劉海洋

（曲阜師范大學(xué) 財(cái)務(wù)處，山東 曲阜 273165）

一、構(gòu)建高校預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)的必要性

高校對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展提供重要的智力支持，我國(guó)高校主要是公辦院校，各高校的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)主要依賴于各級(jí)財(cái)政撥款，高校的捐贈(zèng)收入、培訓(xùn)收入等創(chuàng)收資金在學(xué)校資金的比重較小。一方面，絕大部分高校僅依靠財(cái)政撥款難以滿足其不斷發(fā)展的需要，需要進(jìn)行舉借債務(wù)；另一方面，部分高校對(duì)資金的使用效率、效果關(guān)注度比較低，普遍存在重?fù)芸钶p資金管理的現(xiàn)象。通過(guò)構(gòu)建科學(xué)合理的高校預(yù)算管理績(jī)效考核指標(biāo)體系，找出投入冗余、產(chǎn)出不足、投入不足的教學(xué)、科研等各項(xiàng)具體業(yè)務(wù)活動(dòng)，及時(shí)調(diào)整資金安排方向，對(duì)一些資金效率低的項(xiàng)目和單位，進(jìn)行資金的壓減或收回，促進(jìn)資源的合理分配，實(shí)現(xiàn)教育產(chǎn)出的最大化，緩解緊張的財(cái)政資源與高校教育事業(yè)不斷發(fā)展的矛盾，促進(jìn)高校各項(xiàng)業(yè)務(wù)的高效發(fā)展。

目前，高校預(yù)算管理存在“重分配、輕管理”的普遍問(wèn)題。構(gòu)建科學(xué)合理的高校預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，有助于為政府部門進(jìn)行資源的分配提供更加科學(xué)的依據(jù)，使“好鋼用在刀刃上”，并方便政府對(duì)高校的運(yùn)行狀況進(jìn)行及時(shí)監(jiān)督。從高校自身管理角度講，預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)有助于學(xué)校統(tǒng)籌安排各部門的活動(dòng)，在各學(xué)院、各部門之間進(jìn)行資源的合理配置，實(shí)現(xiàn)有限資源的最大化產(chǎn)出。預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建將促進(jìn)學(xué)校更好地發(fā)揮培育人才、服務(wù)社會(huì)、文化傳承、科學(xué)研究的功能。

二、高校預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的發(fā)展

高校預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究是從“績(jī)效預(yù)算”研究發(fā)展而來(lái)，在預(yù)算中融入績(jī)效管理，并影響資源的分配，進(jìn)而取得更好的預(yù)算管理效果。Jarratt Report最初將績(jī)效指標(biāo)體系分為高校內(nèi)部指標(biāo)、外部指標(biāo)、發(fā)展指標(biāo)，反映了高校自身的特點(diǎn)，突出學(xué)校資源配置的效率。Martin Gave提出了關(guān)于教學(xué)績(jī)效評(píng)價(jià)、科研績(jī)效評(píng)價(jià)的14項(xiàng)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，教學(xué)績(jī)效的評(píng)價(jià)指標(biāo)有學(xué)生入學(xué)人數(shù)、師生比例、資金回報(bào)率、高校附加值、就業(yè)率等指標(biāo)，科研績(jī)效的評(píng)價(jià)指標(biāo)有科研收入、科研投入、專利數(shù)、學(xué)校排名等。Carl研究認(rèn)為，績(jī)效評(píng)價(jià)可從財(cái)務(wù)維度、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)維度、內(nèi)部運(yùn)營(yíng)維度、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)角度、客戶維度進(jìn)行研究。R.Naylor運(yùn)用統(tǒng)計(jì)學(xué)的方法，對(duì)英國(guó)高校績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)的缺陷進(jìn)行有效改進(jìn)。英國(guó)高等教育委員會(huì)1997年成立了績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)研究組，專門研究高?？?jī)效考核指標(biāo)，將績(jī)效考核指標(biāo)體系分為教學(xué)、教輔、科研管理、后勤、學(xué)校管理五類，并分門別類地設(shè)計(jì)相應(yīng)的指標(biāo)體系。

我國(guó)專家學(xué)者在西方預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究的基礎(chǔ)上對(duì)我國(guó)高校的預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行研究，經(jīng)過(guò)不斷創(chuàng)新發(fā)展形成了一系列的研究成果。樊秀娣在《同濟(jì)大學(xué)辦學(xué)質(zhì)量白皮書》中，以同濟(jì)大學(xué)為例，根據(jù)學(xué)校的發(fā)展現(xiàn)狀及發(fā)展規(guī)劃，構(gòu)建一系列績(jī)效考核的指標(biāo)體系，對(duì)同濟(jì)大學(xué)進(jìn)行預(yù)算管理績(jī)效考核。早期績(jī)效評(píng)價(jià)研究的對(duì)象主要集中在企業(yè)，在對(duì)企業(yè)進(jìn)行績(jī)效考評(píng)中平衡計(jì)分卡、KPI，BSC等績(jī)效評(píng)價(jià)工具得到廣泛應(yīng)用。隨著我國(guó)預(yù)算績(jī)效改革的不斷深入，對(duì)高校的預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)研究不斷增加。

三、當(dāng)前高校預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系存在的主要問(wèn)題

教育資源的競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，學(xué)校要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展必須高效合理地利用資金。我國(guó)高?；局С瞿壳捌毡椴扇〉氖窃隽款A(yù)算法，將資金按照學(xué)生、教職工人數(shù)進(jìn)行簡(jiǎn)單分配，沒(méi)有將部門經(jīng)費(fèi)與其工作業(yè)績(jī)、工作目標(biāo)掛鉤，部門資金使用效率無(wú)人考核。在項(xiàng)目資金投入方面，一方面存在一些項(xiàng)目完成后資金花不出去、大量資金結(jié)余的情況，另一方面存在項(xiàng)目等資金的現(xiàn)象。預(yù)算管理，預(yù)算執(zhí)行不到位，預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不健全，造成此種問(wèn)題的原因主要有以下幾點(diǎn)。

（一）學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)層預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)意識(shí)薄弱

我國(guó)對(duì)高校進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)施比較晚，雖然部分省份在財(cái)政撥款中增加了績(jī)效撥款的比重，但是在整體占比中相對(duì)比較低。高校行政主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)部門預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)的重視程度比較低。學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)對(duì)資金的管理主要精力放在財(cái)政資金及非財(cái)政資金的爭(zhēng)取上，對(duì)到賬資金的開支結(jié)果很少進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，資金使用效益得不到應(yīng)有的重視，對(duì)預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)的政策理解不夠透徹。學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)因而對(duì)預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)的重視程度較低，預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)意識(shí)淡薄。高校領(lǐng)導(dǎo)對(duì)各二級(jí)單位績(jī)效評(píng)價(jià)的重視程度不夠，導(dǎo)致預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)在實(shí)際工作中難以推行下去。

（二）預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)人員及知識(shí)儲(chǔ)備欠缺

高校很少設(shè)置獨(dú)立的預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)部門，同時(shí)預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)人員的知識(shí)儲(chǔ)備也難以完全勝任工作需要。高校預(yù)算管理工作具有高校獨(dú)有的業(yè)務(wù)特點(diǎn)，預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)工作專業(yè)性較強(qiáng)，有效地開展績(jī)效評(píng)價(jià)工作離不開對(duì)高校工作全面了解的專業(yè)人員。在高校預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)工作中存在專業(yè)人員配備不到位、預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)人員專業(yè)知識(shí)缺乏的問(wèn)題，使得預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)工作停留在消極應(yīng)付的工作狀態(tài)，沒(méi)有結(jié)合本單位具體業(yè)務(wù)特點(diǎn)設(shè)置科學(xué)合理的預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。大多數(shù)高校的績(jī)效評(píng)價(jià)工作都是在上級(jí)教育行政部門的安排下開展的，績(jī)效評(píng)價(jià)多采用上級(jí)部門的共性指標(biāo)，未設(shè)置反映高校自身特點(diǎn)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。專業(yè)人員的缺乏，使得預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)工作缺少必要的人才支撐。

（三）各部門之間缺少有效的信息溝通

高校內(nèi)部各部門之間進(jìn)行快速有效的數(shù)據(jù)傳輸是進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建的重要基礎(chǔ)。隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的不斷發(fā)展，各部門的辦公系統(tǒng)不斷升級(jí)更新，提升了辦公效率，但各辦公系統(tǒng)之間不能有效進(jìn)行對(duì)接，存在信息共享障礙。預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建，需要學(xué)校各部門提供相關(guān)有效數(shù)據(jù)。在績(jī)效評(píng)價(jià)現(xiàn)實(shí)工作中，一些相關(guān)部門提供數(shù)據(jù)口徑不一致，延遲提供數(shù)據(jù)的情況目前仍普遍存在，對(duì)預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)的具體實(shí)施造成數(shù)據(jù)障礙，使得該項(xiàng)工作很難有效開展。

四、構(gòu)建高校預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的前提

（一）在高校管理中增強(qiáng)預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)的意識(shí)

隨著對(duì)高?？?jī)效評(píng)價(jià)工作的不斷深化，績(jī)效撥款在財(cái)政撥款中的占比不斷增大，學(xué)校行政領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)提升對(duì)預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)的責(zé)任意識(shí)，從學(xué)校層面制定保障績(jī)效評(píng)價(jià)工作實(shí)施制度，為預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)工作提供必要的資金、人才支持。高校的工作具體要落實(shí)到各具體業(yè)務(wù)部門，學(xué)校行政領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)積極帶動(dòng)學(xué)校二級(jí)學(xué)院、科研機(jī)構(gòu)、教輔部門、管理部門等各單位負(fù)責(zé)人樹立預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)意識(shí)，在對(duì)部門領(lǐng)導(dǎo)的考評(píng)中增加預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)這一指標(biāo)，并作為對(duì)各單位進(jìn)行預(yù)算撥款的重要參考依據(jù)，為預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)的推行營(yíng)造良好的氛圍。

（二）打通各部門之間的數(shù)據(jù)傳輸障礙，實(shí)現(xiàn)信息共享

高校預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)需要各二級(jí)學(xué)院、財(cái)務(wù)處、教務(wù)處、研究生處等部門密切、高效配合。實(shí)行預(yù)算管理績(jī)效考核需要實(shí)現(xiàn)信息共享，減少信息的不對(duì)稱，提升數(shù)據(jù)傳輸效率。實(shí)現(xiàn)信息的共建、共享需要各部門在績(jī)效評(píng)價(jià)工作中按照要求統(tǒng)一數(shù)據(jù)報(bào)送口徑，這是實(shí)現(xiàn)信息共享的重要前提。實(shí)現(xiàn)信息的共享以及在各部門之間的快速傳輸離不開覆蓋全部門、全流程的信息系統(tǒng)支持，目前依靠高校自身的技術(shù)力量還很難完成信息系統(tǒng)，需要借助軟件供應(yīng)商的支持。軟件供應(yīng)商對(duì)高校各項(xiàng)業(yè)務(wù)很難有全面的了解，需要學(xué)校推動(dòng)內(nèi)部各部門與軟件供應(yīng)商之間有全面的對(duì)接，構(gòu)建順暢的信息傳輸通道，為預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐。

（三）成立預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)專職部門

長(zhǎng)期以來(lái)，大部分高校認(rèn)為預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)主要是學(xué)校財(cái)務(wù)部門的工作職責(zé)，預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)工作主要由財(cái)務(wù)部門的某個(gè)科室完成，財(cái)務(wù)部門雖然是學(xué)校資金的管理部門掌握著資金的收支情況，但是對(duì)資金開支形成的結(jié)果了解不夠詳細(xì)，各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)結(jié)果主要掌握在各業(yè)務(wù)部門，預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中的大部分指標(biāo)需要各業(yè)務(wù)部門提供數(shù)據(jù)。在實(shí)際工作中財(cái)務(wù)部門的某一個(gè)科室很難協(xié)調(diào)各部門，為解決績(jī)效評(píng)價(jià)工作難以落地實(shí)施這一問(wèn)題，需要在學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)下成立績(jī)效評(píng)價(jià)專職部門，該部門歸屬學(xué)校直接領(lǐng)導(dǎo)，賦予該部門相應(yīng)的權(quán)力與職責(zé)，并為該部門配備相應(yīng)的工作人員。工作人員對(duì)上級(jí)預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)文件進(jìn)行深刻的解讀，結(jié)合學(xué)校具體情況積極在全校推行預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)工作。

五、高校預(yù)算管理指標(biāo)體系構(gòu)建的原則和方法

（一）高校預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建原則

一是整體性原則。高校資金活動(dòng)涉及學(xué)校教學(xué)、科研、行政、教輔、后勤等各部門，學(xué)校各部門應(yīng)在學(xué)校總體戰(zhàn)略的指引下開展業(yè)務(wù)活動(dòng)。二是科學(xué)性原則。指標(biāo)體系的構(gòu)建應(yīng)建立在科學(xué)理論基礎(chǔ)之上并結(jié)合高校具體業(yè)務(wù)實(shí)際情況，在進(jìn)行指標(biāo)的設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)邀請(qǐng)各相關(guān)領(lǐng)域的專家參與到指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)中來(lái)。三是可比性原則。指標(biāo)體系能夠使得不同時(shí)期、同類別不同部門之間具有可比性。四是定量指標(biāo)與定性指標(biāo)相結(jié)合原則。高校預(yù)算管理涉及單位、業(yè)務(wù)較多，有些指標(biāo)不便于進(jìn)行定量考核，需要借助定性指標(biāo)進(jìn)行考核。五是可行性原則。高校預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)根據(jù)具體實(shí)際工作需要，方便可行，便于操作。

（二）構(gòu)建預(yù)算管理指標(biāo)體系的方法

本文在參考現(xiàn)有對(duì)高校預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合高校預(yù)算管理的實(shí)際情況，采用層次分析法進(jìn)行預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建。從操作層面上來(lái)說(shuō)，層次分析法避免了決策者在分析判斷時(shí)由于過(guò)于主觀引起偏差，另外還加入了一致性檢驗(yàn)，使得檢驗(yàn)結(jié)果最大程度上避免了主觀因素帶來(lái)的影響，模型如圖1所示。

圖1 層析分析法模型

層次分析法將所研究的問(wèn)題進(jìn)行層次化分解，分解成目標(biāo)層、準(zhǔn)則層、方案層，條理清晰。層次分析法從全局出發(fā)，將績(jī)效目標(biāo)分解成各業(yè)務(wù)單元，對(duì)各業(yè)務(wù)單位進(jìn)行進(jìn)一步具體詳細(xì)分析，然后根據(jù)問(wèn)題研究的需要再進(jìn)行分層。本文根據(jù)各高校的分工將高校的組織結(jié)構(gòu)分為教學(xué)、科學(xué)、行政、教輔、后勤五部分。對(duì)于每一個(gè)組成部分可邀請(qǐng)?jiān)擃I(lǐng)域的相關(guān)專家進(jìn)行績(jī)效指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)，以確保指標(biāo)體系的合理性。在指標(biāo)體系中為了解決指標(biāo)的權(quán)重分配問(wèn)題，在組成部分的指標(biāo)體系中通過(guò)兩兩比較其重要性構(gòu)建判斷矩陣進(jìn)行權(quán)重的賦值，確保指標(biāo)體系的科學(xué)性、合理性、可行性。