)》(以下簡稱《綱要》)中提出“建立扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)，開展對連片特困地區(qū)的貧困監(jiān)測。進一步完善扶貧開發(fā)統(tǒng)計與貧困監(jiān)測制度，不斷規(guī)范相關信息的采集、整理、反饋和發(fā)布工作”(23)中共中央、國務院印發(fā)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020年)》，中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)站，http://www.gov.cn/gongbao/content/2011/content_2020905.htm。。以《綱要》為依據(jù)，中央政府積極“推動建立精準扶貧工作機制，建立全國扶貧信息系統(tǒng)，在摸清底數(shù)的基礎上，逐村逐戶地制定幫扶措施，切實做到扶真貧、真扶貧”(24)國務院關于農(nóng)村扶貧開發(fā)工作情況的報告——2013年12月25日在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議上，國家鄉(xiāng)村振興局網(wǎng)站，http://www.cpad.gov.cn/art/2013/12/27/art_624_13755.html。。全國扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)這一信息化手段使精準扶貧的識別認定、核查驗收等工作告別了傳統(tǒng)的層層表格匯總，以可查、可看、可佐證的方式檢驗精準扶貧工作的成色。

全國扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)2015年上線，該系統(tǒng)主要包括扶貧對象、扶貧主體、扶貧項目管理、查詢、統(tǒng)計、系統(tǒng)管理、后臺數(shù)據(jù)管理等板塊。其中，扶貧對象中包含扶持對象的基礎信息，具體包括貧困戶信息、貧困人口信息、貧困村信息、貧困縣信息、自然村信息、貧困戶銷戶信息等。查詢板塊也能查到基礎信息，這些內(nèi)容成為國家了解貧困對象的重要來源。各級地方政府圍繞系統(tǒng)規(guī)定的板塊指標收集、審核、上報數(shù)據(jù)，主要工作由縣級政府執(zhí)行落實。

在收集信息之前，需要將扶貧對象的信息數(shù)字化，以便錄入全國扶貧信息系統(tǒng)。主要是將幫扶對象的就業(yè)、收入、醫(yī)療等信息按標準轉換成系統(tǒng)可以識別的數(shù)字。數(shù)字化的實現(xiàn)途徑則是建檔立卡。建檔即建立檔案，將貧困戶收入、醫(yī)療等信息收入檔案之中。立卡則是向貧困戶發(fā)放幫扶手冊，貧困戶一戶一卡。建檔立卡的信息按照統(tǒng)一要求錄入全國扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)，經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣、市、省等各層級政府審核后，最終呈現(xiàn)到系統(tǒng)的國務院一端。

在收集環(huán)節(jié)上，各地具體做法不一，但基本思路是一致的，主要做法是向貧困村派出信息員(有些地方是幫扶干部或幫扶責任人)，基本上每個村配一名信息員，入戶收集貧困家庭致貧原因、家庭人口、人均純收入、教育、醫(yī)療、就業(yè)以及幫扶情況等數(shù)據(jù)信息。在錄入環(huán)節(jié)上，有些地方由信息員錄入，有些地方由幫扶干部錄入。但因為錄入信息是一項龐大工程，有些地方也采取抽調(diào)人員集中錄入的做法，主要由扶貧辦抽調(diào)專門人員組成信息錄入小組，按照要求把貧困戶相關信息錄入到系統(tǒng)中。(25)青云鎮(zhèn)扎實做好精準扶貧信息采集和錄入工作，大眾網(wǎng)·臨沂，http://linyi.dzwww.com/linshu/xz/qyz/201912/t20191220_17216967.htm。在信息審核環(huán)節(jié)，對錄入扶貧信息系統(tǒng)的貧困村、貧困戶數(shù)據(jù)信息，按規(guī)定由貧困村所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責審核，鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核后由貧困村所在縣、市扶貧部門共同復核后上傳到省。但在實際工作中市、省級政府雖有復核的權限，但因他們不了解關于貧困戶各項數(shù)據(jù)信息的實際情況，為此事實上的復核工作仍由縣級政府完成，如果縣級政府認為數(shù)據(jù)不合格，可以要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)修改，符合要求后才往上呈報。在上報環(huán)節(jié)，扶貧信息按照科層制逐級上報，但因市、省級政府缺少復核、修改數(shù)據(jù)信息權限，中央政府看到的是由縣級政府復核后的信息。全國扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)利用信息技術對扶貧數(shù)據(jù)進行匯總、分析，實現(xiàn)扶貧數(shù)據(jù)監(jiān)測、數(shù)據(jù)核查比對、數(shù)據(jù)結果反饋、數(shù)據(jù)信息共享，進一步優(yōu)化扶貧資源配置，精準施策。

整體來說，全國扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)涵蓋了領導責任制、貧困戶詳細狀況、扶貧長效機制等多項指標信息，實現(xiàn)了扶貧的信息采集、動態(tài)監(jiān)測、科學考評等多項功能的聯(lián)動，讓中央政府能夠動態(tài)監(jiān)測各地扶貧措施、動態(tài)評估政策效果，了解各地扶貧對象，跟進扶貧項目信息，很大程度上實現(xiàn)了精準扶貧數(shù)據(jù)精準化，并在該業(yè)務領域形成常態(tài)化管理，因而更有利于制定針對性的政策，開展針對性的扶貧指導工作。

全國扶貧開發(fā)信息平臺的建立，以精準的信息傳遞和量化手段，有效解決了精準扶貧“扶持誰”“扶持什么”“怎么扶持”“扶持得怎么樣”等關鍵性問題，這為國家加大扶貧實施力度提供了精準指引，也為中央政府制定實施扶貧政策提供了科學的參照體系。中央政府可以通過該平臺透視農(nóng)村精準扶貧的實施全過程與結果，而不受到科層組織的層級限制，這個系統(tǒng)就像一個“望遠鏡”，借助先進的數(shù)字技術，中央政府可直接觀察地方扶貧治理效果，識別國家政策在村莊社會的執(zhí)行程度，這是該平臺的重要作用。

四、數(shù)字賦權中央政府多元能力

“數(shù)字下鄉(xiāng)”的政策初衷是力圖收集到真實有效的信息，以幫助中央政府在農(nóng)村精準扶貧中做出更高效、更科學的決策，精準扶貧的實踐過程則在一定程度上實現(xiàn)了這一政策目標。整體上，精準扶貧的數(shù)字信息由貧困戶幫扶干部或幫扶負責人填入全國扶貧信息系統(tǒng)，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣兩級基層政府審核、復核后直達中央層級的全國扶貧信息平臺，為中央政府實現(xiàn)扶貧信息控制以及扶貧政策決策制定、實施提供基礎。

現(xiàn)代信息技術的進步和互聯(lián)網(wǎng)的普及為中央政府貧困治理帶來了數(shù)字賦權，即中央政府獲得了與基層政府、乃至農(nóng)村鄉(xiāng)土社會近似的貧困知情權利，這在一定程度上促進了中央政府與基層政府間數(shù)字鴻溝的彌合，對農(nóng)村精準扶貧新秩序的形塑發(fā)揮了重要的推動作用。

一方面，技術加持下的數(shù)字賦權一定程度上消解了傳統(tǒng)意義上基層政府控制信息資源、影響政策效果與趨向的獨一性。傳統(tǒng)上，基層政府掌握在地化信息，了解政策在地化執(zhí)行效果與問題，而上級政府則難以獲取政策過程、政策效果的準確信息?？茖咏M織的有效治理仰賴于信息控制，但在科層組織實踐中通常存在信息控制的兩大難題：信息不對稱和信息模糊。

“數(shù)字下鄉(xiāng)”的制度安排一定程度上解決了這兩大問題。對于信息不對稱，中央政府通過引入當代互聯(lián)網(wǎng)絡信息技術，并結合大數(shù)據(jù)、人工智能、算法等技術，將技術治理灌進扶貧開發(fā)全過程，縮短了信息流程的中間環(huán)節(jié)，有效促進了信息流通，同時加強信息的監(jiān)控。在這一方面，國家構建了全國統(tǒng)一的扶貧信息平臺，即全國扶貧信息系統(tǒng)。此一數(shù)字化信息平臺對于中央政府決策具有重要的作用，這是精準扶貧的技術前提。在扶貧開發(fā)過程中，中央政府通過政策規(guī)定方式，要求基層政府對貧困戶建檔立卡，將貧困戶的信息、幫扶信息同步填入扶貧信息系統(tǒng)，這使得貧困村、扶貧對象的情況、扶貧行動的過程以及扶貧考核的過程都呈現(xiàn)在該系統(tǒng)中。從該系統(tǒng)，中央政府獲得了扶貧政策基層執(zhí)行者直接傳遞的鄉(xiāng)土信息，大大減少了信息流通的中間環(huán)節(jié)，減少信息失真的概率。對于信息的模糊性問題，中央政府通過“數(shù)字化”管理，將精準扶貧考核指標化、數(shù)量化、標準化，使測量評估變得客觀準確，來解決信息的模糊性問題。(26)艾云：《上下級政府間“考核檢查”與“應對”過程的組織學分析——以A縣“計劃生育”年終考核為例》，《社會》2011年第3期。比如，拆解、細化出建檔立卡率、貧困戶子女入學率、貧困人口醫(yī)療保險參保率等指標。這些分解出來的指標，將以具體的數(shù)字填報進入全國扶貧信息系統(tǒng)，以數(shù)量直觀的方式呈現(xiàn)給中央政府。

這一過程中，精準扶貧的數(shù)字治理在中國現(xiàn)行的科層體制中搭建起了三種機制：信息動員機制、信息激勵機制和信息平臺機制。

信息動員機制。自上而下收集信息的過程就是工作動員的過程，動員命令從中央直達村莊。具體來說，中央政府扶貧的數(shù)字指令發(fā)出后，以全國扶貧信息系統(tǒng)為中軸，中央權威將省、市、縣、鎮(zhèn)(鄉(xiāng))、村各級扶貧政策執(zhí)行者以及村莊貧困戶動員進入精準扶貧系統(tǒng)，被動員者各司其職，依層級自上而下收集信息，完成數(shù)字系統(tǒng)規(guī)定指令?？傮w而言，這種信息動員機制呈現(xiàn)出三種特點：遠距離動員、數(shù)字動員、弱情感動員。在這場動員中，中央權威代表鮮有直接出現(xiàn)在動員現(xiàn)場，而是通過一套信息系統(tǒng)串聯(lián)起各級政府，從鄉(xiāng)村現(xiàn)場汲取貧困治理信息，中央政府作為政策的制定者，從其政策初衷而言，這是一種遠距離的動員，這就使得這場動員呈現(xiàn)出其第一個獨異性。這場自上而下吸納科層組織及村莊貧困戶參與的動員，共同指針的對象有別于以往，以往的動員指涉的對象，如戰(zhàn)爭、上山下鄉(xiāng)等，都更有具象性。而這場動員共同用力的對象是呈現(xiàn)在信息系統(tǒng)上的一串串數(shù)字，以及前置環(huán)節(jié)中數(shù)字化而成的貧困戶的屬性，如收入、年齡、參保率等，都具有虛擬的數(shù)字化特征，此即該型動員的第二個獨特性。這場動員收集的信息，最初收集的照片、文字、數(shù)據(jù)，最終在全國扶貧信息系統(tǒng)上最終都變成了一串串數(shù)字，這就讓精準扶貧信息收集這場網(wǎng)絡集體行動難以呈現(xiàn)其文化、話語、符號，數(shù)字顯然難以表達這些情感元素，簡而言之，貧困數(shù)字治理因其缺乏有效載體，使其難以表達情感，這顯著區(qū)別于傳統(tǒng)的動員。

信息激勵機制。信息富含地方治理績效，信息收集過程就是績效評估過程。黨的十八大報告提出“兩個一百年”奮斗目標，第一個一百年，是到中國共產(chǎn)黨成立100年時(2021年)全面建成小康社會。此后，精準扶貧工作在各級政府官員的政績考核中受到格外關注，各個時間節(jié)點需完成對應的工作，精準扶貧工作的進度與成效成為考核各級政府績效的重要指標。如果規(guī)定時間內(nèi)完成不了，意味著全年工作被否定，各級官員和政府整體有可能喪失晉升提拔和“爭優(yōu)評先”等各類機會。(27)練宏：《激勵設計、上下級互動和政企關系》，《公共行政評論》2013年第1期。這就使得精準扶貧成為績效考評的強激勵指標。在這個強激勵的制度設計中，上下級政府的績效考評互動，需要以一個清晰指標作為評估依據(jù)，貧困治理的數(shù)字化信息恰恰符合了績效指標評估的要求。村莊貧困戶扶貧進展與扶貧成效實際上富含地方政府治理績效，各地制定的“八有一超”“五有四保障”等扶貧治理標準，最終都通過數(shù)字化錄入全國扶貧信息系統(tǒng)，貧困戶脫貧摘帽、貧困村脫貧摘帽和貧困縣脫帽等信息收集過程，在這套監(jiān)管系統(tǒng)就自然而然成為地方各級政府政績的實時監(jiān)測系統(tǒng)，集合而成上級評估下級績效的重要依據(jù)。同時，這個信息收集的負向激勵明顯，不能按時按量完成將受到上級政府通報批評等懲罰。因而，依托于全國扶貧信息系統(tǒng)的信息收集，激勵地方政府努力完成各時間節(jié)點的信息采集工作，并自發(fā)形成同僚競爭，以在激烈的政治競爭中獲取上級政府的肯定性評價或職位晉升。

信息平臺機制。信息富聚的全國扶貧信息系統(tǒng)是各級政府部門共享的平臺，各方均可查閱、利用，該系統(tǒng)事實上發(fā)揮了平臺協(xié)調(diào)功能。數(shù)字化時代，技術治理是驅(qū)動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要力量，而科層邏輯在技術治理的過程中表露無遺，總體的表現(xiàn)是治理的技術特征自上而下呈現(xiàn)逐級減弱的趨勢，基層政府在其中扮演著大量底數(shù)信息的生產(chǎn)者角色。(28)陳那波、張程、李昊霖：《把層級帶回技術治理——基于“精密智控”實踐的數(shù)字治理與行政層級差異研究》，《南京大學學報》(哲學·人文科學·社會科學)2021年第5期。在傳統(tǒng)的治理體系中，信息富集于基層政府，信息流沿著科層體系往上運動時，將逐級出現(xiàn)迭代、失真等問題，形成信息的層級區(qū)隔現(xiàn)象。而大數(shù)據(jù)時代的精準扶貧通過構建信息共享平臺，扶貧信息通過統(tǒng)一端口進入系統(tǒng)，各級各部門擁有各自的權限讀取、查閱和利用系統(tǒng)中的信息，實現(xiàn)信息的同步共享，消除精準扶貧的層級認知落差。同時，這又為各級政府精準扶貧工作協(xié)調(diào)構建起了另一個平臺，即精準扶貧協(xié)調(diào)平臺?；谙碛衅降鹊男畔?，上下級政府及同級政府及其部門處于相對透明的狀態(tài)，依據(jù)一定規(guī)則，多層級、多部門可以此平臺為基礎相互協(xié)調(diào)，以完成精準扶貧等共同治理任務。信息共享與協(xié)調(diào)平臺的存在，又為國家精準扶貧的全局治理構建更廣闊的協(xié)調(diào)平臺，經(jīng)由信息共享與協(xié)調(diào)平臺，國家可綜合調(diào)動全國力量實施定點定對象的精準扶貧，使精準扶貧不再局限于一省一地，讓跨區(qū)域、跨層級、跨功能精準扶貧成為可能。

該系統(tǒng)的多重技術措施與數(shù)字整合，為中央政府了解扶貧開發(fā)全過程提供了幫助，可以讓其隨時掌握精準扶貧進展情況，如各貧困縣的政策落實情況、已脫貧及未脫貧的人口數(shù)量，乃至各地所采取的扶貧長效機制都可以通過該系統(tǒng)洞窺一二。2020年5月，中央政府宣布毛南族實現(xiàn)整族脫貧，就是通過該系統(tǒng)對全國毛南族脫貧信息進行綜合研判后做出的決定。基于掌握全國扶貧治理效果的足量信息，中央政府能對精準扶貧進行過程管理，治理決策的依據(jù)更可靠，決策的動力、決策的信心也變得更強。

由于信息不對稱和信息的模糊性，導致中央政府處于“片面知曉”的地位，缺乏全局知情權，自上而下的“考核檢查”又時常遭遇地方政府自下而上的“應對檢查”，只能被動接受被基層政府整備過的政策執(zhí)行效果，使得中央政府在精準扶貧敘事中成為“知情有限的他者”。這在多個治理領域中出現(xiàn)了一種倒掛現(xiàn)象。數(shù)字賦權消除了這種倒掛現(xiàn)象。隨著互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等數(shù)字技術進入政府扶貧開發(fā)治理實踐，數(shù)字治理通過技術理性的量化模型去除精準扶貧中非理性、人格化等不可控變量，提高行動效率。同時，數(shù)字技術賦權中央政府跳出單純依靠下級政府層層傳遞上來的信息，其憑借全國扶貧數(shù)字網(wǎng)絡跨越時間和空間的約束，通過大數(shù)據(jù)獲取大到省域扶貧信息與小到戶域扶貧信息，拓寬了自身的信息渠道，從而消解了基層政府控制信息資源的獨一性，重構了農(nóng)村精準扶貧秩序。

另一方面，在數(shù)字賦權的支持下，中央政府的信息汲取不再由基層政府統(tǒng)一安排，不再處于被動接受的消極樣態(tài)，(29)劉天元、王志章：《稀缺、數(shù)字賦權與農(nóng)村文化生活新秩序——基于農(nóng)民熱衷觀看短視頻的田野調(diào)查》，《中國農(nóng)村觀察》2021年第3期?！皵?shù)字下鄉(xiāng)”的制度安排使中央政府能夠直接觸及政策執(zhí)行的末端，從第一現(xiàn)場獲取真實信息。通過全國扶貧信息系統(tǒng)與派出幫扶干部的制度安排，中央政府在數(shù)字技術的助力下，形成中央政府自身的政策偏好。同時，通過與扶貧系統(tǒng)內(nèi)部信息、外界的視頻與新聞報道等當代互聯(lián)網(wǎng)信息技術數(shù)字產(chǎn)品的互動，中央政府可以定制精準扶貧的治理政策，以定點治理某一個領域或問題，如《交通運輸部關于鞏固拓展交通運輸脫貧攻堅成果全面推進鄉(xiāng)村振興的實施意見》《國家鄉(xiāng)村振興局、中央農(nóng)辦、財政部關于加強扶貧項目資產(chǎn)后續(xù)管理指導意見的通知》等，以此影響精準扶貧過程與政策效果。

五、數(shù)字賦權基層政府雙重能力

縣鄉(xiāng)政府作為負責執(zhí)行的基層，在數(shù)字技術治理的過程中，一方面承擔了大量的數(shù)字收集工作，另一方面也被數(shù)字賦權，提升了基層政府執(zhí)行上級政策的能力和在區(qū)域內(nèi)的決策能力。具體表現(xiàn)為三個方面：數(shù)字便車，數(shù)字隊伍，數(shù)字預警。

1.數(shù)字便車?？h鄉(xiāng)政府作為基層政府，其能力與資源極為受限，不具備獨立進行有效的數(shù)字治理能力。在精準扶貧過程中，通過中央政府建立扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)，搭建自上而下的信息收集系統(tǒng)，地方基層政府介入履行自下而上的信息收集和錄入職能。數(shù)字下鄉(xiāng)與數(shù)字上行一體兩面。在政府層級內(nèi)部，信息平臺是一項公共產(chǎn)品，基層政府在上傳數(shù)據(jù)的同時，也同時可以使用平臺數(shù)據(jù)，從而擁有基層政府自身無法實現(xiàn)的信息平臺資源。廣西B市就依托省級智慧治理中心建成融合黨的建設、安全生產(chǎn)、綜治維穩(wěn)、網(wǎng)格治理、商圈服務為一體的社情信息搜集平臺和智慧服務平臺。探索推行“互聯(lián)網(wǎng)+社會治理”，以數(shù)據(jù)管理推動治理變革，通過一庫(全員數(shù)據(jù)庫)、一冊(巡查標準手冊)、一圖(貧困村全真三維圖)、一碼(信息搜集二維碼)，破解信息共享難、執(zhí)法協(xié)同難、力量整合難、精細管理難、群眾參與難等治理頑疾。

同時，在掌握扶貧的具體情況和獲得反饋時，信息化平臺也是基層政府依托的重要工具。通過對轄區(qū)內(nèi)的貧困戶進行分析，可以確保B市使用國務院扶貧辦提供的系統(tǒng)順利錄入調(diào)查數(shù)據(jù)。并對錄入數(shù)據(jù)進行分析和匯總，找出影響B(tài)市退出的風險點和關鍵要素，供B市整改完善。同時，各級政府亦根據(jù)大數(shù)據(jù)平臺進行抽樣調(diào)查，獲得及時反饋和重點信息。

2.數(shù)字隊伍。B市首先成立了脫貧攻堅大數(shù)據(jù)中心。根據(jù)政府網(wǎng)站信息，在2019年年中，該中心一次性招聘臨時編外工作人員72名，規(guī)模很大。(30)B市人民政府網(wǎng)站：《B市脫貧大數(shù)據(jù)中心政府臨時編外人員體檢、考察公示》。同時，脫貧攻堅大數(shù)據(jù)中心也包容性辦公，脫貧攻堅中各個政府職能部門和鎮(zhèn)街政府選派和抽調(diào)人員常駐大數(shù)據(jù)中心，隨時上傳、匯總、核實數(shù)據(jù)，從而為基層政府培養(yǎng)了一批數(shù)字化治理隊伍和人才。

同時，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的層面上，B市組建了主要由貧困戶組成的鄉(xiāng)村兩級數(shù)百名信息員隊伍，每天走樓入戶，第一時間上傳上報各類相關信息。

3.數(shù)字預警。在2020年7月，B市率先在全廣西成立縣一級防貧預警監(jiān)測中心，落實人員編制和機構級別，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務中心(扶貧工作站)加掛防貧預警監(jiān)測站牌子，在村一級將村“兩委”干部、各村民小組小組長、村扶貧信息員、鄉(xiāng)村振興駐村工作隊進行整合，負責對轄區(qū)內(nèi)兩類對象開展實時監(jiān)測，形成了“縣有中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)有工作站、村有監(jiān)測員”的立體式全覆蓋防貧監(jiān)測網(wǎng)絡格局。在動態(tài)監(jiān)測過程中，實行“兩網(wǎng)報貧、分類干預、解除預警”的“三步工作法”?！熬€下”以屯為單位，每20戶左右村民共同組成村民網(wǎng)格化互助小組，小組成員之間相互排查篩選，將存在因病、因災、因殘、因意外事故等原因?qū)е驴赡艹霈F(xiàn)致貧返貧風險戶，由村民網(wǎng)格化互助小組組長向村“兩委”提出名單?！熬€上”由市防貧預警監(jiān)測中心組織相關行業(yè)部門開展線上數(shù)據(jù)比對，排查篩查疑似問題名單下發(fā)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)及駐村工作隊。經(jīng)村級評議、鄉(xiāng)鎮(zhèn)報審、市級審定等程序確定監(jiān)測預警兩類對象名單，并在系統(tǒng)中相應標注進行“亮燈”預警。(31)廣西百色人民政府網(wǎng)站：《B市織密“三張網(wǎng)”鞏固拓展脫貧攻堅成果》，http://www.baise.gov.cn/xwdt/xqdt/t9258061.shtml。

在數(shù)字下鄉(xiāng)和行政發(fā)包制耦合的體制下，縣鄉(xiāng)政府承擔精準扶貧大量的數(shù)字收集工作，同時作為基層政府也被數(shù)字賦權，提升了基層政府執(zhí)行上級政策的能力和在區(qū)域內(nèi)的決策能力。以全國扶貧信息系統(tǒng)為代表的數(shù)字化信息平臺對于基層政府執(zhí)行政策就具有重要的輔助作用。在數(shù)字時代，基層政府數(shù)據(jù)信息的收集和加工能力得到提升，這可以促進基層治理方式轉變，進而推動國家治理向精準治理發(fā)展。(32)尹振濤、徐秀軍：《數(shù)字時代的國家治理現(xiàn)代化：理論邏輯、現(xiàn)實向度與中國方案》，《政治學研究》2021年第4期。以屬地管理為特征的行政發(fā)包制賦予了地方政府自由裁量權和實際控制權，其間包含的正式和非正式的權力形塑了對中央政策的實行性變通。(33)周黎安：《行政發(fā)包制》，《社會》2014年第6期。精準扶貧的任務由中央政府統(tǒng)一下達，廣西B市根據(jù)省級智慧治理中心與國家扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)，搭乘了數(shù)字便車，在數(shù)字下鄉(xiāng)與數(shù)字上行過程中，共享信息化平臺在精準扶貧的治理便捷。而在精準扶貧的具體實施上，B市自由裁量的個性化作法充分體現(xiàn)了數(shù)字賦權基層政府能力。B市的數(shù)字便車、數(shù)字隊伍、數(shù)字預警為基層政府落實國家扶貧政策提供了工具、人才、信息、知識與路徑，使基層政府治理方式實現(xiàn)經(jīng)驗式?jīng)Q策向數(shù)據(jù)化決策轉變，數(shù)字技術的便利性則提升了基層政府的執(zhí)行能力，從而更有利于實現(xiàn)政府資源在村莊的高效率和公平配置。(34)劉澤、陳升：《大數(shù)據(jù)驅(qū)動下的政府治理機制研究——基于2020年后精準扶貧領域的返貧阻斷分析》，《重慶大學學報》(社會科學版)2020年第5期。

數(shù)字賦權基層政府雙重能力帶來了政府組織結構變革。隨著數(shù)字技術的蓬勃發(fā)展，科層制組織主動或被動地發(fā)展出與數(shù)字技術相匹配的治理結構，非集中、扁平網(wǎng)絡結構逐步取代科層制原來等級分明的層級結構。(35)趙娟、孟天廣：《數(shù)字政府的縱向治理邏輯:分層體系與協(xié)同治理》，《學?！?021年第2期。中央政府通過全國性平臺建設，掌握精準扶貧的數(shù)據(jù)開放共享、績效考核等的“指揮棒”，建立多級政府主體參與扶貧治理的激勵機制?；鶎诱劳兄醒胝钠脚_和資源，打通連接貧困戶、貧困村的“最后一公里”，利用在地的信息優(yōu)勢，發(fā)揮積極的回應作用。在這個過程中，基層政府運用數(shù)字技術與村莊社會互動，生發(fā)出了諸多靈活性、典型性的創(chuàng)新實踐，如廣西B市的數(shù)字隊伍、數(shù)字預警。而中間層政府的作用卻在這個過程中被不同程度弱化。

中間層政府的作用弱化或由多級發(fā)包的數(shù)字生產(chǎn)體制引起的。在深化改革年代，行政發(fā)包制的行政權分配、內(nèi)部控制在“數(shù)字下鄉(xiāng)”的過程中形塑出了多級發(fā)包的數(shù)字生產(chǎn)體制。在精準扶貧的數(shù)字生產(chǎn)體制中，主要涉及科層制中的四方行動者：中央政府、省域政府、市域政府、縣鄉(xiāng)基層政府。中央政府制定精準扶貧實施總任務與脫貧攻堅戰(zhàn)時間節(jié)點，形成全國性指標，派發(fā)給各省，并允許各省根據(jù)自身條件進行任務與指標的分解，生發(fā)出第一級數(shù)字生產(chǎn)。省域政府根據(jù)中央的任務與指標，制定本省精準扶貧實施與考核量化規(guī)則，完成了第二級數(shù)字生產(chǎn)。市域政府向各縣區(qū)下分發(fā)省域政府的量化規(guī)則，并對部分標準作規(guī)定，形成了第三級數(shù)字生產(chǎn)?？h鄉(xiāng)政府負責精準扶貧的具體實施，按國務院的要求按時間節(jié)點將相關信息錄入全國扶貧信息系統(tǒng)，因精準扶貧面臨國務院的督查考核，同時出于政績考慮，縣鄉(xiāng)基層政府必須著重完成國務院規(guī)定的指標，為在同儕競爭中勝出，又根據(jù)縣域情況創(chuàng)新性完成任務指標，如廣西的村屯信息員。而在這一層級，縣鄉(xiāng)政府要完成精準扶貧的數(shù)字在地化、數(shù)字系統(tǒng)化、數(shù)字邏輯化，這就是第四級數(shù)字生產(chǎn)。

精準扶貧是一項從中央到村莊“一竿到底”的系統(tǒng)工程，治理目標逐級行政發(fā)包，省域政府轉包了國家扶貧任務，并將這個治理任務分包給市域政府，市級政府再將扶貧任務分包給縣級政府，最終建立了一個由中央政府、省政府、市政府、縣鄉(xiāng)政府組成的貧困治理團隊。從中央發(fā)包而來的治理任務經(jīng)過層層轉包，最后落實到基層政府，是國家權威在基層的落地實行，也使得基層政府成為扶貧治理的主體。同時，精準扶貧經(jīng)由行政逐級發(fā)包獲得具體效果，但人事權、干預權、審批權和指導權都歸上級政府并最終歸于中央政府，而將剩余的權力賦予到精準扶貧項目中，并連同精準扶貧一起交給地方政府，以保證基層政府有效地完成發(fā)包任務。

六、結論與討論

在中國的國家治理中，中央政府(決策者)總是期望基層政府(執(zhí)行者)嚴格按照政策要求，執(zhí)行其頒布的政策。但在壓力型體制下，政策通常會層層加碼，最終到達基層政府時，變成了幾乎不可能完成的任務。而基層政府通常面臨政績考核、經(jīng)濟發(fā)展考核、社會需求等三種壓力聚合，(36)楊雪冬：《壓力型體制:一個概念的簡明史》，《社會科學》2012年第11期。還要同時處理條塊下達的各類無法真正完成的任務，于是出現(xiàn)了各種形式的政策變通與共謀，影響了政策目標的實現(xiàn)。為了治理此等目標偏離現(xiàn)象，中央政府的通常做法是針對政策執(zhí)行過程安排多種形式的考核與檢查，但因為缺乏基層治理信息，又通常被下級政府的各種“應對檢查”所化解。

“數(shù)字下鄉(xiāng)”就是一項針對下級“應付檢查”的制度設計。出于缺乏基層治理信息考慮，中央政府試圖通過讓干部與數(shù)字同時下鄉(xiāng)，在數(shù)字在地化、系統(tǒng)化、邏輯化的過程中，讓數(shù)字進入全國扶貧信息系統(tǒng)，為中央扶貧精準治理提供有效的信息，以解決上下級信息不對稱問題。事實上，這一制度安排也確實起到一定的作用。但“數(shù)字下鄉(xiāng)”在中國行政發(fā)包體制下，卻產(chǎn)出了一個意外效果，即削弱了中間層政府的影響效用。

行政發(fā)包制區(qū)分出了發(fā)包者(中央政府)和承包者(基層政府)，在行政權分配上，發(fā)包者擁有正式權威和剩余控制權，承包者擁有執(zhí)行權、決策權和實際控制權；在經(jīng)濟激勵方面，承包人擁有剩余索取權和面臨強激勵。(37)周黎安：《行政發(fā)包制》，《社會》2014年第6期。在精準扶貧治理領域，中國五級政府組織架構中還出現(xiàn)了轉包者，即中間層政府(省、市政府)。

在行政發(fā)包權力結構中，清晰呈現(xiàn)了精準扶貧中多級數(shù)字發(fā)包生產(chǎn)體制的互動過程。如前所述，中央政府是發(fā)包者，省市中間層級政府是轉包者，縣鄉(xiāng)基層政府是承包者。作為精準扶貧的頂層設計者與數(shù)字的使用者，中央政府對扶貧數(shù)字有著求真的強激勵，但中央政府無法親自從貧困村莊汲取扶貧的數(shù)字信息，因而將精準扶貧的數(shù)字治理任務發(fā)包給各省級政府，省級政府又轉包給市級政府，市級政府再轉包給縣級政府，層層轉包后，縣鄉(xiāng)級政府最終接受上級的轉包任務，成為唯一的承包者。作為直接面對農(nóng)村及其村民的基層政府，縣鄉(xiāng)是精準扶貧數(shù)字治理的在場者，處于數(shù)字生產(chǎn)鏈條的最末端，扮演著精準扶貧最原始數(shù)據(jù)的生產(chǎn)者角色，日常的數(shù)據(jù)生產(chǎn)是由其派出的幫扶責任人或由其指導的非本縣幫扶干部完成。

多級發(fā)包的數(shù)字生產(chǎn)體制造成了中間層政府治理真空，即上文所述的意外效果，削弱了省市政府在精準扶貧工作中的影響效應。中央政府作為發(fā)包者對數(shù)字求真有著迫切需求，但囿于能力，只得通過制度設計不斷加大對數(shù)字的收集力度，要求生產(chǎn)者按規(guī)定報送貧困治理數(shù)字信息，并開展檢查、評比等工作，如不同省份互檢，以此滿足自身需求。多層行政發(fā)包看似給扶貧治理的信息傳遞帶來了困難，但借助當今發(fā)達的數(shù)字技術，層層發(fā)包后，形成了數(shù)字使用者與數(shù)字生產(chǎn)者直接面對面溝通的局面，以全國扶貧信息系統(tǒng)為平臺，發(fā)包者與承包者可以進行實時的遠距離對話。豐富而全面的農(nóng)村扶貧信息，經(jīng)由平臺渠道直接傳遞至發(fā)包者，基層實踐者的態(tài)度、看法、情緒等輔助信息也被數(shù)字化后傳送，以有利發(fā)包者理解精準扶貧實際進展。行政發(fā)包制經(jīng)由數(shù)字技術賦權，層層發(fā)包運作勾連了發(fā)包者和承包者，讓二者在全國扶貧信息系統(tǒng)上以網(wǎng)絡虛擬方式面對面互動，減少了信息流通的中間環(huán)節(jié)，使轉包者的作用減弱。全國扶貧系統(tǒng)是個數(shù)字技術富集的產(chǎn)物，它在精準扶貧中的技術取向，導致中間層政府在扶貧的權力以及資源分配中被中央政府和作為執(zhí)行者的基層政府聯(lián)合分解，在科層制為主導的精準扶貧政治過程中的話語權被削弱。