孫 萍, 陳詩怡

(東北大學(xué) 文法學(xué)院, 遼寧 沈陽 110169)

一、 問題的提出

“放管服”改革作為漸進(jìn)式改革模式的典型代表,與改革開放以來搞活市場的改革取向一脈相承,是對20世紀(jì)90年代興起的行政審批改革的深化與發(fā)展。2013年,我國提出將簡政放權(quán)、放管結(jié)合作為政府改革的“當(dāng)頭炮”和“先手棋”,2014年,進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)放管結(jié)合,2015年,正式將優(yōu)化服務(wù)納入改革之列,形成“放”“管”“服”三管齊下的改革新局面[1],強(qiáng)調(diào)“當(dāng)前和今后一個時期,深化行政體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能總的要求是:簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)協(xié)同推進(jìn)”[2]。

“放管服”改革作為一場刀刃向內(nèi)的自我革命,不僅是轉(zhuǎn)變政府職能、深化行政體制改革的重要突破口,更是促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有力支點。自改革實施以來,充分調(diào)動了中央和地方兩個積極性,實現(xiàn)了頂層設(shè)計與地方首創(chuàng)的有機(jī)結(jié)合,在持續(xù)釋放改革紅利的同時也引發(fā)了理論界的廣泛關(guān)注?！胺殴芊备母镒鳛楫?dāng)前政府管理中的重頭戲和主戰(zhàn)場,其生長軌跡符合政府管理中PDCA循環(huán)的基本原理,在閉環(huán)系統(tǒng)的引領(lǐng)下,評價成為持續(xù)推進(jìn)“放管服”改革的必經(jīng)環(huán)節(jié)。所謂PDCA循環(huán),是指管理工作可依次劃分為計劃(Plan)、實施(Do)、檢查(Check)、調(diào)整(Action)階段[3],由四階段集合而成的行為閉環(huán)以問題和經(jīng)驗為觸角,進(jìn)入逐層遞進(jìn)的PDCA循環(huán)中,推動管理質(zhì)量持續(xù)上升[4]。在“放管服”改革的閉環(huán)系統(tǒng)中,改革主體同樣需要經(jīng)歷上述四階段的循環(huán)往復(fù)。計劃階段,要求改革主體科學(xué)、民主決策,結(jié)合地區(qū)發(fā)展實際制定嚴(yán)密、合理的改革計劃;實施階段,要求改革主體遵循既定改革方案,嚴(yán)格執(zhí)行、精準(zhǔn)實施,靈活應(yīng)對突發(fā)狀況;檢查階段,要求改革主體建立評價指標(biāo)體系,全方位審視改革工作,厘清改革中存在的優(yōu)勢與短板;調(diào)整階段,要求改革主體根據(jù)評價的反饋結(jié)果進(jìn)行有針對性地整改,重新修訂改革計劃,從而實現(xiàn)調(diào)整階段與計劃階段的首尾相連,開啟新一輪的PDCA循環(huán),在循環(huán)往復(fù)中將改革向縱深推進(jìn)。

迄今為止,堅持簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)三管齊下的“放管服”改革已在全國范圍內(nèi)持續(xù)推進(jìn)多年,理應(yīng)進(jìn)入檢查階段,通過評價工具,系統(tǒng)化測評改革工作,摸清底數(shù),把握實際,總結(jié)成功經(jīng)驗,梳理現(xiàn)存問題,以此促進(jìn)“放管服”改革不斷深化。此外,推動“放管服”改革持續(xù)取得更大成效,是歷次“放管服”改革電視電話會議中恒久不變的核心命題。這一重要論斷的提出,不僅表明“放管服”改革是我國一項必將長期、持續(xù)推進(jìn)的改革策略,而且引發(fā)研究者的困惑和思考,即如何判斷“放管服”改革是否取得了更大的成效?標(biāo)準(zhǔn)何在?如何才能使“放管服”改革取得更大成效,著力點何在?對此,唯有依托評價指標(biāo)體系對“放管服”改革展開科學(xué)、系統(tǒng)化的實際測評,才能為“取得更大成效”的命題注入精神內(nèi)核,對上述“標(biāo)準(zhǔn)”和“著力點”問題作出有效回應(yīng)。

有鑒于此,評價“放管服”改革已如箭在弦、勢在必行。相關(guān)研究表明,評價作為一種價值導(dǎo)向,對政府行為產(chǎn)生顯著性影響,即有什么樣的評價,就有什么樣的政府行為[5]。為切實發(fā)揮評價工具的現(xiàn)實功效,促進(jìn)改革行為的調(diào)整,助力改革目標(biāo)的深化,研究者務(wù)必選擇恰當(dāng)、可行的評價視角,來指導(dǎo)、規(guī)范評價體系的構(gòu)建,以獲取科學(xué)、可靠的評價結(jié)果。那么,對于“放管服”改革而言,何種評價視角才是恰當(dāng)?shù)?、可靠?則成為擺在研究者面前的首要問題。

二、 文獻(xiàn)綜述

“放管服”改革是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容之一,能夠在一定程度上頂住經(jīng)濟(jì)下行壓力,滿足高質(zhì)量發(fā)展的客觀需求,助推人民滿意的服務(wù)型政府建設(shè)。以“放管服”改革為關(guān)鍵詞進(jìn)行文獻(xiàn)檢索發(fā)現(xiàn),或許是受到演化進(jìn)展的迅捷性、話語體系變遷的頻繁性、理論批判與反思的滯后性[6]等因素的影響,國外學(xué)者尚未對“放管服”改革議題展開有益探索,其相關(guān)研究成果主要集中在國內(nèi)學(xué)術(shù)界。當(dāng)前,“放管服”改革作為國內(nèi)政府改革領(lǐng)域熱議的焦點話題,其研究成果可謂是汗牛充棟,但關(guān)于“放管服”改革評價的研究成果卻屈指可數(shù),主要圍繞以下三方面內(nèi)容展開。

第一,關(guān)于“為何評價”。高小平等認(rèn)為政府績效管理是政府職能轉(zhuǎn)變工作中的“助推器”和“指揮棒”,在厘清“放管服”改革邏輯脈絡(luò)和本質(zhì)要求的基礎(chǔ)上,將績效管理融入“放管服”改革實踐,探尋新的發(fā)展理念、制度安排與推進(jìn)路徑是持續(xù)深化“放管服”改革的必然選擇[7]。王叢虎提出考核評價是持續(xù)推進(jìn)“放管服”改革的重要抓手和重點環(huán)節(jié),尤其是人民群眾的評價,唯有如此,才能對改革是否落到實處、改革是否深入到了基層、改革是否真正發(fā)揮了作用等問題作出有效判斷[8]。王琛偉進(jìn)一步強(qiáng)調(diào),客觀評價改革成效,能夠幫助改革主體及時發(fā)現(xiàn)問題、采取相應(yīng)措施,并為未來的改革方向、改革策略等一系列改革工作提供重要依據(jù)[9]。

第二,關(guān)于“評價什么”。中國行政體制改革研究會課題組將“放”“管”“服”合而為一,從改革成效、改革針對性、改革配套措施等方面出發(fā)對“放管服”改革作出總體評價[10]。與之不同,鄧悅等將“放管服”改革按照簡政放權(quán)、放管結(jié)合和優(yōu)化服務(wù)三個方面進(jìn)行維度劃分,依托中國企業(yè)—勞動力匹配調(diào)查(CEES)的經(jīng)驗數(shù)據(jù),分別采用企業(yè)辦理行政審批的成本是否減少、企業(yè)評價的監(jiān)督抽查次數(shù)是否減少、企業(yè)在線辦理行政審批的比例作為衡量“放”“管”“服”水平的評價指標(biāo)[11]。王琛偉遵循可行性、公平性、經(jīng)濟(jì)性與發(fā)展性的基本原則,嘗試從企業(yè)實際收益、政府推動改革的工作效率、區(qū)域發(fā)展的實際效果、營商環(huán)境基礎(chǔ)制度體系四個維度出發(fā),圍繞“放管服”改革,構(gòu)建系統(tǒng)化的評價指標(biāo)體系,且在其看來,這在國內(nèi)對“放管服”改革成效評估的研究中尚屬首次,具有一定創(chuàng)新性[9]。

第三,關(guān)于“如何評價”。在為數(shù)不多的相關(guān)研究成果中,研究者主要選擇問卷調(diào)查、案例分析、主觀研判分析等方法展開研究。例如:中國行政體制改革研究會課題組通過問卷調(diào)查的方式,收集黨政干部、企事業(yè)單位人員以及普通民眾等社會各方對“放管服”改革的評價意見[10];侯志陽選取兩個具有可比性的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府展開實地調(diào)研,通過對典型個案的考察與分析,厘清公共服務(wù)履職的應(yīng)然與實然狀態(tài),揭示基層政府在“放管服”改革中的實際進(jìn)展[12];丁邡等基于政府工作報告、政策文本等二手?jǐn)?shù)據(jù)資料,厘清“放管服”改革在精簡行政審批、改善營商環(huán)境、釋放創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)潛能、優(yōu)化商事制度、完善公共服務(wù)等方面取得的階段性成果,對改革的實際進(jìn)展作出主觀研判[13]。

通過文獻(xiàn)梳理發(fā)現(xiàn),“放管服”改革評價研究尚處于起步階段,采用科學(xué)評價方法的實證類研究成果尚不豐富,研究者更傾向于選擇傳統(tǒng)的規(guī)范性研究方法,以典型例證、相關(guān)報告以及政策等資料為基礎(chǔ)對“放管服”改革進(jìn)展作出主觀判斷,尤其在評價內(nèi)容的選取方面,既有研究成果大多傾向于從績效評價的視角出發(fā)來確定評價指標(biāo)。雖然績效評價日趨成熟,并作為國際通用的理論視角在政府評價領(lǐng)域獲得廣泛應(yīng)用,但不可否認(rèn),其在評判“放管服”改革進(jìn)展的研究中還存在以下不足。一是既有評價研究側(cè)重于對可量化數(shù)據(jù)的考察,在一定程度上忽視了對改革實質(zhì)的厘定,以簡政放權(quán)為例,在一系列大刀闊斧的改革舉措的助推下,行政審批事項數(shù)量出現(xiàn)大幅度下降,正是該數(shù)據(jù)的可量化性,使行政審批事項的削減數(shù)量成為研究者衡量“放管服”改革進(jìn)展的一項重要指標(biāo),但在這“美觀”數(shù)據(jù)的背后很可能是改革主體為追求數(shù)字效應(yīng),而將行政審批事項做以“打包”或“拆分”處理,相關(guān)權(quán)力“放虛不放實”,并衍生出“變相審批”等不良現(xiàn)象,而這些隱藏于數(shù)字背后的質(zhì)化內(nèi)容,才是真正決定改革是否取得實質(zhì)性進(jìn)展的關(guān)鍵;二是既有評價研究主要從供給側(cè)層面出發(fā),側(cè)重于對改革產(chǎn)出的考量,對需求側(cè)方面的關(guān)注則有所欠缺,在指標(biāo)設(shè)定中較少涉及對改革滿意度以及人民群眾的獲得感、幸福感、安全感方面的考量;三是在結(jié)果導(dǎo)向和過程導(dǎo)向的價值引領(lǐng)下,既有研究成果強(qiáng)調(diào)對“放管服”改革過程和結(jié)果的測量,而缺乏對改革起點的現(xiàn)實觀照,起點—過程—結(jié)果是一套邏輯自洽的評價鏈條,改革起點的缺位使研究者難以厘清“放管服”改革全貌;四是在既有研究成果中缺乏衡量改革水平高低的根本標(biāo)準(zhǔn),大多通過縱向?qū)用娴淖晕冶容^或橫向?qū)用娴耐惐容^,對改革水平作出初步判斷,這種評判標(biāo)準(zhǔn)具有相對性和動態(tài)性,在很大程度上受到評價客體影響,難以形成共識性結(jié)論。

考慮到既有研究中的理論分歧與局限,為更加科學(xué)、精準(zhǔn)地評價“放管服”改革,筆者嘗試提出效能評價的新視角,并對以下問題作出解釋性分析與回應(yīng):第一,“放管服”改革效能評價的新視角源于何處?第二,“放管服”改革效能評價的理論內(nèi)核是什么?與傳統(tǒng)的績效評價視角相比具備哪些顯著性優(yōu)勢?第三,“放管服”改革效能評價的價值意蘊(yùn)是什么?

三、 效能評價:“放管服”改革研究的新視角

既有評價研究中的理論局限,驅(qū)使并指引研究者反思如何才能科學(xué)地評價“放管服”改革,何種評價視角才能精準(zhǔn)地反映“放管服”改革實際。對此,筆者嘗試提出效能評價的新視角,這不僅契合國家治理的現(xiàn)實需求,更滿足概念辨析的理論訴求。

1. 契合國家治理的現(xiàn)實需求

改革開放以來,我國先后經(jīng)歷了八次政府改革,主要圍繞加快推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)調(diào)整、職能轉(zhuǎn)變以及管理方式創(chuàng)新三方面內(nèi)容展開。其中政府機(jī)構(gòu)調(diào)整解決的是“誰來管”的問題,政府職能轉(zhuǎn)變解決的是“管什么”的問題,政府管理方式創(chuàng)新解決的是“怎么管”的問題[14],當(dāng)解決了“誰來管”“管什么”“怎么管”的問題后,“管得怎么樣”的問題就成為了關(guān)鍵。“管得怎么樣”的問題即是管理效能問題,是對管理效率、管理效果以及管理效益的綜合體現(xiàn),是對政府整體運(yùn)行狀態(tài)和作用發(fā)揮更為全面、系統(tǒng)的評述。

黨的十八大以來,習(xí)近平總書記治國理政的“效能思想”得到充分發(fā)展,尤其在黨的十九大召開后,“政府效能”問題引發(fā)全國層面的高度關(guān)注。在黨的十九大報告中,“效”字被提及40次,其中明確提到“有效”的有19處,如有效實施、有效推進(jìn)、有效治理、有效遂行、有效應(yīng)對、有效維護(hù)等[15];十九屆三中全會提出要“改革機(jī)構(gòu)設(shè)置,優(yōu)化職能配置,深化轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng),提高效率效能”,“深入推進(jìn)簡政放權(quán),完善市場監(jiān)管和執(zhí)法體制,全面提高政府效能,建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”[16];十九屆四中全會強(qiáng)調(diào)“必須堅持一切行政機(jī)關(guān)為人民服務(wù)、對人民負(fù)責(zé)、受人民監(jiān)督,創(chuàng)新行政方式,提高行政效能,建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”,“加強(qiáng)系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理,把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能”[17];習(xí)近平總書記在參加十三屆全國人大三次會議內(nèi)蒙古代表團(tuán)審議時提出“高效能治理”的概念,指出“要研究謀劃中長期戰(zhàn)略任務(wù)和戰(zhàn)略布局,有針對性地部署對高質(zhì)量發(fā)展、高效能治理具有牽引性的重大規(guī)劃、重大改革、重大政策,在應(yīng)對危機(jī)中掌握工作主動權(quán)、打好發(fā)展主動仗”[18]; 十九屆五中全會統(tǒng)籌考慮“十四五”規(guī)劃與“2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)”,在充分肯定全面深化改革取得重大突破和進(jìn)展的基礎(chǔ)上,將“國家治理效能得到新提升”確定為“十四五”時期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主要目標(biāo)之一,強(qiáng)調(diào)國家行政體系更加完善、政府作用更好發(fā)揮、行政效率和公信力顯著提升等[19]?？梢?“效能改革”時代已然來臨,“放管服”改革順應(yīng)轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)、換動力的時代背景,已然成為當(dāng)前政府管理的主要工具,評價“放管服”改革效能無疑是解決政府“管得怎么樣”問題的重中之重。

2. 滿足概念辨析的理論訴求

當(dāng)前,績效評價作為國際通用的政府改革研究視角,在學(xué)界備受青睞和推崇,然而鮮有研究者從效能評價角度來研究政府改革問題?；貧w績效與效能的本質(zhì),本研究認(rèn)為效能評價與績效評價確實存在一定區(qū)別。“績效”一詞最早應(yīng)用于投資項目管理,并逐步延伸至企業(yè)管理領(lǐng)域[20],而后伴隨著新公共管理運(yùn)動的興起,管理主義范式在公共部門落地生根,由此形成關(guān)于政府績效或行政績效的諸多論斷。一般認(rèn)為績效作為一個內(nèi)涵豐富的多維構(gòu)念,包括經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性,稱為“3E”,抑或加上公平性,稱為“4E”[21]。與之不同,“效能”一詞帶有鮮明的中國特色,最早由毛澤東及其領(lǐng)導(dǎo)集體提出,當(dāng)前,學(xué)界主要從以下三個角度進(jìn)行概念解讀:從語義學(xué)角度來看,研究者們按照《現(xiàn)代漢語詞典》的釋義,將效能定義為事物所蘊(yùn)藏的有利作用[22],或?qū)⑿芤辉~拆解為“效”與“能”的結(jié)合,并衍生出關(guān)于效能要素的諸多論斷[23-25];從管理學(xué)的角度來看,研究者們選擇以組織效能的系列理論,如目標(biāo)模型[26]、系統(tǒng)資源模型[27]、競值架構(gòu)模型[28]、利益相關(guān)者模型[29]等為依據(jù)來理解效能;從政治學(xué)的角度來看,研究者傾向于從政治效能感理論出發(fā)來解讀效能,主張效能有內(nèi)外之分[30-31]等。在批判、吸收既有觀點的基礎(chǔ)上,筆者認(rèn)為績效與效能中的“效”表示外顯效用,除去共同擁有的“效”字,績效中的“績”代表業(yè)績、成績,“績”與“效”合而為一可理解為有助于提升業(yè)績、成績的方可稱之為績效;效能中的“能”代表內(nèi)在潛能,“效”與“能”合而為一表明效能側(cè)重于強(qiáng)調(diào)內(nèi)在潛能與外顯效用之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)與互動關(guān)系。

近年來,伴隨著效能思想的充分發(fā)展,效能一詞在行政機(jī)關(guān)的系列政策、報告中多有提及,但學(xué)界的相關(guān)理論研究成果并不豐富,對此,有研究表明,導(dǎo)致該現(xiàn)象的原因在于政府績效與政府效能兩個概念存在較大交集,研究者未能對績效與效能概念作以明確區(qū)分,兩個概念?；Q使用,甚至混用,以致政府效能的很大一部分研究成果落到績效板塊[32]?？梢?當(dāng)前學(xué)界的確存在辨析績效與效能概念的理論訴求,說明了研究者嘗試從績效評價轉(zhuǎn)向效能評價的可能性,效能本身在兼顧內(nèi)與外、潛與顯方面的特質(zhì)與屬性更增添了邏輯視角轉(zhuǎn)換的可行性。

四、 “放管服”改革效能評價的理論內(nèi)核

“放管服”改革效能由“放管服”改革和效能兩個子概念復(fù)合而成,其中“放管服”改革是簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革的簡稱;效能則是內(nèi)在潛能與外顯效用的集合。遵循復(fù)合概念的定義思路,本研究將“放管服”改革效能定義為:國家行政機(jī)關(guān)及其行政人員推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合和優(yōu)化服務(wù)改革的有效性,強(qiáng)調(diào)內(nèi)在潛能和外顯效用的動態(tài)聯(lián)結(jié),是對改革起點、過程和結(jié)果的綜合體現(xiàn),是改革效率、改革效果和改革效益的有機(jī)統(tǒng)一。

1. “放管服”改革效能評價的核心要義

“放管服”改革效能評價是對行政機(jī)關(guān)及其行政人員所具備的內(nèi)在潛能和外顯效用的綜合測量,以內(nèi)在潛能向外顯效用的轉(zhuǎn)化程度,即外顯效用與內(nèi)在潛能的比值代表“放管服”改革效能的實際水平。由此,形成了“放管服”改革內(nèi)在潛能與外顯效用之間的函數(shù)關(guān)系,如圖1所示。

圖1 “放管服”改革內(nèi)在潛能與外顯效用的函數(shù)關(guān)系圖

以內(nèi)在潛能為X軸,以外顯效用為Y軸,建立坐標(biāo)系。改革主體的“放管服”改革效能都是分布在這個坐標(biāo)系中的散點,按照其各自的內(nèi)在潛能和外顯效用,每個改革主體都能在坐標(biāo)系中找到屬于自己的位置。當(dāng)散點恰好落在Y=X的這條斜線上時,代表該改革主體的外顯效用等于內(nèi)在潛能,即在“放管服”改革中改革主體將內(nèi)在潛能全部轉(zhuǎn)化為外顯效用,說明該改革主體的改革工作達(dá)到了有效性的基本標(biāo)準(zhǔn);當(dāng)散點落在區(qū)域①內(nèi),則代表該改革主體的外顯效用大于內(nèi)在潛能,即在“放管服”改革中改革主體將內(nèi)在潛能高效地轉(zhuǎn)化為外顯效用,說明該改革主體的改革工作已進(jìn)入高效能的領(lǐng)地,且該點與Y=X斜線的垂直距離越遠(yuǎn),則說明改革效能越高;當(dāng)散點落在區(qū)域②內(nèi),則代表該改革主體的外顯效用小于內(nèi)在潛能,即在“放管服”改革中改革主體未能將內(nèi)在潛能全部有效地轉(zhuǎn)化為外顯效用,表明該改革主體的改革工作仍舊維持在低效能的水平上,且該點與Y=X斜線的垂直距離越遠(yuǎn),則說明改革效能越低。

2. “放管服”改革效能評價的內(nèi)涵解讀

(1) “放管服”改革效能評價的基礎(chǔ)是對改革主體內(nèi)在潛能的測量

在前文論述中曾多次提及“內(nèi)在潛能”,顧名思義,內(nèi)在潛能即蘊(yùn)藏于改革主體內(nèi)部的潛在能量。在“放管服”改革效能評價中,內(nèi)在潛能側(cè)重于對改革主體自身發(fā)展基礎(chǔ)性條件的考察,通過對行政人員的基本素養(yǎng)和專業(yè)能力、行政組織的文化環(huán)境和制度環(huán)境等潛在能量的系統(tǒng)化測量,能夠深入了解改革主體的綜合實力和改革基礎(chǔ)。內(nèi)在潛能作為“放管服”改革效能評價中的基石,理應(yīng)與外顯效用統(tǒng)籌起來考察。良好的內(nèi)在潛能為改革主體形成優(yōu)質(zhì)化的外顯效用提供了更大的發(fā)揮空間和可能性,也對其外顯效用水平提出了更高的要求。在表達(dá)式中,“放管服”改革效能致力于揭示外顯效用與內(nèi)在潛能的比率關(guān)系,如果不能將內(nèi)在潛能有效地轉(zhuǎn)化為外顯效用,那么終將是徒勞?？傊?本研究并不是以單一性的外顯效用結(jié)果來判斷改革進(jìn)展,而是以外顯效用與內(nèi)在潛能的相對比值為判斷和評價依據(jù)。效能評價能夠在一定程度上消除由內(nèi)在潛能差異所致的外顯效用差異,極大限度地發(fā)掘落后地區(qū)在改革實踐中的后發(fā)優(yōu)勢和上升勢頭,彌合傳統(tǒng)績效評價工具的局限性,提升測評結(jié)果的公平性。

(2)“放管服”改革效能評價的重點是對“三效”的綜合考量

所謂“三效”,即效率、效果、效益,強(qiáng)調(diào)改革取得的外在結(jié)果,是外顯效用的重點內(nèi)容。其中效率是指改革主體在單位時間內(nèi)完成工作量的多少,即在單位時間內(nèi)開展的簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革舉措形成了怎樣的可量化產(chǎn)出,如行政審批事項數(shù)量大幅度降低、政務(wù)服務(wù)手續(xù)數(shù)量明顯減少等,側(cè)重于對改革實踐的數(shù)量化考察。效果是指改革主體的行為實踐對現(xiàn)存問題和既定目標(biāo)的解決、實現(xiàn)程度,即通過簡政放權(quán)、放管結(jié)合和優(yōu)化服務(wù)三管齊下,解決了哪些現(xiàn)實問題,實現(xiàn)了哪些預(yù)期目標(biāo),如切實解決了市場活力、社會創(chuàng)造力不足的問題,有效激發(fā)了市場主體和社會主體的活力和創(chuàng)新力等,側(cè)重于對改革實際質(zhì)的考察;效益是改革主體的行為結(jié)果所帶來的經(jīng)濟(jì)、社會影響,建立在效率和效果的基礎(chǔ)上,是由“放管服”改革的工作量和改革目標(biāo)所形成的附加價值,如由行政審批事項數(shù)量大幅度降低和社會創(chuàng)造力的大幅度提升使得政府形象獲得重塑,公民的獲得感、幸福感、安全感獲得顯著增強(qiáng)等,側(cè)重于對改革實踐的價值考量。改革效率、改革效果、改革效益作為評判“放管服”改革外顯效用的重要標(biāo)尺,三者缺一不可,唯有三效合一,才能更好地推進(jìn)“放管服”改革。

(3) “放管服”改革效能評價的實質(zhì)是整體功能與部分功能之和的結(jié)果比對

按照前文關(guān)于效能評價的定義,“放管服”改革效能側(cè)重于強(qiáng)調(diào)外顯效用與內(nèi)在潛能之間的比較,究其本質(zhì),外顯效用代表整體功能,內(nèi)在潛能代表部分功能之和,“放管服”改革效能表達(dá)式中的比值意味著整體功能與部分功能之和的結(jié)果比對,如圖2所示。結(jié)構(gòu)功能主義認(rèn)為結(jié)構(gòu)與功能是統(tǒng)一的,一定的結(jié)構(gòu)具有一定功能,一定功能需要一定的結(jié)構(gòu)才能實現(xiàn)[33]。改革主體內(nèi)部包含的要素即為結(jié)構(gòu),要素所具備的能量即為功能,內(nèi)在潛能是理論意義上改革主體中各要素的能量集合,需要特殊說明的是,該集合中強(qiáng)調(diào)不同要素的個體性功能,僅為不同要素所具備的個體性能量的簡單疊加。外顯效用則不然,強(qiáng)調(diào)不同要素之間的組合性功能,同一改革主體所含的要素之間存在或多或少的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性,在具體化的改革實踐中,不同要素之間協(xié)同共生,以合理化的要素配置,促進(jìn)要素間組合性功能的發(fā)揮,達(dá)到整體功能大于各部分功能之和的理想狀態(tài)。由此也印證了前文關(guān)于效能高低標(biāo)準(zhǔn)的界定,即整體功能小于各部分功能之和時即為低效能,整體功能大于各部分功能之和時則為高效能。

圖2 效能評價中整體功能與部分功能之和的關(guān)系圖

(4) “放管服”改革效能評價的目的是對改革過程的全面監(jiān)測

“放管服”改革效能評價中主要包含內(nèi)在潛能和外顯效用兩部分內(nèi)容,分別代表改革起點和改革結(jié)果,看似與改革過程無關(guān),實則不然。起點、過程、結(jié)果是一套有序的線性系統(tǒng),改革起點無法自動轉(zhuǎn)化為改革結(jié)果,改革過程作為起點與結(jié)果之間的橋梁與紐帶,是開啟改革起點向改革結(jié)果轉(zhuǎn)化進(jìn)程的觸發(fā)機(jī)制。換言之,在“放管服”改革效能評價中,“放管服”改革過程是改革主體實現(xiàn)內(nèi)在潛能與外顯效用動態(tài)聯(lián)結(jié)的觸發(fā)器,改革過程的有效與否將直接決定內(nèi)在潛能向外顯效用的轉(zhuǎn)化水平。

如前文所述,“放管服”改革效能等于外顯效用與內(nèi)在潛能的比值,其含義是改革主體能夠在多大程度上將內(nèi)在潛能轉(zhuǎn)化為外顯效用,比值結(jié)果即為轉(zhuǎn)化水平,比值結(jié)果愈高,則表示轉(zhuǎn)化水平愈高。外顯效用與內(nèi)在潛能本為兩個相對靜態(tài)化的概念,比值式的計算方式為效能評價結(jié)果賦予了動態(tài)內(nèi)涵,以轉(zhuǎn)化水平的高低完成對“放管服”改革過程的全面監(jiān)測,如圖3所示。

圖3 “放管服”改革內(nèi)在潛能與外顯效用的轉(zhuǎn)化關(guān)系圖

當(dāng)“放管服”改革效能評價結(jié)果等于1時,表示改革主體將內(nèi)在潛能全部轉(zhuǎn)化為外顯效用,說明“放管服”改革過程達(dá)到有效性的基本標(biāo)準(zhǔn);當(dāng)“放管服”改革效能評價結(jié)果大于1時,表示改革主體將內(nèi)在潛能高效地轉(zhuǎn)化為外顯效用,說明“放管服”改革過程的高效性;當(dāng)“放管服”改革效能評價結(jié)果小于1時,表示改革主體未能將內(nèi)在潛能全部有效地轉(zhuǎn)化為外顯效用,說明“放管服”改革過程的低效性。

3. “放管服”改革效能評價的顯著優(yōu)勢

根據(jù)對“放管服”改革效能評價的核心要義分析與理論內(nèi)涵解讀,相較于傳統(tǒng)的績效評價,效能評價主要存在以下四方面的顯著優(yōu)勢。

第一,效能評價視角具有鮮明的中國特色。如前文所述,效能是一個中國本土化詞匯,最早由毛澤東及其領(lǐng)導(dǎo)集體提出,1941年,中共中央發(fā)出關(guān)于“精兵簡政”的指示,要求整頓各級組織機(jī)構(gòu),精簡機(jī)關(guān),提高效能;次年12月,毛澤東同志在陜甘寧邊區(qū)高級干部會議上再次強(qiáng)調(diào),精兵簡政需達(dá)到精簡、統(tǒng)一、效能、節(jié)約和反對官僚主義五項目的[34]?？冃гu價發(fā)源于西方國家,最早可追溯至泰勒的科學(xué)管理時期,將其引介至公共行政領(lǐng)域則始于20世紀(jì)初美國紐約市政研究院的績效評價實踐[35]?！胺殴芊备母镒鳛橐豁椩谥袊Z境中脫穎而出的創(chuàng)新性改革實踐活動,符合中國國情,具有中國特色,與源于本土的效能評價視角更為匹配。

第二,效能評價能夠全面反映起點—過程—結(jié)果的改革鏈條。效能強(qiáng)調(diào)內(nèi)在潛能與外顯效用之間的動態(tài)聯(lián)結(jié),其中內(nèi)在潛能代表改革起點,外顯效用代表改革結(jié)果,動態(tài)聯(lián)結(jié)代表改革過程,效能評價是為展現(xiàn)改革全鏈條作出的有益嘗試?？冃гu價則不然,在發(fā)展初期,由于受到科學(xué)管理及傳統(tǒng)公共行政模式的深刻影響,政府績效評價以效率原則為導(dǎo)向,注重行政過程,強(qiáng)調(diào)“如何以更少的投入辦更多的事情”,而后在“新公共管理運(yùn)動”的驅(qū)動下,政府績效評價逐步融入結(jié)果導(dǎo)向色彩,扭轉(zhuǎn)了傳統(tǒng)績效評價中對效率的單一性追求,使政府績效評價從過分關(guān)注過程和規(guī)則轉(zhuǎn)為對行政結(jié)果和輸出的關(guān)注[35]?？梢?與效能評價相比,績效評價注重改革過程與結(jié)果,缺乏對改革起點的現(xiàn)實觀照。

第三,效能評價能夠消除改革基礎(chǔ)對測評結(jié)果的干擾。在當(dāng)代中國的發(fā)展語境中,不平衡性依舊是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)程中不容忽視的一大特征,由于受到區(qū)域發(fā)展不平衡性的影響,不同地方的改革主體擁有差異化的基礎(chǔ)性條件。效能評價中的內(nèi)在潛能代表著改革起點,是對改革主體所具備的基礎(chǔ)性條件的反映與揭示,通過外顯效用與內(nèi)在潛能的比值式處理,能夠在一定程度上消除由于改革基礎(chǔ)不同而引發(fā)的結(jié)果差異。而績效評價缺乏對改革主體內(nèi)在潛能的關(guān)注,如若將其應(yīng)用至“放管服”改革研究,可能會陷入數(shù)據(jù)誤讀的窘境,研究者無法確定改革的結(jié)果差異究竟是由改革實際所致,還是由改革主體的基礎(chǔ)性差異所致,難以對評價對象的改革實際作出科學(xué)研判。

第四,效能評價存在衡量改革水平高低的根本界限。根據(jù)效能的基本概念與相關(guān)理論闡釋,筆者將數(shù)值1確定為衡量效能水平高低的根本標(biāo)準(zhǔn),當(dāng)外顯效用與內(nèi)在潛能的比值結(jié)果等于1時,意味著“放管服”改革達(dá)到有效性的基本標(biāo)準(zhǔn);比值結(jié)果大于1,意味著改革的高效能;比值結(jié)果小于1,則意味著改革的低效能。在以往從績效評價視角切入的“放管服”改革研究成果中,未能對改革水平高低作出明確區(qū)分,大多選擇在自我縱向比較和同類橫向比較中形成相對化標(biāo)準(zhǔn),但此相對化標(biāo)準(zhǔn)通常會受到評價對象的影響,具有不確定性,以致難以形成共識性結(jié)論,對“放管服”改革實踐的指導(dǎo)性并不顯著。

五、 “放管服”改革效能評價的價值意蘊(yùn)

效能評價作為“放管服”改革研究的新視角,有效地回應(yīng)了理論研究的發(fā)展需求和改革實踐的時代呼喚。以內(nèi)在潛能為測評基礎(chǔ),以效率、效果和效益為測評重點的“放管服”改革效能評價,通過外顯效用與內(nèi)在潛能的相對比值,完成了整體功能與部分功能之和的系統(tǒng)比對,透視了“放管服”改革過程。這不僅有利于紓解政府效能評價研究中的理論困境,也有利于對“放管服”改革進(jìn)展的全方位展現(xiàn),幫助各級政府切實掌握改革的實際情況,為有針對性地抓住重點、補(bǔ)齊短板、強(qiáng)化弱項提供有效指導(dǎo)。

1. 開拓了政府改革評價研究的新視角

經(jīng)過多年的發(fā)展與演進(jìn),績效評價工具逐步趨于成熟、穩(wěn)定,成為政府改革評價研究中的主流技術(shù),受到研究者們的推崇。但是考慮到該工具的應(yīng)用局限以及在中國語境中的適配度問題,本文嘗試從效能這一本土化概念出發(fā),為政府改革研究開拓出效能評價的新視角,并選擇一項在全國范圍內(nèi)廣泛、持續(xù)推進(jìn)的實踐活動即“放管服”改革為研究載體,開展效能評價。在充分明確效能評價的理論內(nèi)涵與參照坐標(biāo)的基礎(chǔ)上,嘗試提出科學(xué)、可行的效能評價方案,構(gòu)建出一套符合中國國情、回應(yīng)中國實踐、具有中國特色的“放管服”改革效能評價指標(biāo)體系,并選擇比值的方式計算評價結(jié)果,試圖以此彌合組織間的內(nèi)在潛能差異,拓展評價的空間與范圍,提升評價結(jié)果的公平性與研究結(jié)論的客觀性,突破績效評價中的理論局限,彰顯效能評價優(yōu)勢,充實政府改革效能評價的研究成果,推動績效評價向效能評價的邏輯轉(zhuǎn)向,為評價政府改革實踐形成中國方案、貢獻(xiàn)中國智慧,促進(jìn)效能評價的中國話語體系建設(shè)。

2. 紓解對效能本質(zhì)的模糊性認(rèn)知

效能一詞由來已久,并頗為頻繁地出現(xiàn)于政府工作報告、會議公報等一系列國家的政策文件之中,但與之相比,學(xué)術(shù)界的相關(guān)研究成果并不豐富,研究者們尚未對效能的本質(zhì)、內(nèi)涵等基礎(chǔ)性問題達(dá)成共識,關(guān)于政府效能的基本要素構(gòu)成也形成了二元論、三元論、四元論等多種論斷,相近詞匯概念邊界模糊、內(nèi)涵解讀不清。筆者認(rèn)為厘清效能的本質(zhì),無疑是開展效能評價研究的關(guān)鍵。本文以其為基點,在中國的語境與行為框架下研究、理解效能,并獲得以下結(jié)論:其一,效能主要包含內(nèi)在潛能與外顯效用兩大要素,分別對應(yīng)組織行為的起點與結(jié)果,通過對起點和結(jié)果的直觀式測評能夠全方位監(jiān)測組織行為過程;其二,效能可以用變量間關(guān)系予以表示,有助于實現(xiàn)概念的可操作化,為效能評價研究的有效開展打下堅實的基礎(chǔ);其三,在效能的概念中,存在一條隱含的基準(zhǔn)線,此線作為分水嶺和臨界點對高效能與低效能做出明確區(qū)分;其四,通過對效能概念的深層次解構(gòu)表明,效率、效果、效益均屬于效能的子概念,是外顯效用中的重要組成部分?？傊?審視與梳理效能的概念及其譜系,能夠在一定程度上紓解對效能本質(zhì)的模糊性認(rèn)知,有助于促進(jìn)效能評價研究的規(guī)范化。

3. 為國家深化“放管服”改革戰(zhàn)略提供決策依據(jù)

“放管服”改革并非是“一陣風(fēng)”的運(yùn)動式治理行為,而是一項需要長期、持續(xù)推進(jìn)的治理舉措,是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必經(jīng)之路[36]。中央政府對于此項國家性的改革戰(zhàn)略給予高度關(guān)注,堅持每年召開深化“放管服”改革的電視電話會議,總結(jié)改革得失,厘定改革重點,尋找改革突破,部署改革任務(wù),以期實現(xiàn)推動“放管服”改革取得更大成效的預(yù)期目標(biāo)。從長遠(yuǎn)發(fā)展來看,完善“放管服”改革效能評價的基礎(chǔ)性理論,厘清并構(gòu)建“放管服”改革效能的評價維度和指標(biāo)體系是滿足全面深化改革的現(xiàn)實需求,更是呼應(yīng)現(xiàn)代化治理進(jìn)程的必然選擇?！胺殴芊备母镄茉u價指標(biāo)體系正是為精準(zhǔn)、客觀考量改革進(jìn)展而量身打造的一套系統(tǒng)化標(biāo)準(zhǔn),其作為有效的測評工具,能夠幫助中央政府總攬改革全局,全方位掌握各地改革進(jìn)展,明確區(qū)域改革差異,為持續(xù)推進(jìn)“放管服”改革戰(zhàn)略提供理論性支持,及時地對“放管服”改革的頂層設(shè)計與戰(zhàn)略規(guī)劃作出適當(dāng)調(diào)整,切實提升改革方案與現(xiàn)實發(fā)展的貼合度。

4. 為地方政府持續(xù)推進(jìn)“放管服”改革指明方向

“放管服”改革效能評價是地方政府推進(jìn)“放管服”改革戰(zhàn)略的重要參照,其作為一項有效的治理工具,有助于地方政府全面審視簡政放權(quán)、放管結(jié)合和優(yōu)化服務(wù)的工作實際,并將具體的改革實踐行為凝練、抽象為直觀化的測評數(shù)據(jù)。通過對評價結(jié)果以及評價參數(shù)的解讀與剖析,地方政府能夠清楚地了解其改革的實際效能、所擁有的改革資源和取得的改革結(jié)果,形成對“放管服”改革行為有效性的理性認(rèn)知。地方政府可以根據(jù)評價結(jié)果所呈現(xiàn)的改革優(yōu)勢與不足,及時地提出有針對性的改進(jìn)對策和解決方案,精準(zhǔn)施策,發(fā)掘改革自主性和創(chuàng)新性,使之充分、有效利用組織資源,更好地將內(nèi)在潛能轉(zhuǎn)化為外顯效用,切實做到“放”得開、“管”得住、“服”到位,不斷提升“放管服”改革效能,驅(qū)動“放管服”改革的持續(xù)性推進(jìn),彰顯“以評促改”的精神內(nèi)核。此外,構(gòu)建“放管服”改革效能評價指標(biāo)體系,能夠為同級政府間的橫向比較提供統(tǒng)一性的可量化標(biāo)準(zhǔn),增強(qiáng)地方政府之間的可比對性,使地方政府明確其改革進(jìn)展在同級政府中的水平定位,突出改革先行區(qū),有利于促進(jìn)府際間學(xué)習(xí),推動典型經(jīng)驗和創(chuàng)新型舉措的復(fù)制、遷移和擴(kuò)散,為地方政府持續(xù)推進(jìn)“放管服”改革指明方向。