高登暉, 孫 峰

(1. 東北大學(xué) 文法學(xué)院, 遼寧 沈陽 110169; 2. 西北大學(xué) 公共管理學(xué)院, 陜西 西安 710127)

政策執(zhí)行是檢驗(yàn)政策正確性的重要途徑[1],能否快速響應(yīng)中央決策,是地方政府政策執(zhí)行的前置性環(huán)節(jié),事關(guān)后續(xù)政策執(zhí)行成效。習(xí)近平總書記指出“生態(tài)興則文明興,生態(tài)衰則文明衰”,垃圾分類是生態(tài)文明的重要組成部分,有效的垃圾分類不僅能夠緩解環(huán)境污染、破解“垃圾圍城”,更對(duì)提升城市治理水平、推動(dòng)“碳達(dá)峰碳中和”、建設(shè)生態(tài)中國意義重大。2015年中共中央和國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》,強(qiáng)調(diào)“加快建立垃圾強(qiáng)制分類制度”,2017年3月《國務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委 住房城鄉(xiāng)建設(shè)部生活垃圾分類制度實(shí)施方案的通知》,正式拉開了生活垃圾強(qiáng)制分類序幕。根據(jù)中央政策號(hào)召,各地方政府紛紛出臺(tái)垃圾分類政策,上海、北京、深圳等46個(gè)城市成為試點(diǎn)。面對(duì)中央規(guī)劃的統(tǒng)一政策,地方政府垃圾分類政策響應(yīng)(policy response)速度卻存在較大差異:有的地方積極響應(yīng),迅速實(shí)施;有的地方拖延遲滯,行動(dòng)緩慢。緣何會(huì)出現(xiàn)上述現(xiàn)象?究竟是什么因素導(dǎo)致了地方政府政策響應(yīng)速度差異?政策快速響應(yīng)機(jī)制又蘊(yùn)藏在怎樣的路徑機(jī)理之中?是否存在中國本土特色的政策響應(yīng)耦合模式?本研究將扎根中國本土實(shí)踐,對(duì)上述問題進(jìn)行探索。

一、 文獻(xiàn)綜述與研究假設(shè)

1. 垃圾分類內(nèi)涵及其治理

垃圾分類是指按照垃圾的不同成分、屬性、利用價(jià)值、對(duì)環(huán)境的影響以及不同處理方式的要求,將垃圾進(jìn)行分門別類回收利用和處理的過程。國內(nèi)外學(xué)者對(duì)垃圾分類的價(jià)值、經(jīng)驗(yàn)、影響因素等進(jìn)行了較為全面探索。彼得·貝格爾等[2]指出城市生活垃圾分類回收可以產(chǎn)生巨大的生態(tài)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)效益;張夢(mèng)玥[3]、吳曉林[4]、姜建生[5]、孫巖[6]等介紹了日本,中國臺(tái)北、深圳、上海等國家或城市的垃圾分類政策與經(jīng)驗(yàn),包括立法推動(dòng)、協(xié)同治理、強(qiáng)弱干預(yù)相互配合、優(yōu)化政策營(yíng)銷技巧等;奧馬爾·阿森西奧[7]、辛自強(qiáng)[8]、王曉楠[9]等指出影響垃圾分類的因素,包括社會(huì)文化心理、階層認(rèn)同、環(huán)境價(jià)值觀等內(nèi)生因素和制度、社會(huì)資本等外部因素兩類;詹姆斯·雷肖夫斯基[10]、陳那波[11]、杜春林[12]等探索了垃圾分類的優(yōu)化路徑,包括制定科學(xué)政策、優(yōu)化政策執(zhí)行方法和技術(shù)、完善協(xié)同和跨部門合作等。垃圾分類研究伴隨其實(shí)踐發(fā)展而日益增加,但國內(nèi)外對(duì)垃圾分類政策響應(yīng)的相關(guān)研究卻相對(duì)不足,這也是本文的出發(fā)點(diǎn)和可能的創(chuàng)新之處。

2. 政策響應(yīng)基本內(nèi)涵與影響因素

(1) 政策響應(yīng)的基本內(nèi)涵

政策響應(yīng)是政策執(zhí)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié),然而現(xiàn)有文獻(xiàn)缺乏對(duì)政策響應(yīng)概念的準(zhǔn)確界定,學(xué)者多從政策制定與執(zhí)行角度闡釋:從政策制定視角看,政策響應(yīng)是政府為回應(yīng)某一公共事件或既定議題而出臺(tái)政策或采取行動(dòng),如杰夫·伯查爾[13]、周洪建[14]等基于此視角探討了地方政府應(yīng)對(duì)氣候變化的政策響應(yīng)過程;從政策執(zhí)行角度看,政策響應(yīng)是政策執(zhí)行者、目標(biāo)群體等政策對(duì)象,對(duì)政策的認(rèn)知和反應(yīng),例如李旭[15]、沈強(qiáng)[16]、馮貴霞[17]等分別研究了市場(chǎng)主體、社會(huì)主體、地方政府對(duì)中央政策的響應(yīng)行為。地方政府是我國治理體系的基礎(chǔ),地方政府政策響應(yīng)能影響甚至決定中央政策能否落地。本研究立足地方政府執(zhí)行中央政策的角度,認(rèn)為政策響應(yīng)是“地方差異化回應(yīng)中央統(tǒng)一政策的現(xiàn)象”[18],政策響應(yīng)速度即從中央政策出臺(tái)到地方政府制定政策回應(yīng)的時(shí)間差,代表了政策響應(yīng)行動(dòng)效率。

(2) 政策響應(yīng)速度的影響因素

根據(jù)現(xiàn)有文獻(xiàn),政策響應(yīng)速度的影響因素主要包括政策主體、政策環(huán)境、政策工具。第一,政策主體因素。一方面,政府主體影響政策響應(yīng)速度,雷切爾·克勞斯指出居民對(duì)教育政策的響應(yīng)取決于政府文化教育職能是否履行到位[19];周濟(jì)南等將全面二孩政策響應(yīng)速度的區(qū)域性差異,歸因于地方政府教育文化服務(wù)供給水平的不同[20]。另一方面,民間組織影響政策響應(yīng)速度,邁克爾·恩戈松發(fā)現(xiàn)全球衛(wèi)生伙伴關(guān)系有利于對(duì)非洲衛(wèi)生問題作出更好的政策響應(yīng)[21];劉悅美等認(rèn)為環(huán)保組織能夠糾正地方政府執(zhí)行環(huán)境政策偏差[22]。第二,政策環(huán)境因素。一是法治環(huán)境。曼努埃拉·科倫比尼等認(rèn)為立法改革有助于引發(fā)政府對(duì)暴力侵害婦女的政策制定和執(zhí)行響應(yīng)[23];薩克森·史密斯發(fā)現(xiàn)國家立法有助于澳大利亞對(duì)勞動(dòng)力短缺問題的政策響應(yīng)[24]。二是資源環(huán)境。李晨光等認(rèn)為資源依賴是企業(yè)響應(yīng)政策的根本[25];王麗霞等認(rèn)為基礎(chǔ)設(shè)施、資本存量、人力資本等能加快對(duì)政府環(huán)境規(guī)制政策響應(yīng)[26]。第三,政策工具因素。一是權(quán)威工具。馬利特·赫爾格森等發(fā)現(xiàn)挪威各城市響應(yīng)《公共衛(wèi)生法》的能力取決于政府控制力[27];江永清認(rèn)為黨委和政府的注意力資源投入會(huì)推動(dòng)地方政府快速政策響應(yīng)[28]。二是試點(diǎn)工具。楊宏山等認(rèn)為大規(guī)模政策試點(diǎn)是中國運(yùn)用最為頻繁的改革工具之一[29],對(duì)降低政策響應(yīng)成本具有積極作用;陳宇等探索了試點(diǎn)在政策響應(yīng)與執(zhí)行中的特殊性與實(shí)現(xiàn)機(jī)制[30]。

3. 研究假設(shè)

本文研究假設(shè)的提出,基于文獻(xiàn)計(jì)量統(tǒng)計(jì)和德爾菲法。第一步,借助文獻(xiàn)計(jì)量法,形成政策響應(yīng)速度影響因素的高頻詞庫。在Web of Science中以“policy response speed”和“influence factor”為主題詞,截至2021年10月1日,共檢索出論文74篇;在中國知網(wǎng)以“主題=政策響應(yīng)”并且“主題=影響因素”為檢索式共檢出60篇文獻(xiàn),對(duì)上述文獻(xiàn)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析,得出政策響應(yīng)影響因素高頻主題詞。第二步,運(yùn)用德爾菲法,對(duì)上述高頻主題詞進(jìn)行篩選與凝練。采用電子郵件、微信方式獨(dú)立發(fā)放與回收,完整參與兩輪調(diào)查的專家一共12名,包括X市、S市等地方環(huán)保局工作人員、垃圾分類領(lǐng)導(dǎo)小組成員6人,高校學(xué)者3人,環(huán)保組織負(fù)責(zé)人、志愿者、社區(qū)居民代表共3人。首輪調(diào)查中各影響因素得分普遍較高,但政府、志愿者、法律、試驗(yàn)、基金、新技術(shù)等因素明顯高于其他;第二輪獨(dú)立評(píng)價(jià)結(jié)果顯示評(píng)分均值明顯拉開。借助SPSS AU的Kendall一致性系數(shù)對(duì)專家打分進(jìn)行檢驗(yàn),P<0.01且Kendall一致性系數(shù)值等于0.955,說明經(jīng)過兩輪打分,專家對(duì)影響因素的評(píng)價(jià)具有較高一致性。根據(jù)打分結(jié)果,高分均值分布在官方機(jī)構(gòu)、非官方組織、考核機(jī)制、備選方案、權(quán)威推動(dòng)、政策試點(diǎn)、資金條件、技術(shù)支持等八個(gè)方面,見圖1。

第三步,提出研究假設(shè)?；谖墨I(xiàn)計(jì)量統(tǒng)計(jì)和德爾菲法,本文提出以下8個(gè)研究假設(shè)。①官方機(jī)構(gòu)影響地方政府政策響應(yīng)速度;②非官方組織完善程度影響地方政府政策響應(yīng)速度;③考核機(jī)制影響地方政府政策響應(yīng)速度;④備選方案影響政策響應(yīng)速度;⑤政治權(quán)威推動(dòng)影響地方政府政策響應(yīng)速度;⑥政策試點(diǎn)影響地方政府政策響應(yīng)速度;⑦資金條件影響地方政府政策響應(yīng)速度;⑧技術(shù)支持影響地方政府政策響應(yīng)速度。

二、 地方政府垃圾分類政策響應(yīng)速度的定性比較分析

綜合研究范式、樣本數(shù)量、結(jié)果目標(biāo)等因素,本研究采用拉金·查爾斯等學(xué)者提出的定性比較分析法(QCA)探索地方政府垃圾分類政策響應(yīng)速度的影響因素。

1. 條件變量選擇與賦值規(guī)則

依據(jù)研究假設(shè)提出的8個(gè)影響因素,共甄選出地方政府垃圾分類政策響應(yīng)速度的8個(gè)條件變量。①官方機(jī)構(gòu)。作為地方政府垃圾分類政策響應(yīng)主要載體,包括各類領(lǐng)導(dǎo)小組、協(xié)調(diào)小組、指揮部等。②非官方組織。包括社會(huì)組織、相關(guān)企業(yè)、志愿者協(xié)會(huì)等,其管理和協(xié)同配合能力能影響地方政府政策響應(yīng)。③考核機(jī)制。考核機(jī)制是各試點(diǎn)城市對(duì)垃圾分類相關(guān)主體進(jìn)行客觀、系統(tǒng)和經(jīng)驗(yàn)性評(píng)定并作出獎(jiǎng)懲。④備選方案。備選方案是垃圾問題相關(guān)解決辦法,即在各試點(diǎn)城市響應(yīng)國家政策并出臺(tái)本市市級(jí)政策之前的區(qū)/縣/街道政府文件、社區(qū)倡議和民眾自治公約等。⑤權(quán)威推動(dòng)。地方政府垃圾分類政策快速響應(yīng)的基本邏輯,是迫于上級(jí)壓力或借助權(quán)威推動(dòng)響應(yīng)行動(dòng),不僅包括國家領(lǐng)導(dǎo)人高度關(guān)注,還包括重量級(jí)中央和地方官媒的報(bào)道,因?yàn)楣倜奖旧砭痛砹祟I(lǐng)導(dǎo)權(quán)威意志,在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代具有重要影響力。⑥政策試點(diǎn)。政策試點(diǎn)是一種循序漸進(jìn)、降低風(fēng)險(xiǎn)的政策響應(yīng)方法,對(duì)于垃圾分類政策響應(yīng)而言,首先在基層設(shè)立試驗(yàn)區(qū),然后從試驗(yàn)項(xiàng)目中挑選出成功案例確定為典型,最后在市級(jí)層面認(rèn)可和推廣,以此加快城市垃圾分類的政策響應(yīng)。⑦資金條件。垃圾分類政策響應(yīng)所依賴的財(cái)力基礎(chǔ),包括財(cái)政預(yù)算、專項(xiàng)資金、上級(jí)撥款、轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)貼等。⑧技術(shù)支持。成熟、可操作、創(chuàng)新化的“互聯(lián)網(wǎng)+”等技術(shù)工具,是垃圾分類政策響應(yīng)過程中全流程管控和產(chǎn)業(yè)合作的必要支撐。各變量賦值規(guī)則見表1。

表1 地方政府垃圾分類政策響應(yīng)速度的條件變量、賦值規(guī)則

2. 結(jié)果變量及其賦值規(guī)則

本研究選取地方政府政策響應(yīng)時(shí)間作為結(jié)果變量。時(shí)間變量最為清晰、準(zhǔn)確,并且響應(yīng)時(shí)間是觀念、制度、組織、資金等共同作用的集中體現(xiàn),往往“政策響應(yīng)時(shí)間短,則該政策響應(yīng)框架就可以認(rèn)為是較優(yōu)的制度安排”[31]。本研究將46個(gè)城市響應(yīng)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部生活垃圾分類制度實(shí)施方案的通知》并出臺(tái)本市市級(jí)政策的時(shí)間間隔(RES)作為結(jié)果變量,基于QCA模糊集賦值規(guī)則進(jìn)行賦值(見表2)。

表2 地方政府垃圾分類政策響應(yīng)速度結(jié)果變量的賦值

3. 變量數(shù)據(jù)賦值與真值表

表3為46個(gè)城市垃圾分類政策響應(yīng)速度數(shù)據(jù)賦值表,來自根據(jù)變量賦值規(guī)則在特定區(qū)間內(nèi)的打分,是基于客觀真實(shí)的透明信息、賦值規(guī)則、具體實(shí)踐而設(shè)定的存在于臨界值之間的數(shù)值,相當(dāng)于完成了模糊集的校準(zhǔn)程序。

表3 46個(gè)城市垃圾分類政策響應(yīng)變量數(shù)據(jù)賦值

根據(jù)QCA規(guī)則,應(yīng)避免使用低于0.75的一致性閾值,因此將數(shù)據(jù)一致性閾值設(shè)為0.8,頻率閾值設(shè)定為1,通過fsQCA 3.0軟件得到真值表,見表4。

表4 真值表

三、 地方政府垃圾分類政策響應(yīng)速度的影響因素及路徑組合

1. 研究假設(shè)檢驗(yàn):地方政府垃圾分類政策響應(yīng)速度的影響因素

單變量必要性分析能揭示地方政府垃圾分類政策響應(yīng)速度的影響因素,進(jìn)而對(duì)研究假設(shè)進(jìn)行證實(shí)或證偽。根據(jù)QCA規(guī)則,如果有一致性大于0.8的指標(biāo)出現(xiàn),則認(rèn)為該類型變量的出現(xiàn)是導(dǎo)致結(jié)果的充分條件,即變量可以引發(fā)結(jié)果;如果指標(biāo)一致性大于0.9,則認(rèn)為該類型變量是結(jié)果變量的必要條件,基于上述規(guī)則進(jìn)行假設(shè)驗(yàn)證,見表5。

表5 單變量必要性分析與研究假設(shè)驗(yàn)證

通過單變量必要性分析,官方機(jī)構(gòu)、考核機(jī)制、備選方案、權(quán)威推動(dòng)、政策試點(diǎn)得到證實(shí),被證明是地方政府垃圾分類政策快速響應(yīng)的必要條件;資金條件是其充分條件;雖然非官方組織、技術(shù)支持因素被證偽,但二者一致性都達(dá)到0.75以上,接近充分條件。最后,通過對(duì)上述影響因素進(jìn)行共性歸納,可分為組織層面、行為層面、資源層面因素。

(1) 組織層面:建立官方組織并設(shè)定考核機(jī)制是政策快速響應(yīng)的必要條件

第一,地方政府成立垃圾分類政策響應(yīng)機(jī)構(gòu),能在全面溝通的基礎(chǔ)上協(xié)調(diào)一致,彌補(bǔ)管理漏洞、提高工作效率。我國垃圾分類政策響應(yīng)各合作主體間存在利益沖突,地方政府需要發(fā)揮主導(dǎo)作用,進(jìn)行資源整合分配,引導(dǎo)、約束和激勵(lì)各類響應(yīng)主體,比如通過設(shè)置高于各參與部門的專門官方協(xié)調(diào)部門,建立政策響應(yīng)合作權(quán)威,減少各主體間溝通成本,縮短反應(yīng)時(shí)間。垃圾分類政策響應(yīng)專門機(jī)構(gòu)一般由地方主官擔(dān)任負(fù)責(zé)人,46個(gè)城市都成立了以市領(lǐng)導(dǎo)或局領(lǐng)導(dǎo)為首的垃圾分類官方領(lǐng)導(dǎo)小組,響應(yīng)中央號(hào)召,通過“任務(wù)發(fā)包”和“責(zé)任捆綁”等形式整合跨部門力量,推進(jìn)垃圾分類政策。

第二,考核評(píng)估是推進(jìn)垃圾分類政策快速響應(yīng)的引導(dǎo)監(jiān)督機(jī)制,將直接影響地方政府政策響應(yīng)行為方式、社會(huì)組織與個(gè)人的價(jià)值觀念。在垃圾分類實(shí)踐中,僅依靠“軟約束”難免產(chǎn)生失靈問題,必須將效果評(píng)估作為地方政府政策響應(yīng)效果評(píng)價(jià)的“硬標(biāo)準(zhǔn)”,科學(xué)完善的考核機(jī)制會(huì)形成雙向激勵(lì)。從正向激勵(lì)來看,諸如廣州、宜春、銅陵、南昌等市以相關(guān)政府機(jī)構(gòu)、市直單位為試點(diǎn),出臺(tái)專門的生活垃圾分類考核辦法,明確考核結(jié)果與干部提拔、轉(zhuǎn)移支付資金流向直接掛鉤;從反向激勵(lì)來看,46個(gè)城市均在垃圾分類現(xiàn)有備選方案中提出,以罰款形式對(duì)單位、家庭、個(gè)人的垃圾分類行為進(jìn)行約束。

(2) 行為層面:備選方案、權(quán)威推動(dòng)和政策試點(diǎn)是政策快速響應(yīng)的必要條件

第一,備選方案是可供解決政策問題的辦法、手段、措施,充分的備選方案設(shè)計(jì)是政策快速響應(yīng)和吸引內(nèi)外部資源的前提,備選方案地位級(jí)別越高、形式越豐富,政策響應(yīng)則越迅速。垃圾分類46城在市級(jí)正式政策出臺(tái)之前,基本都有不同形式的備選方案,比如區(qū)/縣/街道辦修訂的原有垃圾分類管理辦法、社區(qū)垃圾分類公約、居民小區(qū)物業(yè)垃圾管理辦法等,成為垃圾分類政策快速響應(yīng)的備選方案庫。

第二,權(quán)威推動(dòng)能極大撬動(dòng)地方政府垃圾分類政策快速響應(yīng)。權(quán)威在提供合法性、制度保障、資金技術(shù)支持、輿論引導(dǎo)、文化宣傳等方面發(fā)揮重要作用,是垃圾分類政策響應(yīng)的激勵(lì)者、引導(dǎo)者、支持者和監(jiān)督者。一是中央政治權(quán)威推動(dòng)。這是地方政府政策響應(yīng)最重要的推動(dòng)力。此次垃圾分類政策響應(yīng)力度之強(qiáng),很大程度上源自習(xí)近平總書記從2016年就開始召開中央領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議專項(xiàng)部署;此外,地方政府會(huì)基于自身利益選擇性執(zhí)行甚至不執(zhí)行上級(jí)政策,此時(shí)政治權(quán)威督促政策響應(yīng)的作用就更加明顯了。二是地方領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威推動(dòng)。比如廣州市垃圾分類工作成效顯著,首先得益于地方領(lǐng)導(dǎo)推動(dòng),副市長(zhǎng)親自擔(dān)任垃圾分類工作小組組長(zhǎng)。三是媒體權(quán)威推動(dòng)。官方媒體作為黨政機(jī)關(guān)的喉舌,其新聞報(bào)道能形成強(qiáng)大政治壓力,尤其在“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代,新華網(wǎng)等國家級(jí)官媒的正面報(bào)道動(dòng)員力、負(fù)面抨擊壓迫力,成為地方政府政策快速響應(yīng)的重要驅(qū)動(dòng)。

第三,政策試點(diǎn)能降低政策響應(yīng)風(fēng)險(xiǎn),逐漸成為地方響應(yīng)新政策、產(chǎn)生新方案的基礎(chǔ)性制度。首先,政策試點(diǎn)在垃圾分類實(shí)踐中扮演著引領(lǐng)和經(jīng)驗(yàn)積累角色,上海、廣州、杭州、長(zhǎng)沙等諸多城市都選擇了典型的學(xué)校、政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、商場(chǎng)等試點(diǎn)場(chǎng)所,積累了垃圾強(qiáng)制分類的經(jīng)驗(yàn)和創(chuàng)新舉措。其次,政策試點(diǎn)還扮演著試錯(cuò)和糾偏的角色,46個(gè)城市均選擇通過試點(diǎn)小區(qū)、學(xué)校、醫(yī)院等方式,推行部分創(chuàng)新性強(qiáng)、缺乏充分先例的垃圾治理舉措,以此降低政策創(chuàng)新的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)。最后,垃圾分類政策響應(yīng)試點(diǎn)還能提升不同群體對(duì)垃圾分類問題的認(rèn)知水平,加快成功經(jīng)驗(yàn)的擴(kuò)散速度,推動(dòng)垃圾分類的全面鋪開。

(3) 資源層面:充足的資金條件支撐是地方政府政策快速響應(yīng)的充分條件

雖然QCA數(shù)據(jù)分析得出資金條件屬于次重要的充分條件,但是政策響應(yīng)主體所掌握的資金資源會(huì)直接影響到政策響應(yīng)速度。具體而言,常態(tài)化的垃圾分類政策響應(yīng)需要持續(xù)的資金投入,否則很容易導(dǎo)致“半途而廢”,再次陷入“權(quán)力推動(dòng)—社會(huì)動(dòng)員—群情高漲—政策低效—政策實(shí)質(zhì)終結(jié)”的惡性循環(huán),打擊政策信心甚至影響政府決策公信力。此外,技術(shù)支持雖然一致性不到0.8,但也十分接近充分條件,這與“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代、智慧城市和電子政務(wù)發(fā)展等有密切關(guān)系,比如很多地方推行的“垃圾分類一戶一碼一袋”“智慧化全流程監(jiān)管”等都是技術(shù)要素帶來的垃圾分類政策響應(yīng)便利,并且隨著政策不斷深化,技術(shù)與政策響應(yīng)的關(guān)聯(lián)度會(huì)日益增強(qiáng),技術(shù)支持也將成為地方政府垃圾分類政策響應(yīng)的重要影響因素。

2. 地方政府垃圾分類政策快速響應(yīng)的路徑:變量組合分析

對(duì)條件變量進(jìn)行組態(tài)分析,可以闡明不同條件變量組合對(duì)結(jié)果變量的影響,有助于分析地方政府垃圾分類政策快速響應(yīng)的實(shí)現(xiàn)路徑。通過fsQCA 3.0可以得到地方政府政策響應(yīng)的三種路徑,中間路徑不允許消除必要條件,其科學(xué)性優(yōu)于復(fù)雜路徑和簡(jiǎn)約路徑[32]。通過運(yùn)算得到的中間路徑為:GOV*NGO*ASS*AUT*EXP*～ ALT*FIN*TEC,一致性達(dá)0.963,可以表述為:“地方政府垃圾分類政策快速響應(yīng),離不開組織、行動(dòng)和資源層面要素的耦合。建立正式官方機(jī)構(gòu)、與非官方組織開展廣泛合作,并設(shè)定相應(yīng)的考核機(jī)制是政策快速響應(yīng)的組織前提;雖然備選方案有利于政策響應(yīng)合法化,但由于部分備選方案被接受難度大或合法化程序繁瑣,可能導(dǎo)致基于該類備選方案的政策響應(yīng)遲滯,此時(shí)公共權(quán)威推動(dòng)、政策試點(diǎn)等措施能在一定程度上彌補(bǔ)合法性不足,提高政策響應(yīng)速度并降低風(fēng)險(xiǎn);而上述組織和行動(dòng)要素,還要以充足的資金和技術(shù)條件支持作為資源保障”。

地方政府垃圾分類政策快速響應(yīng)路徑具有三個(gè)特點(diǎn)。一是多要素協(xié)同性。地方政府政策快速響應(yīng),需要組織、行為、資源等不同層面的多個(gè)要素耦合,單一條件往往難以開啟響應(yīng)之窗。二是積極的相互替代性。地方政府政策響應(yīng)需要迅速動(dòng)員,而中間路徑揭示出部分備選方案或因推行阻力大,或因合法程序繁瑣,無法助力提高政策響應(yīng)時(shí)效,此時(shí)公共權(quán)威(尤其是中央權(quán)威)推動(dòng)能在一定程度上迅速建立起政策響應(yīng)機(jī)制,哪怕缺乏充足的備選方案,也能使垃圾分類政策快速出臺(tái),使“怎么做都合法”成為地方政府政策快速響應(yīng)的內(nèi)在邏輯。三是靈活性。中間路徑雖然能揭示出地方政府政策快速響應(yīng)的最佳組合,但覆蓋率并不高,表明在不同地方還可能存在更加豐富多樣的政策響應(yīng)方式,46個(gè)城市中很多地方政府政策響應(yīng)的做法具有獨(dú)到性,并非條件變量能夠全面涵蓋的,這也為相關(guān)研究提供了豐富的拓展空間。總之,中間路徑揭示出了地方政府垃圾分類政策快速響應(yīng)的實(shí)現(xiàn)機(jī)理,對(duì)更多地方政府垃圾分類的政策響應(yīng)提供了積極參考。

四、 未來模式:走向跨部門合作的垃圾分類政策快速響應(yīng)

單變量及其組合路徑主要從靜態(tài)角度、橫截面式地描繪垃圾分類政策響應(yīng)速度,卻無法立體化、縱深式升華其模式機(jī)理,而后者往往是政策未來行動(dòng)優(yōu)化的基礎(chǔ)。通過QCA分析得出,政策快速響應(yīng)是不同部門及其要素高效合作的結(jié)果。約翰·布萊森的跨部門合作理論是合作治理經(jīng)典理論[33],包含初始條件、行動(dòng)過程、結(jié)構(gòu)、約束、結(jié)果,闡述了不同要素處于何種狀態(tài)下最利于公共行動(dòng)(包括政策響應(yīng))形成、可持續(xù)和成功,能在一定程度上彌補(bǔ)QCA分析的局限性?？绮块T合作理論自提出以來就受到廣泛關(guān)注,湯姆·克里斯滕森、芭芭拉·克羅斯比等將其應(yīng)用到公共管理、社會(huì)學(xué)、政治學(xué)等學(xué)科,體現(xiàn)了較強(qiáng)解釋力?？绮块T合作理論不僅包含了政策響應(yīng)的組織、行為和資源層面影響因素,而且從流程和邏輯角度,為各影響因素協(xié)同運(yùn)作提供了基礎(chǔ)框架,能指導(dǎo)政策快速和成功響應(yīng),因此本研究將其作為理論基礎(chǔ)。但是該理論也有局限性,即缺乏對(duì)中國國情和地方政府的現(xiàn)實(shí)考量,因此本研究將“中國國情”“地方特色”作為變量加入到跨部門合作框架中,修正并形成了地方政府垃圾分類政策快速響應(yīng)模型,見圖2。該模型以初始條件為基礎(chǔ)、高效順暢的行動(dòng)設(shè)計(jì)為關(guān)鍵、適應(yīng)性管理和評(píng)估問責(zé)為保障,是符合中國國情的本土化理論模型。

圖2 地方政府垃圾分類政策快速響應(yīng)模型

1. 政策快速響應(yīng)的前提:環(huán)境、經(jīng)驗(yàn)、共識(shí)等初始條件基礎(chǔ)

初始條件是跨部門合作的基礎(chǔ),是地方政府垃圾分類政策快速響應(yīng)的前提,包括環(huán)境、經(jīng)驗(yàn)與共識(shí)。第一,地方政府垃圾分類政策快速響應(yīng),要立足于中國國情、地方特色的政策環(huán)境。一是充分利用中國特色的制度環(huán)境,我國政策執(zhí)行具有自上而下的強(qiáng)大慣性,中央政府要設(shè)定清晰的政策目標(biāo),防止地方政府響應(yīng)偏差,同時(shí)通過強(qiáng)大動(dòng)員能力為垃圾分類營(yíng)造良好的輿論氛圍。二是將地方特色政策環(huán)境嵌入政策響應(yīng),尤其在中央政策清晰度不高時(shí),地方政府政策響應(yīng)會(huì)出現(xiàn)調(diào)試執(zhí)行、試探執(zhí)行等行為,其本質(zhì)就是將地方環(huán)境與偏好融入中央政策響應(yīng),應(yīng)當(dāng)在與中央政策保持總體一致的前提下,鼓勵(lì)支持地方政府的政策創(chuàng)新響應(yīng),建立容錯(cuò)機(jī)制進(jìn)行兜底保障。第二,地方政府垃圾分類政策快速響應(yīng),要重視先前經(jīng)驗(yàn)汲取。萊斯特·薩拉蒙認(rèn)為政府提供的公共服務(wù),歷史上一直都是市場(chǎng)失靈或自愿行動(dòng)失敗的產(chǎn)物。我國此前地方政府垃圾分類政策響應(yīng)失靈或許不在于政策本身,而是行政單一管制模式下社會(huì)、市場(chǎng)、公民等響應(yīng)主體的失靈,未來地方政府垃圾分類政策響應(yīng),應(yīng)當(dāng)汲取單一主體行動(dòng)失敗的經(jīng)驗(yàn),推動(dòng)不同主體和要素的協(xié)同耦合。第三,地方政府垃圾分類政策快速響應(yīng),要建構(gòu)相互依賴的共識(shí)網(wǎng)絡(luò)。自我利益和相互依賴是形成協(xié)作關(guān)系的先決條件。地方政府應(yīng)當(dāng)通過內(nèi)部協(xié)商會(huì)議和媒體宣傳等方式,就政策價(jià)值與內(nèi)容達(dá)成共識(shí),不僅可以節(jié)省溝通成本,而且可以大大增強(qiáng)政策響應(yīng)主體相互信任程度,增強(qiáng)政策響應(yīng)行動(dòng)合法性。

2. 政策快速響應(yīng)的關(guān)鍵:高效順暢的行動(dòng)過程設(shè)計(jì)

地方政府垃圾分類政策快速響應(yīng)的關(guān)鍵,在于設(shè)計(jì)高效順暢的行動(dòng)過程,具體設(shè)計(jì)方略如下。第一步是形成政策響應(yīng)初步協(xié)議。既包括官方正式協(xié)議(涵蓋政策響應(yīng)行動(dòng)目的、授權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)、成員等內(nèi)容),也包括道德與社會(huì)契約等非正式協(xié)議,行動(dòng)協(xié)議不能忽視關(guān)鍵利益相關(guān)者和實(shí)施者。第二步是建構(gòu)政策響應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)力。首先要有正式領(lǐng)導(dǎo)者,為政策響應(yīng)提供正式權(quán)力支持,以其遠(yuǎn)見、承諾和政治技能推動(dòng)政策響應(yīng);其次,非正式領(lǐng)導(dǎo)在政策響應(yīng)耦合中的作用也越來越突出,很多市場(chǎng)化、社會(huì)化的行動(dòng)無法依賴政府領(lǐng)導(dǎo)者,需要環(huán)保社會(huì)組織、志愿者和相關(guān)企業(yè)負(fù)責(zé)人去落實(shí)。第三步是建立合法性。地方政府垃圾分類政策響應(yīng)合法性有兩重內(nèi)涵:一是出臺(tái)相關(guān)政策法規(guī);二是爭(zhēng)取最廣泛支持與程序正義,廣泛吸納民眾參與,避免出現(xiàn)強(qiáng)制分類初期居民不認(rèn)可“粗暴的定時(shí)定點(diǎn)投放”等現(xiàn)象,尤其避免“一刀切”和超越現(xiàn)階段公民素養(yǎng)的激進(jìn)行為。第四步是建立和強(qiáng)化信任關(guān)系。信任是政策響應(yīng)跨部門合作的本質(zhì),包括政府部門間數(shù)據(jù)共享等行為、對(duì)組織能力和預(yù)期績(jī)效的信心、共同的善意紐帶等內(nèi)涵。政策響應(yīng)信任建立的關(guān)鍵是行動(dòng)伙伴持續(xù)溝通互動(dòng)。第五步是管理沖突。地方政府政策響應(yīng)沖突多來自央地利益目標(biāo)差異、價(jià)值分歧、權(quán)責(zé)不對(duì)等,面對(duì)沖突時(shí)的明智做法是在自身權(quán)力和資源范圍內(nèi),做到政策響應(yīng)參與者地位和權(quán)力盡可能平等化,實(shí)現(xiàn)不同主體間順暢溝通,使其明確政策響應(yīng)關(guān)鍵是開展工作,而非“制造”沖突。

3. 政策快速響應(yīng)的保障:適應(yīng)性管理和評(píng)估問責(zé)

契合地方實(shí)際的管理策略和結(jié)果評(píng)估至關(guān)重要,是政策快速響應(yīng)的保障。一方面,政策響應(yīng)具有濃厚的地方色彩,地方政府垃圾分類政策快速響應(yīng),應(yīng)當(dāng)根據(jù)地方實(shí)際特色,采取科學(xué)的適應(yīng)性管理策略,具體見表6。適應(yīng)性管理策略更關(guān)注不確定性問題,重視完成政策響應(yīng)任務(wù)手段的創(chuàng)新性、挑戰(zhàn)性和探索性,以政府與非政府組織合作為基本結(jié)構(gòu),管理過程追求分散式?jīng)Q策、便利靈活的互動(dòng)交流和非正式溝通,通過改變傳統(tǒng)政府單一資源供給方式,實(shí)現(xiàn)資金和技術(shù)的合作供給與成果共享。適應(yīng)性策略與垃圾分類實(shí)際的不確定性、多元化、靈活性、跨部門等特點(diǎn)高度契合,是有利于政策快速響應(yīng)的現(xiàn)代化管理模式。

表6 地方政府垃圾分類政策響應(yīng)的具體策略

另一方面,應(yīng)當(dāng)建立地方政府垃圾分類政策響應(yīng)評(píng)估問責(zé)機(jī)制。政策響應(yīng)不是對(duì)上級(jí)的迎合、敷衍或政績(jī)炫耀,要以創(chuàng)造公共價(jià)值為宗旨,產(chǎn)生“三階效應(yīng)”結(jié)果:一階效應(yīng)是可以被立即識(shí)別的直接結(jié)果,比如政策出臺(tái)、高質(zhì)量協(xié)議簽署;二階效應(yīng)是政策響應(yīng)過程中的創(chuàng)新做法,比如新的垃圾分類話語模式、執(zhí)行方式改變、合作關(guān)系與聯(lián)合行動(dòng)等;三階效應(yīng)是產(chǎn)生長(zhǎng)遠(yuǎn)影響的結(jié)果,需要經(jīng)過時(shí)間沉淀才能顯現(xiàn),比如公眾垃圾分類素養(yǎng)提升、PPP新模式等。具體而言,第一,地方政府垃圾分類政策響應(yīng)考核評(píng)估,要建立起“監(jiān)測(cè)系統(tǒng)”和“成果管理系統(tǒng)”。前者用以監(jiān)測(cè)、記錄政策響應(yīng)時(shí)間節(jié)點(diǎn)及其隨時(shí)間變化發(fā)生的改變;后者通過監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)和政策目標(biāo)對(duì)比,向政策響應(yīng)主體提供數(shù)據(jù),供其進(jìn)行考評(píng)、問責(zé)和改進(jìn)工作。第二,地方政府垃圾分類政策響應(yīng)要建設(shè)科學(xué)的評(píng)估問責(zé)制度。一是考核問責(zé)要因地制宜,循序漸進(jìn),允許有地區(qū)差異和過渡期;二是考核問責(zé)要重點(diǎn)關(guān)注垃圾分類終端設(shè)施建設(shè),完善信息傳遞把關(guān)機(jī)制[34],實(shí)施積極有效的環(huán)境規(guī)制;三是堅(jiān)持考核的過程化導(dǎo)向,實(shí)現(xiàn)從“有錯(cuò)問責(zé)”向“無為問責(zé)”的轉(zhuǎn)變,體現(xiàn)考核的前瞻性和防微杜漸的作用;四是促進(jìn)考核公開化,通過引入暗訪、第三方評(píng)價(jià)、公眾參與等方式,避免暗箱操作,營(yíng)造公眾可考察、可進(jìn)入的考核環(huán)境,提高公眾的“合作意愿”;五是優(yōu)化考核技術(shù)手段,進(jìn)行科學(xué)化風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的政策響應(yīng)行為實(shí)行“痕跡化管理”,使其在接受問責(zé)時(shí)“有跡可循”。 總之,如何開展垃圾分類高效的政策響應(yīng),對(duì)地方政府決策者的挑戰(zhàn)是巨大的,但是必須迎接挑戰(zhàn),否則就無法解決所面臨的嚴(yán)峻環(huán)境問題,而且也可能錯(cuò)失創(chuàng)造公共價(jià)值的重要機(jī)會(huì)。