黃 瀅 魏 楚

（中國人民大學應(yīng)用經(jīng)濟學院能源經(jīng)濟系）

打破國內(nèi)要素壁壘，是實現(xiàn)內(nèi)循環(huán)暢通的重要先手棋，是建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的必由之路。能源作為重要的生產(chǎn)要素和生活物資，是關(guān)系國計民生的關(guān)鍵領(lǐng)域，是保障經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)鏈穩(wěn)定的核心力量，也是全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的重要內(nèi)容?！兑庖姟分忻鞔_提出，要建設(shè)全國統(tǒng)一的能源市場，其基本要求和目標是“在有效保障能源安全供應(yīng)的前提下，結(jié)合實現(xiàn)碳達峰碳中和目標任務(wù)”來有序推進全國能源市場建設(shè)。這一綱領(lǐng)文件的發(fā)布將成為未來能源各領(lǐng)域進一步深化市場化改革的重要指南。為此，需要在總結(jié)我國能源領(lǐng)域市場一體化發(fā)展歷程基礎(chǔ)上，進一步明確建設(shè)能源統(tǒng)一大市場的重要意義，并加快推進建設(shè)步伐。

我國關(guān)鍵能源品市場此前已經(jīng)過多次改革，但能源市場以省為邊界進行建設(shè)的弊端逐漸顯現(xiàn)。以高度標準化的電力為例，此前多地出現(xiàn)“寧要本省火電，不要鄰省新能源或水電”的省際市場壁壘，嚴重損害了電力要素的跨省配置效率，導(dǎo)致棄風棄光棄水現(xiàn)象層出不窮，并引發(fā)了省級電力市場發(fā)電側(cè)壟斷、地方行政干預(yù)等扭曲市場運行機制的問題。這種省際電力市場壁壘帶來了嚴重的后果，包括：市場分割與地方保護愈發(fā)嚴重，能源生產(chǎn)技術(shù)改進動力不足；缺電與棄電并存，可再生能源發(fā)電消納不足；全國統(tǒng)一電力市場建設(shè)不完全，發(fā)電側(cè)企業(yè)市場競爭不充分；地方行政干預(yù)屢禁不止，市場運轉(zhuǎn)效率受到損害等。為此，《意見》中明確提出，要“健全多層次統(tǒng)一電力市場體系，研究推動適時組建全國電力交易中心”。相比于當前省級電力市場，更大范圍的區(qū)域或全國電力市場在供電安全、節(jié)能減排和市場效率等方面具有優(yōu)勢。這將有效打破電力市場省際壁壘，暢通包括電力在內(nèi)的各種要素循環(huán)，并在更廣闊的市場中優(yōu)化資源配置。此外，《意見》還從交易規(guī)范、設(shè)施布局、公平開放、計量計價等角度針對油氣、煤炭、管網(wǎng)設(shè)施等能源市場作出了總體謀劃和部署。

一、建設(shè)能源統(tǒng)一大市場的意義

能源領(lǐng)域有一個“不可能三角”理論，指的是能源的清潔、穩(wěn)定和廉價三者不可能同時兼顧。也就是說，如果一國要尋求穩(wěn)定與廉價的能源，那么能源的清潔性將難以保證；如果要追求清潔的能源，那么能源的穩(wěn)定性和經(jīng)濟性就難以兼顧。在這個“不可能三角”之中，我國一直在依據(jù)當前的經(jīng)濟發(fā)展要求尋求最佳的平衡點，并通過一系列的政策工具來實現(xiàn)目標。

當前，隨著我國進入新發(fā)展階段，“不可能三角”的矛盾也日漸突出。首先，隨著我國各個能源產(chǎn)品對外依存度的提高和國際環(huán)境的復(fù)雜化，能源供應(yīng)的穩(wěn)定性面臨更大挑戰(zhàn)。其次，國際大宗商品價格的大幅上漲給國內(nèi)能源產(chǎn)品價格造成了巨大的壓力。再次，“雙碳”目標的提出對能源系統(tǒng)的清潔轉(zhuǎn)型提出了更高的要求，且隨著可再生能源的滲透率不斷提高，對能源系統(tǒng)的穩(wěn)定性也造成了一定的壓力。最后，疫情時期的經(jīng)濟運行提高了對能源穩(wěn)定和廉價的要求，進一步激化了“不可能三角”的矛盾。正是在這樣的背景下，在2022年1月國家發(fā)改委、國家能源局下發(fā)的《“十四五”現(xiàn)代能源體系規(guī)劃》中，明確提出要構(gòu)建清潔低碳、安全高效的現(xiàn)代能源體系。而建立能源統(tǒng)一大市場是建設(shè)現(xiàn)代能源體系的根本基礎(chǔ)，具有重大意義。

第一，建立能源統(tǒng)一大市場是還原能源商品屬性、發(fā)揮“看不見的手”作用的基石。自我國開展能源革命以來，還原能源商品屬性、通過市場形成真正體現(xiàn)能源產(chǎn)品價值的價格一直是改革目標。我國仍處于計劃與市場并存的時期，能源領(lǐng)域雖然在持續(xù)推進電力市場改革和油氣改革，但是維護各自利益的省間壁壘和平衡各方利益的計劃手段仍然存在，目前還未形成真正意義上的市場價格。市場價格的失靈不僅會導(dǎo)致能源產(chǎn)品的錯配，降低能源的使用效率，而且還會扭曲能源產(chǎn)業(yè)地區(qū)分布和投資，對能源系統(tǒng)的長期發(fā)展造成不利影響。

第二，建立能源統(tǒng)一大市場是增強能源穩(wěn)定供應(yīng)和安全的有力保障。一方面，我國的能源分布存在巨大的地區(qū)差異，一直以來都依靠地區(qū)間的傳輸來保障穩(wěn)定供應(yīng)，建立能源統(tǒng)一大市場有利于通過市場機制在更大范圍內(nèi)配置資源，使得能源產(chǎn)品跟隨價格信號運往更稀缺的地區(qū)。另一方面，能源市場存在較大的季節(jié)波動性，且易受到極端天氣和突發(fā)事件的影響，建立能源統(tǒng)一大市場也有利于在更廣泛的范圍內(nèi)調(diào)動資源，增強系統(tǒng)的靈活性和韌性，提高應(yīng)對短期沖擊的能力。

第三，建立能源統(tǒng)一大市場是推動能源綠色低碳轉(zhuǎn)型的重要抓手。一方面，我國的可再生能源的資源分布存在巨大的地區(qū)差異，部分地區(qū)具有豐富的可再生能源資源，但本地的消納能力有限。建立能源統(tǒng)一大市場可以依托大電網(wǎng)在更廣泛的范圍內(nèi)充分消納可再生能源。另一方面，隨著可再生能源的滲透率不斷提高，電力系統(tǒng)不確定性大大增加，建設(shè)統(tǒng)一大市場也有利于調(diào)動各方積極性，深挖系統(tǒng)的調(diào)峰和平衡能力，提高系統(tǒng)的靈活調(diào)節(jié)能力，解決清潔性和穩(wěn)定性之間矛盾。

第四，建立能源統(tǒng)一大市場是提高能源系統(tǒng)效率的重要途徑。提高能源的穩(wěn)定性和清潔性會對能源產(chǎn)品價格帶來一定的上漲壓力，建立能源統(tǒng)一大市場可以通過降低成本和提高效率來有效化解價格上漲的壓力。一方面，建立能源統(tǒng)一大市場可以降低市場壁壘帶來的交易成本，提高資源配置效率。另一方面，建立能源統(tǒng)一大市場可以在更大范圍內(nèi)進行產(chǎn)業(yè)分工，更充分發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，更積極調(diào)動市場競爭，從而促進市場主體提高生產(chǎn)效率，增強技術(shù)創(chuàng)新，助力能源系統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)升級和效率提高。

第五，建立能源統(tǒng)一大市場是充分發(fā)揮政策作用的有力幫手。能源的安全性和清潔性具有一定的公共產(chǎn)品屬性，需要公共政策的介入。我國一直在通過加強煤炭儲備管理、建設(shè)石油戰(zhàn)略儲備和儲氣庫來提高能源系統(tǒng)的安全性，同時也在通過可再生能源補貼和配額制來促進能源系統(tǒng)的清潔轉(zhuǎn)型。實踐表明，計劃手段不能充分調(diào)動市場主體的積極性，仍需要通過市場機制來體現(xiàn)安全性和清潔性的真正價值，從而引導(dǎo)市場主體實現(xiàn)政策目標。廣義的能源市場除了包括能源產(chǎn)品市場，還包括相關(guān)的金融衍生品市場、碳排放權(quán)交易市場、綠色證書市場等。建立全面的能源統(tǒng)一大市場有助于通過市場機制來解決安全性和清潔性的定價問題，對市場主體形成激勵機制，促進公共政策充分發(fā)揮作用。

二、加快打破市場壁壘，推進能源統(tǒng)一大市場的建設(shè)步伐

第一，進一步厘清政府和市場的關(guān)系。在能源行業(yè)，政府介入的必要性主要是克服自然壟斷、環(huán)境污染、公共安全等方面的市場失靈。需要厘清哪些領(lǐng)域需要政府介入、哪些領(lǐng)域應(yīng)該由市場自主發(fā)揮作用。在需要政府介入的領(lǐng)域，需要通過立法規(guī)范政府介入的范圍和方式。例如，能源安全作為一個公共產(chǎn)品，需要明確在哪些情況下政府可以通過行政干預(yù)來調(diào)動資源，并如何進行利益補償。而在綠色轉(zhuǎn)型領(lǐng)域，需要明確政府采用哪種政策工具，避免因為政策工具之間的沖突傷害市場主體的投資積極性。在不需要政府直接介入的領(lǐng)域，也需要明確政府是否應(yīng)承擔監(jiān)管責任，監(jiān)管的目標、主體、內(nèi)容和工具分別是什么，避免監(jiān)管不足或者監(jiān)管過多的問題。其中有兩方面的重點內(nèi)容：

首先要杜絕政府對市場經(jīng)濟活動的不當干預(yù)。在保證有效實行市場監(jiān)管和正確糾正市場失靈的前提下，嚴禁地方政府對本地企業(yè)的政策傾斜和隱形補貼，打擊利用歧視性政策降低、消除市場競爭的行為。例如，要求地方政府不得以設(shè)置市場成交價格目標、制定降價目標等方式直接干預(yù)市場，不得以行政力量設(shè)定不符合市場條件的交易供需比、設(shè)定特定行業(yè)專場交易，不得通過財政補貼和產(chǎn)業(yè)政策降低本地企業(yè)報價。除上述直接影響市場機制的政府行為以外，還要禁止地方政府在跨省跨區(qū)交易中設(shè)置交易壁壘。例如，禁止地方政府通過設(shè)置跨省輸入電量上限或外購電價下限來對電力的省間貿(mào)易流動進行限制。

其次要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。在能源投資、能源價格形成、能源貿(mào)易的行為決策過程中，將決定性權(quán)力交還市場。譬如，跨省電力交易的成交價格需要經(jīng)過兩省政府相關(guān)部門共同協(xié)商制定，協(xié)商成本高、難度大、費時費力，形成的交易價格科學性也有待商榷，因此建議盡快出臺跨省跨區(qū)電力交易的協(xié)商規(guī)則、交易規(guī)范、權(quán)責文件，形成供需雙方自由協(xié)商的跨省跨區(qū)電力交易量價形成機制。做好可再生能源參與電力市場的補貼、保供、調(diào)峰調(diào)頻、備用容量等配套政策安排，因地制宜引導(dǎo)水電、風電、光伏等可再生能源參與本地電力市場與跨省跨區(qū)電力市場交易，形成可再生能源的市場化價格和交易電量，以“看不見的手”促進可再生能源消納。

第二，強化區(qū)域能源市場監(jiān)管。繼續(xù)深化體制改革，鼓勵市場機制創(chuàng)新。繼續(xù)推進煤炭、電力和油氣領(lǐng)域的市場化改革，破除行業(yè)壁壘，打破不合理的壟斷，建立有效的市場交易機制。鼓勵通過市場機制創(chuàng)新來解決安全性和清潔性的問題，鼓勵在容量市場、儲能交易、儲氣庫租賃、綠色證書市場、分布式可再生能源交易等方面的試點工作。提高法制化和政府監(jiān)管水平。這其中包括以下內(nèi)容：

首先，建立跨區(qū)能源交易監(jiān)督機構(gòu)和獨立監(jiān)管部門。區(qū)域能源市場的監(jiān)管監(jiān)督超出了地方政府的行政權(quán)限范圍，因此需要建立區(qū)域能源交易監(jiān)督機構(gòu)，行使總結(jié)報告區(qū)域能源交易信息、監(jiān)督協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)交易主體、提出監(jiān)管建議的職能，并將區(qū)域能源交易監(jiān)督機構(gòu)整合進國家行政管理機構(gòu)中。還需設(shè)立區(qū)域能源市場監(jiān)管部門，明確區(qū)域市場監(jiān)管權(quán)責、行政權(quán)限范圍，建設(shè)人員充足、專業(yè)構(gòu)成合理的專職監(jiān)管團隊，以及時刻保有聘請第三方顧問的能力。

其次，要加強對市場主體公平競爭的監(jiān)管。要完善區(qū)域能源市場監(jiān)管辦法，其中重點明確區(qū)域間壟斷、不公平競爭的定義、判斷指標、識別策略、危害測度和監(jiān)管部門、執(zhí)法流程、懲處措施等。豐富識別市場主體不正當競爭行為的手段，構(gòu)建大數(shù)據(jù)平臺以收集、整理和分析市場運行實時數(shù)據(jù)，及時發(fā)現(xiàn)市場中的不正當交易行為并予以認定和懲處；運用專業(yè)數(shù)據(jù)分析方法與學科知識，精確識別各市場主體在區(qū)域市場中的不正當交易行為。特別地，要對“可能大量減少競爭”的合謀行為、交易協(xié)議、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟、市場分割行為進行監(jiān)管和控制；要對執(zhí)行壟斷定價、以市場勢力欺壓小企業(yè)、上下游或同行串謀等不正當競爭行為進行識別和懲處；要對涉嫌壟斷或擴大市場勢力的企業(yè)兼并重組進行嚴格的審查審批。除一案一審?fù)猓瑢ν庖ㄆ陂_展市場主體不正當交易行為報告，對內(nèi)要定期開展市場主體交易行為監(jiān)督監(jiān)管總結(jié)匯報。

第三，逐步探索，分步建立全國能源統(tǒng)一大市場。全國能源統(tǒng)一大市場的建立要結(jié)合實際情況和當前改革進度，分步驟、分品種、分區(qū)域穩(wěn)妥推進。主要包括以下重要內(nèi)容：

首先要加快能源基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，促進市場的物理互聯(lián)。物理上的互聯(lián)互通是統(tǒng)一大市場的基本條件，為此，我國一直在持續(xù)進行煤炭物流系統(tǒng)、大電網(wǎng)和油氣管網(wǎng)的建設(shè)，推進接入標準的統(tǒng)一。但是在某些地區(qū)還存在堵點和通道不足的問題，需要在全國一張網(wǎng)的方針下進一步加快統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)和互聯(lián)。同時要大力鼓勵科技創(chuàng)新，提高能源系統(tǒng)的科技創(chuàng)新能力?？萍紕?chuàng)新是能源系統(tǒng)效率提高的原動力，也是能源系統(tǒng)安全性和清潔性的有力保障。既需要充分發(fā)揮市場主體科技創(chuàng)新的積極性，也需要發(fā)揮政府在科技創(chuàng)新方面的引領(lǐng)作用，對于關(guān)鍵技術(shù)提供適當?shù)难a貼和獎勵。

其次要探索差異化的、符合區(qū)域特點的區(qū)域能源交易市場。譬如，我國電網(wǎng)可以劃分為華北、東北、華中、華東、西北、南方六個大型區(qū)域電網(wǎng)，各區(qū)域存在不同的區(qū)域特征，如西北電網(wǎng)可再生能源占比高、華中電網(wǎng)要承擔部分西電東送責任等，因此，區(qū)域電力市場的建設(shè)過程中不僅要考慮到省際層面的物理網(wǎng)架結(jié)構(gòu)，還要考慮各省份之間的資源稟賦、發(fā)展目標和經(jīng)濟水平差異，從而發(fā)揮區(qū)域市場的資源統(tǒng)籌優(yōu)化作用。

此外要結(jié)合具體情況完善區(qū)域能源市場體系設(shè)計。以電力為例，區(qū)域電力市場的組織、運行和監(jiān)管，超越了地方政府的行政權(quán)限范圍，因此，電力跨省運輸標準、分省市場融合、跨區(qū)市場監(jiān)管、外部輸入電力消納等規(guī)則應(yīng)由中央的組織機構(gòu)協(xié)調(diào)制定。此外，還應(yīng)建立輔助服務(wù)市場來解決電力交易中外省輸入電量與本省上網(wǎng)電量的調(diào)頻調(diào)峰、備用容量等權(quán)責問題。應(yīng)建立實時反饋、調(diào)整和完善的柔性交易規(guī)則，降低制度性交易成本，逐步從區(qū)域市場框架走向統(tǒng)一市場框架。

最后要建立起公平競爭的全國能源統(tǒng)一大市場。遵循保障能源安全、推動碳達峰碳中和目標、促進節(jié)能減排和提升市場效率的綜合性原則，耦合省級能源市場和區(qū)域能源市場，建設(shè)全國級別的能源交易和運輸市場機制。提供穩(wěn)定、透明、靈活、全面的全國統(tǒng)一市場框架，明確不同層級能源市場的業(yè)務(wù)范疇，界定上下級市場、同級各市場間的交易規(guī)則和權(quán)責關(guān)系。提供標準化的市場設(shè)計原則，規(guī)范市場主體交易方法與交易規(guī)則，建立全國統(tǒng)一交易平臺。在各類各級市場之間奉行求同存異的統(tǒng)一原則，促進市場資源互補、發(fā)揮各省比較優(yōu)勢、推動全國市場融合，最終建成全國能源統(tǒng)一市場。