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（東北財(cái)經(jīng)大學(xué)產(chǎn)業(yè)組織與企業(yè)組織研究中心）

我國很多地區(qū)普遍存在大量的旨在打造“政策洼地”的地方獎(jiǎng)補(bǔ)政策。從獎(jiǎng)補(bǔ)工具看，包括資金獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠或返還、土地出讓（金）優(yōu)惠（先）、其它政府性基金減免、房屋（廠房）租金減免、貼息貸款等。從獎(jiǎng)補(bǔ)對(duì)象看，包括企業(yè)和個(gè)人。從獎(jiǎng)補(bǔ)目的看，包括促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、吸引投資、促進(jìn)企業(yè)做大做強(qiáng)及上市、吸引人才等等。例如，廣州市財(cái)政自2020年開始對(duì)新引進(jìn)智能網(wǎng)聯(lián)汽車電子集成系統(tǒng)產(chǎn)業(yè)綜合基地內(nèi)的制造企業(yè)，按照固定資產(chǎn)投資額給予不超過30%的獎(jiǎng)勵(lì)，單個(gè)企業(yè)最高不超過10億元。市財(cái)政對(duì)綜合基地內(nèi)配套整車制造企業(yè)的零部件企業(yè)，連續(xù)五年按不超過年銷售收入的2%給予獎(jiǎng)勵(lì)，單個(gè)企業(yè)每年最高不超過1億元。廣州市黃埔區(qū)、廣州開發(fā)區(qū)2022年對(duì)持牌法人金融機(jī)構(gòu)或?qū)I(yè)子公司在當(dāng)?shù)芈鋺舭磳?shí)收資本數(shù)額給予500萬～3 000萬元補(bǔ)貼。深圳市自2021年3月開始，對(duì)年度產(chǎn)值首次達(dá)到1 000億元、500億元、100億元的企業(yè)，分別給予2 000萬元、1 000萬元、300萬元的一次性獎(jiǎng)勵(lì)。支持企業(yè)擴(kuò)產(chǎn)增效，對(duì)年度產(chǎn)值5億元以上且達(dá)到一定增速的工業(yè)企業(yè)給予獎(jiǎng)勵(lì)。

具有“政策洼地”效應(yīng)的地方獎(jiǎng)補(bǔ)政策是阻礙全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的主要掣肘。全國很多地區(qū)絕大多數(shù)旨在打造“政策洼地”的獎(jiǎng)補(bǔ)政策不僅影響了企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本，而且影響了企業(yè)對(duì)所從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)地域和/或產(chǎn)品的選擇。原本可在其他地區(qū)開展的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)轉(zhuǎn)移到了實(shí)施獎(jiǎng)補(bǔ)政策的地區(qū)及實(shí)施獎(jiǎng)補(bǔ)的產(chǎn)業(yè)。得到地方獎(jiǎng)補(bǔ)政策支持的企業(yè)在同一相關(guān)市場，與沒有得到地方獎(jiǎng)補(bǔ)政策支持的企業(yè)相比，獲得了額外的競爭優(yōu)勢，得不到獎(jiǎng)補(bǔ)政策的企業(yè)在同一相關(guān)市場競爭中處于劣勢。打造“政策洼地”的地方獎(jiǎng)補(bǔ)政策破壞了公平競爭的市場秩序，影響了要素和資源在全國統(tǒng)一大市場的自由流動(dòng)和有效配置。我國地區(qū)間發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)問題在很大程度上是由具有“政策洼地”效應(yīng)的地方獎(jiǎng)補(bǔ)政策所致。例如，2012年，在南方地區(qū)如深圳市，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)企業(yè)繳費(fèi)比例為10%，在北方地區(qū)如大連市，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)企業(yè)繳費(fèi)比例為20%。僅從企業(yè)所繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用這一項(xiàng)政策即可看出南方和北方地區(qū)差距巨大。長三角和珠三角等地區(qū)打造“政策洼地”的獎(jiǎng)補(bǔ)政策實(shí)施較早，力度較大，不僅具有先動(dòng)優(yōu)勢，還產(chǎn)生了集聚效應(yīng)、馬太效應(yīng)和虹吸效應(yīng)。僅從此角度，盡管黨中央、國務(wù)院高度重視東北振興，并出臺(tái)了系列支持政策，但如今東北地區(qū)大量要素資源依然是“孔雀東南飛”，原因除了與東北地區(qū)自身存在體制機(jī)制癥結(jié)有關(guān)外，還與全國其他地區(qū)尤其是南部和東部地區(qū)如珠三角、長三角等地區(qū)，在較長一段時(shí)期至今一直廣為實(shí)施具有顯著“政策洼地”效應(yīng)的獎(jiǎng)補(bǔ)政策有很大關(guān)系。

公平競爭審查制度本應(yīng)防止或糾正具有“政策洼地”效應(yīng)和排除、限制或扭曲競爭效應(yīng)的地方獎(jiǎng)補(bǔ)政策。《國務(wù)院關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》（簡稱《意見》）于2016年實(shí)施。國家發(fā)展改革委等五部委制定的《公平競爭審查制度實(shí)施細(xì)則（暫行）》（簡稱《實(shí)施細(xì)則（暫行）》）于2017年實(shí)施。國家市場監(jiān)督管理總局等五部委修訂的《公平競爭審查制度實(shí)施細(xì)則》（簡稱《實(shí)施細(xì)則》）于2021年實(shí)施。期間，國家市場監(jiān)督管理總局還專門發(fā)文及布置和推動(dòng)了全國各地開展增量政策措施公平競爭審查和存量政策措施清理工作。盡管如此，具有排除、限制或扭曲競爭和“政策洼地”效應(yīng)的地方獎(jiǎng)補(bǔ)的增量政策措施依然不斷產(chǎn)生、存量政策措施仍然沒有被及時(shí)清理。究其原因，主要有四。其一，《實(shí)施細(xì)則》仍未對(duì)特定經(jīng)營者做出明確界定。《實(shí)施細(xì)則》第十五條為影響生產(chǎn)經(jīng)營成本標(biāo)準(zhǔn)，其中的一些主要內(nèi)容為：“不得違法給予特定經(jīng)營者優(yōu)惠政策，包括但不限于：沒有法律、行政法規(guī)或者國務(wù)院規(guī)定依據(jù)，給予特定經(jīng)營者財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)貼；給予特定經(jīng)營者稅收優(yōu)惠政策；在土地、勞動(dòng)力、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)等要素獲取方面，給予特定經(jīng)營者優(yōu)惠政策；在環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、排污權(quán)限等方面給予特定經(jīng)營者特殊待遇；對(duì)特定經(jīng)營者減免、緩征或停征行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、住房公積金等。”與《實(shí)施細(xì)則（暫行）》比，《實(shí)施細(xì)則》在土地、勞動(dòng)力、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)等要素獲取優(yōu)惠政策規(guī)定方面有了很大的進(jìn)步，但依然沒有對(duì)特定經(jīng)營者的含義作出明確界定，即沒有明確特定經(jīng)營者是僅指特定地區(qū)特定產(chǎn)業(yè)內(nèi)的特定經(jīng)營者，還是包括特定地區(qū)特定產(chǎn)業(yè)內(nèi)的所有經(jīng)營者或特定地區(qū)的所有經(jīng)營者。因特定經(jīng)營含義不明確，全國很多地區(qū)廣為存在的具有“政策洼地”和排除、限制或扭曲競爭效應(yīng)的地方獎(jiǎng)補(bǔ)策的出臺(tái)和實(shí)施沒有得到阻止。其二，《實(shí)施細(xì)則》中責(zé)任追究機(jī)制較為乏力?！秾?shí)施細(xì)則（暫行）》和《實(shí)施細(xì)則》對(duì)責(zé)任追究的規(guī)定雖然比《意見》更具體了，但責(zé)任追究的力度卻減弱了?！兑庖姟分幸?guī)定：“對(duì)未進(jìn)行公平競爭審查或者違反公平競爭審查標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)政策措施，以及不及時(shí)糾正相關(guān)政策措施的地方政府和部門，有關(guān)部門依法查實(shí)后要作出嚴(yán)肅處理?！薄秾?shí)施細(xì)則》規(guī)定：“政策制定機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)經(jīng)核實(shí)認(rèn)定政策制定機(jī)關(guān)未進(jìn)行公平競爭審查或者違反審查標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)政策措施的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令其改正；拒不改正或者不及時(shí)改正的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依據(jù)《中華人民共和國公務(wù)員法》、《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》、《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》等法律法規(guī)給予處分?！币罁?jù)《實(shí)施細(xì)則》的規(guī)定，追責(zé)給予處分的僅針對(duì)的是拒不改正或不及時(shí)改正的情形，而《意見》中提到的嚴(yán)肅處理包含了未進(jìn)行公平競爭審查、違反公平競爭審查標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)政策措施和不及時(shí)糾正相關(guān)政策措施這三種情形?！秾?shí)施細(xì)則》中責(zé)任追究機(jī)制缺少了針對(duì)未進(jìn)行公平競爭審查或者違反公平競爭審查標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)政策措施這兩種情形的嚴(yán)肅處理和責(zé)任追究。其三，地方政府缺乏對(duì)具有“政策洼地”效應(yīng)的獎(jiǎng)補(bǔ)政策實(shí)施嚴(yán)格公平競爭審查及清理的動(dòng)力。這類獎(jiǎng)補(bǔ)政策雖然會(huì)對(duì)其他地區(qū)處于競爭關(guān)系的企業(yè)及地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生不利影響，但對(duì)獎(jiǎng)補(bǔ)政策實(shí)施地區(qū)的企業(yè)及地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展有利。具有“政策洼地”效應(yīng)的獎(jiǎng)補(bǔ)政策措施制定部門和當(dāng)?shù)厥袌霰O(jiān)督管理部門缺乏阻止政策措施出臺(tái)或清理政策措施的動(dòng)力，特別是在當(dāng)?shù)卣踔咙h委主要領(lǐng)導(dǎo)支持此類政策措施制定及實(shí)施的情況下。其四，公平競爭審查制度不是法律，缺乏威懾力與約束力。

應(yīng)通過完善《反壟斷法》及規(guī)章和《公平競爭審查制度實(shí)施細(xì)則》以及深入推進(jìn)競爭政策實(shí)施加快全國統(tǒng)一大市場建設(shè)。應(yīng)進(jìn)一步完善《反壟斷法（修正草案）》，將其第四十一條修改為：“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力，通過影響經(jīng)營者生產(chǎn)經(jīng)營成本和（或）影響商品和要素自由流動(dòng)排除、限制競爭?！睂?duì)國家市場監(jiān)督管理總局的《制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為暫行規(guī)定》亦作相應(yīng)修訂。對(duì)《公平競爭審查制度實(shí)施細(xì)則》，應(yīng)從公平競爭審查范圍、審查對(duì)象、審查標(biāo)準(zhǔn)、政績考核、責(zé)任追究、社會(huì)監(jiān)督、第三方評(píng)估等方面，對(duì)其中關(guān)鍵內(nèi)容做進(jìn)一步補(bǔ)充和細(xì)化，例如，應(yīng)將特定經(jīng)營者明確界定為包含特定地區(qū)特定產(chǎn)業(yè)內(nèi)的特定經(jīng)營者、特定地區(qū)特定產(chǎn)業(yè)內(nèi)的所有經(jīng)營者、特定地區(qū)所有的經(jīng)營者。應(yīng)由國家市場監(jiān)督管理總局負(fù)責(zé)選擇勝任的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)地方和部門落實(shí)公平競爭審查制度情況進(jìn)行科學(xué)、公正的評(píng)估。