馮俏彬

黨的十八大以來，黨中央高度重視財政工作，對深化財政改革、建立現(xiàn)代財政制度作出了一系列重大決策部署。當前，世界百年未有之大變局正加速演化。我國經(jīng)濟發(fā)展與財政改革面臨著比過去更加復雜的環(huán)境，承擔著比過去更加繁重的任務(wù)和更多的社會期待。要創(chuàng)新理財思想，緊緊抓住影響財政改革與發(fā)展的重點問題，深化改革、加強管理、完善運行，使財政既能夠服務(wù)好、支持好經(jīng)濟社會發(fā)展的大局，同時又能夠保障自身安全，實現(xiàn)財政的可持續(xù)發(fā)展。

一、樹立新形勢下財政發(fā)展新理念

（一）安全財政

安全是財政工作的主線之一。要通過各種努力，一方面為應對各類風險和意外事件提供“彈藥”，保障經(jīng)濟社會的總體安全，另一方面維護財政本身的安全，夯實這一道經(jīng)濟社會的最后防線。

（二）功能財政

長期以來，政府理財?shù)暮诵氖菍崿F(xiàn)年度財政收支平衡，即所謂的“平衡財政”。今后，要引入“功能財政”的思想，就是不單純以實現(xiàn)年度財政收支平衡為目標，而轉(zhuǎn)以維護宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定、社會穩(wěn)定為主要目標，發(fā)揮好財政對于經(jīng)濟周期的逆向?qū)_作用，由注重年度平衡轉(zhuǎn)為追求周期平衡，將推動經(jīng)濟社會的穩(wěn)定、復蘇、升級作為走出周期的根本出路。

（三）績效財政

要進一步強化績效觀，全面建設(shè)績效財政?！盎ㄥX必問效、無效必問責”的績效觀要貫穿、體現(xiàn)在每一分財政資金之上。在已取得的預算績效評價、管理的基礎(chǔ)上，推動轉(zhuǎn)向更加嚴格、更加科學的績效預算管理。

（四）整體財政

要更好地將財政的改革與發(fā)展融于整個經(jīng)濟社會之中，協(xié)調(diào)好經(jīng)濟社會發(fā)展與財政安全的關(guān)系。加強財政政策與貨幣政策、就業(yè)政策、產(chǎn)業(yè)政策等之間的協(xié)調(diào)配合，提升財政資金的綜合效益。確立政府收入即財政收入的概念，統(tǒng)籌各類財政資源，協(xié)調(diào)好“四本預算”（一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算）之間的關(guān)系。審慎使用未來的財政資源空間，防止能力透支。

二、進一步深化稅收改革，全面建設(shè)我國現(xiàn)代稅收制度

經(jīng)濟是財政的基礎(chǔ)。近年來，隨著我國的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、收入結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，這意味我國財政收入基礎(chǔ)、稅源結(jié)構(gòu)已經(jīng)并將繼續(xù)發(fā)生重大變化，為此需要進一步深化稅收制度改革，完善我國現(xiàn)代稅收制度。

（一）進一步優(yōu)化增值稅制度

目前，全國人大已將增值稅立法列入了立法計劃，要抓住這個機會，加快完善我國增值稅制度。要著眼于我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的長遠需要，逐漸拉平制造業(yè)與服務(wù)業(yè)、商品與服務(wù)、線上與線下、國際與國內(nèi)的增值稅稅率差距。要推動增值稅稅率“三并二”，實行一檔標準稅率和一檔優(yōu)惠稅率。標準稅率適用于絕大部分產(chǎn)品和服務(wù)，優(yōu)惠稅率僅限于正面列舉的部分生活必需品、藥品和特殊服務(wù)等。要聚焦支持穩(wěn)定制造業(yè)與實體經(jīng)濟、鞏固產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈、強化基礎(chǔ)科學研究等重大需要，優(yōu)化完善相關(guān)稅收規(guī)定。

（二）進一步完善綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制度

個人所得稅是政府調(diào)節(jié)居民收入分配，促進共同富裕的重要政策工具。目前我國個人所得稅收入中，大部分來自于工薪階層，對高收入階層的調(diào)節(jié)力度不足。未來，建議加強對高凈值人群的稅收管理，既可有針對性地加強對一些重點領(lǐng)域的稅收征管，如家族財產(chǎn)信托、海外信托、資本利得等，也可為高凈值人群設(shè)計一個必須承擔的最低稅率，將其所享受的稅收優(yōu)惠控制在一定的范圍之內(nèi)。合理擴大納入綜合征稅的所得范圍，完善專項附加扣除項目，完善吸引境外高端人才政策體系。建立健全個人收入和財產(chǎn)信息系統(tǒng)。

（三）加強對數(shù)字經(jīng)濟稅收制度的研究

我國是數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展大國，同時也是數(shù)字經(jīng)濟稅收小國，除跨境電商之外，尚未針對規(guī)模龐大的電商平臺、社交平臺、在線廣告等出臺專門的稅收政策。要適應數(shù)字經(jīng)濟快速發(fā)展的需要，加快研究數(shù)字經(jīng)濟時代稅收制度體系。短期突出“適應”，提高現(xiàn)行稅制對于數(shù)字經(jīng)濟的包容程度。中期突出“改革”，調(diào)整區(qū)域稅收分享制度，促進區(qū)域均衡發(fā)展。長期突出“重塑”，建立健全數(shù)字經(jīng)濟稅收制度新框架。就短期而言，建議可做以下幾件事：一是不急于開征數(shù)字服務(wù)稅。二是進一步完善增值稅制，將現(xiàn)行稅制未覆蓋的數(shù)字產(chǎn)品和服務(wù)，理論上都要納入到增值稅的課征范圍，如音樂、電影、游戲、電子圖書、在線會議、遠程教學、遠程醫(yī)療等。三是進一步擴大綜合所得的范圍，加快將各類新的個人收入形式——網(wǎng)絡(luò)直播、主播、打賞以及從事各類共享經(jīng)濟、分享經(jīng)濟、零工經(jīng)濟等取得的收入——納入個人所得稅的征收范圍。四是進一步健全稅務(wù)登記制度，將個人經(jīng)營的網(wǎng)店、微商、網(wǎng)絡(luò)直播、主播、帶貨等新業(yè)態(tài)，納入管理范圍。五是明確互聯(lián)網(wǎng)平臺在稅收征管中的地位與作用，審慎推進政府和平臺之間的數(shù)據(jù)共享工作。

（四）適時開征碳稅，將碳交易收入納入財政管理

在建設(shè)全國統(tǒng)一碳排放權(quán)交易市場的同時，建議研究同步開征碳稅。可考慮通過修改現(xiàn)行環(huán)境保護稅的相關(guān)內(nèi)容，來達到與新開征碳稅相同的目的。新增“溫室氣體”稅目，將二氧化碳和其他六種溫室氣體一并列入，實施上可先針對二氧化碳，以后再擴展到其他溫室氣體。三是原則上要將所有碳排放達到一定標準的企業(yè)和個人納入征稅范圍，做到全覆蓋，同時輔以起征點、免征額方面的稅收優(yōu)惠。需要特別指出的是，無論是碳排放權(quán)交易還是碳稅，都是針對碳排放權(quán)這一特殊的公共資源進行定價，與無線電頻率使用權(quán)、空域使用權(quán)等并無本質(zhì)差別，因此產(chǎn)生的收入具有公共性，應當全部納入財政預算，由財政部門統(tǒng)一管理。

（五）建設(shè)智慧稅務(wù)，優(yōu)化稅收征管效能

目前，我國稅收大數(shù)據(jù)已取得長足進展。今后一個時期，建議全面推進稅收征管數(shù)字化升級和智能化改造，充分運用大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能、移動互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)，著力推進內(nèi)外部涉稅數(shù)據(jù)匯聚聯(lián)通、線上線下有機貫通，驅(qū)動稅務(wù)執(zhí)法、服務(wù)、監(jiān)管制度創(chuàng)新和業(yè)務(wù)變革，進一步優(yōu)化組織體系和資源配置，加快推進智慧稅務(wù)建設(shè)。不斷完善稅務(wù)執(zhí)法制度和機制，大力推行優(yōu)質(zhì)高效智能稅費服務(wù)，精準實施稅務(wù)監(jiān)管，持續(xù)深化拓展稅收共治格局。

三、進一步深化預算制度改革，逐步建立現(xiàn)代預算制度

近年來，我國預算制度改革取得長足進展，全口徑預算、統(tǒng)籌財政資源、預算績效管理等概念已深入到預算管理的每一個領(lǐng)域，“預算一體化”和“數(shù)字財政”開局良好。未來要進一步深化預算制度改革，全面提高預算管理的法治化水平和資金績效。

（一）全面實施中期預算框架

中期預算框架與“功能財政”密切相關(guān)，前者是后者的實施載體?！笆奈濉睍r期，國內(nèi)外環(huán)境更加復雜，經(jīng)濟社會發(fā)展的任務(wù)更加繁重，財政政策需要更加積極有為。要通過全面實施中期預算框架，提高資金與項目的適配程度，促進財政與經(jīng)濟的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

（二）深化全面預算績效管理

近年來，我國在實施全面預算績效方面成效顯著，主要表現(xiàn)是績效評價的范圍不斷擴大，財政支出效益有所提升?！笆奈濉睍r期，建議在已經(jīng)取得成績的基礎(chǔ)上，進一步深化全面預算績效管理。要提升績效評價的層次，從現(xiàn)在的項目評價為主擴展到對政策、部門進行評價，以從源頭上提升科學決策的水平，保證財政支出確有績效。要切實將績效評價的事后結(jié)果與事前的預算資金分配聯(lián)系起來，績效偏低或者多年沒有改善的，應當降低其預算。要加大績效評價結(jié)果的公開透明程度，將項目、政策乃至部門的績效評價結(jié)果向社會公開。

（三）進一步加強“四本預算”之間的有機銜接

“十四五”時期，要進一步理順“四本預算”之間的關(guān)系，形成既相互獨立、又有機銜接的管理體系。一般公共預算向社保預算補貼的資金要控制速度、防范風險，國有資本經(jīng)營預算要加大向一般公共預算調(diào)入的力度，政府性基金預算與一般公共預算之間要豎立“防火墻”，切實防止債務(wù)對正常財政秩序的沖擊。

（四）發(fā)揮好預算穩(wěn)定基金的調(diào)節(jié)作用

預算穩(wěn)定基金是財政收支的調(diào)節(jié)池?！笆奈濉睍r期盡管壓力較大，但仍然要維護好這一機制。在財政收支壓力加大的時候，預算穩(wěn)定基金往外要能調(diào)得出、頂?shù)蒙?，?jīng)濟形勢轉(zhuǎn)好、財政收入增加，預算穩(wěn)定基金就要相應增加。

（五）進一步完善政府債務(wù)管理

要堅持債務(wù)管理的黃金法則。所謂債務(wù)管理的黃金法則，是指債務(wù)資金只能用于資本性項目的建設(shè)支出，而不可用于一般性財政開支。“十四五”時期，要做好政府債務(wù)可能進一步增加的思想準備。平衡發(fā)展與債務(wù)的關(guān)系，防止“一頭沉”。切實遵守黃金法則，保證債務(wù)資金只能用于資本性支出。要在政府性基金預算與一般公共預算之間建立“防火墻”，防止債務(wù)潮沖擊正常財政運行。做好全債務(wù)監(jiān)管與預警，切實防止風險在某一時點、某些地區(qū)的過度集中。

四、深化政府間財政體制改革，建立現(xiàn)代財政體制

我國現(xiàn)行中央地方財政體制源于1994年的分稅制，其曾經(jīng)對激發(fā)地方政府的經(jīng)濟建設(shè)熱情、促進經(jīng)濟增長起到了重要的作用，功不可沒。今后一個時期，要加快建立權(quán)責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系。

（一）劃清中央與地方之間的事權(quán)與支出責任

國防、外交、國家安全、司法等關(guān)系全國政令統(tǒng)一、維護統(tǒng)一市場、促進區(qū)域協(xié)調(diào)、確保國家各領(lǐng)域安全的重大事務(wù)等，均屬于中央政府事權(quán)，應由中央政府承擔相應的支出責任。那些需要在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一、但地方政府具有管理優(yōu)勢的事權(quán)，如醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等，以及跨區(qū)域重大項目的建設(shè)維護等，屬于中央與地方共同事權(quán)，應當分門別類確定各自的支出責任。凡是地域性強、外部性弱并主要與當?shù)鼐用裼嘘P(guān)的事務(wù)，如各類地方公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供等，則屬于地方事權(quán)，應當由地方政府承擔支出責任。目前，基本公共服務(wù)、交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、應急管理等十幾個計劃的事權(quán)與支出責任方案已經(jīng)出臺，這方面的改革已基本完成。

■風吹麥浪｜曹丕業(yè)/攝

（二）完善地方收入體系

結(jié)合我國國情，一個綜合的地方收入體系應當包括四個部分：一是中央給付部分（含稅收返還和轉(zhuǎn)移支付），目前稅收返還在地方財政收入中所占的比例已經(jīng)不大，建議今后加強一般轉(zhuǎn)移支付制度的建設(shè)。二是地方稅，建議將那些稅基難于移動、產(chǎn)權(quán)明晰、有助于提高本地公共服務(wù)質(zhì)量的稅種劃為地方稅。同時賦予地方政府必要的稅收立法權(quán)，允許地方政府在國家規(guī)定的幅度內(nèi)自主決定本地地方稅的稅率。三是地方政府可在規(guī)定的范圍內(nèi)收取少量的行政事業(yè)性收費與政府性基金，作為地方財政的一個補充。四是涉及到資本性支出需要的，要通過規(guī)范管理的債務(wù)資金與政府和社會資本合作（PPP）解決。

（三）優(yōu)化完善轉(zhuǎn)移支付制度

市場經(jīng)濟條件下，地方政府所獲得的轉(zhuǎn)移支付包括兩部分：一是上級政府為平衡區(qū)域財力差距而下達的一般轉(zhuǎn)移支付，二是上級要求下級承擔某一特定任務(wù)、實現(xiàn)某一特定政策所給予的專項轉(zhuǎn)移支付。結(jié)合國際經(jīng)驗和我國的實際情況，建議今后繼續(xù)完善轉(zhuǎn)移支付制度，將一般轉(zhuǎn)移支付作為地方政府收入的主要來源，理順包括稅收返還、稅收分享、一般性轉(zhuǎn)移支付、專項轉(zhuǎn)移支付等地方財政收入，進一步完善轉(zhuǎn)移支付制度，將各地區(qū)之間的財力差距控制在適當范圍之內(nèi)，促進全國范圍內(nèi)的基本公共服務(wù)均等化。

（四）積極推進省以下財政體制改革

2022年6月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》，這表明我國財政體制已推進到省以下各級政府，建設(shè)現(xiàn)代財政制度取得新進展。從各方面情況看，推進省以下財政體制改革，各方共識度高、理論認識清楚、改革目標明確，相關(guān)制度框架、要解決的重點問題已經(jīng)過深思熟慮?？梢灶A計，此次省以下財政體制改革會在不太長的時間內(nèi)完成，從而一舉啃下多年來財政改革的“硬骨頭”，將我國現(xiàn)代財政制度建設(shè)推上新的高度。