◎韓志明，劉羽晞

上海交通大學 a.國際與公共事務學院；b.中國城市治理研究院，上海200030

現(xiàn)代信息技術的迭代發(fā)展，帶來了全球智慧城市建設的熱潮。各地政府紛紛投入到智慧城市的建設潮流中，智慧治理方案競相登臺，涵蓋智慧交通、智慧警務、智慧政務等諸多領域，提出要讓“城市的每一個井蓋、每一節(jié)管道，都可感知，可監(jiān)控”[1]。諸多文獻也肯定了智慧治理的積極意義，認為其提升了政府決策的科學性[2]，方便了對城市的照看與監(jiān)管[3]，推進了社會治理現(xiàn)代化[4]等，然而，巨大的資源耗費、滯后的制度安排、普遍的技術壁壘以及煩瑣的運營流程等也制約了城市智慧治理的進程和成效[5]，給城市運行套上了沉重的枷鎖，使城市治理變得滯澀而笨重，形成了低效率的技術陷阱。

軟件正在吞并著世界[6]。政府試圖運用更智能的機器、更全面的數(shù)據以及更精準的算法讓城市治理更有效率，讓城市變得可以操縱和駕馭，但也讓城市變得更加“笨重”了。面對巨大的資源消耗，尤其是數(shù)據存儲、分析和利用的壓力，智慧治理的“大象”能夠奔跑起來嗎？能夠跑得越來越快嗎？能夠避免誤入歧途和摔跤嗎？本文主要立足智慧治理中的“笨重性”問題，總結和分析“笨重性”的基本表現(xiàn)，并聚焦于S市B鎮(zhèn)“一碼通用”系統(tǒng)的實踐案例中呈現(xiàn)的一種新型“輕便”的治理形態(tài)，揭示“輕便”治理的運作機理，既為基層智慧治理的輕便化發(fā)展提供參考和借鑒，也為盛行的敏捷治理理論提供案例佐證，更為城市治理的數(shù)字化轉型提供清醒的認知。

一、智慧治理“笨重性”的基本表現(xiàn)

智慧治理對城市產生了廣泛而深遠的影響，促進了政府與民眾的溝通，提高了公共服務供給的效率，提升了政府治理的能力，成為諸多城市治理改革和創(chuàng)新的目標和方向，然而，部分城市罔顧城市發(fā)展的實際情況、客觀條件和特定階段，“跟風”加入智慧城市的建設風潮之中，陸續(xù)建設了眾多數(shù)字化轉型項目。由于缺少適配的資源保障和制度支撐能力，這些城市最終陷入智慧治理的“內卷化”陷阱。事實上，許多不切實際、華而不實和大而不當?shù)臄?shù)字化，尤其是為了數(shù)字化而數(shù)字化，不僅沒有帶來期望中的快捷和便利，反而呈現(xiàn)不同程度的“笨重性”，致使地方政府負擔沉重、步履蹣跚、自我消耗、效能低下。

(一)巨額的資源耗費

作為公認的“燒錢游戲”，智慧城市建設是龐大的系統(tǒng)性工程，每個環(huán)節(jié)都需要耗費大量的資源，比如基礎數(shù)據的采集和分析需要投入大量的人力，智能設備的制造、安裝和更新需要消耗大量的物資，智慧城市的運維也需要持續(xù)的財政投入。如果沒有充足的資源保障，智慧城市的建設和運行是不可能的，智慧治理也就無從談起。隨著治理場景的拓展、治理任務的增多和治理標準的升級，人力、物力和財力等消耗還將進一步加大，產生難以估量的內在協(xié)調成本[7]。這對于資源條件有限的城市來說，無疑是難以承受的負擔。

在努力追求智慧治理目標的過程中，由于人財物資源短缺、技術不成熟、安全性和兼容性較差等原因，許多地方不但最終投入與產出嚴重不成比例，而且距離智慧治理非常遙遠。比如某些智慧平臺APP，雖然設有招商服務、政務服務、社區(qū)入住等豐富的智慧功能入口，但點擊后呈現(xiàn)的往往是一篇篇介紹性文章或者索性是“應用升級中”；一些智慧APP甚至建設不久便被束之高閣，根本無法打開……這些情況并不鮮見[8]。在資源總量有限的情況下，地方政府加大智慧治理項目的投入，難免會擠占其他領域的資源供給。長此以往，城市發(fā)展不免顧此失彼、難以為繼。

(二)煩瑣的治理規(guī)則

盡管信息技術提供了改進和優(yōu)化治理的廣泛可能性，但智慧治理絕不只是單純的技術硬件本身，還包含著圍繞技術應用而建立的規(guī)則。一個智慧治理項目的運行，既需要對數(shù)據、流程以及使用者等作出詳細的規(guī)定，也需要將大量精力用于制定規(guī)則、處理信息和工作留痕等問題上[9]。這不僅導致部門之間的對接變得困難，還讓使用者很不適應。一些智能終端系統(tǒng)，不僅要求使用者反復上傳姓名、電話、身份證號等個人資料，還需要人臉識別，甚至強制與其他軟件捆綁，增加了使用者的負擔，令人望“數(shù)”生畏[10]。

區(qū)別于以關系為焦點的傳統(tǒng)治理規(guī)則，智慧治理的規(guī)則是以技術為中心，包含了大量人機交互的內容，重點是信息加工、處理和反饋的規(guī)則。治理規(guī)則的轉變給各方面都提出新的要求，自然也帶來了新的難題。比如市民在某政府平臺嘗試提出訴求和反映問題時，得到了“不說話沒人把你當啞巴”的“懟人”回復[11]，事后，官方卻以“這是智能平臺的自動回復，與部門人員無關”為由，推脫管理責任?！跋到y(tǒng)是死的，人是活的”[12]，智能平臺不是開脫和逃避責任的“擋箭牌”，良好的規(guī)則也不應該增加不必要的麻煩。

(三)復雜的技術壁壘

智慧治理說到底是技術應用的體系化形態(tài)，包含大數(shù)據、云計算以及人工智能等多種類型的技術。這些技術相互聯(lián)通、相互組合、互相支持，共同構成了智慧治理不可或缺的組件，但技術既是有邊界的，也是有門檻的，更是有壁壘的，因而技術的應用會不同程度地產生可得性、可用性和有效性等問題。由于智慧系統(tǒng)及其運維大多是由外包企業(yè)負責，操作系統(tǒng)中存在大量對用戶不友好的難題，也存在人、技術與事項匹配不足的兼容性問題，加上技術、算法以及源代碼本身的復雜性，廣泛導致了理解和對話的鴻溝。

數(shù)據是重要的生產要素。在智慧城市建設的進程中，不同的政府職能部門各自建設技術平臺，根據不同的技術標準，采集和加工不同的數(shù)據，形成了不同形態(tài)的數(shù)據資源，也產生了各自為政的技術特權，將其他政府部門尤其是社會民眾排斥在外。各種技術平臺不僅帶來了數(shù)據壁壘，還形成了技術專斷的路徑依賴，消解了制度創(chuàng)新的必要性和可能性[13]。近年來，智慧治理建設項目雖然越來越多，但大多數(shù)都是重復性的“疊床架屋”，只造成了技術翻新和形式創(chuàng)新的結果，卻難以優(yōu)化城市治理的權力結構及其運行。

(四)普遍的部門抵牾

在許多智慧治理體系中，各個部門的業(yè)務關系互不兼容，各種數(shù)據相互重疊卻難以聯(lián)通，部門之間的組織協(xié)同與資源共享仍然存在困難。智能軟件以及應用平臺的流行，雖然便捷了部門間的溝通聯(lián)系，但無數(shù)的“微信工作群”“釘釘工作群”“打卡小程序”等也增加了工作人員的負擔，產生了明顯的增負效應[14]。特別是在智能管理末端，許多基層干部表示科技對實際工作的支撐力有限，對許多標榜智能卻并不智能的應用叫苦不迭。

與此相應的是，上級對下級部門動輒實行頂格管理，要求基層對問題“排查全到位”，提出了更高的治理目標，傳遞了更高的監(jiān)管強度，也施加了更大的問責壓力。高目標和嚴要求在敦促基層干部干事?lián)數(shù)耐瑫r，也造成某些政策措施難以落地生根，結果只能是“你能甩責任，我就瞎對付”[15]。比如，有的督查檢查明確要求必須發(fā)現(xiàn)“問題”，在沒有查找出實質性問題的情況下，下級部門往往不得不找一些不痛不癢的問題湊數(shù)交差。長此以往，可能導致部門之間的協(xié)同變得更加困難，部門關系也容易走向矛盾和沖突[16]。

(五)多元的應用弊端

很多智慧城市項目讓居民辦事障礙重重。在項目立項、功能設計以及需求論證等階段，這些智慧城市項目一般由政府主導，缺少了基層組織以及普通群眾的參與，忽視了不同居民的訴求，也就帶來了數(shù)字鴻溝和數(shù)字難民等問題，導致智慧項目“不好用、不落地”以及居民“不愿用、不會用”。從“無法掃健康碼乘車被拒”，到“冒雨交醫(yī)保被工作人員以不收現(xiàn)金為由拒絕”，數(shù)字化建設讓一些群體變成了數(shù)字時代的“慢行者”，使他們對快速變遷的智慧生活感到陌生，陷入了“數(shù)字困境”之中。

城市智慧治理與居民個人隱私之間也存在矛盾。智慧管理平臺建設前期需要收集大量的居民信息，安裝無數(shù)的攝像頭，這就面臨了“侵犯隱私”的問題[17]。個人信息的公共性與私密性的邊界在哪里？采集數(shù)據是否需要告知被采集者？如何防止信息數(shù)據的濫用？特別是在新冠肺炎疫情防控期間，由于數(shù)據信息經常重復收集，居民對頻繁的行程上報不勝其煩，加之對侵犯個人隱私的顧慮，逐漸產生了軟性抵抗情緒，個別居民甚至嘗試利用多個SIM卡制造虛假的行蹤軌跡。如果隱私問題無法得到妥善處理，就會導致居民對智慧治理的接受度偏低，這不僅會增加居民的負擔，還會引發(fā)更多碎片化問題。

二、“一碼通用”實踐的“輕便化”運作

在當前城市全面數(shù)字化轉型的潮流中，S市B鎮(zhèn)打造的“一碼通用”系統(tǒng)是城市智慧治理領域的重要探索，吸引了眾多新聞媒體報道，形成了良好的社會反響，引起了學界的關注。研究團隊于2021年8月對B鎮(zhèn)“一碼通用”運行中心展開調研，訪談了10余名主要工作人員，獲得了大量翔實的一手資料，其中，文字材料約5萬字，訪談材料約10萬字。調研發(fā)現(xiàn)，“一碼通用”系統(tǒng)在有限的資源條件下，投入的建設費用不過百萬元，運用的技術也不是特別復雜，對工作人員的專業(yè)性要求不高，也沒有進行組織機構的調整，卻產生了良好的治理效能，具有相當?shù)牡湫托院蛣?chuàng)新性。

B鎮(zhèn)位于城鄉(xiāng)結合處，外來人口較多，社會構成復雜。由于商鋪占道經營、夜間喧鬧擾民、電瓶車違規(guī)充電、垃圾清理不及時等問題頻發(fā)，加之城管執(zhí)法人員的履職過程缺乏規(guī)范性，B鎮(zhèn)街面空間中經常爆發(fā)多元矛盾的沖突與碰撞，基層管理難度也與日俱增。原有的智能設備既無法及時監(jiān)測問題，也難以徹底根治問題，導致許多基層“老大難”問題一直存在?！氨热缯f消防安全中的‘三合一’人員住宿(住房、加工、儲藏三合一)，智能化系統(tǒng)能發(fā)現(xiàn)得了嗎？還有，店面商鋪經常私拉亂接電線，智能化能解決嗎？所以，我們考慮智慧治理不能光讓攝像頭去看，畢竟有些東西是智能技術解決不了的”(訪談記錄20210811TX)。

起初，B鎮(zhèn)嘗試通過加大智慧治理力度來提升治理的清晰度，提高基層治理的效率，但是在進行智能化建設的過程中，遇到了以下困惑：一是對于街鎮(zhèn)自身來說，大力提升智能化程度的做法是否合適；二是街鎮(zhèn)現(xiàn)有的人力、物力和財力資源能否承載進一步的智慧化建設；三是更高的智能化能否切實解決基層實際問題?！白鲋悄芑且ㄥX的，這個錢不是小錢，是大錢，鎮(zhèn)里的資源能不能承載？系統(tǒng)內部的服務器、防火墻、寬帶擴容，外部的硬件探頭、無線光纖等，以及一些分析設備都是要錢的，也需要更專業(yè)的人員去維護和運行。在耗費大量的時間成本和金錢成本之后，治理效果如何還兩說。所以我們感覺難以為繼”(訪談記錄20210811TP)。

面對基層城市治理的實際問題，B鎮(zhèn)相關領導敏感地意識到，用增加人力投入的方式來解決這些問題，既不可能，也很難有好的效果。因此需要尋求一種更輕便的治理方式，把基層工作人員組織起來，把既有的智慧平臺利用起來，對有限的資源給予優(yōu)化配置，靈活解決街面空間治理的碎片化問題，徹底打通基層治理的“最后一公里”。由于前期鎮(zhèn)上既有的垃圾分類二維碼智慧系統(tǒng)取得了不錯的成效，B鎮(zhèn)開始嘗試把二維碼系統(tǒng)進行擴展，由此開啟了“一碼通用”系統(tǒng)的試點工程，探索和建設出一套靈活的智慧系統(tǒng)運作機制。

(一)管理事項精細化分類

歸納和細分管理問題是“一碼通用”系統(tǒng)建構的起點。根據區(qū)域特色和實際情況，“一碼通用”系統(tǒng)從源頭上對反復出現(xiàn)的城市問題進行歸納和分類，把街面空間頻繁發(fā)生的問題劃分為市容管理、安全管理和營商服務等三大類，建成涵蓋3個大項、12個小項和34個子項的綜合數(shù)據庫，具體如表1所示。“我們一個辦公室的人，專門花了7天時間來干這個事情，就是把所有可能事情給它梳理出來。前期是麻煩了點，但是后期系統(tǒng)實際運作的時候就輕松許多”(訪談記錄20210814LTD)。圍繞著精細化思路，系統(tǒng)把治理場景的顆粒度做到更細，以便同時界定治理任務和管理責任，開展對不同管理子項的標準化治理。

表1 “一碼通用”系統(tǒng)場景介紹及管理事項

(二)管理人員靈活化配備

在細分好管理事項之后，“一碼通用”系統(tǒng)明確了管理人員的具體職責范圍及其工作量，把治理任務分解和落實到個人。以往，城管人員編制有限，難以顧及鎮(zhèn)域所有街面空間，面對無序設攤、跨門經營等難題，往往是束手無策。對此，B鎮(zhèn)采取了專職人員與輔助人員協(xié)調配合的辦法，充分整合各職能部門專職人員、網格監(jiān)督員、城管街面巡查人員、商戶、物業(yè)、志愿者等18類角色，組建成一支靈活機動的綜合管理隊伍，明確限定不同人員的職責權限，比如網格監(jiān)督員負責巡查和掃碼，站長、城管以及民警等負責處置和落實等(如下頁表2所示)。由此，B鎮(zhèn)形成分工明確、職責明晰、權責相稱的協(xié)同治理體系，彌補了管理人員缺位、管理力量薄弱、執(zhí)法范圍模糊的短板。

(三)系統(tǒng)終端協(xié)同運營

具體的城市治理事項通常涉及多個職能部門。由于人手不足，B鎮(zhèn)各職能科室經常面臨“管不過來”的難題?！皢蝹€部門發(fā)揮的功能總是有限的，而問題卻是綜合性的，所以要進行部門的協(xié)同和聯(lián)動”(訪談記錄20210814BZ)?！耙淮a通用”系統(tǒng)整合了城運中心、城管中隊和城運辦等三個部門的力量，依靠部門間的統(tǒng)籌與整合，設立了“三城聯(lián)動”綜合指揮機制，實施協(xié)同治理。其中，城運中心是“總牽頭”，負責線上“一碼通用”系統(tǒng)的運行全過程，并協(xié)調三個部門的管理和服務；城管中隊主要負責線下的巡查、監(jiān)管和專項執(zhí)法；城運辦則負責與第三方技術公司的對接合作，開展“一碼通用”系統(tǒng)的開發(fā)、運用、維護和升級等工作。各個部門各盡所能，形成了相互合作、相互依賴的均衡關系，達到了“1+1+1>3”的系統(tǒng)運營效果。

(四)不同事項分級管控

基層問題具有復雜性、多元性和碎片化等特征，不僅性質各有不同，也有輕重緩急之分，需要差異化的應對方案?！耙淮a通用”系統(tǒng)根據問題發(fā)生的次數(shù)、頻度以及嚴重程度，建立了ABC分級管理機制(如下頁圖1所示)，其中，A類管控最嚴。如果某商戶多次出現(xiàn)跨門經營、門前堆物、保潔不到位等問題，就會被逐級提升為A類管控，每天巡查一次，督促盡快整改。如果商戶在規(guī)定期限內無不良情況發(fā)生，也會被逐級降低管控強度，從每天一次巡查減為隔天一次?！耙淮a通用”系統(tǒng)采取靈活化的方式應對不同問題，重點抓屢禁不止的問題，既鼓勵了管理對象的自查自糾，又節(jié)省了基層政府的執(zhí)法資源，平衡了區(qū)域內事多人少的矛盾。

圖1 ABC分級管理機制及其頻率

(五)重點區(qū)域彈性調整

“居民反映說學校菜市場門口在特定時間秩序特別亂，經常出現(xiàn)車輛亂停、排隊加塞等問題，于是我們針對這些區(qū)域的高峰時段采取了彈性的方法”(訪談記錄20210814LTD)?！耙淮a通用”系統(tǒng)設置了點位管控和效率監(jiān)督相結合的彈性監(jiān)管機制。其中，點位管控是指系統(tǒng)會在固定點位靈活增加和調度巡查員，保障正常的社會秩序，減少不確定性風險；效率監(jiān)督是指一旦出現(xiàn)解決不了的問題，巡查員會及時掃碼上報需要整改的情況，由城運站長進行進一步管控，從而完成問題處置的閉環(huán)。通過對執(zhí)法力量的靈活調動與逐級監(jiān)督，系統(tǒng)把有限的執(zhí)法力量集中到問題易發(fā)、高發(fā)的特殊區(qū)域，實現(xiàn)了對重點區(qū)域的針對性監(jiān)管和對潛在風險的及時性防范。

從數(shù)據統(tǒng)計的情況來看，“一碼通用”系統(tǒng)取得了良好的治理成效。自2020年11月25日至2021年7月31日，“一碼通用”系統(tǒng)實現(xiàn)了全鎮(zhèn)全覆蓋運行，涉及45個居委聯(lián)勤聯(lián)動站轄區(qū)的30條路段，涵蓋正常營業(yè)的1,800多家商鋪。系統(tǒng)共生成巡查工單144,455件，其中有問題工單10,251件，已處置完成9,527件，解決了大部分的基層問題。隨著系統(tǒng)持續(xù)運行，很多商戶也逐漸養(yǎng)成了自查自糾的習慣，基層問題逐漸減少，市民的投訴率也相應降低。2021年1—6月，街面市容管理類熱線工單量同比下降27.96%。通過簡單的“掃一掃”動作，“一碼通用”系統(tǒng)破解了動態(tài)監(jiān)管困難、監(jiān)管人手不足、跨部門協(xié)調壁壘等難點問題，推動了智能化和精細化的雙融合，探索出靈活、輕便又有效的智慧治理新途徑。

三、智慧治理“輕便化”的運作機理

長期以來，城市智慧治理依靠網絡聯(lián)結、信息數(shù)據和算法模型等技術手段，投入了大量的人財物等資源力量，推動治理形態(tài)及其方式的改變，以其持續(xù)提升治理水平，然而，諸如飛線充電、無證照經營以及私搭違章建筑等城市通病，卻很難通過智慧大屏或智能設備得到實質性解決。上述“一碼通用”的案例呈現(xiàn)出一條靈活敏捷的治理路徑，即利用有限的資源，通過具有柔韌性、靈活性和適應性的方法，細致地落實基層治理的目標和任務。由此，本研究總結和提煉了輕便化的智慧治理方案，通過在規(guī)章制度、運作流程、資源投入、系統(tǒng)軟件、系統(tǒng)數(shù)據等方面的靈活運作，扭轉和避免智慧治理常見的“笨重性”，為優(yōu)化基層治理提供新路徑和新思維(如圖2所示)。

圖2 智慧治理兩種形態(tài)的對比圖

(一)清晰靈便的規(guī)章制度

“一碼通用”系統(tǒng)是由前期垃圾分類“一碼專用”的制度轉化升級而來，說明制度本身是有效的，具有較為成功的移植經驗。在前期經驗的基礎上，系統(tǒng)明確設定了相關制度及其運行規(guī)則，包括什么時候用、用于什么領域、具體如何操作等都有章可循。以市場監(jiān)管領域為例，系統(tǒng)詳細規(guī)定了監(jiān)管內容和范圍，設定了安全協(xié)管員負責掃碼、村居聯(lián)勤聯(lián)動站站長和市場所工作人員負責處置，規(guī)定每3個月一次的全覆蓋巡查，要求處置時限為48小時等。章程對管理事項、角色分配、處置流程、處置時長等都設置了細致的操作規(guī)范，減少了治理過程中的模糊地帶，避免基層人員的臨場隨意發(fā)揮，也提高了問題識別、研判和預判的準確性。

良好的制度不僅使治理行動更加規(guī)范，也更有利于制度本身的推廣、移植和擴散。為了提高制度的適用性、匹配性和可操作性，制度的推廣、移植和擴散通常會考慮到環(huán)境的相似性、制度的有效性以及移植的可行性等因素?！耙淮a通用”系統(tǒng)的規(guī)則制度針對的并不是某一特殊罕見問題，而是城市基層中經常出現(xiàn)、反復發(fā)生又難以遏制的碎片化問題，所以具有相似的制度大環(huán)境。制度規(guī)則簡單易行，沒有嚴格的技術要求，操作難度也不是太大，很容易借鑒、上手和運用。同時，制度本身的靈活性、廣泛適用性和易推廣性也給被移植地區(qū)留下了一定的自主空間，方便其根據實際需要對制度進行改良、升級和功能擴展。

(二)精細簡約的運作流程

在智慧城市建設中，簡潔的流程是打破部門壁壘、優(yōu)化政務服務的重要手段，但流程優(yōu)化恰恰是當前智慧城市建設最易忽視的關鍵問題之一[18]。通常來說，智慧治理項目龐大，牽涉各種復雜環(huán)節(jié)，如果沒有配備完善的運行流程，很容易出現(xiàn)系統(tǒng)運行煩瑣僵化、各個流程權責不清晰、工作人員做事不積極以及推諉扯皮等情況，實際運行起來十分“笨重”，嚴重影響行政效率?！白钭屛疑鷼獾氖鞘裁矗績蓚€網格員站在一起玩手機，身邊的共享單車倒了他們就是不去扶。都說基層事情難干，難就難在問題在那里沒人管，有人不想管，有人管不了，然后問題就難解決，這是我最鬧心的事情”(訪談記錄20210821TXT)。

“一碼通用”系統(tǒng)把問題的發(fā)現(xiàn)、上報以及處置過程進行了改進，打破了以往發(fā)現(xiàn)問題層層上報和逐級審批的模式。系統(tǒng)在每個網格配備掃碼員，要求其發(fā)現(xiàn)問題后直接掃碼上報，然后通過智能算法，立即派發(fā)給就近的處置員進行快速處理，形成“快速發(fā)現(xiàn)、統(tǒng)一歸集、智能指揮、精準處置”的流程閉環(huán)，實現(xiàn)處置鏈條的精細化和簡約化。系統(tǒng)精細設計了每個環(huán)節(jié)，配備了相應的掃碼員、監(jiān)督員與處置員，消除了模糊性問題，避免了來來回回走彎路，也減輕了基層工作者的負擔。通過“智治”與“人治”相結合的方式，問題處置鏈條中涉及的部門減少了，流程縮短了，處置的時間也壓縮了，促使基層問題得到有序解決。

(三)事半功倍的資源投入

智慧治理的關鍵在于如何充分利用既有的人財物、組織和信息等資源，實現(xiàn)治理效益的最大化。相較于遍布全城的攝像監(jiān)控設備和龐大的數(shù)據處理中心，“一碼通用”系統(tǒng)的運行消耗較低，占用資源更少，承載能力也更強。通常，一個攝像頭錄像24小時大概需要25G的容量，對帶寬提出了較高要求，而“一碼通用”系統(tǒng)主要通過拍照的方式生成問題工單，然后把圖片上傳到智能終端平臺，數(shù)據流量不大，所需的存儲空間很小，還不足攝像頭錄像所需的十分之一。在同樣的存儲容量下，系統(tǒng)能記錄和容納更多的內容，查詢、上傳、下載功能也更快捷，不僅降低了服務器運行和維護的難度，也減輕了云端存儲的負擔。

此外，“一碼通用”系統(tǒng)在設計、運行、維護和升級等過程中對人財物的消耗較低，資源投入也不高。從人員投入來看，“一碼通用”系統(tǒng)本身操作難度低，對工作人員的專業(yè)程度沒有特殊要求，進一步降低了系統(tǒng)運行成本。從物資投入來看，“一個二維碼的門牌不到30塊錢，整個鎮(zhèn)一共兩千戶左右，只需要幾萬塊錢”(訪談記錄20210814LDP)。除了系統(tǒng)開發(fā)、信息錄入、軟件開發(fā)、線路租用等成本以外，系統(tǒng)運行的邊際成本幾近于零，相比于動輒投入成百上千萬元的智能治理技術，“一碼通用”系統(tǒng)利用有限的資源切實解決了問題，極大地削減了運行成本，節(jié)省了治理資源，也減輕了財政壓力。

(四)操作便捷的系統(tǒng)軟件

斯托克強調，辦好事情的關鍵不在于政府運用權力，而在于政府開發(fā)和運用新工具和新技術的能力[19]。在信息技術日新月異的背景下，智慧治理首先需要考慮系統(tǒng)軟件的開發(fā)、選擇與運用問題，即什么樣的軟件工具能夠更適宜、更高效、更快捷地派上用場。在系統(tǒng)設計之初，B鎮(zhèn)在系統(tǒng)軟件的選擇上頗費心思，不僅要考慮系統(tǒng)軟件自身的合理性、實用性和經濟性，更要考慮針對基層工作者的操作友好性，是否方便大家使用。“大家都知道現(xiàn)在的消費者掃碼支付很方便，那我們是不是可以運用二維碼來進行智能化管理？所以我們就嘗試了”(訪談記錄20210814LX)。

不同于其他高精尖的智能軟件，“一碼通用”系統(tǒng)的核心是一個二維碼，具備簡單、快捷、易上手等特點，符合B鎮(zhèn)設計智慧治理系統(tǒng)的初衷。第一，“一碼通用”系統(tǒng)是由“一碼專用”系統(tǒng)轉化而來，有成熟的實踐背景和完備的數(shù)據基礎，系統(tǒng)軟件的測試、維護和運營非常快捷；第二，區(qū)別于“笨重”的智能設備，“一碼通用”系統(tǒng)賦予人們日常使用的二維碼以治理屬性，“掃一掃”功能使用簡單，操作門檻很低；第三，軟件對工作人員的技能要求也比較低，工作人員不需要經過長時間的崗前培訓，只要進行簡單的微信操作，就可以順利完成相關工作，實現(xiàn)對街面空間的靈活巡查和管控。

(五)靈活運用的系統(tǒng)數(shù)據

智慧治理是以數(shù)據資源為核心，以政府、公眾和企業(yè)等為主體，帶來主體數(shù)據資源和公共資源的不斷匯聚[20]。數(shù)據資源每時每刻都在更新，如果不對數(shù)據加以開發(fā)、整合和利用，“沉睡的數(shù)據”只能成為“沒有生命力的死水”?！耙淮a通用”系統(tǒng)收集和存儲了大量的數(shù)據，包括店面類型、處置問題數(shù)量、總工作時長等，還定期對系統(tǒng)數(shù)據進行再生產?！拔覀儗?shù)據的運用問題是非常上心的。系統(tǒng)數(shù)據重新處理利用，生成了三級報表，其中一級報表給領導們看，匯報整體治理績效；二級報表給部門看，反饋部門的行動效率；三級報表給基層人員看，是對基層工作人員考核的依據之一”(訪談記錄20210814LDP)。

“一碼通用”系統(tǒng)對數(shù)據進行重新整合、評估和利用，生成了不同的統(tǒng)計報表，推動數(shù)據發(fā)揮更大的價值。其中，系統(tǒng)共生成報表24張(涉及人員管理13張、事件管理11張)，分為三級，其中一級報表7張、二級報表6張、三級報表11張，分別對城管中隊、城運中心、市場所、居委會等各個部門工作人員的日常巡檢和工單處置情況進行了詳細記錄。系統(tǒng)運用績效導向的管理方式，根據周期內巡檢數(shù)量、完成效率、重復巡檢數(shù)量、綜合巡檢效率以及工作時長等指標，評估工作人員的工作績效。這不僅確保了日常管理能夠責任到人、考核到人，也為各級領導及職能部門提供了分析、考核和獎懲的依據。

四、小結與進一步討論

以技術為主導的智慧治理實踐，既有輕便快捷的技術優(yōu)勢，也有笨重僵化的不良趨勢。在智慧城市快速發(fā)展的時代背景下，各地各級政府都在積極應用大數(shù)據和區(qū)塊鏈等新一代信息技術，對城市內外環(huán)境及其問題進行快速感知、靈活響應和彈性處置，以實現(xiàn)更加快捷、智能和高效的敏捷治理，然而，個別地方政府不切實際地投入智慧城市建設，一味攀比誰的資金投入更多、誰的顯示屏幕更大、誰的技術更先進，讓城市的智慧治理越來越“內卷”，也越來越“笨重”。敏捷治理不僅意味著信息技術的更新和升級，更意味著要高效解決城市建設、運行和管理中的實際問題，還需要規(guī)避智慧治理的陷阱，比如規(guī)則煩瑣導致的運轉不靈等問題。

智慧治理需要尋求靈活輕便的方案，以應對復雜多變的治理難題。B鎮(zhèn)“一碼通用”的案例表明，輕便治理不僅意味著“回應早”，還表現(xiàn)為“調整快”，強調以簡便靈活的方式有效利用治理資源，最大限度地減少資源浪費。基層治理置身于五方雜厝的混亂空間，面對的是瑣碎細致的社會問題，不僅需要數(shù)字技術的充分賦能，還需要重視發(fā)揮人的作用，實現(xiàn)技術與人的科學組合，讓治理變得更加輕便靈活。誠然，并不是所有的智慧治理都是敏捷和輕便的，也不是所有的智慧治理都是有效的。在基層治理層面，智慧治理如何更加靈活、快捷和有效地開展，B鎮(zhèn)“一碼通用”實踐提供了可供借鑒的治理啟示。

第一，智慧治理應從實際條件出發(fā)。B鎮(zhèn)的實踐經驗表明，照搬照抄的智慧治理并不適用于千差萬別的基層問題。在資源條件不足的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府顯然無法承擔智能設備的巨額投入，也缺乏專業(yè)人員去運營和維護。B鎮(zhèn)地處城鄉(xiāng)結合處，小商小販比較活躍，存在大量占道經營和違規(guī)充電等問題，這些基層問題往往需要相關人員到現(xiàn)場進行處置，而無法僅僅通過算法和模型解決。如果過度依賴數(shù)據和算法，不僅實際問題得不到解決，還會給治理工作帶來更多形式化的負擔。所以，智慧治理需要從實際條件出發(fā)，尤其要在資源約束的夾縫中選擇恰當可行的技術用于治理，而不是想當然地追求先進前沿的技術手段。

第二，智慧治理要降低操作門檻。作為“一碼通用”系統(tǒng)的核心組件，二維碼是當前人們廣泛使用的工具，“付款碼”“健康碼”“文明碼”“場所碼”等早已在日常生活中廣泛應用。這說明二維碼不僅具有適用性和靈活性，還可以根據實際需要進行功能調整、優(yōu)化與升級，快速應用和擴展到其他領域。此外，掃碼是日常生活中經常發(fā)生的行為，沒有操作上的技術門檻，二維碼的適用性和靈活性給治理帶來了便捷性與可操作性。對于“一碼通用”系統(tǒng)而言，工作人員不需要經過長期的崗前培訓，就能快速上手進行街面空間的日常巡查、秩序監(jiān)管和問題處置。在技術應用的潮流下，簡單方便的技術工具能夠得以快速的應用，也有助于提升治理的效能。

第三，智慧治理須衡量數(shù)據需求量。在涉及軌道交通、物流倉儲、人口流動等宏觀性、全局性和整體性的問題時，城市治理無疑需要全面而完整的大數(shù)據支撐，大數(shù)據也往往具有發(fā)現(xiàn)或識別問題的技術優(yōu)勢，但基層治理的問題大多都是零散的個案，具有差異性、隨意性和多變性特征，很難量化和計算。解決諸如跨店經營、違章搭建、違規(guī)充電等問題，不需要體量龐大的數(shù)據支撐，也不必建立復雜的數(shù)據模型，因而也就不存在數(shù)據壁壘或數(shù)據共享等方面的問題。正如“一碼通用”系統(tǒng)一樣，輕便化的治理更多是強調對具體問題的現(xiàn)場處置，對數(shù)據量的要求不高，數(shù)據只要基本夠用即可。這不僅能簡化智能系統(tǒng)的數(shù)據采集工作，也能減輕基層政府的數(shù)字壓力。

第四，智慧治理要防止技術濫用。阿里巴巴副總裁涂子沛曾言道:可以大規(guī)模地、持續(xù)地在公共場所獲得一個人的照片，而且不需要經過當事人的同意，甚至在當事人不知情的情況下就能獲得數(shù)據。這種能力，歷史上任何力量都未曾具備過。正是借助于大數(shù)據和智能化等技術手段，智慧治理獲得了強大的數(shù)據能力，提高了社會治理的效能，然而，也要對智慧技術保持清醒的認識，防范技術濫用甚至誤用的風險，比如算法是否能做到準確、公共事務是否能被完全量化、算得更多更快是否意味著更智慧、如何保護個人的隱私，特別是所謂的“智慧治理”究竟能否高效地解決實際問題，而不是帶來了更多的問題。這些都是在智慧治理發(fā)展進程中必須時刻冷靜反思的問題。

第五，不論是“一碼通用”系統(tǒng)的輕便化治理方式，還是其他的智慧治理項目，大多都處在不斷探索和試錯的歷史階段，還需要在實踐過程中不斷檢驗、發(fā)展和完善?；凇岸S碼”的“一碼通用”系統(tǒng)技術簡單、形式簡便、操作靈活、成效顯著，但這種治理技術能否穩(wěn)定下來，持續(xù)地提升基層治理的效能，還需要拭目以待。城市治理中“高大上”的大型智慧治理項目是有意義的，但未必適配于基層治理的層級，適用于解決具體而微的問題。“笨重”和“輕便”沒有嚴格意義上的好壞之分，這就需要我們時刻注意到智慧治理的不可逆性及其弊病，去探索更有效率的治理形態(tài)。未來，智慧治理應該如何在“龐大笨重”與“小巧輕便”之間進行明智的選擇和應用，還需要繼續(xù)探索。這既是“一碼通用”實踐案例的啟示意義所在，也是值得進一步思考的理論問題。