鄭世林 王祥樹(shù)

（1. 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院數(shù)量經(jīng)濟(jì)與技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究所）

（2. 浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)-中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué)浙江研究院）

《意見(jiàn)》明確提出我國(guó)要加快培育統(tǒng)一的數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)，建立健全數(shù)據(jù)安全、權(quán)利保護(hù)、跨境傳輸管理、交易流通、開(kāi)放共享、安全認(rèn)證等基礎(chǔ)制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。隨著大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等新一代數(shù)字信息技術(shù)的快速發(fā)展，“數(shù)據(jù)”作為一種重要的戰(zhàn)略要素，正成為激發(fā)數(shù)字經(jīng)濟(jì)活力的核心力量。加快構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)，充分發(fā)揮數(shù)據(jù)對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的驅(qū)動(dòng)作用，對(duì)加速產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型、提高我國(guó)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力、更好實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展具有重要的意義。

一、我國(guó)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的發(fā)展現(xiàn)狀

數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)蓬勃發(fā)展，數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)初具成效。根據(jù)國(guó)家工信安全中心的測(cè)算，“十三五”期間數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)規(guī)模復(fù)合增速超過(guò)30%，截至2020年，市場(chǎng)規(guī)模已經(jīng)達(dá)到545億元?！笆奈濉逼陂g，這一數(shù)值將迅速提升，預(yù)計(jì)到2025年突破1 749億元。當(dāng)前，新一輪科技革命悄然而至，以區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)、人工智能、5G為代表的數(shù)字設(shè)施建設(shè)已經(jīng)成為了引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的命脈所在。我國(guó)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施近年來(lái)取得了顯著進(jìn)展，特別是以5G網(wǎng)絡(luò)為代表的高新技術(shù)在世界占據(jù)領(lǐng)先位置，具備一定的先發(fā)優(yōu)勢(shì)。據(jù)測(cè)算，目前建成5G基站近160萬(wàn)個(gè)，我國(guó)成為全球首個(gè)基于獨(dú)立組網(wǎng)模式規(guī)模建設(shè)5G網(wǎng)絡(luò)的國(guó)家。固定寬帶由百兆邁向千兆跨越升級(jí)，光纖用戶占比由2012年的不到10%提升至2021年的94.3%。5G新型基礎(chǔ)設(shè)施為數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)快速發(fā)展夯實(shí)了基礎(chǔ)。

數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)培育和發(fā)展受到政府前所未有的重視。黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的培育發(fā)展，2014年，“大數(shù)據(jù)”第一次被寫(xiě)入政府工作報(bào)告。2019年10月，黨的十九屆四中全會(huì)首次提出將“數(shù)據(jù)”作為生產(chǎn)要素按貢獻(xiàn)參與分配。2020年4月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》，將數(shù)據(jù)與土地、勞動(dòng)力、資本、技術(shù)四大傳統(tǒng)生產(chǎn)要素并列，并首次提出要加快培育數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)。2022年1月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十四五”數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的通知》提出要規(guī)范數(shù)據(jù)交易管理，培育規(guī)范的數(shù)據(jù)交易平臺(tái)和市場(chǎng)主體。2022年4月，《關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見(jiàn)》再次強(qiáng)調(diào)構(gòu)建統(tǒng)一的數(shù)據(jù)要素大市場(chǎng)，數(shù)據(jù)作為重要的生產(chǎn)要素正在重塑數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的架構(gòu)。此外，《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》的出臺(tái)也為數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的發(fā)展提供了法律制度保障。

數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)主體格局逐漸形成。自2015年國(guó)內(nèi)第一家大數(shù)據(jù)交易所——貴陽(yáng)大數(shù)據(jù)交易所正式掛牌運(yùn)營(yíng)以來(lái)，截至2022年3月，全國(guó)由地方政府發(fā)起、主導(dǎo)或批復(fù)的數(shù)據(jù)交易所已超過(guò)39家。2021年11月25日，上海數(shù)據(jù)交易所成立，旨在推動(dòng)數(shù)據(jù)要素流通、釋放數(shù)字紅利、促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)引導(dǎo)多元主體加大數(shù)據(jù)供給，培育發(fā)展“數(shù)商”新業(yè)態(tài)。由此可見(jiàn)，數(shù)據(jù)交易所已成為推動(dòng)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)、充分挖掘數(shù)據(jù)要素潛力的重要平臺(tái)。其次，國(guó)內(nèi)的各個(gè)大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，依托于自身積累的技術(shù)、數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)，搭建起了各自的數(shù)據(jù)平臺(tái)，比較知名的有阿里巴巴、騰訊、百度等互聯(lián)網(wǎng)巨頭。以阿里云為例，其擁有數(shù)據(jù)獲取、處理、分析到治理的全鏈路數(shù)據(jù)能力，可以為企業(yè)提供數(shù)據(jù)洞察和決策支撐，推動(dòng)了數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的建設(shè)。此外，以數(shù)據(jù)堂為代表的一些大數(shù)據(jù)公司，專(zhuān)門(mén)從事數(shù)據(jù)的收集、處理和交易業(yè)務(wù)，也實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)資產(chǎn)的變現(xiàn)和增值。

二、我國(guó)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)存在的問(wèn)題與不足

一是數(shù)據(jù)權(quán)屬界定不明確。數(shù)據(jù)能夠明確權(quán)利歸屬是建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)交易秩序和規(guī)則的前提。數(shù)據(jù)權(quán)屬不定，無(wú)法明確數(shù)據(jù)交易主體的責(zé)任，無(wú)法保障交易各方的合法權(quán)益，由此產(chǎn)生利益沖突。按照數(shù)據(jù)來(lái)源的不同，可以將數(shù)據(jù)分為政府?dāng)?shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)和個(gè)人數(shù)據(jù)，其中數(shù)據(jù)確權(quán)的焦點(diǎn)在于理清企業(yè)與個(gè)人對(duì)于數(shù)據(jù)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。用戶在互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)社交、購(gòu)物產(chǎn)生了大量的數(shù)據(jù)，那么究竟應(yīng)該把這些數(shù)據(jù)的產(chǎn)權(quán)劃分給產(chǎn)生數(shù)據(jù)的用戶還是給數(shù)據(jù)收集的平臺(tái)，學(xué)界還存在較大的分歧。部分互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，在用戶注冊(cè)協(xié)定中，強(qiáng)制規(guī)定用戶產(chǎn)生的數(shù)據(jù)歸平臺(tái)所有，并且保留轉(zhuǎn)讓用戶數(shù)據(jù)的權(quán)利，極大地侵犯了用戶對(duì)于數(shù)據(jù)所應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利。由于數(shù)據(jù)權(quán)屬不定導(dǎo)致的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)糾紛案件繁多，如用戶訴今日頭條非法獲取個(gè)人信息案、用戶訴微信讀書(shū)非法獲取好友列表案等等，極大地?fù)p害了用戶的個(gè)人利益。數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的不確定性往往會(huì)帶來(lái)各方的利益沖突，只有數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)界定明確，數(shù)據(jù)要素才能更好地在不同主體間進(jìn)行流通，數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)才能得到進(jìn)一步發(fā)展。

二是數(shù)據(jù)安全、隱私泄露問(wèn)題頻現(xiàn)。數(shù)據(jù)泄露危害大、破壞力強(qiáng)，根據(jù)公開(kāi)報(bào)道，2020年全球數(shù)據(jù)泄露的平均損失成本為1 145萬(wàn)美元，僅2019年一年，數(shù)據(jù)泄露事件就達(dá)到高達(dá)7 098起，涉及超151億條數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)安全是數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)、利用和流通交易的前提，一旦出現(xiàn)數(shù)據(jù)泄露問(wèn)題，往往會(huì)給國(guó)家、企業(yè)和個(gè)人帶來(lái)嚴(yán)重?fù)p害。從國(guó)家層面來(lái)看，數(shù)據(jù)的安全問(wèn)題始終是國(guó)家治理體系的重中之重，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)、政治、軍事等方方面面。2021年7月，國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室發(fā)布公告稱(chēng)，為維護(hù)國(guó)家安全，防范可能的數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)“滴滴出行”實(shí)施網(wǎng)絡(luò)安全審查。經(jīng)檢查機(jī)關(guān)核實(shí)，“滴滴出行”確實(shí)存在違法違規(guī)收集使用用戶信息問(wèn)題，“滴滴出行”遭到下架。此次數(shù)據(jù)安全案件敲響了我國(guó)的國(guó)家安全的警鐘。在企業(yè)和個(gè)人層面上，數(shù)據(jù)泄露的問(wèn)題更是層出不窮。與國(guó)家相比，企業(yè)和個(gè)人的數(shù)據(jù)安全保護(hù)技術(shù)和能力相對(duì)薄弱，面對(duì)頻發(fā)的黑客攻擊、身份盜竊等違法犯罪事件，一旦數(shù)據(jù)泄露很可能造成個(gè)人隱私的曝光、經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)的損失，給企業(yè)和個(gè)人帶來(lái)負(fù)面的影響。例如，2021年6月，商丘市睢陽(yáng)區(qū)人民法院公布一份判決書(shū)顯示，犯罪分子對(duì)淘寶進(jìn)行了長(zhǎng)達(dá)8個(gè)月的數(shù)據(jù)爬蟲(chóng)，并竊取了超過(guò)11.8億條用戶數(shù)據(jù)，侵犯了用戶的隱私權(quán)，給用戶的身心和財(cái)產(chǎn)安全帶來(lái)負(fù)面影響。數(shù)據(jù)不同于其他實(shí)物資產(chǎn)，數(shù)據(jù)要素流通的過(guò)程更加復(fù)雜，更容易產(chǎn)生安全問(wèn)題，如果無(wú)法保護(hù)數(shù)據(jù)的安全，統(tǒng)一的數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)就很難形成。

三是數(shù)據(jù)流通不暢，數(shù)據(jù)壁壘橫現(xiàn)。數(shù)據(jù)壁壘根據(jù)層次可以分為三個(gè)方面：部門(mén)壁壘、行業(yè)壁壘以及區(qū)域壁壘。就政府部門(mén)而言，雖然已經(jīng)存在了各級(jí)政務(wù)的開(kāi)放平臺(tái)，但是由于各個(gè)部門(mén)之間將數(shù)據(jù)看作私人物品，各自為政，導(dǎo)致了政府?dāng)?shù)據(jù)無(wú)法在各級(jí)政府間很好地流轉(zhuǎn)。此外，我國(guó)許多政務(wù)數(shù)據(jù)并不對(duì)企業(yè)與個(gè)人開(kāi)放，導(dǎo)致政府?dāng)?shù)據(jù)不能很好地服務(wù)于企業(yè)與個(gè)人的需要，大數(shù)據(jù)的價(jià)值沒(méi)有得到充分利用，“數(shù)據(jù)孤島”現(xiàn)象由此產(chǎn)生。其次，就行業(yè)來(lái)看，數(shù)據(jù)作為一種特殊的資產(chǎn)，具有收集成本高和一定的排他性的特點(diǎn)，這就造成了大型的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)為了保持自己的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，不愿實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的開(kāi)放共享。例如，阿里系和騰訊系都各自建立了嚴(yán)格的行業(yè)壁壘，造成數(shù)據(jù)壟斷的現(xiàn)象，不利于統(tǒng)一的數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的構(gòu)建。最后，由于地方保護(hù)主義等因素的影響，導(dǎo)致不同區(qū)域間的交易規(guī)則、交易標(biāo)準(zhǔn)并不相同。北京、上海、貴州等地的數(shù)據(jù)要素交易市場(chǎng)有著不同的交易方式，導(dǎo)致了一個(gè)企業(yè)的數(shù)據(jù)無(wú)法直接在不同的區(qū)域進(jìn)行交易，還需要進(jìn)行數(shù)據(jù)格式轉(zhuǎn)換等步驟，這在無(wú)形中增加了企業(yè)的交易成本，阻礙了數(shù)據(jù)要素的跨區(qū)域流動(dòng)。

三、構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的政策建議

一是完善數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)規(guī)制，為加快構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)要素大市場(chǎng)提供制度保障。全國(guó)統(tǒng)一數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的形成，離不開(kāi)各項(xiàng)法律規(guī)章制度的保障：一方面，數(shù)據(jù)權(quán)屬的確定是統(tǒng)一數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)規(guī)制的基礎(chǔ)；另一方面，數(shù)據(jù)安全的保護(hù)是數(shù)據(jù)交易能夠有序開(kāi)展的前提。我國(guó)應(yīng)在《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》等相關(guān)法律法規(guī)的指引下，繼續(xù)完善數(shù)據(jù)確權(quán)定價(jià)、安全保護(hù)等法律規(guī)范，建立全國(guó)統(tǒng)一的確權(quán)框架和風(fēng)險(xiǎn)防控體系，促進(jìn)數(shù)據(jù)要素在不同主體間的有效流通。圍繞數(shù)據(jù)確權(quán)、安全等難點(diǎn)問(wèn)題在部分城市先行試點(diǎn)，借鑒不動(dòng)產(chǎn)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建適應(yīng)于數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)統(tǒng)一發(fā)展的法律法規(guī)。在總結(jié)地方成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，逐步完善數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)頂層設(shè)計(jì)，出臺(tái)全國(guó)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)要素產(chǎn)權(quán)、流通交易和安全保護(hù)等政策制度。政府部門(mén)也要正視目前存在的數(shù)據(jù)壁壘問(wèn)題，通過(guò)設(shè)立各級(jí)數(shù)據(jù)綜合管理部門(mén)、鼓勵(lì)不同的市場(chǎng)主體參與搭建數(shù)據(jù)市場(chǎng)化交易平臺(tái)等辦法增強(qiáng)部門(mén)協(xié)作，強(qiáng)化企業(yè)主體責(zé)任，嚴(yán)厲打擊地方保護(hù)主義等制約數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)統(tǒng)一發(fā)展的行為，破除“數(shù)據(jù)孤島”現(xiàn)象，讓數(shù)據(jù)在不同地區(qū)、不同部門(mén)之間以及部門(mén)內(nèi)部之間更好地流轉(zhuǎn)起來(lái)。同時(shí)還要對(duì)數(shù)據(jù)的采集、處理、交易、共享等各個(gè)環(huán)節(jié)制定統(tǒng)一的數(shù)據(jù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，從而實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)交易機(jī)制，以此促進(jìn)數(shù)據(jù)的跨區(qū)域流動(dòng)，營(yíng)造開(kāi)放共享的數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)環(huán)境。

二是要加強(qiáng)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)監(jiān)管，構(gòu)建包容審慎的監(jiān)管環(huán)境。在數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的建設(shè)過(guò)程中，政府起到了主導(dǎo)的作用。政府監(jiān)管能否合理有效地進(jìn)行，關(guān)系到數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的發(fā)展走向。有序推進(jìn)政府監(jiān)管改革，加強(qiáng)事中事后的監(jiān)管，形成線上、線下相結(jié)合的監(jiān)管體制，構(gòu)建個(gè)人、企業(yè)、政府協(xié)調(diào)促進(jìn)的新型市場(chǎng)監(jiān)管體系。一方面，發(fā)揮好政府對(duì)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的監(jiān)管和激勵(lì)作用。針對(duì)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)上出現(xiàn)的數(shù)據(jù)造假、隱私泄露等問(wèn)題，行政部門(mén)要采取必要的治理手段，嚴(yán)厲打擊此類(lèi)犯罪行為。對(duì)于大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)造成的數(shù)據(jù)資源壟斷的現(xiàn)象，政府部門(mén)要依據(jù)反壟斷法規(guī)制，解除抑制市場(chǎng)活力的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，確保數(shù)據(jù)要素資源得到合理配置。鼓勵(lì)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)大數(shù)據(jù)平臺(tái)的數(shù)據(jù)共享，形成有利于企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、研發(fā)創(chuàng)新、全要素生產(chǎn)率提高的生態(tài)環(huán)境，而不是基于數(shù)據(jù)壟斷的優(yōu)勢(shì)。另一方面，也要防止政府權(quán)力的濫用、誤用，理清政府對(duì)于數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的監(jiān)管邊界，對(duì)新技術(shù)、新模式、新業(yè)態(tài)、新試驗(yàn)采取包容審慎的態(tài)度，減少由于不當(dāng)干預(yù)帶來(lái)的企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力下降、行政性壟斷等問(wèn)題。

三是建設(shè)數(shù)據(jù)交易流通基礎(chǔ)設(shè)施，加快數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化關(guān)鍵核心技術(shù)的研發(fā)。數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施是統(tǒng)一的數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)能夠暢通運(yùn)行的支撐力量。隨著不同區(qū)域的數(shù)據(jù)市場(chǎng)主體由分散走向聚合，勢(shì)必會(huì)帶來(lái)數(shù)據(jù)量的爆炸式增長(zhǎng)，這就對(duì)移動(dòng)通訊網(wǎng)絡(luò)設(shè)施、數(shù)據(jù)存儲(chǔ)中心的等數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施提出了更高的要求。因此要加大數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的投入力度，構(gòu)建協(xié)調(diào)良好的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施布局，為數(shù)據(jù)在全國(guó)范圍內(nèi)流通創(chuàng)造良好的基礎(chǔ)環(huán)境。大力推進(jìn)大數(shù)據(jù)中心、超級(jí)計(jì)算中心等算力基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，全面構(gòu)建以5G網(wǎng)絡(luò)、千兆光網(wǎng)為代表的新一代數(shù)字基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)。另一方面，加快數(shù)據(jù)市場(chǎng)化關(guān)鍵核心技術(shù)的研發(fā)。數(shù)據(jù)要素資源市場(chǎng)離不開(kāi)安全技術(shù)保障，要加快數(shù)據(jù)確權(quán)、隱私計(jì)算技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全技術(shù)、區(qū)塊鏈技術(shù)的研發(fā)，不斷提高網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)空間安全一體化防護(hù)能力，為建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)要素大市場(chǎng)扎緊技術(shù)安全的籬笆。