◎郭圣莉，王 寧，唐秀玲

華東理工大學(xué) 社會與公共管理學(xué)院，上海200237

一、問題提出與文獻回顧

20世紀90年代以來，我國開始推動住房商品化改革，此舉在緩解城鎮(zhèn)居民住房緊張問題的同時釋放出社會空間，也提出了構(gòu)建現(xiàn)代化社區(qū)治理體系的新要求。單位以及基于“單位人”身份建構(gòu)起來的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)從居民的日常生活空間中剝離，由陌生人組成的小區(qū)面臨著“誰來管理”和“如何管理”的現(xiàn)實問題。在此情境下，物業(yè)公司與業(yè)主委員會(以下簡稱“業(yè)委會”)相繼登上歷史舞臺。又由于物業(yè)侵權(quán)事件頻發(fā)，早期以維權(quán)為主要目標(biāo)的業(yè)委會便被視為小區(qū)自治的核心和標(biāo)志[1]。學(xué)者普遍認為，以維權(quán)行動為起點，推動公共規(guī)則重建、構(gòu)建小區(qū)穩(wěn)定協(xié)調(diào)的秩序格局，是理想狀態(tài)下業(yè)主自治的實踐進路[2]，然而，多數(shù)維權(quán)行動卻未能在后續(xù)過程中轉(zhuǎn)化為良序自治，隨之而來的往往是新的利益紛爭或寡頭控制[3]。隨著時間的推移，小區(qū)物業(yè)管理問題日益成為城市管理中的突出矛盾，業(yè)主、物業(yè)以及其他利益相關(guān)方?jīng)_突不斷，主體間缺乏制度性的利益協(xié)調(diào)手段。從現(xiàn)行制度規(guī)定來看，小區(qū)治理實質(zhì)上是以業(yè)委會為核心而展開的[4]，但是業(yè)委會本身也面臨著成立難、運作難、換屆難、備案難以及監(jiān)督難[5]等問題。其癥結(jié)在于：有關(guān)業(yè)主共同決定事項的制度性規(guī)定設(shè)置了較高的表決通過門檻，業(yè)主大會的作用被虛化，再疊加小區(qū)內(nèi)部復(fù)雜結(jié)構(gòu)的影響，極易造成業(yè)主的不行動或亂行動。有鑒于此，如何構(gòu)建小區(qū)常態(tài)化治理機制成為亟待解決的新問題。

從學(xué)理脈絡(luò)上講，這一問題可劃歸到公共事務(wù)治理的范疇。“集體行動困境”作為經(jīng)典理論命題，是關(guān)于集體利益實現(xiàn)、公共物品供給的重要研究，眾多學(xué)者圍繞公共事務(wù)治理形成了系列理論。奧爾森認為，集體行動困境源于個人理性與集體理性的沖突，除非集體中個體數(shù)量相當(dāng)少或存在強制以及其他特別手段，否則理性的個人不會為實現(xiàn)共同利益而采取行動，只有強制或獨立的選擇性激勵可以驅(qū)使理性個體采取有利于集體的行動[6]。奧斯特羅姆則提出了第三種模型，即自主治理。基于多個公共池塘自主治理的案例，她提出公共池塘資源的使用者可以自行組織起來，通過設(shè)計并執(zhí)行一些基本規(guī)則，解決制度供給、承諾和監(jiān)督問題，使得公共資源的使用更具可持續(xù)性[7]?？肆_齊耶和費埃德伯格則將集體行動視為一種行動者的“社會建構(gòu)”，同樣認為自主管理是可能的，只要有一套協(xié)作機制或“游戲規(guī)則”發(fā)揮中介作用，便可協(xié)調(diào)自由和限制行動者之間的關(guān)系進而達成有組織的行動[8]?？梢?，通過有效的制度設(shè)計，激勵和引導(dǎo)個體趨向集體理性選擇是走出集體行動困境的關(guān)鍵所在。

從嚴格意義上來講，小區(qū)治理又并非典型的集體行動選擇問題，而是基于財產(chǎn)共有權(quán)的公有治理問題[9]，因此常常被納入基層治理譜系之中，但是其核心困境仍指向個體理性與集體理性之間的張力。相對而言，我國的小區(qū)治理矛盾尤為突出，物管訴求在各地“12345”市民熱線受理訴求中占比頗高，物業(yè)管理領(lǐng)域的相關(guān)糾紛已成為社會矛盾的多發(fā)地帶[10]。對此，既有研究主要持以下三種觀點：一是素質(zhì)說，認為我國業(yè)主群體公共意識不足[11]，導(dǎo)致低度參與、“搭便車”現(xiàn)象甚至伺機謀利等消極行為，對業(yè)主自治造成負面影響[12]；二是結(jié)構(gòu)說，認為現(xiàn)有封閉小區(qū)的空間結(jié)構(gòu)是難以有效治理的關(guān)鍵[13]，封閉小區(qū)超過一定范圍會造成“物業(yè)小區(qū)社區(qū)化”，從而使得業(yè)主自治制度因共有關(guān)系松散、組織效率低下、公私事務(wù)界限模糊等問題而陷入失靈困境[14]；三是制度說，認為物業(yè)管理法規(guī)制度存在先天缺陷[15]，相關(guān)制度設(shè)計未能理順多元主體間的權(quán)利關(guān)系，反而加大了集體行動的難度[16]。不過，實踐中也有一些小區(qū)呈現(xiàn)出良好的治理樣態(tài)，大致可概括為以下四種情形：一是替代式治理，即依托優(yōu)質(zhì)物業(yè)公司或由政府托底的老舊小區(qū)治理模式；二是威權(quán)治理，主要在一些維權(quán)成功小區(qū)中出現(xiàn)的，是由強人或強勢的業(yè)委會主導(dǎo)的治理形態(tài)；三是特殊類型小區(qū)的治理，如高端小區(qū)、微型小區(qū)等公共事務(wù)相對簡單的小區(qū)治理；四是各地涌現(xiàn)的治理創(chuàng)新探索，如代表制、協(xié)商議事會、“信托制”物業(yè)、酬金制等(1)有關(guān)小區(qū)良好治理形態(tài)的歸納與分類源于研究者多年的實踐觀察與思考。筆者曾多次赴上海、蘇州、珠海、海口、深圳、成都等地開展實地調(diào)研，并與實務(wù)工作者展開深入訪談，以調(diào)研所得的第一手資料為基礎(chǔ)對治理情況相對良好的小區(qū)進行歸類梳理。。前三種均可劃歸為公共事務(wù)治理的傳統(tǒng)模式——外來權(quán)威和市場治理，其實質(zhì)是借由居委會、物業(yè)公司等的管理，從內(nèi)部消解集體行動問題，從而瓦解協(xié)調(diào)個體理性選擇與集體理性的必要性。值得關(guān)注的是第四種，這些創(chuàng)新實踐蘊含著新機制，在不同程度上破解了制度困境，使小區(qū)治理實現(xiàn)良性運轉(zhuǎn)。本研究的關(guān)切點在于：面對共同的制度性約束與相似的結(jié)構(gòu)性條件，為什么有的小區(qū)能夠形成有效的治理機制；其機制行之有效的核心是什么；是如何在個體理性和集體理性之間建立有效連接的。

二、基于共有權(quán)的整體性治理：制度約束下的業(yè)主自主治理邏輯

小區(qū)治理是圍繞建筑物區(qū)分所有權(quán)而展開的，共同管理的治權(quán)由物權(quán)衍生而來?！睹穹ǖ洹返?71條規(guī)定，業(yè)主對建筑物內(nèi)的住宅、經(jīng)營性用房等專有部分享有所有權(quán)，對專有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的權(quán)利?？梢姡^(qū)治理的法理基礎(chǔ)并非個體化基礎(chǔ)上的集體治理，而是共有權(quán)產(chǎn)生的整體性治理，其面臨的核心問題是全體成員如何就共有權(quán)的行使達成一致同意。

(一)我國小區(qū)治理中的業(yè)主“不”行動：制度門檻與結(jié)構(gòu)約束

小區(qū)治理是以不可分割的共有產(chǎn)權(quán)為核心而展開的實踐活動。國外通常依據(jù)不動產(chǎn)區(qū)分所有權(quán)法對產(chǎn)權(quán)和管理加以規(guī)范[17]，我國則以《民法典》《物業(yè)管理條例》等法律法規(guī)來調(diào)節(jié)物業(yè)管理活動所涉及的主體間關(guān)系。以共有產(chǎn)權(quán)為邏輯起點，《民法典》將小區(qū)的管理權(quán)授權(quán)于業(yè)主大會，并對業(yè)主共同決定事項、參與表決和表決通過的比例等均作出詳細規(guī)定，例如“業(yè)主共同決定事項，應(yīng)當(dāng)由專有部分面積占比三分之二以上的業(yè)主且人數(shù)占比三分之二以上的業(yè)主參與表決”。相關(guān)規(guī)定兼顧了面積和人數(shù)，目的在于通過設(shè)置較高的標(biāo)準使業(yè)主大會的表決結(jié)果與共有產(chǎn)權(quán)的邏輯要求保持一致。這種做法實際上是將共同治理轉(zhuǎn)化為以財產(chǎn)份額為基準的代表性治理，當(dāng)財產(chǎn)份額相對均等化且缺乏社群性組織時，就會在形式上呈現(xiàn)出集體行動不參與的困境，即共有產(chǎn)權(quán)的損益與個體(家戶)的聯(lián)系是彌散且均質(zhì)的，個體的參與成本卻是高昂的，由此便面臨著個體理性與集體理性的張力與協(xié)調(diào)的問題。

上述困境并非我國小區(qū)獨有。與之相類似的中國港臺地區(qū)以及國際上的公寓大廈和門禁式小區(qū)，很多都是通過強制業(yè)主加入業(yè)主協(xié)會(Homeowner Association，縮寫為HoA)，并由該組織征收費用與提供服務(wù)、制定對居民有約束力的規(guī)則以及對公共利益份額進行私人化分割[18]的方式進行治理的，其本質(zhì)上是以共同體的強制性規(guī)范和外部法律的認可來開展業(yè)主的自我管理。相比之下，我國小區(qū)的問題在于，兩個外在約束更增加了問題解決的難度。其一，現(xiàn)有住宅小區(qū)復(fù)雜的空間結(jié)構(gòu)。有明確邊界的封閉式小區(qū)是我國城市居民居住的主要形式，多數(shù)小區(qū)具有規(guī)模大、戶數(shù)多、住宅類型多以及人口密度高等特征[19]，由此帶來的問題是共有關(guān)系極其復(fù)雜。與國外獨棟公寓、小型社區(qū)等居住形式相比，我國諸多小區(qū)包含著多層次、多類型的大小共有關(guān)系，以及復(fù)雜的地面地下管理難題。再加上涉及的集體人數(shù)龐大，這就導(dǎo)致業(yè)主對于與自身相關(guān)的共有財產(chǎn)普遍缺乏認知，個體參與效用極低，基于共有權(quán)而形成的業(yè)主間利益關(guān)聯(lián)趨于松散。其二，相關(guān)制度要求提高了行動門檻。從選舉成立業(yè)委會到開展日常治理活動，時常需要召開業(yè)主大會進行投票表決，將全體業(yè)主組織起來的過程往往耗時費力、成本高昂[20]，但可能由此帶來的收益對參與其中的個體而言卻微不足道。況且，多數(shù)小區(qū)本就具備一定的秩序基礎(chǔ)，即便業(yè)主不行動，也能夠享有由物業(yè)公司或社區(qū)提供的基礎(chǔ)性管理秩序，“理性無知”便成為一種普遍化的選擇。總之，在制度規(guī)定與復(fù)雜結(jié)構(gòu)的共同作用下，業(yè)主群體想要達成共同行動可謂舉步維艱，業(yè)主不行動則成為我國小區(qū)治理的常見情形。

(二)業(yè)主自主治理的邏輯：構(gòu)建個體與集體的結(jié)構(gòu)性關(guān)聯(lián)

如前所述，上位法的規(guī)定與小區(qū)的復(fù)雜結(jié)構(gòu)對小區(qū)治理構(gòu)成強約束。以此為前提，考慮成本與收益兩個要素，便可推演出在何種情況下個體會采取行動。以一居住規(guī)模為1,000戶的典型商品房小區(qū)為例，其受益于前期物業(yè)制度處在常規(guī)管理狀態(tài)中。那么，對于單個業(yè)主i來說，其利益主要包括共同財產(chǎn)的增值與管理效益兩個部分。鑒于小區(qū)共同管理涉及的財產(chǎn)份額相對均等化，個體間收益差異可以忽略，個體效用主要取決于自身收益。假設(shè)小區(qū)整體效益均等地分配到每一位業(yè)主，在現(xiàn)有條件下，小區(qū)的初始總效益為V，個體效用為Vi=V/1000。改善現(xiàn)狀的付出成本為Ci，改善后的總效益為V'，現(xiàn)狀改善后的個體效用變?yōu)閂'i=V'/1000。對理性個體而言，只有當(dāng)個體的效益改善大于每一份額的集體效益改善所需的付出成本時，其才會采取行動，用公式可表示為：V'i—Vi>Ci/(V'—V)。這與奧爾森所言的“搭便車”模式在邏輯上是一致的(2)從嚴格意義上來講，本研究提出的公式是奧爾森書中推導(dǎo)公式的變式，即考慮到收益均等地分配到每一個個體的情況而進行的邏輯推演。參見：[美]曼瑟爾·奧爾森：《集體行動的邏輯》，陳郁、郭宇峰、李崇新譯，上海：格致出版社、上海三聯(lián)書店、上海人民出版社2011年版，第16—19頁。，除非總效益V下降到難以為繼的程度，或?qū)€體產(chǎn)生了某些特別的影響，部分業(yè)主才會發(fā)起維權(quán)行動，這就是全國多數(shù)小區(qū)不行動，僅有少數(shù)小區(qū)行動且以維權(quán)行動為主的根源所在。多數(shù)情況是個體參與集體行動的成本投入頗高，但實際收益卻因結(jié)構(gòu)復(fù)雜、集體規(guī)模過大而被稀釋得寥寥無幾。換句話說，個體對集體收益變動缺乏敏感度，衡量成本與收益后往往作出“事不關(guān)己”或“無能為力”的判斷，個體效用與集體效用之間難以建立清晰的聯(lián)系。

以上邏輯推演引出治理機制設(shè)計的第一個著眼點是規(guī)模。規(guī)模適度是實現(xiàn)自治的前提[21]。將規(guī)?？s小可以在客觀上降低個體投入、提升個體獲益及感知，有助于化解因集體規(guī)模龐大而產(chǎn)生的“搭便車”問題。我國小區(qū)的多重共同財產(chǎn)關(guān)系提供了將規(guī)模劃小的結(jié)構(gòu)條件，即依據(jù)不同層次的共有關(guān)系屬性，劃分若干個小型共有權(quán)屬單元，這為個體與集體之間的聯(lián)系提供了小規(guī)模條件。如此，集體效益的改善相對容易被個體感知，個體的付出也可以獲得明顯效用改善，可見的效用改善構(gòu)成正向激勵，促使個體參與到集體行動之中。不過，劃小規(guī)模的做法主要面向單元內(nèi)部的共有管理問題，小區(qū)治理還存在涉及全體業(yè)主的共有關(guān)系，這就需要在單元間搭建起跨單元的次級聯(lián)系。具體而言，依據(jù)現(xiàn)有制度規(guī)定激活“業(yè)主大會—業(yè)委會”治理結(jié)構(gòu)，通過組織間協(xié)同來調(diào)動全體業(yè)主共同參與治理的機制。任何組織體系均需可供運轉(zhuǎn)的機制，再小規(guī)模的單元治理也有賴于一套與之適配的啟動與運轉(zhuǎn)機制。這就要求參與治理的多元主體探索出一套可操作化的議事程序與執(zhí)行監(jiān)督機制，其核心在于維系有序互動、凝聚共識與達成合作，互動規(guī)則和協(xié)商監(jiān)督過程有助于實現(xiàn)小區(qū)治理的良性運轉(zhuǎn)。

綜上，在法律要求和空間結(jié)構(gòu)的共同約束下，破除不行動的關(guān)鍵在于搭建個體與集體的結(jié)構(gòu)性關(guān)聯(lián)，即基于“業(yè)主大會—業(yè)委會”組織模式，構(gòu)建雙重組織結(jié)構(gòu)以及與之相匹配的運轉(zhuǎn)機制(如圖1所示)。首先，依據(jù)不同的共有關(guān)系和管理規(guī)制適當(dāng)劃分若干小型管理單元，使得每個個體的付出可見、增益顯著，調(diào)動個體參與以促成小單元的有效日常治理；其次，在小型管理單元間建構(gòu)跨單元的聯(lián)結(jié)，以組織間協(xié)同激活原有的治理結(jié)構(gòu)，使整個小區(qū)治理運轉(zhuǎn)起來；最后，輔以互動規(guī)則、協(xié)商過程等操作化流程，使個體參與、組織協(xié)同均有章可循，從而實現(xiàn)業(yè)主自主治理并達成良性循環(huán)。

圖1 業(yè)主自主治理的邏輯示意圖

三、集體行動的“困”與“解”：C小區(qū)的業(yè)主自治實踐

從小區(qū)治理實踐來看，已有諸多創(chuàng)新做法旨在破解業(yè)主的集體行動困境。筆者在珠海市香洲區(qū)調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)一些案例，清晰地呈現(xiàn)了小區(qū)業(yè)主自我治理機制的構(gòu)建過程。本研究選取其中C小區(qū)的業(yè)主自治實踐作為個案，并對其進行分析。案例選取主要基于兩個方面的考慮：一是從過程上看，該小區(qū)經(jīng)歷了“亂”到“治”的轉(zhuǎn)變，其治理并非常見的依靠個別強人，而是居委會、業(yè)委會、小區(qū)議事會和物業(yè)公司等多元主體達成協(xié)同共治，逐漸構(gòu)建起一種有效的常態(tài)化治理機制。二是從結(jié)果上看，這一套治理機制自2018年至今仍然保持良性運轉(zhuǎn)，小區(qū)治理改善呈現(xiàn)正向激勵的良性循環(huán)態(tài)勢。例如，在一些改善樓棟環(huán)境的項目中，業(yè)主自籌資金比例不斷提高，并持續(xù)拓展至小區(qū)范圍內(nèi)的治理活動，解決了業(yè)委會運作難的問題。下文將具體呈現(xiàn)C小區(qū)業(yè)主自治的實踐歷程。

(一)緣起：以問題為指向的治理延伸

C小區(qū)是珠海市香洲區(qū)推動社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新整體性實踐中的一個具體案例。2015年，民政部批復(fù)同意珠海市香洲區(qū)為第三批全國社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實驗區(qū)，要求圍繞“構(gòu)建新型社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，形成政府治理、社會調(diào)節(jié)、居民自治的互動模式”開展實驗探索。香洲區(qū)將“社區(qū)協(xié)商”作為推進社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新的重要舉措，區(qū)政法委以購買服務(wù)的方式引入L組織作為社區(qū)協(xié)商議事的技術(shù)提供方，全程協(xié)助協(xié)商議事機制的探索與推廣工作。該項創(chuàng)新工作以“試點—推廣”的方式開展，N社區(qū)被選定為首批試點社區(qū)之一。2016年8月，L組織進駐N社區(qū)，通過以樓棟為單位選舉代表、培訓(xùn)開會規(guī)則(3)十三條開會規(guī)則：主持中立、舉手發(fā)言、面向主持、表明立場、不超時、不打斷、不跑題、不攻擊、機會均等、服從裁判、充分辯論、正反表決、過半通過。其原型為羅伯特議事規(guī)則，L組織根據(jù)實踐將其進行了本土化改造，并歸結(jié)為上述十三條規(guī)則。、劃定協(xié)商議事邊界以及定期召開會議等方式，逐步搭建起社區(qū)協(xié)商議事機制。為保障社區(qū)協(xié)商議事工作的啟動與運行，政府專門設(shè)置了名為“幸福資金”(4)“幸福資金”即社區(qū)用于協(xié)商議事的公共資金總稱。其具體來源相對多樣，包括區(qū)政府撥付的專項資金、黨組織服務(wù)群眾專項資金等。資金總量不固定，每年10萬—20萬元。其用途由各社區(qū)根據(jù)實際需求自行設(shè)定，相關(guān)類目大體涵蓋環(huán)境硬件改善、文體活動、社區(qū)互助、老人關(guān)愛、兒童關(guān)愛、社區(qū)自組織培育等，相關(guān)項目大多落實在小區(qū)層面。的支持資金，供各社區(qū)撬動項目，確保有事可議，并規(guī)定申請該項公共資金的自籌比例不低于50%。該項工作的目標(biāo)原本主要是社區(qū)層面的協(xié)商治理，而非針對小區(qū)業(yè)主治理，但其在推行過程中為N社區(qū)轄區(qū)內(nèi)的C小區(qū)業(yè)主治理提供了啟發(fā)與助力，因此在某種程度上，C小區(qū)治理機制的形成可視為珠海市香洲區(qū)社會治理創(chuàng)新的意外性成果。

C小區(qū)建成于1995年，是典型的老舊小區(qū)，共有27棟、712戶居民。該小區(qū)的治理亂象主要表現(xiàn)為兩個方面。其一，業(yè)主與物業(yè)公司矛盾突出。業(yè)主不滿物業(yè)服務(wù)并拒繳物業(yè)費，當(dāng)時物業(yè)費最高收繳率約為60%，物業(yè)公司以此為由僅提供日常清潔與安保等基礎(chǔ)服務(wù)，長此以往形成惡性循環(huán)。其二，業(yè)委會與業(yè)主矛盾頻發(fā)。上屆業(yè)委會因公共收益不透明等問題廣受詬病，又因違反議事規(guī)則、試圖幫助物業(yè)公司續(xù)約、到期后遲遲未啟動換屆選舉等行為引得業(yè)主怨聲載道，由此積蓄的矛盾糾紛甚至引發(fā)了個別上訪事件，事態(tài)一度朝著不可控的方向蔓延。C小區(qū)的困境代表了很多老舊小區(qū)面臨的普遍難題——較低的物業(yè)管理水平對小區(qū)長期發(fā)展造成負面影響，內(nèi)部組織性混亂導(dǎo)致管理不暢，諸多因素疊加使得小區(qū)管理矛盾累積、升級[22]。

(二)轉(zhuǎn)機：分層決策模式的醞釀與成型

為扭轉(zhuǎn)C小區(qū)每況愈下的頹勢，熱心業(yè)主HZT與ZZJ牽頭向社區(qū)和街道提出成立業(yè)委會監(jiān)督委員會(以下簡稱“監(jiān)事會”)的書面申請，試圖通過程序監(jiān)督來約束業(yè)委會權(quán)力、規(guī)范公共收益使用。此時恰逢N社區(qū)議事會啟動階段，受此啟發(fā)，幾位熱心業(yè)主著手籌劃新的業(yè)主自治組織框架，醞釀形成了業(yè)委會負責(zé)執(zhí)行、議事會作為小區(qū)公共事務(wù)協(xié)商平臺、監(jiān)事會發(fā)揮監(jiān)督作用的初步設(shè)想。2016年9月，新一屆業(yè)委會和監(jiān)事會選舉工作正式啟動。在籌備階段，業(yè)主們圍繞《業(yè)主大會議事章程》和《業(yè)委會行為守則》兩項制度展開了激烈討論，文本內(nèi)容歷經(jīng)多番修改，最終獲得業(yè)主大會通過。依據(jù)這兩份規(guī)范性文本，C小區(qū)搭建起“業(yè)委會—議事會—業(yè)主大會”的分層決策模式(如表1所示)，詳細規(guī)定了各類公共事務(wù)中每個組織的權(quán)限。在主筆人ZZJ看來，“這項制度明確了議事會、監(jiān)事會的權(quán)利和作用，保留了部分業(yè)委會的支配權(quán)……同時也明確了小區(qū)公共事務(wù)要在議事會參與和監(jiān)事會監(jiān)督下進行討論和實施”(訪談記錄20210527NCZ)。由此可見，C小區(qū)試圖通過明晰權(quán)責(zé)、強化參與和監(jiān)督來規(guī)避業(yè)委會濫用職權(quán)以及公共收益流失等問題。與此同時，經(jīng)過長達一年的時間，C小區(qū)選舉產(chǎn)生了新一屆業(yè)委會，ZZJ當(dāng)選主任、HZT當(dāng)選副主任。

表1 C小區(qū)“業(yè)委會—議事會—業(yè)主大會”分層決策模式

需要特別指出的是，上述組織機制能否運轉(zhuǎn)起來，在很大程度上取決于“業(yè)委會肯不肯放權(quán)”(訪談記錄20210521HWX)，即業(yè)委會是否接受(在實質(zhì)意義上)向議事會讓渡一部分權(quán)力。C小區(qū)業(yè)委會對此雖然有顧慮，但最終表示接受。主要是基于兩個方面考慮：第一，數(shù)十位議事代表的深度參與有助于增強決策的合理性；第二，議事代表到各樓棟與居民溝通互動，有助于化解業(yè)主間意見分歧，實現(xiàn)責(zé)任風(fēng)險共擔(dān)。上述預(yù)期效果在實踐中真切地展現(xiàn)出來。就“是否更換物業(yè)公司”這一問題，業(yè)委會和議事會經(jīng)過深入?yún)f(xié)商、探討，以及與各樓棟業(yè)主溝通、交流，最終決定有條件續(xù)聘物業(yè)，同時建立物業(yè)服務(wù)評價小組，持續(xù)跟蹤物業(yè)服務(wù)情況。在此期間，議事代表動員業(yè)主繳納物業(yè)費，推動物業(yè)服務(wù)改善，業(yè)主與物業(yè)公司間的矛盾以一種相對平和的方式得以妥善解決。

(三)改變：議事代表牽頭的“美麗樓道”改造

樓道設(shè)施設(shè)備老舊、墻體老化脫落等問題是眾多老舊小區(qū)存在的通病，居民多有抱怨，卻找不到切實的解決辦法。對此，業(yè)委會向議事代表提出，N社區(qū)“幸福資金”中有一項為環(huán)境改造項目，樓道改造申請通過評議可獲得5,000元以內(nèi)的公共資金支持。具體項目申請流程如下：由1名議事代表作為動議人、3—5名議事代表作為附議人，共同組成“美麗樓道”建設(shè)小組。在提出申請之前，該小組成員需要完成樓棟內(nèi)的意見征集工作，即獲得本樓棟2/3以上的業(yè)主同意，并明確業(yè)主自籌資金的使用意向。詳細項目方案經(jīng)社區(qū)黨委審核、居委會確認意見之后，便可在社區(qū)議事會上正式提出申請。在會上，動議人須圍繞議案內(nèi)容進行陳述、答辯，參與會議的其他議事代表可以進行提問，出席的議事代表超半數(shù)以上同意則確認立項，隨后由“美麗樓道”建設(shè)小組成員牽頭執(zhí)行項目。

“美麗樓道”改造的難點在于取得樓棟內(nèi)業(yè)主的同意。曾組織過樓道改造項目的牽頭人G代表對此頗有體會：“知道政府有這個好的樓道改造政策，我就把這個政策跟大家說了，大家都很贊成。嘴巴說贊成容易，真正實際操作的時候肯定遇到很多難題的。樓道改造哪個地方怎么改、怎么弄，我把改造計劃說出來，肯定每個細節(jié)都要每個業(yè)主同意的，我們隔三差五去敲門，組織他們?nèi)窍麻_會。溝通的時候業(yè)主也有自己的想法，也是花了很多時間?！?訪談記錄20210527NCG)由議事代表牽頭，樓道改造方案的意見征詢工作有條不紊地展開，而當(dāng)業(yè)主們切實感受到樓棟改造“與我有關(guān)”時，付出相應(yīng)的時間、精力成本來進行意見表達便也水到渠成。在具體改造方案敲定之后，確定工程報價、開工、完工的全過程便一氣呵成，兩個月的時間樓道面貌就煥然一新了。值得一提的是，此類項目中公共資金與居民自籌資金的比例約為3∶7，公共資金對于社會資金的撬動作用顯著?！懊利悩堑馈备脑祉椖恳唤?jīng)落地便在小區(qū)內(nèi)形成示范效應(yīng)，其他樓棟受此啟發(fā)紛紛開始行動，在半年的時間里，已相繼有十幾個樓棟按照程序要求開始進行樓道改造。

(四)試練：應(yīng)對“棘手問題”的組織流程

樓道改造需要整棟樓內(nèi)所有業(yè)主的共同努力，而事關(guān)整個小區(qū)公共利益的事項則有賴于組織間的協(xié)調(diào)與配合。C小區(qū)的分層決策模式很快迎來了“棘手問題”的試練。小區(qū)內(nèi)一家飯店長期侵占小區(qū)公共空地，對環(huán)境造成嚴重影響，居民投訴至街道辦、綜治、城管等部門，由政府出面仍未能制止。C小區(qū)業(yè)委會和議事代表遂將此事提上議程，經(jīng)過協(xié)商，計劃修砌一段圍墻將污染源隔開，并在鄰近小區(qū)一側(cè)打造小型花園。方案確定后并未立刻付諸實施，而是將議案提交至社區(qū)議事會平臺進一步探討，并申請一部分“幸福資金”用于項目執(zhí)行(5)社區(qū)議事會與小區(qū)議事會的聯(lián)系：各小區(qū)議事代表共同組成社區(qū)議事會；依據(jù)“先到先得”原則，議事代表可以提出議案并申請一定額度的“幸福資金”，議案獲得多數(shù)代表贊成通過后，由提案者負責(zé)落實，并將執(zhí)行結(jié)果向議事會匯報。若動用小區(qū)公共收益但不申請“幸福資金”，則相關(guān)議案無須經(jīng)社區(qū)議事會審議，而是通過小區(qū)的議事程序予以審議。。項目預(yù)算為11,970元，其中，60%自籌，40%申請“幸福資金”。在會上，部分代表對議案提出反對意見，認為這樣做不僅損害了小區(qū)公共利益，還會助長不良風(fēng)氣。最終表決結(jié)果為贊成20票、反對22票，議案被否決。

面對挫敗，C小區(qū)的議事代表重新梳理思路，轉(zhuǎn)而尋找飯店侵占公共空間的緣由。得益于HZT的建筑師專業(yè)背景，實地考察后發(fā)現(xiàn)根源在于飯店本身設(shè)計不合理，導(dǎo)致經(jīng)營空間不足。HZT為飯店重新設(shè)計了空間布局，并找到老板詳談，老板最終同意改變空間布局，退回占地。面對老板的轉(zhuǎn)變，議事代表也愿意考慮其經(jīng)營空間不足的問題，最終達成妥協(xié)：飯店退回到保留門口前一米的空間；由飯店出資修建隔斷墻，且此后每年補償一定的公共資金用于支持小區(qū)公共事務(wù)。有鑒于此，新議案將重心放在圍墻一側(cè)的花園設(shè)計上，三個月后重新上會匯報并獲得通過。值得一提的是，該花園被設(shè)計成為抽簽認領(lǐng)種植的“親子”苗圃，由此產(chǎn)生的收益則歸入小區(qū)公共資金。

上述實例只是C小區(qū)眾多審議通過議案的冰山一角。據(jù)統(tǒng)計，2017—2020年該小區(qū)議事會審議并執(zhí)行議案20余項，使用政府公共資金約30萬元，撬動社會資金約60萬元。由此可見協(xié)商議事機制破解棘手問題的思路與過程，即以具體問題為中心，經(jīng)由充分協(xié)商，達成關(guān)于行動方案的一致意見并付諸實施。正因為協(xié)商議事機制經(jīng)實踐檢驗，的確有助于解決集體行動困境，C小區(qū)一直沿用至今，相關(guān)經(jīng)驗也在其他小區(qū)復(fù)制推廣。

四、小區(qū)常態(tài)化治理機制的構(gòu)建：分層組織結(jié)構(gòu)與利益聯(lián)結(jié)機制

C小區(qū)由亂到治的實踐經(jīng)驗為業(yè)主走出集體行動困境、實現(xiàn)小區(qū)常態(tài)化治理提供了一條可行的實踐路徑。從表面上看，其成功有賴于心存公利的能人或組織層級的增加，但通過前述案例能夠發(fā)現(xiàn)，C小區(qū)治理成功的關(guān)鍵在于以利益為紐帶構(gòu)建起了基于業(yè)主共同管理的分層管理與決策結(jié)構(gòu)(如圖2所示)，并通過規(guī)則和資源激勵使這一結(jié)構(gòu)運行起來。正是這一套新的治理機制設(shè)計，才給能人提供了受監(jiān)督的行動空間，而組織層級也不會淪為形式化的“疊床架屋”。

圖2 C小區(qū)基于業(yè)主共同管理的分層管理與決策機制示意圖

具體來說，基于業(yè)主共同管理的分層管理與決策結(jié)構(gòu)構(gòu)建如下。其一，依據(jù)共有關(guān)系將樓棟劃分為小型管理單元，在單元內(nèi)部建立起個體與小集體的利益關(guān)聯(lián)，個體付出清晰可見，且從小集體效益改善中的獲益可觀，由集體規(guī)模龐大導(dǎo)致的“搭便車”難題便通過區(qū)分得以化解。與此同時，樓組治理單元內(nèi)部的日常治理也可實現(xiàn)有序運轉(zhuǎn)。其二，每樓棟選舉代表組成議事會，構(gòu)建“業(yè)委會—議事會—業(yè)主大會”的分級決策機制，實際上是搭建了各樓棟之間的有機關(guān)聯(lián)。借由議事代表的溝通協(xié)調(diào)，使得小區(qū)整體效益的提升對于每個樓棟的業(yè)主而言均是可見，同時激活了小區(qū)原有的治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)了小區(qū)常態(tài)治理的良性運轉(zhuǎn)。上述雙重組織結(jié)構(gòu)的運轉(zhuǎn)也有賴于一套行之有效的組織運行機制，即利益聯(lián)結(jié)、規(guī)則設(shè)置與協(xié)商過程。

(一)利益聯(lián)結(jié)：正向激勵與意見聚合

商品房小區(qū)的突出特點是由陌生人組成，彼此互不熟悉便難以建立起信任關(guān)系。盡管名義上“業(yè)主是小區(qū)真正的主人”，但在實踐中卻普遍存在業(yè)主難以做主的情形。究其原因無外乎兩點：其一，小區(qū)共有關(guān)系復(fù)雜且人數(shù)眾多，單個業(yè)主對于共同管理事務(wù)缺乏感知，認為“事不關(guān)己”且無暇顧及；其二，即便某些問題受到業(yè)主群體的關(guān)注并提上議程，也容易在商討環(huán)節(jié)陷入爭吵，業(yè)主間意見相左且互不相容，就頗有“零和博弈”的意味。那么，如何構(gòu)建個體與集體的利益聯(lián)結(jié)、調(diào)和個體間利益分歧，便成為制度設(shè)計的關(guān)切點。

從C小區(qū)的實踐來看，第一步便是將共有權(quán)劃分為若干小型單元，將部分共同決定的事務(wù)由小區(qū)層面下沉至樓棟層面。這樣一來，業(yè)主參與集體行動便有可能帶來樓道環(huán)境提升等與自己相關(guān)的實質(zhì)性改善，而不參與則面臨著同一棟樓其他業(yè)主的輿論壓力。面對顯著的正向激勵，業(yè)主傾向于付出時間和精力成本參與到集體討論和行動之中。在個體與集體的利益聯(lián)結(jié)建立之后，第二步便是設(shè)置標(biāo)準化流程以實現(xiàn)意見聚合。具體做法是通過個體間以及組織間的良性互動機制，將個體需求偏好整合為公共議題，保障“共容性利益”的生成[23]。此處的“共容”既包含對群體中個體意見的尊重，也包含個體間的相互理解與妥協(xié)，利益聚合的實現(xiàn)為集體行動提供了根本動力。

(二)規(guī)則設(shè)置：價值理念與操作程序

早在2009年，住建部印發(fā)的《業(yè)主大會和業(yè)主委員會指導(dǎo)規(guī)則》便已明確提及，“業(yè)主大會自首次業(yè)主大會會議表決通過管理規(guī)約、業(yè)主大會議事規(guī)則，并選舉產(chǎn)生業(yè)主委員會之日起成立”[24]。在實踐中，這兩項程序性規(guī)范文本確實作為備案材料而存在，但大多僅停留在書面，并未在實踐中得到應(yīng)有的關(guān)注與應(yīng)用。規(guī)范的制定、實施過程恰是自治習(xí)慣養(yǎng)成的過程[25]，一旦這一過程缺失，遵守規(guī)范的規(guī)則意識便無從談起，業(yè)主自治也就不免陷入重重困境之中。

從C小區(qū)的實踐不難看出，由亂到治的轉(zhuǎn)機出現(xiàn)的節(jié)點事件便是程序性規(guī)范文本的重新修訂。其中，可應(yīng)用于操作的簡明規(guī)則與在實踐中逐漸培養(yǎng)的規(guī)則意識對于重塑秩序起到了關(guān)鍵作用。“十三條開會規(guī)則”簡單明了，參與者易懂易會，在梳理問題、探討方案時頗具實用性與可操作性。程序規(guī)則具有引導(dǎo)與規(guī)制效應(yīng)，為參與者的意見表達與觀點探討提供了良好的互動機制，從而在很大程度上避免了跑題、爭吵甚至相互攻訐。此外，實踐中的可操作規(guī)則所揭示的是有關(guān)民主、平衡、效率與公平的價值理念[26]，其隱含的關(guān)懷是主體間如何實現(xiàn)平等對話、達成合意?！笆龡l開會規(guī)則”為主體間互動提供了基礎(chǔ)性條件，立場中立的主持人與機會均等的參與者在理性溝通的氛圍中進行充分表達與討論。正因如此，規(guī)則的應(yīng)用場景相對廣泛，在社區(qū)、小區(qū)、樓棟乃至樓道等多個層面均得以應(yīng)用，在化解矛盾、梳理問題、提出方案等過程中均發(fā)揮了積極作用。由此可見，就規(guī)則設(shè)置層面而言，簡明的操作程序與實踐中持續(xù)培養(yǎng)的規(guī)則意識間互為表里、缺一不可。

(三)協(xié)商過程：組織運轉(zhuǎn)與合作達成

在通常情況下，小區(qū)公共事務(wù)由業(yè)委會召集業(yè)主大會進行投票表決，但這種做法存在兩大弊端：其一，業(yè)委會人數(shù)有限，業(yè)主人數(shù)眾多，聯(lián)系業(yè)主、分發(fā)及回收選票的程序復(fù)雜、任務(wù)繁重，再加上表決通過的門檻較高，投票常流于形式；其二，表決過程往往重投票而輕協(xié)商，諸多事項未經(jīng)審慎思考和深入探討便以投票結(jié)果得出定論，從而導(dǎo)致決策形式化且存在程序瑕疵，或者由于發(fā)起的投票未能通過而導(dǎo)致問題擱置。這就造成了業(yè)主大會虛置、業(yè)委會難以運轉(zhuǎn)、業(yè)主不行動等三重困境。長此以往，累積的失望情緒極有可能使得個體由參與公共行動轉(zhuǎn)而退回至私人領(lǐng)域[27]。破題的關(guān)鍵即調(diào)整組織結(jié)構(gòu)、優(yōu)化組織流程，將協(xié)商貫穿于決策與執(zhí)行的全過程。

C小區(qū)的業(yè)主自治實踐便運用了合理的統(tǒng)分邏輯，對公共事務(wù)決策機制作出調(diào)整。首先，以樓棟為基本單位選出議事代表，代表的補選和換屆均在樓棟內(nèi)進行，樓棟范圍內(nèi)的公共事務(wù)便可由議事代表牽頭開展，提高了組織效率；其次，由議事代表組成的“跨單元組織”議事會充當(dāng)著連接業(yè)委會和業(yè)主大會的橋梁角色，梳理議題、提出議案與付諸實施的決策全過程始終伴隨著溝通與監(jiān)督，有助于化解業(yè)主間意見分歧、達成一致同意；最后，協(xié)商貫穿互動的始終，想要回答“將何種問題提上議程”“以何種方式予以解決”“是否造成公共利益的增加或減損”等問題并非易事，以規(guī)則為基礎(chǔ)開展協(xié)商，不僅能夠聽取來自利益相關(guān)者的不同聲音，還可以通過頻繁的溝通互動增進理解，最終遵循“妥協(xié)的藝術(shù)”達成合意并付諸實踐。

總的來說，小區(qū)能夠通過操作層面的機制設(shè)計與實踐走出集體行動困境。當(dāng)個體真切地感知到其利害得失與集體緊密捆綁時，個體便有更為充分的動機參與到集體行動之中。規(guī)則設(shè)置與協(xié)商過程為個體間和組織間的互動提供了可操作的組織化流程，有助于意見聚合與達成集體行動。這套機制的運轉(zhuǎn)會逐漸積累起個體間信任關(guān)系，助力小區(qū)實現(xiàn)常態(tài)化治理。

五、結(jié)論與討論

我國小區(qū)治理普遍存在業(yè)主不行動、亂行動等問題，已有研究從素質(zhì)、結(jié)構(gòu)和制度等視角出發(fā)作出解釋。本研究認為，小區(qū)治理的核心問題在于個體理性與集體理性之間的沖突，相應(yīng)的破解之道即建立起二者的有效聯(lián)結(jié)。通過分析我國小區(qū)的結(jié)構(gòu)性約束條件和業(yè)主自治實踐的案例發(fā)現(xiàn)：第一，依據(jù)共有關(guān)系區(qū)分若干小型治理單元，可以從規(guī)模上破解“搭便車”問題；第二，建立單元間的橫向聯(lián)結(jié)，嵌入現(xiàn)有小區(qū)治理組織結(jié)構(gòu)，并引入資源、規(guī)則激活現(xiàn)有治理結(jié)構(gòu)，能夠推動小區(qū)有效行動、約束業(yè)委會或物業(yè)等亂作為。本研究表明，公共治理的元問題有多重表現(xiàn)形式，并沒有任何一種途徑可一勞永逸地解決所有問題，而應(yīng)根據(jù)公共物品的性質(zhì)，結(jié)合具體情景匹配不同的治理模式。小區(qū)治理本質(zhì)上是基于不可分割的共有財產(chǎn)的共同管理，國際上通行的做法是建立小型共有權(quán)基礎(chǔ)上的委托治理。而我國小區(qū)治理的獨特之處在于規(guī)模大且共有關(guān)系復(fù)雜，因此，首先需要以共有關(guān)系為基礎(chǔ)進行規(guī)模區(qū)分；其次要在單元間建立聯(lián)系，使其嵌入原有組織結(jié)構(gòu)之中，并引入規(guī)則，借助資源，實現(xiàn)從決策到執(zhí)行的全過程協(xié)商民主；最終在個體效用與集體效用之間建立起正向激勵通道，才能有效避免集體不行動或亂行動等問題，繼而實現(xiàn)小區(qū)的常態(tài)化治理。這樣的方式既未破壞現(xiàn)有的制度要求，也沒有建立在個別強人基礎(chǔ)之上，而是基于我國小區(qū)的現(xiàn)有共有結(jié)構(gòu)和組織制度，通過細分結(jié)構(gòu)、引入規(guī)則等構(gòu)建常態(tài)化機制，進而實現(xiàn)小區(qū)治理的良序運轉(zhuǎn)。

此處需要特別強調(diào)的是，文中C小區(qū)業(yè)主自治的有效運轉(zhuǎn)離不開以下三個先決性條件：其一，來自黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)與支持起到了先決作用。社區(qū)治理結(jié)構(gòu)和社區(qū)黨委領(lǐng)導(dǎo)是必要的先決性條件，C小區(qū)這一試驗得益于基層社會治理創(chuàng)新實踐的有力推動，且整個過程是在社區(qū)黨委的全面領(lǐng)導(dǎo)下進行的。其二，外部資源的投入提供了初始動力。社區(qū)兩委把關(guān)、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)而非直接介入的領(lǐng)導(dǎo)方式促成了小區(qū)的有序治理，專業(yè)組織的深度介入與陪伴式助力也發(fā)揮了重要作用，從本質(zhì)上講這是以小區(qū)善治為目標(biāo)的制度成本共擔(dān)。其三，在自愿的前提下，業(yè)委會贊同分層決策模式。這是無法通過強制實現(xiàn)的。調(diào)研資料表明，若業(yè)委會對此持否定態(tài)度，則經(jīng)由議事會作出的決策極有可能遭受質(zhì)疑甚至否定，集體行動更是無從談起。由此引申而來一個大議題：“民生領(lǐng)域的治理如何實現(xiàn)？”一方面，國家權(quán)力的規(guī)范與引導(dǎo)。國家權(quán)力對民生領(lǐng)域具有較強的規(guī)范作用，個體間關(guān)系調(diào)整需運行在法律框架之中。此外，國家權(quán)力的適時引導(dǎo)與支持也能夠?qū)ι鐣行蜻\行發(fā)揮積極作用。另一方面，社會的自我組織與管理。民生領(lǐng)域的諸多問題亟須依靠自治途徑予以解決，如何達成同意、促成集體行動是亟須回答的關(guān)鍵性議題。在這個意義上，業(yè)主自治的實踐價值不僅限于解決現(xiàn)實問題與滿足居民需求，更為重要的是為有序表達與積極行動提供了頗具操作性的組織化通道。