桑百川 王紹逾

一、引言和文獻(xiàn)綜述

隨著三次工業(yè)革命的完成，美國(guó)制造業(yè)取得了巨大成功。20世紀(jì)后半葉，制造業(yè)效率的顯著提高使企業(yè)能夠用更少的工人生產(chǎn)更多的產(chǎn)品，而生活水平的不斷提高也令人們可以將更多收入花費(fèi)在服務(wù)上。(1)M.A.Colin Clark,The Conditions of Economic Progress, California: Macmillan and Co.,Limited, 1940, pp.176-219；Daniel Bell, The Coming of Post-Industrial Society: A Venture in Social Forecasting, New York: Basic Books, 1973.隨著全球化水平不斷提高，依據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家的比較優(yōu)勢(shì)，企業(yè)更是將一部分制造業(yè)從本國(guó)國(guó)內(nèi)遷移至一些勞動(dòng)力成本相對(duì)較低的國(guó)家。(2)Robert J. S. Ross and Kent C. Trachte, Global Capitalism: The New Leviathan, Albany: State University of New York Press, 1990, pp.172-202; Wood, A. North-South Trade, Employment and Inequality: Changing Fortunes in a Skill-Driven World, Oxford: Clarendon Press, 1994.因此，美國(guó)制造業(yè)投資逐年下降，工業(yè)生產(chǎn)率不斷降低，開始出現(xiàn)一種去工業(yè)化現(xiàn)象。(3)孟祺：《美國(guó)再工業(yè)化的政策措施及其對(duì)中國(guó)的啟示》，《經(jīng)濟(jì)體制改革》2012年第6期。然而，近年全球經(jīng)濟(jì)形勢(shì)引發(fā)新一輪有關(guān)制造業(yè)和服務(wù)業(yè)選址的爭(zhēng)論。通用電氣、卡特彼勒、福特和蘋果等公司的行為證明了商業(yè)活動(dòng)從國(guó)外轉(zhuǎn)移到美國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的新趨勢(shì)。(4)Emma Brandon-Jones, Marie Dutordoir, Joao Quariguasi Frota Neto and Brian Squire, “The Impact of Reshoring Decisions on Shareholder Wealth,”Journal of Operations Management, vol.49-51 (March 2017), pp.31-36.學(xué)術(shù)文獻(xiàn)和商業(yè)報(bào)刊多用“回流”一詞來(lái)描述這種現(xiàn)象。特別是在全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)期，一些西方國(guó)家的政策制定者將回流政策視為失業(yè)率上升問(wèn)題的部分解決方案(5)Luciano Fratocchi, Alessandro Ancarani, Paolo Barbieri, Carmela Di Mauro, Guido Nassimbeni, Marco Sartor, Matteo Vignoli and Andrea Zanoni, “Motivations of Manufacturing Reshoring: An Interpretative Framework,”International Journal of Physical Distribution & Logistics Management, vol.46, no.2, 2016, pp.98-127.，并作為支持再工業(yè)化的一種手段。(6)Gary P. Pisano and Willy C. Shih, “Restoring American Competitiveness,”Harvard Business Review, vol.87, 2009, pp.114-125.比如，奧巴馬政府認(rèn)識(shí)到實(shí)體制造業(yè)對(duì)于美國(guó)經(jīng)濟(jì)的重要作用，開始謀求重振制造業(yè)，特朗普政府和拜登政府都積極推動(dòng)制造業(yè)回流。

發(fā)達(dá)國(guó)家制造業(yè)回流是近二十年來(lái)逐漸顯現(xiàn)的新現(xiàn)象，主要指大型跨國(guó)公司將制造業(yè)投資和生產(chǎn)從海外向國(guó)內(nèi)轉(zhuǎn)移的一種現(xiàn)象。它既包括將海外的工廠遷回本國(guó)，也包括在本國(guó)建立工廠以取代海外采購(gòu)或建廠。迄今為止，對(duì)美國(guó)制造業(yè)回流現(xiàn)象的系統(tǒng)性分析較少， “離岸外包”和“外包”主導(dǎo)著此前幾十年發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體制造業(yè)問(wèn)題的大部分討論。

早期學(xué)者主要基于跨國(guó)公司的海外撤資行為進(jìn)行研究，理論研究集中在對(duì)外直接投資方面。例如，Boddewyn認(rèn)為國(guó)際撤資是基于有條件的撤資理論。(7)Jean J. Boddewyn, “Foreign Divestment: Magnitude and Factors,”Journal of International Business Studies, vol.10, no.1,1979, pp.21-27.他將Dunnin的國(guó)際生產(chǎn)折衷理論(Eclectic Paradigm or OLI Model)中的三個(gè)前提(8)John H. Dunning, “Trade, Location of Economic Activity and the MNE: A Search for an Eclectic Approach,” in Bertil Ohlin, Per-Ove Hesselborn and Per Magnus Wijkman, eds., The International Allocation of Economic Activity, London, Palgrave Macmillan, 1977, pp.395-418.反過(guò)來(lái)，認(rèn)為若跨國(guó)公司在海外不再擁有OLI優(yōu)勢(shì)(所有權(quán)優(yōu)勢(shì)Ownership Advantage、區(qū)位優(yōu)勢(shì)Internalization Advantage、內(nèi)部化優(yōu)勢(shì)Location Advantage)中的任何一種優(yōu)勢(shì)，那么跨國(guó)公司就有可能撤資。(9)Jean J. Boddewyn, “Foreign Direct Divestment Theory: Is It the Reverse of FDI Theory?”Weltwirtschaftliches Archiv，vol.119, no.2, 1983, pp.345-355.

隨著美國(guó)提出重振制造業(yè)、推動(dòng)制造業(yè)回流具體政策的實(shí)施，學(xué)者們開始關(guān)注美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家制造業(yè)回流問(wèn)題。首先，國(guó)內(nèi)外學(xué)者就制造業(yè)回流的原因做出了大量研究，認(rèn)為相對(duì)成本的變化、制造業(yè)增加值的變化、巨大的貿(mào)易逆差、長(zhǎng)期大量失業(yè)現(xiàn)象等等是美國(guó)實(shí)施制造業(yè)回流政策的重要原因。(10)Harold L. Sirkin, Michael Zinser and Doug Hohner, “Made in America, Again: Why Manufacturing will Return to the US,” Boston: Boston Consulting Group, 2011, https://www.bcg.com/publications/2012/manufacturing-supply-chain-management-made-in-america-again, June 18, 2022; Martin N. Baily, “Adjusting to China: A Challenge to the US Manufacturing Sector,” Brookings Institution, 2011, https://www.brookings.edu/wp-content/uploads/2016/06/01_china_challenge_baily.pdf, June 17, 2022; 賓建成：《歐美“再工業(yè)化”趨勢(shì)分析及政策建議》，《國(guó)際貿(mào)易》2011年第2期。其次，部分學(xué)者重點(diǎn)關(guān)注美國(guó)推動(dòng)制造業(yè)回流的目標(biāo)，認(rèn)為一系列政策的核心在于產(chǎn)業(yè)升級(jí)以占據(jù)未來(lái)產(chǎn)業(yè)的制高點(diǎn)(11)王展祥：《制造業(yè)還是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的發(fā)動(dòng)機(jī)嗎》,《江西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第6期。，這是未雨綢繆，也是美國(guó)對(duì)未來(lái)制造業(yè)走向的一種預(yù)期和超前規(guī)劃(12)趙剛:《美國(guó)再工業(yè)化之于我國(guó)高端裝備制造業(yè)的啟示》, 《中國(guó)科技財(cái)富》2011年第17期；郭進(jìn)、楊建文：《美國(guó)再工業(yè)化戰(zhàn)略對(duì)中國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響及對(duì)策》，《經(jīng)濟(jì)問(wèn)題探索》2014年第4期。，其真正的“回流”目標(biāo)是聚焦制造業(yè)中最高附加值的領(lǐng)域，與新興工業(yè)化經(jīng)濟(jì)體形成錯(cuò)位發(fā)展(13)劉戒驕:《美國(guó)再工業(yè)化及其思考》, 《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2011年第2期。，對(duì)準(zhǔn)以高科技清潔能源、航天航空、生物工程為代表的先進(jìn)制造業(yè)行業(yè)。(14)莊芮：《美國(guó)重振制造業(yè)：動(dòng)因、成效及其影響》，《現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系》2013年第8期。也有學(xué)者認(rèn)為，美國(guó)政府所出臺(tái)的一系列推動(dòng)制造業(yè)回流的政策，更多是出于選舉的政治作秀。(15)盛斌、魏方:《再工業(yè)化》, 《中國(guó)海關(guān)》2010年第10期。此外，國(guó)內(nèi)外學(xué)者也對(duì)制造業(yè)回流政策的效果以及對(duì)中國(guó)的影響做了研究和分析。部分學(xué)者研究認(rèn)為制造業(yè)回流政策取得初步成效，使得美國(guó)制造業(yè)出口規(guī)模迅速擴(kuò)大、就業(yè)人數(shù)增加、增加值增加、競(jìng)爭(zhēng)力上升。(16)孟祺：《美國(guó)再工業(yè)化對(duì)中美貿(mào)易的影響及對(duì)策》，《中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第2期; Vida Vanchan, Rachel Mulhall and John Bryson, “Repatriation or Reshoring of Manufacturing to the U.S.and UK: Dynamics and Global Production Networks or from Here to There and Back Again,” Growth and Change, vol.49, no.1 (March 2018), pp.97-121.從對(duì)中國(guó)的影響來(lái)看，部分學(xué)者認(rèn)為推動(dòng)制造業(yè)回流給中國(guó)制造業(yè)的發(fā)展造成困難(17)趙彥云、秦旭、王杰彪:《“再工業(yè)化”背景下的中美制造業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力比較》, 《經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理》2012年第2期。，中美制造業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)將不可避免(18)李俊江、孟勐：《基于創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的美國(guó)“再工業(yè)化”與中國(guó)制造業(yè)轉(zhuǎn)型》，《科技進(jìn)步與對(duì)策》2016年第5期；唐志良、劉建江：《美國(guó)再工業(yè)化對(duì)我國(guó)制造業(yè)發(fā)展的負(fù)面影響研究》，《國(guó)際商務(wù)》2012年第2期。，有些學(xué)者則看到美國(guó)推動(dòng)制造業(yè)回流政策對(duì)中國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的巨大機(jī)遇。(19)羅凱、劉金偉:《解讀美國(guó)再工業(yè)化戰(zhàn)略，淺談我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整對(duì)策》, 《中國(guó)產(chǎn)業(yè)》2010年第5期；李丹：《美國(guó)再工業(yè)化戰(zhàn)略對(duì)我國(guó)制造業(yè)的多層級(jí)影響與對(duì)策》，《國(guó)際經(jīng)貿(mào)探索》2013年第6期。總體來(lái)看，由于此次美國(guó)提出制造業(yè)回流政策的時(shí)間不長(zhǎng)，相關(guān)討論多以探討為主，尚不成體系，更缺少定量分析。

本文將基于產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力視角，在梳理美國(guó)推動(dòng)制造業(yè)回流政策的基礎(chǔ)上，對(duì)其政策目標(biāo)進(jìn)行分析，并根據(jù)經(jīng)合組織發(fā)布的基于研發(fā)強(qiáng)度的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)報(bào)告，將美國(guó)制造業(yè)具體分為高技術(shù)行業(yè)、中高技術(shù)行業(yè)、中低技術(shù)行業(yè)和低技術(shù)行業(yè)，在對(duì)整體效果進(jìn)行分析的同時(shí)，進(jìn)一步分行業(yè)對(duì)回流政策的效果進(jìn)行分析研究。

二、美國(guó)推動(dòng)制造業(yè)回流政策分析

21世紀(jì)以來(lái)，美國(guó)傳統(tǒng)工業(yè)城市逐漸衰敗，制造業(yè)就業(yè)人數(shù)下降，制造業(yè)增加值占美國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重逐步下降(如圖1)。隨著2008年金融危機(jī)的爆發(fā)，美國(guó)政府意識(shí)到了強(qiáng)大制造業(yè)的重要性，出臺(tái)了一系列產(chǎn)業(yè)政策以重振美國(guó)制造業(yè)。

圖1 美國(guó)制造業(yè)增加值占美國(guó)GDP的百分比

奧巴馬政府前期的政策核心是直接救助以穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)，強(qiáng)調(diào)緩解由經(jīng)濟(jì)危機(jī)造成的高失業(yè)問(wèn)題?！?009年美國(guó)復(fù)蘇和再投資法案》(AmericanRecoveryandReinvestmentActof2009)就是一項(xiàng)刺激經(jīng)濟(jì)的財(cái)政政策，計(jì)劃投入七千多億美元以減少失業(yè)人數(shù)，重振美國(guó)國(guó)民信心，其中包括大量恢復(fù)制造業(yè)的條款，提出“買美國(guó)貨(Buy American)”。之后，美國(guó)總統(tǒng)辦事機(jī)構(gòu)(Executive Office of the President)發(fā)布《重振美國(guó)制造業(yè)框架》(AFrameworkforRevitalizingAmericanManufacturing)，全面論述了制造業(yè)的重要性以及美國(guó)制造業(yè)的優(yōu)勢(shì)和挑戰(zhàn)，正式開始奧巴馬政府的美國(guó)制造業(yè)復(fù)興計(jì)劃，包括重點(diǎn)發(fā)展清潔能源技術(shù)、投資基礎(chǔ)設(shè)施等。此外，美國(guó)政府試圖通過(guò)援助或立法來(lái)擴(kuò)大出口，從而提高美國(guó)商品的競(jìng)爭(zhēng)力，為美國(guó)制造業(yè)創(chuàng)造就業(yè)崗位并提高美國(guó)制造業(yè)生產(chǎn)總值。奧巴馬總統(tǒng)發(fā)布了《國(guó)家出口倡議》(The National Export Initiative)行政命令，設(shè)定在五年內(nèi)將出口翻一番的目標(biāo)，支持國(guó)內(nèi)就業(yè)并努力消除企業(yè)在國(guó)外的貿(mào)易壁壘。2010年，美國(guó)國(guó)會(huì)還通過(guò)了《美國(guó)制造業(yè)促進(jìn)法案》(ManufacturingEnhancementActof2010)，修訂美國(guó)協(xié)調(diào)關(guān)稅表，對(duì)特定產(chǎn)品的關(guān)稅進(jìn)行調(diào)整，降低整個(gè)制造領(lǐng)域美國(guó)公司的成本，幫助公司競(jìng)爭(zhēng)并加強(qiáng)整體制造業(yè)。

奧巴馬政府后期則是強(qiáng)調(diào)人才培養(yǎng)，通過(guò)教育投資緩解美國(guó)制造業(yè)勞動(dòng)力不足的問(wèn)題?！睹绹?guó)創(chuàng)新戰(zhàn)略：邁向持續(xù)增長(zhǎng)和高品質(zhì)就業(yè)》(AStrategyForAmericanInnovation:DrivingTowardsSustainableGrowthandQualityJobs)的發(fā)布，表明美國(guó)將持續(xù)投資教育和創(chuàng)造世界級(jí)的勞動(dòng)力，幫助美國(guó)恢復(fù)在基礎(chǔ)研究領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)地位。而2011年6月，美國(guó)正式啟動(dòng)《先進(jìn)制造伙伴計(jì)劃》(Advanced Manufacturing Partnership，簡(jiǎn)稱AMP)，將政府、行業(yè)和學(xué)術(shù)界之間形成伙伴關(guān)系，以改善多個(gè)制造業(yè)的技術(shù)、流程和產(chǎn)品。奧巴馬在2013年進(jìn)一步啟動(dòng)了先進(jìn)制造伙伴關(guān)系指導(dǎo)委員會(huì)2.0，希望進(jìn)一步強(qiáng)化美國(guó)在新興技術(shù)領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)地位，這些技術(shù)將為美國(guó)制造業(yè)創(chuàng)造高質(zhì)量的就業(yè)機(jī)會(huì)并增強(qiáng)美國(guó)制造業(yè)的全球競(jìng)爭(zhēng)力。同時(shí)，為了應(yīng)對(duì)2011年由德國(guó)首先提出的工業(yè)4.0戰(zhàn)略，美國(guó)政府聚焦于高端制造業(yè)，對(duì)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和創(chuàng)新體系的構(gòu)建進(jìn)行調(diào)整以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，搶占國(guó)際領(lǐng)先地位。2012年2月，美國(guó)總統(tǒng)辦事機(jī)構(gòu)和科學(xué)技術(shù)委員會(huì)響應(yīng)2010年的《美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)再授權(quán)法案》(AmericaCOMPETESReauthorizationActof2010)第102節(jié)，確定美國(guó)將加大對(duì)先進(jìn)制造技術(shù)的投資，擴(kuò)大先進(jìn)制造業(yè)所需技能的工人數(shù)量，建立政府-行業(yè)-學(xué)術(shù)伙伴關(guān)系，優(yōu)化聯(lián)邦政府的先進(jìn)制造業(yè)投資和增加美國(guó)在先進(jìn)制造業(yè)研發(fā)方面的投資。2014年，在先進(jìn)制造伙伴計(jì)劃的基礎(chǔ)之上，國(guó)會(huì)還通過(guò)了《振興美國(guó)制造業(yè)和創(chuàng)新法案》(RevitalizeAmericanManufacturingandInnovationAct,RAMI)，高度肯定制造業(yè)在美國(guó)經(jīng)濟(jì)的支柱作用，要求商務(wù)部、國(guó)防部與能源部合作，將這些機(jī)構(gòu)整合成一個(gè)全國(guó)性的網(wǎng)絡(luò)(NNMI計(jì)劃)，協(xié)調(diào)和利用它們的個(gè)人和集體力量。美國(guó)國(guó)家制造創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)計(jì)劃(Network for Manufacturing Innovation Program)旨在通過(guò)創(chuàng)建一個(gè)強(qiáng)大的制造業(yè)創(chuàng)新機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)來(lái)提高美國(guó)制造業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力和生產(chǎn)率，后被稱為“Manufacturing USA”。

2016年，特朗普上臺(tái)后對(duì)奧巴馬政府時(shí)期的許多政策都進(jìn)行了顛覆式改變，比如退出“跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”(TPP)，但是其產(chǎn)業(yè)政策核心并無(wú)變化，主張進(jìn)一步強(qiáng)化重振制造業(yè)戰(zhàn)略，謀求制造業(yè)回流。美國(guó)國(guó)家科學(xué)技術(shù)委員會(huì)發(fā)布了《美國(guó)先進(jìn)制造業(yè)領(lǐng)先地位戰(zhàn)略》(StrategyforAmericanLeadershipinAdvancedManufacturing)報(bào)告，確保美國(guó)在先進(jìn)制造業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)地位，明確未來(lái)四年的戰(zhàn)略目標(biāo)為開發(fā)和轉(zhuǎn)化新的制造技術(shù)，教育和培訓(xùn)制造業(yè)勞動(dòng)力，以及擴(kuò)大國(guó)內(nèi)制造業(yè)供應(yīng)鏈的能力。美國(guó)商務(wù)部還對(duì)國(guó)家制造創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略進(jìn)行修訂，更加明確了美國(guó)制造網(wǎng)絡(luò)的職能，以促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部的協(xié)作和網(wǎng)絡(luò)與外部利益相關(guān)者之間的穩(wěn)定聯(lián)系。隨后，科學(xué)和技術(shù)政策局(OSTP)發(fā)布《提升美國(guó)在科技領(lǐng)域的全球領(lǐng)導(dǎo)地位》(AdvancingAmerica’sGlobalLeadershipinScienceandTechnology)報(bào)告，記錄了特朗普政府對(duì)于確保美國(guó)新興科技領(lǐng)域地位的成就，包括宣布對(duì)人工智能和量子信息科學(xué)的投資，啟動(dòng)了新的員工計(jì)劃與公私合作，建立首個(gè)國(guó)際聯(lián)盟以開發(fā)關(guān)鍵技術(shù)。

此外，特朗普政府嘗試通過(guò)提供稅收優(yōu)惠吸引本國(guó)企業(yè)回到本土投資生產(chǎn)，同時(shí)高舉貿(mào)易保護(hù)主義旗幟，試圖糾正其貿(mào)易逆差。2017年4月，特朗普簽署第13797號(hào)行政命令，建立白宮貿(mào)易和制造業(yè)政策辦公室(Office of Trade and Manufacturing Policy)，旨在服務(wù)并保護(hù)美國(guó)工人和國(guó)內(nèi)制造商，同時(shí)就促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、減少貿(mào)易逆差和加強(qiáng)美國(guó)制造業(yè)與國(guó)防工業(yè)基地的政策提供建議。國(guó)會(huì)還通過(guò)《減稅及就業(yè)法案》(TheTaxCutsandJobsActof2017)，對(duì)個(gè)人所得稅稅率和稅基作了重大調(diào)整，減少了企業(yè)所得稅的最高稅率，使美國(guó)利率低于大多數(shù)與其進(jìn)行經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展國(guó)家的平均水平。特朗普政府對(duì)稅收體制和貿(mào)易政策進(jìn)行改革和調(diào)整，其核心仍然是為了增加國(guó)內(nèi)就業(yè)，減少貿(mào)易逆差，重塑美國(guó)制造業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力與全球領(lǐng)導(dǎo)力 。(20)焦國(guó)偉：《全球金融危機(jī)后美國(guó)制造業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究》，博士學(xué)位論文，吉林大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，2019年。

2021年，拜登上任之初就強(qiáng)調(diào)重建制造業(yè)，重提“購(gòu)買美國(guó)貨”的口號(hào)，稱制造業(yè)是美國(guó)的“脊梁”，制造業(yè)必須是美國(guó)繁榮引擎的一部分。2021年1月，拜登政府發(fā)布《關(guān)于確保未來(lái)由美國(guó)工人在美國(guó)制造》(ExecutiveOrder14005:EnsuringtheFutureIsMadeinAllofAmericabyAllofAmerica’sWorkers)，命令美國(guó)政府應(yīng)根據(jù)適用的法律，最大限度地使用美國(guó)生產(chǎn)的商品、產(chǎn)品和材料以及提供的服務(wù)。隨后拜登總統(tǒng)命令審查美國(guó)供應(yīng)鏈(Executive Order 14017: America’s Supply Chains)，對(duì)四個(gè)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的供應(yīng)鏈進(jìn)行100天的初期審查，并對(duì)6個(gè)行業(yè)進(jìn)行長(zhǎng)期審查。初步審查報(bào)告強(qiáng)調(diào)要對(duì)關(guān)鍵工業(yè)部門的技術(shù)工人進(jìn)行教育和培訓(xùn)，投資基礎(chǔ)設(shè)施以擴(kuò)大美國(guó)國(guó)內(nèi)制造能力，加強(qiáng)與外國(guó)伙伴合作建立全球標(biāo)準(zhǔn)，并繼續(xù)加強(qiáng)美國(guó)供應(yīng)鏈的多樣化以確保美國(guó)經(jīng)濟(jì)繁榮和國(guó)家安全。其中，美國(guó)社會(huì)各界呼吁減少對(duì)其他國(guó)家半導(dǎo)體的依賴，提出《2021美國(guó)創(chuàng)新和競(jìng)爭(zhēng)法案》(UnitedStatesInnovationandCompetitionActof2021)等相關(guān)法案，旨在提高美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)力，支持美國(guó)芯片產(chǎn)業(yè)。眾議院還通過(guò)《2022美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)法案》(AmericaCOMPETESActof2022)，旨在加強(qiáng)STEM教育計(jì)劃、提升美國(guó)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力和加強(qiáng)研究安全。雖然這些法案并未完全落實(shí)，但國(guó)會(huì)將努力協(xié)調(diào)，目標(biāo)是盡快推動(dòng)最終的立法方案。

無(wú)論是奧巴馬、特朗普還是拜登政府，無(wú)論使用什么樣的政策工具，一系列政策的核心是提高制造業(yè)的就業(yè)和產(chǎn)值，更加重要的是通過(guò)教育和創(chuàng)新來(lái)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，重構(gòu)美國(guó)制造的核心競(jìng)爭(zhēng)力。那么，美國(guó)制造業(yè)回流政策實(shí)施以來(lái)，美國(guó)制造業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力是否真的有明顯提升就成為關(guān)注的重點(diǎn)。本文對(duì)美國(guó)政府的回流政策對(duì)其產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的影響進(jìn)行定量分析。同時(shí)，希望通過(guò)對(duì)美國(guó)制造業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力變化的研究，從而挖掘不同回流政策的潛力和有效性，從中得到經(jīng)驗(yàn)和借鑒。

三、研究設(shè)計(jì)

(一)變量選擇

1.核心解釋變量

由于政策發(fā)布后需要一定的時(shí)間去實(shí)施并落實(shí)到位，往往存在一定的時(shí)滯性，且不同行業(yè)不同政策所產(chǎn)生的時(shí)滯不相同，也無(wú)法統(tǒng)一量化。因此，本文參考以上回流政策中提及的制造業(yè)行業(yè)，同時(shí)結(jié)合Reshoring Initiative數(shù)據(jù)庫(kù)收集的7000多條美國(guó)企業(yè)回流案例，篩選出因受以上政策影響回流至美國(guó)國(guó)內(nèi)的制造業(yè)行業(yè)共618個(gè)案例。此外，根據(jù)聯(lián)合國(guó)工業(yè)發(fā)展組織2011年發(fā)布的有關(guān)制造業(yè)科技強(qiáng)度定義(21)“OECD REV. 3 TECHNOLOGY INTENSITY DEFINITION”, 2011, https://www.oecd.org/sti/ind/48350231.pdf, June 16, 2022.，經(jīng)合組織科學(xué)、技術(shù)和工業(yè)理事會(huì)將國(guó)際工業(yè)分類標(biāo)準(zhǔn)四分位下的127個(gè)制造業(yè)行業(yè)進(jìn)行分類(如圖2)，共分為高技術(shù)行業(yè)(11個(gè))、中高技術(shù)行業(yè)(36個(gè))、中低技術(shù)行業(yè)(27個(gè))和低技術(shù)行業(yè)(53個(gè))。本文通過(guò)將618個(gè)案例與國(guó)際工業(yè)分類標(biāo)準(zhǔn)的127個(gè)制造業(yè)行業(yè)進(jìn)行一一對(duì)照，最終篩選出60個(gè)受回流政策影響的行業(yè)作為本文的處理組。

2.被解釋變量

本文的被解釋變量為制造業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力指標(biāo)。當(dāng)前有關(guān)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力理論的發(fā)展雖然深入但尚未形成完整體系，目前常見的判斷方法主要包括多因素綜合分析法(22)比如世界經(jīng)濟(jì)論壇將130個(gè)指標(biāo)綜合起來(lái)判斷其競(jìng)爭(zhēng)力以及洛桑國(guó)際管理發(fā)展研究院使用高達(dá)330個(gè)指標(biāo)，但此法對(duì)于數(shù)據(jù)收集的難度相對(duì)過(guò)高，因此不使用于本文。以及進(jìn)出口數(shù)據(jù)法等。(23)甄峰、趙彥云：《中國(guó)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力：2007年國(guó)際比較研究》，《中國(guó)軟科學(xué)》2008年第7期。因?yàn)閲?guó)際貿(mào)易數(shù)據(jù)容易獲取，多個(gè)世界性組織都有詳盡準(zhǔn)確的國(guó)際貿(mào)易統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可供分析。因此，本文使用進(jìn)出口數(shù)據(jù)構(gòu)造顯示性比較優(yōu)勢(shì)指數(shù)(Revealed Comparative Advantage Index，簡(jiǎn)稱RCA指數(shù))，作為衡量制造業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的一種指標(biāo)來(lái)進(jìn)行分析。(24)范愛軍：《中國(guó)各類出口產(chǎn)業(yè)比較優(yōu)勢(shì)實(shí)證分析》，《中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)》2002年第2期；王江、陶磊：《裝備制造業(yè)強(qiáng)國(guó)競(jìng)爭(zhēng)力比較及價(jià)值鏈地位測(cè)算》，《上海經(jīng)濟(jì)研究》2017年第9期；唐曉華、劉蕊：《中國(guó)高鐵全球價(jià)值鏈地位測(cè)度和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力比較》，《財(cái)經(jīng)問(wèn)題研究》2020年第10期。RCA指數(shù)最初是由美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家貝拉·巴拉薩(25)Bela Balassa, “Trade Liberalisation and ‘Revealed’ Comparative Advantage,”The Manchester School, vol.33 no.2 ,1965, pp.99-123.提出，擺脫了許多理論假設(shè)的制約，消除了一國(guó)和世界出口總量的波動(dòng)對(duì)計(jì)算結(jié)果的影響。由于能較好反映一國(guó)某產(chǎn)業(yè)出口與國(guó)際平均出口水平的相對(duì)優(yōu)勢(shì)，RCA指數(shù)是測(cè)度一個(gè)國(guó)家或一個(gè)地區(qū)出口商品產(chǎn)業(yè)是否具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力比較常用的方法。(26)陳立敏、譚力文：《評(píng)價(jià)中國(guó)制造業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的實(shí)證方法研究——兼與波特指標(biāo)及產(chǎn)業(yè)分類法比較》，《中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)》2004年第5期；陳佳貴、張金昌：《實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)優(yōu)勢(shì)——中美具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力產(chǎn)業(yè)的比較》，《國(guó)際貿(mào)易》2002年第5期。巴拉薩在1965年發(fā)表的RCA指數(shù)主要是指一個(gè)國(guó)家某種商品的出口值占該國(guó)所有出口商品總值的份額，與世界該類商品的出口值占世界所有商品的總值的份額的比例，其表達(dá)公式為：

其中，Xj表示j國(guó)商品的總出口，Xij表示j國(guó)i產(chǎn)品的出口總值，Xw表示世界總出口，Xiw表示世界i產(chǎn)品的出口總值。當(dāng)RCA>1時(shí)，表示該產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品在國(guó)際中的出口比重大于世界該產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品的總出口比重，則意味著該國(guó)該產(chǎn)業(yè)在國(guó)際市場(chǎng)上有比較優(yōu)勢(shì)，其外貿(mào)競(jìng)爭(zhēng)力較強(qiáng)；當(dāng)RCA<1時(shí)，則表示該國(guó)該產(chǎn)業(yè)在國(guó)際市場(chǎng)上有相對(duì)劣勢(shì)，其外貿(mào)競(jìng)爭(zhēng)力相對(duì)較弱；當(dāng)RCA=1時(shí)，則表示該國(guó)該產(chǎn)業(yè)在國(guó)際市場(chǎng)上沒有所謂的相對(duì)優(yōu)勢(shì)或劣勢(shì)，自我平衡。

本文使用聯(lián)合國(guó)貿(mào)易數(shù)據(jù)庫(kù)(UN Comtrade)中2000—2019年SITC3級(jí)5分位的進(jìn)出口數(shù)據(jù)來(lái)計(jì)算RCA指數(shù)。但為了更好地說(shuō)明不同技術(shù)水平產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的變化，參考?xì)W盟統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)Eurostat提供的轉(zhuǎn)換表(27)產(chǎn)業(yè)分類體系對(duì)應(yīng)轉(zhuǎn)換表(ISIC REV.3 -SITC REV.3)引用自歐盟統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)：https://ec.europa.eu/eurostat/ramon/relations/index.cfm?TargetUrl=LST_REL，2022年5月20日。，將基于SITC3的數(shù)據(jù)與ISIC3進(jìn)行多對(duì)一的匹配。由于部分行業(yè)進(jìn)出口數(shù)據(jù)在統(tǒng)計(jì)上有不同程度的缺失，本文刪去了部分行業(yè)，最終共有108個(gè)制造業(yè)行業(yè)，可根據(jù)科技強(qiáng)度分為高技術(shù)(11個(gè))、中高技術(shù)(36個(gè))、中低技術(shù)(23個(gè))和低技術(shù)(38個(gè))四種行業(yè)類型。本文將根據(jù)Reshoring Initiative數(shù)據(jù)庫(kù)整理的60個(gè)行業(yè)作為處理組，而其余48個(gè)行業(yè)作為對(duì)照組。

ISIC Rev.3(數(shù)字代碼)High-technology industries高技術(shù)行業(yè)Aircraft and spacecraft353Pharmaceuticals2423Office, accounting and computing machinery30Radio, TV and communciations equipment32Medical, precision and optical instruments33Medium-high-technology industries中高技術(shù)行業(yè)Electrical machinery and apparatus, n.e.c.31Motor vehicles, trailers and semi-trailers34Chemicals excluding pharmaceuticals24 excl. 2423Railroad equipment and transport equipment, n.e.c.352 + 359Machinery and equipment, n.e.c.29Medium-low-technology industries中低技術(shù)行業(yè)Building and repairing of ships and boats351Rubber and plastics products25Coke, refined petroleum products and nuclear fuel23Other non-metallic mineral products26Basic metals and fabricated metal products27-28Low-technology industries低技術(shù)行業(yè)Manufacturing, n.e.c.; Recycling36-37Wood, pulp, paper, paper products, printing and publishing20-22Food products, beverages and tobacco15-16Textiles, textile products, leather and footwear17-19Total manufacturing15-37

(二)模型設(shè)定

在政策實(shí)施效果評(píng)估文獻(xiàn)中，目前比較常用的方法為雙重差分模型(DID)。DID模型能夠通過(guò)兩次差分有效控制一些宏觀經(jīng)濟(jì)變化，以及不同行業(yè)的特定條件。本文采用雙重差分法，對(duì)美國(guó)政府一系列的回流政策能否提升相關(guān)行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力進(jìn)行評(píng)估，其基本形式如下：

RCAit=β0+β1ingroupi×aftert+β2Xit+μi+φt+εit

其中RCAit表示顯示性比較優(yōu)勢(shì)指數(shù)。aftert為處理效應(yīng)時(shí)期虛擬變量，由于制造業(yè)回流政策最早于2009年發(fā)布，但政策實(shí)施有一定時(shí)滯性，因此本文決定將2012作為政策實(shí)施的年份，即將2012年及之后賦值1，之前則為0。(28)韓永彩：《美國(guó)再工業(yè)化對(duì)中國(guó)制造業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的影響》，《國(guó)際經(jīng)貿(mào)探索》2016年第4期。ingroupi為處理組虛擬變量，表示該行業(yè)是否受制造業(yè)回流政策影響，若該行業(yè)受到政策影響則取1，否則為0。本文的核心解釋變量就是雙重差分的交互項(xiàng)(ingroupi×aftert)，用于估計(jì)制造業(yè)回流政策的影響，系數(shù)(β1)即為回流政策對(duì)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力變化的實(shí)際影響。為了便于展示，我們?cè)诨鶞?zhǔn)回歸中將交互項(xiàng)簡(jiǎn)稱為post。Xit是一組隨時(shí)間變化的行業(yè)特征變量，根據(jù)現(xiàn)有研究，本文最終確定控制變量包括行業(yè)研發(fā)投入(R&D)和外商直接投資(FDI)。(29)焦國(guó)偉：《全球金融危機(jī)后美國(guó)制造業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究》，第86頁(yè)；余東華、孫婷、張?chǎng)斡睿骸兑貎r(jià)格扭曲如何影響制造業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力》，《中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)》2018年第2期。控制變量數(shù)據(jù)均來(lái)自O(shè)ECD數(shù)據(jù)庫(kù)，同時(shí)考慮內(nèi)生性問(wèn)題，將控制變量滯后一期加入模型。此外，φt和μi分別用于控制年度固定效應(yīng)和企業(yè)固定效應(yīng)，εit為隨機(jī)誤差項(xiàng)。

四、實(shí)證檢驗(yàn)與分析

(一)基準(zhǔn)估計(jì)

本部分通過(guò)構(gòu)建雙重差分模型來(lái)評(píng)估制造業(yè)回流政策對(duì)制造業(yè)行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的影響，估計(jì)結(jié)果如表1所示。

表1 基準(zhǔn)回歸結(jié)果表

表1中，列(1)、列(2)分別為未引入控制變量和引入控制變量的回歸結(jié)果。驗(yàn)證發(fā)現(xiàn)，關(guān)鍵解釋變量的系數(shù)為負(fù)，表示回流政策會(huì)減少美國(guó)制造業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。但是，雙重差分項(xiàng)系數(shù)在1%、5%和10%的顯著水平下均不顯著，證明我們不能拒絕原假設(shè)，即無(wú)法判斷制造業(yè)回流政策對(duì)美國(guó)制造業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的影響。因此，從整體來(lái)看，一系列回流政策對(duì)競(jìng)爭(zhēng)力的影響并不明顯。在對(duì)回流政策整理分析時(shí)發(fā)現(xiàn)，一系列政策的核心是高端制造業(yè)，對(duì)標(biāo)德國(guó)工業(yè)4.0。因此，本文繼續(xù)進(jìn)行分樣本回歸，僅使用高技術(shù)行業(yè)和中高技術(shù)行業(yè)的部分?jǐn)?shù)據(jù)進(jìn)行回歸，共940個(gè)觀測(cè)值。列(3)、列(4)分別為分樣本未引入控制變量和引入控制變量的回歸結(jié)果，不難發(fā)現(xiàn)，DID交互項(xiàng)post的系數(shù)均在5%的水平下顯著為正。這說(shuō)明，在中高技術(shù)行業(yè)內(nèi)，一系列回流政策提高了制造業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。這也驗(yàn)證了前文的判斷，美國(guó)政府一系列回流政策對(duì)制造業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的整體影響并不明顯，短期主要為了解決國(guó)內(nèi)制造業(yè)就業(yè)問(wèn)題和貿(mào)易失衡等問(wèn)題，而長(zhǎng)期則是對(duì)準(zhǔn)高端制造業(yè)，重塑其高端制造業(yè)的領(lǐng)先地位，一系列政策對(duì)中高端制造業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力有顯著提升。

回流政策對(duì)總體競(jìng)爭(zhēng)力的影響并不明顯，是因?yàn)檫@些政策本身更多是直接救助，對(duì)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力并沒有顯著作用，或是通過(guò)一些教育或創(chuàng)新投資來(lái)間接推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)力提高。影響產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力進(jìn)步的原因很多，制造業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的提高往往是由技術(shù)進(jìn)步帶來(lái)整體產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，回流政策在其中的影響可能比較小。而且目前政策推出的時(shí)間有限，推出后需要時(shí)間去付諸行動(dòng)，因此在現(xiàn)有數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，回流政策對(duì)產(chǎn)業(yè)總體競(jìng)爭(zhēng)力的作用尚不明顯。

(二)穩(wěn)健性檢驗(yàn)

1.平行趨勢(shì)假定

在進(jìn)行DID回歸之前，一般要求處理組和對(duì)照組滿足平行趨勢(shì)假定，以保證估計(jì)量的無(wú)偏性。在本文的基準(zhǔn)回歸中，平行趨勢(shì)假定是指在制造業(yè)回流政策頒布之前，受政策影響行業(yè)和不受政策影響行業(yè)的發(fā)展趨勢(shì)基本保持一致。但在政策實(shí)施后，處理組和控制組平行趨勢(shì)的打破就表明了回流政策的實(shí)施對(duì)制造業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力造成了趨勢(shì)上的改變。平行趨勢(shì)檢驗(yàn)的結(jié)果如圖3所示，其中橫軸為年份，縱軸為不同分行業(yè)層面競(jìng)爭(zhēng)力的均值。實(shí)線表示處理組，也就是受政策影響的行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力均值，虛線表示對(duì)照組，也就是不受政策影響行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力均值。如圖所示，在回流政策之前，兩組行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的增長(zhǎng)趨勢(shì)基本相同，并未有顯著的趨勢(shì)改變，直到政策生效以后，即2012年開始，受政策影響的部分行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力開始超過(guò)不受影響的部分行業(yè)。這與本文選擇2012年作為模型的政策時(shí)間節(jié)點(diǎn)保持一致，雙重差分模型滿足平行趨勢(shì)假定。

圖3 雙重差分的平衡趨勢(shì)檢驗(yàn)

2.時(shí)變DID

由于回流政策提出的時(shí)間不一，使用傳統(tǒng)DID可能會(huì)導(dǎo)致交互項(xiàng)的估計(jì)有偏，因此本文使用Beck等提出的時(shí)變DID(time-varying DID)方法進(jìn)行回歸。(30)Thorsten Beck, Ross Levine and Alexey Levkov, “Big Bad Banks? The Winners and Losers from Bank Deregulation in the United States,”The Journal of Finance, vol.65, no.5, 2010, p.1650.時(shí)變DID在一些文獻(xiàn)中也稱為多時(shí)點(diǎn)DID或漸近DID。下面使用這種方法對(duì)前文的回歸進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)。在雙重固定效應(yīng)的估計(jì)框架下，時(shí)變DID的一般化模型設(shè)定是：

RCAit=β0+β1Treatit+β2Xit+μi+φt+εit

估計(jì)結(jié)果如表2所示，多時(shí)點(diǎn)DID方法用描述個(gè)體隨時(shí)間變化受政策影響的Treatit來(lái)代替?zhèn)鹘y(tǒng)DID中的交互項(xiàng)。(1)(2)列匯報(bào)了一系列回流政策對(duì)整體制造業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的影響，結(jié)果顯示Treatit對(duì)應(yīng)的系數(shù)并不顯著。而(3)(4)列匯報(bào)了僅考慮高和中高技術(shù)行業(yè)內(nèi)，一系列回流政策對(duì)競(jìng)爭(zhēng)力的影響，結(jié)果顯示Treatit對(duì)應(yīng)的系數(shù)均顯著為正。說(shuō)明一系列回流政策對(duì)美國(guó)整體制造業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力并無(wú)明顯影響，而政策主要是針對(duì)中高技術(shù)行業(yè)，對(duì)中高技術(shù)制造業(yè)行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的提升有顯著影響，這也與基準(zhǔn)回歸的分析一致。

表2 時(shí)變DID回歸結(jié)果

3.動(dòng)態(tài)面板

王麗娜、楊帥等研究表明此類政策制定的過(guò)程可能也會(huì)考慮相關(guān)行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力(31)王麗娜：《美國(guó)制造業(yè)回流的實(shí)施效果分析及對(duì)我國(guó)外貿(mào)的影響》，《對(duì)外經(jīng)貿(mào)》2013年第9期；楊帥：《美國(guó)制造業(yè)回流政策分解與效果分析——基于企業(yè)要素投入成本和競(jìng)爭(zhēng)力視角》，《西部論壇》2015年第4期。，因此為了檢查雙向因果的內(nèi)生性問(wèn)題，參考余東華(32)余東華、孫婷、張?chǎng)斡睿骸兑貎r(jià)格扭曲如何影響制造業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力》。的方法，在解釋變量中納入國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的滯后一期，建立動(dòng)態(tài)面板模型：

RCAit=β0+β1RCAit-1+β2Postit+Xit+μi+εit

結(jié)果如下，表3中(1)列為回流政策對(duì)整體競(jìng)爭(zhēng)力的影響，第(2)列為僅在高和中高技術(shù)行業(yè)中回流政策對(duì)競(jìng)爭(zhēng)力的影響。不難發(fā)現(xiàn)，Postit的系數(shù)在整體情況下并不顯著，而在只考慮高和中高部分行業(yè)時(shí)顯著為正，與基準(zhǔn)回歸的結(jié)果一致，證明了回歸結(jié)果的穩(wěn)健型。

表3 動(dòng)態(tài)面膜回歸結(jié)果

五、研究結(jié)論與政策啟示

(一)作用機(jī)制與進(jìn)一步分析

在經(jīng)過(guò)一系列穩(wěn)健性檢驗(yàn)后，基準(zhǔn)回歸的結(jié)果仍然成立，回流政策對(duì)整體競(jìng)爭(zhēng)力的影響并不明顯。但聚焦在中高端領(lǐng)域制造業(yè)內(nèi)，回流政策則明顯能提高產(chǎn)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。最后，本文將進(jìn)一步對(duì)政府回流政策的細(xì)節(jié)進(jìn)行梳理，從而探討這些政策對(duì)促進(jìn)中高端制造業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的可能影響機(jī)制。

2011年的《先進(jìn)制造伙伴計(jì)劃》(AMP)提出在制造業(yè)、大學(xué)和政府之間形成伙伴關(guān)系。通過(guò)聯(lián)邦和地方政府投資，將學(xué)校和企業(yè)聯(lián)合起來(lái)，以縮短開發(fā)和部署時(shí)間，在關(guān)鍵的國(guó)家安全領(lǐng)域重塑國(guó)內(nèi)制造能力。該計(jì)劃最初由美國(guó)著名化工企業(yè)陶氏化學(xué)的董事長(zhǎng)Andrew和麻省理工的校長(zhǎng)Susan共同領(lǐng)導(dǎo)，并由國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、科學(xué)技術(shù)政策辦公室(OSTP)和國(guó)家科學(xué)與技術(shù)顧問(wèn)委員會(huì)(PCAST)協(xié)助。在此基礎(chǔ)上，美國(guó)又頒布了《振興美國(guó)制造業(yè)和創(chuàng)新法案》(RAMI)，在該法案的第8條指示下建立國(guó)家制造創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略計(jì)劃(NNMI)(后改名為“Manufacturing USA”)，依舊是通過(guò)結(jié)合學(xué)校、政府和企業(yè)，以解決與行業(yè)相關(guān)的先進(jìn)制造挑戰(zhàn)，從而提高行業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)加強(qiáng)國(guó)家安全。美國(guó)政府一直以來(lái)重視對(duì)教育和研發(fā)的投入，但近來(lái)意識(shí)到，雖然對(duì)早期基礎(chǔ)研究的投資十分重要，但不足以確保新技術(shù)從發(fā)明到產(chǎn)品研發(fā)整個(gè)過(guò)程的順利進(jìn)展。NNMI計(jì)劃旨在促進(jìn)穩(wěn)定與可持續(xù)的國(guó)內(nèi)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)和熟練勞動(dòng)力的培訓(xùn)，以加速充滿前景的先進(jìn)制造技術(shù)的開發(fā)與部署。根據(jù)國(guó)家需求、全球環(huán)境和相關(guān)領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)力水平等，該報(bào)告確定了相關(guān)的優(yōu)先技術(shù)領(lǐng)域清單，這些內(nèi)容會(huì)隨時(shí)間的推移不斷更新，最終發(fā)展成真正的技術(shù)路線圖。為了圍繞這些技術(shù)開展研發(fā)工作，國(guó)家制造創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)(NNMI)建議在全國(guó)范圍內(nèi)建立至少15個(gè)制造創(chuàng)新研究所(MIIs)。如圖4所示，它依照AMP制定的框架，建立與大型企業(yè)相關(guān)聯(lián)的中小企業(yè)制造創(chuàng)新研究所(MIIs)。每個(gè)研究所由政府(聯(lián)邦和州)和參與的相關(guān)企業(yè)共同出資分擔(dān)成本，同時(shí)依托多學(xué)科大學(xué)提供應(yīng)用科學(xué)與工程方面的技術(shù)支持。

圖4 美國(guó)國(guó)家制造創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略計(jì)劃(NNMI)

我們發(fā)現(xiàn)，這種融合與普通的產(chǎn)學(xué)研不同，也與過(guò)去單純的投資創(chuàng)新不同。首先，它填補(bǔ)了政府和高校與私營(yíng)部門的缺口。過(guò)去，政府支持的研發(fā)往往同企業(yè)的產(chǎn)品開發(fā)之間存在一定差距，創(chuàng)新研究所(MIIs)的主要作用就是填補(bǔ)這一空白?；A(chǔ)研究和新發(fā)現(xiàn)往往是由好奇心驅(qū)動(dòng)的，最終目標(biāo)是驗(yàn)證一個(gè)想法。相反，生產(chǎn)活動(dòng)是系統(tǒng)的、集中的和有競(jìng)爭(zhēng)力的行為。制造商往往注重開發(fā)和規(guī)?；蓮?fù)制的高產(chǎn)量、高質(zhì)量和低成本的產(chǎn)品及生產(chǎn)過(guò)程。而且，NNMI利用協(xié)同效應(yīng)降低整個(gè)行業(yè)的成本，從而獲得全球競(jìng)爭(zhēng)力，避免不必要的浪費(fèi)。

其次，創(chuàng)建這樣一個(gè)制造業(yè)生態(tài)系統(tǒng)有助于加強(qiáng)中小企業(yè)和大學(xué)之間的合作。中小企業(yè)已是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)生態(tài)中最活躍的創(chuàng)新主體，但傳統(tǒng)的創(chuàng)新政策很難真正促進(jìn)中小企業(yè)創(chuàng)新。美國(guó)學(xué)者Elisabeth Reynolds認(rèn)為中小企業(yè)在與大學(xué)合作時(shí)往往面臨一些挑戰(zhàn)。(33)Elisabeth B. Reynolds and Yilmaz Uygun, “Strengthening Advanced Manufacturing Innovation Ecosystems: The Case of Massachusetts,”Technological Forecasting and Social Change, vol.136, 2018, pp.178-191.一是許多中小企業(yè)認(rèn)為大學(xué)很難接觸且對(duì)用戶不友好，兩者協(xié)作的成本通常高得令人望而卻步。二是中小企業(yè)通常習(xí)慣在短期或中期的時(shí)間限制下工作而大學(xué)的工作時(shí)間更長(zhǎng)。三是兩方的目標(biāo)和議程存在根本分歧，學(xué)術(shù)界認(rèn)為創(chuàng)新是“從新創(chuàng)造的知識(shí)中產(chǎn)生的一種全新的東西”，而中小企業(yè)則認(rèn)為“創(chuàng)新是創(chuàng)造一種能夠增加企業(yè)利潤(rùn)的產(chǎn)品或過(guò)程”。(34)Silvia Massa and Stefania Testa, “Innovation and SMEs: Misaligned Perspectives and Goals among Entrepreneurs, Academics, and Policy Makers,”Technovation, vol.28, no.7, 2008, pp.393-407.因此，找到讓中小企業(yè)參與新技術(shù)的研究和討論對(duì)于提高它們的創(chuàng)新能力至關(guān)重要，而該網(wǎng)絡(luò)的建立在這方面起到關(guān)鍵作用。Elisabeth通過(guò)對(duì)馬薩諸塞州的先進(jìn)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)研究發(fā)現(xiàn)，實(shí)體的大型OEMs、中小型供應(yīng)商、初創(chuàng)企業(yè)和非實(shí)體的大學(xué)或研究機(jī)構(gòu)作為四個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，構(gòu)成了整個(gè)先進(jìn)創(chuàng)新制造業(yè)生態(tài)系統(tǒng)。國(guó)家在構(gòu)建和促進(jìn)各個(gè)節(jié)點(diǎn)和之前的互動(dòng)中扮演著重要的角色，必不可少。

最后，整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)也是競(jìng)爭(zhēng)力提升的關(guān)鍵，建設(shè)完整的生態(tài)系統(tǒng)是每個(gè)研究所的核心職能，而不是政府大包大攬。研究所在地區(qū)層面運(yùn)作，利用地區(qū)產(chǎn)業(yè)集群的優(yōu)勢(shì)，將它們的技術(shù)和合作流程在全國(guó)范圍內(nèi)轉(zhuǎn)化給其他制造商, 促進(jìn)各個(gè)研究所的經(jīng)驗(yàn)在國(guó)家層面結(jié)合。每一個(gè)制造研究所都類似于一個(gè)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新聯(lián)盟，而NNMI實(shí)施過(guò)程是一個(gè)系統(tǒng)工程，它致力于在全美范圍內(nèi)編織形成一張制造業(yè)創(chuàng)新大網(wǎng)。各個(gè)創(chuàng)新節(jié)點(diǎn)之間具有高效的信息共享機(jī)制，使得美國(guó)制造業(yè)能夠最大程度上吸收全美的創(chuàng)新技術(shù)、創(chuàng)新理念，保證美國(guó)制造業(yè)的創(chuàng)新活力。

我們發(fā)現(xiàn)這種模式可以有效地通過(guò)政府將學(xué)校和企業(yè)聯(lián)合起來(lái)，在指定的關(guān)鍵領(lǐng)域進(jìn)行合作創(chuàng)新。在此基礎(chǔ)上，由多個(gè)制造創(chuàng)新研究所互相交織，形成創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)來(lái)持續(xù)影響關(guān)鍵行業(yè)的產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。美國(guó)當(dāng)前這種創(chuàng)新制造網(wǎng)絡(luò)的出現(xiàn)并非偶然或突然的戰(zhàn)略舉措，而是美國(guó)創(chuàng)新方面公共政策的重要實(shí)施手段。(35)賈根良、楚珊珊：《產(chǎn)業(yè)政策視角的美國(guó)先進(jìn)制造業(yè)計(jì)劃》，《財(cái)經(jīng)問(wèn)題研究》2019年第7期。

(二)主要結(jié)論和政策建議

總體來(lái)看，盡管美國(guó)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)的比較優(yōu)勢(shì)在回流政策下并無(wú)很明顯的提升，但是若只關(guān)注中高技術(shù)領(lǐng)域的相關(guān)產(chǎn)業(yè)，回流政策的確能夠有效地促進(jìn)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的提高。美國(guó)制藥、先進(jìn)材料和精密儀器等中高端制造業(yè)具有巨大潛力，是美國(guó)未來(lái)制造業(yè)發(fā)展的核心，這也與美國(guó)具體制造業(yè)回流政策的內(nèi)容相印證。美國(guó)一系列回流戰(zhàn)略短期的核心是解決國(guó)內(nèi)制造業(yè)就業(yè)和制造業(yè)產(chǎn)值下滑嚴(yán)重的問(wèn)題，而長(zhǎng)期的重點(diǎn)則是以創(chuàng)新為基準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)并加強(qiáng)“產(chǎn)學(xué)研政”合作，最終實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)優(yōu)化，提高高端制造業(yè)的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)。其政策的長(zhǎng)期核心不在于傳統(tǒng)制造業(yè)的回歸，而是聚焦于制造業(yè)中附加值最高的領(lǐng)域，重振其制造業(yè)的領(lǐng)先地位。這一系列過(guò)程需要大量的投資與積累，完善經(jīng)濟(jì)體系非一朝一夕可以形成，因此高端制造業(yè)有其發(fā)展的潛力。雖然其整體產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力提高得并不明顯，但為其未來(lái)的重振奠定了良好基礎(chǔ)。因此，美國(guó)重振制造業(yè)對(duì)我國(guó)制造業(yè)的影響不能小覷。

20世紀(jì)末以來(lái)，中國(guó)制造業(yè)飛速發(fā)展，逐漸形成一套獨(dú)立的工業(yè)體系，但是中國(guó)制造業(yè)雖大不強(qiáng)的問(wèn)題尤為嚴(yán)重。特別是在資源利用率、自主創(chuàng)新和質(zhì)量等方面仍與世界先進(jìn)制造業(yè)水平存在一定差距。為了應(yīng)對(duì)新一輪科技革命和建設(shè)制造強(qiáng)國(guó)的挑戰(zhàn)，我國(guó)也出臺(tái)了《中國(guó)制造2025》來(lái)應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化轉(zhuǎn)型。無(wú)論是從發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域還是從發(fā)展所需的資源來(lái)看，中美制造業(yè)未來(lái)發(fā)展的核心有著高度的一致性，因此，中美兩國(guó)的產(chǎn)業(yè)關(guān)系將會(huì)從互補(bǔ)逐漸走向競(jìng)爭(zhēng)，國(guó)家間的產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)也不會(huì)停止。由于中美產(chǎn)業(yè)未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)的相似性，我國(guó)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)減少對(duì)美國(guó)市場(chǎng)的依賴，堅(jiān)定對(duì)外開放，維護(hù)多邊貿(mào)易體制。要全面增強(qiáng)我國(guó)參與全球經(jīng)濟(jì)治理的能力，應(yīng)更加主動(dòng)地參與到新一輪的規(guī)則談判。包括數(shù)字經(jīng)濟(jì)、WTO改革等領(lǐng)域，借助多邊談判推進(jìn)符合發(fā)展中國(guó)家需求的新規(guī)則，營(yíng)造良好的外部經(jīng)貿(mào)環(huán)境。同時(shí)，中國(guó)制造市場(chǎng)的需求非常大，巨大的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)將為中國(guó)高端制造業(yè)的發(fā)展提供廣闊空間。因此，要充分利用中國(guó)國(guó)內(nèi)這個(gè)“大市場(chǎng)”， 開拓多元化市場(chǎng)，盡量減少美國(guó)政府推動(dòng)的回流政策對(duì)中國(guó)企業(yè)的影響。

在具體的產(chǎn)業(yè)政策方面，我國(guó)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)扶持核心產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，同時(shí)注意保護(hù)國(guó)內(nèi)制造資源。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速穩(wěn)定發(fā)展，提升發(fā)展質(zhì)量，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型成為全民共識(shí)。轉(zhuǎn)型不止包括向新產(chǎn)業(yè)進(jìn)行轉(zhuǎn)型，更是舊產(chǎn)業(yè)進(jìn)行技術(shù)升級(jí)、模式升級(jí)與管理升級(jí)。

一方面，低端制造業(yè)始終是制造業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，不能因?yàn)榈投说膭趧?dòng)密集型制造業(yè)附加值較低就被認(rèn)定為需要淘汰的落后產(chǎn)業(yè)。所有先進(jìn)的高端技術(shù)密集型制造業(yè)也需要低端制造業(yè)的生產(chǎn)環(huán)節(jié)與其進(jìn)行匹配，而且勞動(dòng)密集型的傳統(tǒng)制造產(chǎn)業(yè)對(duì)于解決我國(guó)就業(yè)問(wèn)題具有重要意義。我國(guó)在實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的道路上不應(yīng)直接拋棄傳統(tǒng)制造業(yè)，而應(yīng)對(duì)其進(jìn)行改造，進(jìn)一步鞏固和發(fā)展具有比較優(yōu)勢(shì)的低端制造業(yè)，把低端環(huán)節(jié)做到極致，使其在全球產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈中無(wú)可替代。對(duì)于如何實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)制造業(yè)的改造升級(jí)，我們可以借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，例如美國(guó)國(guó)防部聯(lián)合美國(guó)先進(jìn)纖維(AFFOA)研究所正在試圖將傳統(tǒng)纖維、紗線和紡織品轉(zhuǎn)變?yōu)楦叨葟?fù)雜的集成和網(wǎng)絡(luò)化系統(tǒng)，以革新整個(gè)紡織行業(yè)。通過(guò)將傳統(tǒng)的纖維、紗線和紡織品與集成電路、LED、太陽(yáng)能電池及電子傳感器等先進(jìn)手段結(jié)合在一起，促進(jìn)紡織工業(yè)變?yōu)橛懈郊又档母呒夹g(shù)產(chǎn)業(yè)。隨著該研究所不斷聚焦革命性纖維與織物的研發(fā)與應(yīng)用，標(biāo)志著美國(guó)紡織業(yè)跨入先進(jìn)織物時(shí)代。這些新型的纖維與織物不僅能為會(huì)員企業(yè)創(chuàng)造商業(yè)利潤(rùn)，而且還可以作為高科技傳感器執(zhí)行戰(zhàn)斗命令，為關(guān)鍵的國(guó)家安全問(wèn)題提供了獨(dú)特解決方案。但是，做好這點(diǎn)的前提，一是企業(yè)要調(diào)整經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略思維并善于利用國(guó)家在結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型中啟動(dòng)的各種政策，二是相關(guān)政策制定者要注意政策的宣傳，避免政策與中小企業(yè)發(fā)生脫節(jié)問(wèn)題。在實(shí)際生活中，很多中小企業(yè)，特別是一些傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的中小企業(yè)，不了解國(guó)家扶持政策，更無(wú)法利用扶持政策來(lái)推動(dòng)自身的轉(zhuǎn)型升級(jí)。三是政府要采取措施充分釋放中小企業(yè)的科技創(chuàng)新活力。中小企業(yè)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)的重要地位毋庸置疑，中國(guó)政府已強(qiáng)化對(duì)中小企業(yè)的支持，包括一系列減稅降費(fèi)等政策措施，但中小企業(yè)的創(chuàng)新活力始終不足。通過(guò)梳理美國(guó)的制造業(yè)政策措施，我們發(fā)現(xiàn)中小企業(yè)成為美國(guó)技術(shù)創(chuàng)新和轉(zhuǎn)化的主體，也是產(chǎn)業(yè)界的核心代表。因此，激發(fā)中小企業(yè)的創(chuàng)新能力對(duì)我國(guó)推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展至關(guān)重要。

另一方面，在高端制造業(yè)領(lǐng)域，應(yīng)進(jìn)一步加大科研投入，為先進(jìn)制造業(yè)研究提供必要的資金支持，尤其是在信息技術(shù)、生物技術(shù)、新材料技術(shù)、機(jī)器人技術(shù)和航天飛行器技術(shù)等領(lǐng)域加大投入。創(chuàng)新是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要?jiǎng)恿?，中?guó)制造業(yè)應(yīng)該向創(chuàng)新型方向發(fā)展，形成以自主創(chuàng)新為核心的競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)，抓住新一輪科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)變革所帶來(lái)的機(jī)遇。中國(guó)當(dāng)前科研投入水平不斷提高，當(dāng)前投入強(qiáng)度已接近經(jīng)合組織國(guó)家平均水平，但總體成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用不多、創(chuàng)新效率不高。因此，可以學(xué)習(xí)美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，利用政府投資，發(fā)揮企業(yè)、大學(xué)、科研機(jī)構(gòu)的協(xié)同效應(yīng)降低合作成本，共同進(jìn)行新技術(shù)的研發(fā)和投資。為避免創(chuàng)新資源分散，每家制造業(yè)創(chuàng)新中心只專注一個(gè)特定的技術(shù)領(lǐng)域，這種結(jié)合有效地彌補(bǔ)了創(chuàng)新鏈中從基礎(chǔ)研究到商業(yè)化的關(guān)鍵一環(huán)。其次，可以參考美國(guó)政府構(gòu)建可持續(xù)的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，節(jié)約國(guó)家財(cái)政支出，以最低的成本實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展。構(gòu)建創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)是美國(guó)創(chuàng)新戰(zhàn)略乃至構(gòu)筑國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的核心，在NNMI計(jì)劃中，美國(guó)政府對(duì)該計(jì)劃中的投資周期僅為5—7年，聯(lián)邦政府利用公共投資吸引社會(huì)的私人投資，通過(guò)不斷的成果產(chǎn)出和商業(yè)化過(guò)程，實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。各個(gè)研究所計(jì)劃在成立數(shù)年后憑借會(huì)員費(fèi)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)許可等實(shí)現(xiàn)自我維持。盡管美國(guó)著重強(qiáng)化高端領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的做法并不一定適合我國(guó)當(dāng)前國(guó)情，但其施政思路值得我們學(xué)習(xí)與借鑒。第三，在支持創(chuàng)新研發(fā)的同時(shí)要確保完善知識(shí)產(chǎn)權(quán)相關(guān)體系建設(shè)。完善的知識(shí)產(chǎn)權(quán)體系是美國(guó)制造創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)項(xiàng)目成果的必要因素之一，美國(guó)先進(jìn)制造國(guó)家項(xiàng)目辦公室(AMNPO)專門出臺(tái)了《國(guó)家制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)知識(shí)產(chǎn)權(quán)指南》(36)Michael F.Molnar,Guidance on Intellectual Property Rights for the National Network for Manufacturing Innovation, October, 2014，https://www.manufacturing.gov/sites/default/files/2018-01/nnmi_ip.pdf，July 12,2022.，指導(dǎo)各創(chuàng)新研究所(MIIs)依自身情況提出知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)、共享和發(fā)布計(jì)劃，避免出現(xiàn)權(quán)益糾紛。最后，還要注意完善我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，營(yíng)造高效的投資軟環(huán)境。要重視激活高質(zhì)量發(fā)展動(dòng)力，尋找制造業(yè)新的增長(zhǎng)點(diǎn)，推進(jìn)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)和自主創(chuàng)新，打造國(guó)家重要先進(jìn)制造業(yè)高地和具有核心競(jìng)爭(zhēng)力的科技創(chuàng)新高地。

此外，在人才方面，中國(guó)作為人口大國(guó)，人力資源優(yōu)勢(shì)明顯。因此，首先要繼續(xù)加大教育投資，提升教育質(zhì)量，積極制定相關(guān)政策吸引海外人才并留住本土高技術(shù)水平人才。其次，要注意中國(guó)大量制造人才培養(yǎng)與企業(yè)實(shí)際需求脫節(jié)，產(chǎn)教融合度不夠的問(wèn)題。實(shí)現(xiàn)制造強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略需要充足的人才保障以及健全的人才培養(yǎng)系統(tǒng)。本研究發(fā)現(xiàn)美國(guó)也意識(shí)到其制造業(yè)勞動(dòng)不足的現(xiàn)象，在其可持續(xù)創(chuàng)新生態(tài)中，對(duì)制造業(yè)勞動(dòng)力的培養(yǎng)也十分重視。通過(guò)已經(jīng)搭建的合作平臺(tái)，利用研討會(huì)、課程、實(shí)習(xí)和學(xué)徒等方式來(lái)教授先進(jìn)的制造技術(shù)，為美國(guó)制造業(yè)創(chuàng)造未來(lái)的勞動(dòng)力。中國(guó)也應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步推動(dòng)制造業(yè)企業(yè)與高校的融合，政府要發(fā)揮其無(wú)可替代的作用，幫助職業(yè)學(xué)校和應(yīng)用型本科高校與制造業(yè)相關(guān)行業(yè)搭建合作橋梁，降低合作成本，從而促進(jìn)合作創(chuàng)新。最后，目前制造業(yè)生產(chǎn)一線工人的工資和福利待遇水平較低，這些問(wèn)題正制約著我國(guó)制造業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)和進(jìn)一步發(fā)展，因此也必須要引起重視。