范子英

（上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）

全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的建設(shè)，要求資源、要素、產(chǎn)品在地區(qū)間的自由流動(dòng)，與之相對(duì)應(yīng)的一個(gè)概念是市場(chǎng)分割，即將一個(gè)大市場(chǎng)人為地分割為一個(gè)個(gè)小市場(chǎng)，資源、要素和產(chǎn)品在小市場(chǎng)內(nèi)部可以自由流動(dòng)，但很難跨市場(chǎng)流動(dòng)。在改革開(kāi)放初期，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)剛剛開(kāi)始出現(xiàn)，對(duì)統(tǒng)一大市場(chǎng)的要求并不迫切，但是隨著經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)的快速增長(zhǎng)，不同市場(chǎng)之間的交易成本，會(huì)對(duì)大企業(yè)的成長(zhǎng)造成嚴(yán)重困擾。關(guān)于市場(chǎng)分割的原因，大多數(shù)研究關(guān)注的是制度因素，不過(guò)，即使在制度方面做出調(diào)整，也很難完全消除地方保護(hù)主義，這是因?yàn)槭袌?chǎng)分割是地方政府的一個(gè)理性選擇，其背后是地方政府的財(cái)政激勵(lì)。

在上世紀(jì)80年代，中國(guó)實(shí)施一系列財(cái)政體制改革，于是中國(guó)的地方財(cái)政成為一種“隸屬”財(cái)政。那個(gè)時(shí)期的財(cái)政改革，借鑒了其他領(lǐng)域的承包制經(jīng)驗(yàn)，也對(duì)政府間的收支進(jìn)行承包，先是“分灶吃飯”，即打破了財(cái)政的統(tǒng)收統(tǒng)支，然后是財(cái)政大包干，即將財(cái)政收入和支出的范圍進(jìn)行承包。這種財(cái)政承包制，與當(dāng)時(shí)“放權(quán)讓利”的改革模式是相適應(yīng)的，為了鼓勵(lì)地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，需要給地方政府相應(yīng)的權(quán)力和激勵(lì)，在財(cái)政方面，就是地方多收多支。與這種財(cái)政承包制相伴隨的，是1983年開(kāi)始的兩步“利改稅”之后逐步完善的中國(guó)稅收制度，企業(yè)按照其隸屬關(guān)系，將相應(yīng)的稅收上繳給相應(yīng)的財(cái)政。這種按照行政隸屬關(guān)系的財(cái)政歸屬，加上財(cái)政承包制，給了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)激勵(lì)。一個(gè)地方的企業(yè)越多，其財(cái)政收入就越多。

怎么才能有更多的企業(yè)呢？無(wú)非是兩種模式，一是做大做強(qiáng)原有的地方國(guó)有企業(yè)，為這些企業(yè)的發(fā)展尋找市場(chǎng)空間；二是發(fā)展新興的企業(yè)類(lèi)型，例如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，為這些企業(yè)尋找發(fā)展的資源。一個(gè)現(xiàn)實(shí)的約束，是當(dāng)時(shí)能夠涵養(yǎng)高利稅的行業(yè)畢竟是有限的，因此地區(qū)之間的產(chǎn)業(yè)同構(gòu)就非常嚴(yán)重，各地都出現(xiàn)了大量的小煙廠、小酒廠。這些企業(yè)的產(chǎn)品生產(chǎn)出來(lái)之后，就需要有相應(yīng)的產(chǎn)品市場(chǎng)，最后才能形成利潤(rùn)，完成利稅上繳財(cái)政。對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，一個(gè)理性選擇就是阻擋外地產(chǎn)品的流入，將本地市場(chǎng)留給本地企業(yè)，在產(chǎn)品市場(chǎng)上實(shí)行分割政策；與之相對(duì)應(yīng)的，為了壓低本地企業(yè)的投入成本，一些稀缺的生產(chǎn)要素也要限制流出本地，因此在上世紀(jì)80年代發(fā)生過(guò)多起的“資源戰(zhàn)”，從而在要素市場(chǎng)上也要實(shí)行分割政策。

市場(chǎng)分割在微觀上是理性選擇，并且還在一定程度上推動(dòng)了制度變革，但是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，其在宏觀上造成的扭曲越來(lái)越明顯。一是要素配置效率低下。要素不能自由流動(dòng)，必然導(dǎo)致一些地方的要素的使用效率低下，而另一些地方的要素價(jià)格又太高，不能“物盡其用”。二是企業(yè)無(wú)法做大做強(qiáng)。企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力體現(xiàn)在其產(chǎn)品品質(zhì)和價(jià)格上，一些優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品會(huì)因?yàn)槭袌?chǎng)分割無(wú)法擴(kuò)大銷(xiāo)售規(guī)模，規(guī)模的有限，又會(huì)進(jìn)一步限制企業(yè)成本的下降。三是監(jiān)管政策難以落地。大多數(shù)的行業(yè)監(jiān)管都是屬地管理，執(zhí)行部門(mén)屬于地方政府的一個(gè)構(gòu)成，其行為與地方政府目標(biāo)是沖突的，因此就會(huì)在政策執(zhí)行時(shí)打折扣，產(chǎn)生嚴(yán)重的污染、生產(chǎn)安全、偷逃稅等問(wèn)題。

要破除市場(chǎng)分割，其根本是破除地方財(cái)政與地方企業(yè)的這種財(cái)政關(guān)聯(lián)，這一點(diǎn)在1994年的分稅制改革中得到了明確體現(xiàn)。大多數(shù)關(guān)于分稅制改革的研究，都集中強(qiáng)調(diào)其在提高“兩個(gè)比重”（財(cái)政收入占GDP比重和中央財(cái)政占全國(guó)財(cái)政收入的比重）上的作用，而忽視了其在統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)中的關(guān)鍵作用。從財(cái)政激勵(lì)建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)，其實(shí)在分稅制的文件中就充分體現(xiàn)了，例如推行分稅制的必要性就指出“現(xiàn)行財(cái)政包干體制……其弊端日益明顯，主要表現(xiàn)在：稅收調(diào)節(jié)功能弱化，影響統(tǒng)一市場(chǎng)的形成和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化”。分稅制的關(guān)鍵，是削弱了原來(lái)的“隸屬稅”規(guī)則，以最大的稅種增值稅為例，一個(gè)企業(yè)繳納的增值稅，中央財(cái)政將直接分享75%（2016年之前），地方發(fā)展企業(yè)的激勵(lì)由原來(lái)的100%降到了25%以下。這種激勵(lì)的逆轉(zhuǎn)，徹底改變了地方政府的行為，也帶來(lái)了很多的全新變化，例如大量的小煙廠、小酒廠都消失了，因?yàn)闊熅菩袠I(yè)繳納最多的是消費(fèi)稅，而該稅種是100%的中央收入；大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也轉(zhuǎn)型或者消失了，因?yàn)榈胤秸龀诌@些企業(yè)的財(cái)政激勵(lì)下降了；80年代的那種“資源戰(zhàn)”，在90年代中期之后也逐步減少。

我們可以用隨后的一次財(cái)政體制改革，來(lái)直觀反映這種統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)的變化。在1994年分稅制改革初期，所得稅并沒(méi)有納入改革范疇，依然保留了行政隸屬關(guān)系的征繳模式，這是因?yàn)楫?dāng)時(shí)的所得稅規(guī)模相對(duì)較小，同時(shí)其征收成本過(guò)高。2000年之后，隨著信息化建設(shè)的推進(jìn)，所得稅的規(guī)模越來(lái)越大，由于其“隸屬稅”的特征，也逐漸影響了地方財(cái)政的激勵(lì)，于是在2002年推行了所得稅分享改革，中央財(cái)政分享60%的所得稅收入。財(cái)政與統(tǒng)一市場(chǎng)之間的關(guān)系，在所得稅分享改革的文件中也有體現(xiàn)，“現(xiàn)行按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分中央和地方所得稅收入的弊端日益顯現(xiàn)……客觀上助長(zhǎng)了重復(fù)建設(shè)和地區(qū)封鎖，妨礙了市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)和全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成?！痹谖覀冏罱囊粋€(gè)研究中，我們用企業(yè)對(duì)外地的投資來(lái)度量資本的流動(dòng)性（范子英和周小昶，2022），從圖1可以看出，在2002年之前，由于地方政府對(duì)地方國(guó)企的控制力更強(qiáng)，將這些企業(yè)留在當(dāng)?shù)厥怯胸?cái)政激勵(lì)的；在2002年所得稅分享改革之后，地方政府放松了對(duì)地方國(guó)企的控制，這些企業(yè)去外地投資的增速更快；不僅如此，如果將地方政府對(duì)國(guó)企的控股比例按照40%分為兩組，會(huì)發(fā)現(xiàn)地方政府僅放松了控股比例超過(guò)40%的企業(yè)，那些控股比例在40%以下的國(guó)有企業(yè)，地方政府依然將其留在當(dāng)?shù)?，是因?yàn)榈胤剿枚惖姆窒肀壤?0%）還是大于控股比例。

圖1 外地子公司占子公司總數(shù)的比重

因此，要推動(dòng)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的建設(shè)，就需要從根本上重塑中國(guó)地方財(cái)政的激勵(lì)，也就是要對(duì)財(cái)政體制進(jìn)行改革。4月19日召開(kāi)的中央全面深化改革委員會(huì)第二十五次會(huì)議，審議通過(guò)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，通過(guò)重構(gòu)中國(guó)多級(jí)財(cái)政的政府間關(guān)系，在實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的同時(shí)，最大化減少地方政府對(duì)統(tǒng)一大市場(chǎng)的制約。省以下財(cái)政體制改革，可以從“收權(quán)”“給錢(qián)”“統(tǒng)籌”三個(gè)維度展開(kāi)。首先，對(duì)于基層財(cái)政來(lái)說(shuō)，一些流動(dòng)性稅基的權(quán)力要上收。財(cái)政學(xué)的泰斗馬斯格雷夫早在1983年就提出，流動(dòng)性越強(qiáng)的稅基，越需要由高層級(jí)財(cái)政負(fù)責(zé)。中國(guó)省以下的財(cái)政體制缺乏統(tǒng)一的原則，一些省份將增值稅、所得稅的稅基留給了基層財(cái)政，在實(shí)質(zhì)上造成了地方激勵(lì)的扭曲，并不符合效率原則，因此需要在原則上規(guī)定，這些流動(dòng)性稅基要上收到省級(jí)財(cái)政，同時(shí)將一些流動(dòng)性差的稅基下劃給基層財(cái)政。

其次，一個(gè)大國(guó)財(cái)政的收支結(jié)構(gòu)，應(yīng)該是收入整體上移，支出相對(duì)下移，形成財(cái)政的縱向不平衡，也就是產(chǎn)生了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的必要性?；鶎迂?cái)政更加接近本地居民，更加了解本地的真實(shí)信息和偏好，因此很多的財(cái)政支出是基層負(fù)責(zé)的。但中國(guó)現(xiàn)階段的財(cái)產(chǎn)稅的缺乏，使得基層財(cái)政的財(cái)源不足，需要高層級(jí)財(cái)政給予相應(yīng)的財(cái)力支持。轉(zhuǎn)移支付不僅能夠彌補(bǔ)基層財(cái)政支出的空間，還改變了基層財(cái)政的收入結(jié)構(gòu)，使得他們更少依賴(lài)企業(yè)稅收，從而緩解地方政府干預(yù)市場(chǎng)的財(cái)政激勵(lì)。

最后，財(cái)政體制的重塑，也要求高層級(jí)財(cái)政的統(tǒng)籌。一方面是公共服務(wù)提供的需要。一項(xiàng)公共服務(wù)的受益面越大，越需要高層級(jí)財(cái)政負(fù)責(zé)，如果該項(xiàng)公共服務(wù)與勞動(dòng)力的流動(dòng)相關(guān)，也需要高層級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌，而不是下劃給基層財(cái)政；換而言之，公共服務(wù)的提供層級(jí)，不應(yīng)該成為制約勞動(dòng)力流動(dòng)的障礙。另一方面是財(cái)力均等化的需要。一個(gè)省份的內(nèi)部差距越大，單純依靠縣市自身是難以縮小差距的，這時(shí)就需要高層級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌財(cái)力，通過(guò)財(cái)政再分配的方式做到財(cái)力的相對(duì)均等化。

從上世紀(jì)80年代的財(cái)權(quán)下放，到90年代中期的財(cái)權(quán)集中，再到如今的體制重塑，財(cái)政體制既是統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)的根本，也是中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的關(guān)鍵。將地方財(cái)政與地方經(jīng)濟(jì)直接掛鉤，有利于賦予地方充足的激勵(lì)；將地方財(cái)政與地方經(jīng)濟(jì)相對(duì)分離，有利于制度建設(shè)。這些改革都是在激勵(lì)和協(xié)調(diào)中進(jìn)行權(quán)衡。