白永秀，黃海昕，宋麗婷

(1.西北大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院，陜西 西安 710127；2.咸陽市秦都區(qū)人力資源和就業(yè)服務(wù)中心，陜西 咸陽 712000)

一、問題的提出

鞏固拓展脫貧攻堅成果和鄉(xiāng)村振興是新時代我國全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的兩大戰(zhàn)略任務(wù)。在以習(xí)近平同志為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)過多年艱苦奮斗，我國脫貧攻堅戰(zhàn)已經(jīng)取得全面勝利，農(nóng)村絕對貧困問題得到了有效解決?！叭r(nóng)”工作重心已經(jīng)轉(zhuǎn)向?qū)崿F(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接?，F(xiàn)階段，實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接是解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問題的關(guān)鍵，也是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的迫切需求，更是實現(xiàn)人民共同富裕、國家偉大復(fù)興的時代要義。同時，2022年中央一號文件強調(diào)，全面推進鄉(xiāng)村振興是從容應(yīng)對百年變局和世紀(jì)疫情的必然之舉。

鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興目標(biāo)一致、任務(wù)相通、時間相繼，是共同富裕目標(biāo)在不同時間段的具體任務(wù)，實現(xiàn)二者的有效銜接具有理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實必然。從脫貧攻堅到脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，國家先后出臺了一系列政策文件，但有效銜接只是起步，政策演進剛剛開始，梳理這些政策文件，探索從脫貧攻堅到有效銜接的政策演進，分析政策變化的邏輯結(jié)構(gòu)，掌握這些政策變化的規(guī)律，有利于進一步更好地落實已出臺的政策，把握出臺新政策的時機，精準(zhǔn)制定新政策，從而促進脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接政策以及鄉(xiāng)村振興政策更加有效實施。

二、相關(guān)文獻綜述

學(xué)術(shù)界圍繞鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接政策演進的討論，主要集中在鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的政策創(chuàng)新、政策創(chuàng)新的邏輯和國外鄉(xiāng)村振興政策三方面。

(一)關(guān)于鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接政策創(chuàng)新的文獻綜述

脫貧攻堅戰(zhàn)取得決定性勝利后，眾多學(xué)者從多維度建議出臺鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的新政策。有些學(xué)者從政策體系變化的角度提出政策創(chuàng)新。白永秀和寧啟(2021)提出要根據(jù)“退出、延續(xù)、升級、新增”的思路創(chuàng)新有效銜接政策[1]。高強(2020)提出要從政策調(diào)整、政策加強、政策轉(zhuǎn)化、政策新設(shè)四方面重塑兩大戰(zhàn)略銜接的政策體系[2]。呂方(2020)認為構(gòu)筑解決相對貧困問題的長效機制需要做好貧困治理體系的轉(zhuǎn)換[3]。周國華等(2021)提出鞏固拓展脫貧攻堅成果對接鄉(xiāng)村全面振興戰(zhàn)略要求需要優(yōu)化完善保障類、 支持類、 發(fā)展類等三類政策舉措， 完善分區(qū)引導(dǎo)、 分類管理、 分段評估等區(qū)域政策體系[4]。 張明皓和葉敬忠(2021)提出要建構(gòu)基礎(chǔ)性和差異性相統(tǒng)一的銜接政策體系、 分類梳理和調(diào)整脫貧攻堅的原有政策， 處理好政策延續(xù)與退出、 政策轉(zhuǎn)化和政策新設(shè)之間的關(guān)系[5]。

還有一些學(xué)者提出了政策創(chuàng)新的具體內(nèi)容。左停等(2021)從宏觀層面構(gòu)建包容性公共政策、中觀層面注重提升產(chǎn)業(yè)與勞動力市場益貧性和微觀層面建設(shè)脫貧能力三個維度上提出未來亟待完善優(yōu)化的面向脆弱和低收入群體特惠性的兜底性保護政策、面向社會大眾普惠性的基本公共服務(wù)政策、以效率為導(dǎo)向兼顧公平的市場化政策三個梯度的有效銜接政策體系[6]。董瑋等(2021)從產(chǎn)業(yè)政策、生態(tài)政策、文化政策、治理政策、“雙基”建設(shè)政策等維度,提出脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興有效銜接的公共政策調(diào)適路徑[7]。賈晉和尹業(yè)興(2020)認為應(yīng)從產(chǎn)業(yè)升級、基礎(chǔ)設(shè)施提檔、宜居鄉(xiāng)村建設(shè)、農(nóng)民持續(xù)增收等方面進行有效銜接[8]。左停(2020)指出實現(xiàn)脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興有效銜接要考慮村社治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新問題，補齊幼兒養(yǎng)育和敬(養(yǎng))老機構(gòu)建設(shè)的短板，積極促進中心集鎮(zhèn)的建設(shè)[9]。劉建生和邱俊柯(2021)提出通過責(zé)任體系、動員體系與考核體系的構(gòu)建與完善實現(xiàn)從脫貧攻堅到鄉(xiāng)村振興政策體系的轉(zhuǎn)變[10]。朱海波和畢潔穎(2021)提出鞏固拓展其脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接應(yīng)該拓展村集體領(lǐng)辦合作社的產(chǎn)業(yè)發(fā)展組織模式，提高村集體組織化能力，同時要以消費幫扶為著力點，拓展“互聯(lián)網(wǎng)+”產(chǎn)銷對接，推動鄉(xiāng)村數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展，最后還要以人才培育為抓手，推進脫貧群眾人力資本的提升[11]。

(二)關(guān)于鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接政策創(chuàng)新邏輯的文獻綜述

高強等(2019)認為有效銜接政策創(chuàng)新要遵循從產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)、搬遷戶社會融入、“三保障”以及兜底保障等領(lǐng)域推動扶貧政策從特惠性政策向普惠性政策轉(zhuǎn)型的邏輯[12]。左停和蘇武崢(2020)提出有效銜接政策邏輯是由廣泛而強力的社會動員向常規(guī)化制度化貧困治理轉(zhuǎn)變，是由“扶貧”向“防貧”轉(zhuǎn)變，同時也是由政府行政調(diào)配資源向更多依賴市場配置資源轉(zhuǎn)變，更是由外部支持向培育激發(fā)貧困人口和貧困社區(qū)的內(nèi)生動力及能力提升轉(zhuǎn)變[13]。張明皓和葉敬忠(2021)指出有效銜接政策創(chuàng)新邏輯在于貧困質(zhì)態(tài)轉(zhuǎn)軌(從絕對貧困到相對貧困)、價值理念轉(zhuǎn)化(從底線保障到共同富裕)以及“三農(nóng)”工作重心的轉(zhuǎn)移(從任務(wù)型治理到發(fā)展型治理)[5]。蔣永穆和祝林林(2021)提出實現(xiàn)全體人民共同富裕、提高脫貧成效持續(xù)性、充分利用脫貧攻堅戰(zhàn)成果是鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興的有效銜接政策創(chuàng)新的邏輯[14]。李博和蘇武崢(2021)認為鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接政策創(chuàng)新邏輯體現(xiàn)在治理模式、治理主體、治理對象和治理方式上的轉(zhuǎn)變，其中，治理模式由探索性的運動式治理向制度性的常態(tài)化治理轉(zhuǎn)型，治理主體由政府主導(dǎo)向政府、市場、社會共同參與的多元主體治理過渡，治理對象由貧困治理向鄉(xiāng)村社會綜合治理全面轉(zhuǎn)型，治理方式實現(xiàn)梯度化推進[15]。劉建生和邱俊柯(2021)提出從脫貧攻堅到鄉(xiāng)村振興的政策轉(zhuǎn)變實現(xiàn)了任務(wù)型治理向發(fā)展型治理的轉(zhuǎn)型，鄉(xiāng)村振興政策更有利于激發(fā)內(nèi)生活力，從治理理念、治理目標(biāo)、治理主體和治理機制的改變體現(xiàn)了政策創(chuàng)新的邏輯[10]。

(三)關(guān)于國外鄉(xiāng)村振興政策的文獻

諸多學(xué)者提出了供中國借鑒的國外鄉(xiāng)村振興政策經(jīng)驗。曹斌總結(jié)了日本在鄉(xiāng)村振興立法、頂層設(shè)計、體制機制完善和政策工具安排等方面的政策經(jīng)驗，為中國實現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展提供參考[16]。白永秀等(2014)、沈權(quán)平(2021)、韓道鉉和田楊(2019)分析了韓國從新村運動到歸農(nóng)歸村產(chǎn)業(yè)政策和社會政策的演變和對中國的啟示[17]121-127[18][19]。沈興菊和劉韞(2021)探討了美國國家公園門戶社區(qū)建設(shè)對我國鄉(xiāng)村建設(shè)的啟示[20]。馮勇等(2019)總結(jié)了日本、韓國、歐盟等國際典型地區(qū)推動鄉(xiāng)村振興的政策經(jīng)驗，提出這些經(jīng)驗對我國在法律制定、制度供給、產(chǎn)業(yè)培育、新型經(jīng)營主體培育、內(nèi)生發(fā)展動力培育等方面的具體啟示[21]。郭笑然等(2020)揭示了日本鄉(xiāng)村振興經(jīng)歷的三個階段即農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)起步、基礎(chǔ)設(shè)施提升、多元融合提升，并且分析了其主要特點供中國借鑒[22]。劉震(2018)也總結(jié)了日本鄉(xiāng)村建設(shè)的實踐經(jīng)驗，提出中國鄉(xiāng)村振興要重視產(chǎn)業(yè)興農(nóng)、生態(tài)興農(nóng)、文化建設(shè)和基層治理的有機結(jié)合以及城鄉(xiāng)人民共同富裕[23]。胡月和田志宏(2019)指出中國鄉(xiāng)村振興應(yīng)該借鑒美國經(jīng)驗，分階段、有側(cè)重地實施振興戰(zhàn)略，做到以立法為保障、以市場為基準(zhǔn)，加快建立相關(guān)政策體系和制度框架[24]。

可見，現(xiàn)有文獻提出了一些鞏固拓展脫貧攻堅成果和鄉(xiāng)村振興有效銜接的新政策，總結(jié)了國外鄉(xiāng)村振興的政策經(jīng)驗，對本文研究其政策演進打下了良好基礎(chǔ)。但鑒于有效銜接政策尚處于起步階段，現(xiàn)有文獻對從脫貧攻堅到有效銜接再到鄉(xiāng)村振興的政策演變研究不夠全面、不夠系統(tǒng)、不夠深刻，既沒有全面梳理政策的演變過程和內(nèi)容，也沒有系統(tǒng)、深刻地分析政策演進的邏輯結(jié)構(gòu)。為此，本文基于脫貧攻堅階段和鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接階段國家出臺的相關(guān)政策文件，系統(tǒng)梳理相關(guān)政策演變的內(nèi)容，總結(jié)政策演變規(guī)律，探索政策演變邏輯，以期為后續(xù)政策的出臺提供依據(jù)。

三、鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的政策演進

在脫貧攻堅階段，國家先后出臺了以《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導(dǎo)意見》《發(fā)展特色產(chǎn)業(yè) 促進貧困地區(qū)精準(zhǔn)脫貧》《“十三五”時期文化扶貧工作實施方案》《生態(tài)扶貧工作方案》等為代表的系列文件；脫貧攻堅任務(wù)完成后，在鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接階段，先后出臺了以《鄉(xiāng)村振興促進法》《關(guān)于實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》《關(guān)于加快推進鄉(xiāng)村人才振興的意見》《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》《中共中央 國務(wù)院關(guān)于做好2022年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》等為代表的系列法律和文件。通過梳理脫貧攻堅期間和鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接期間兩個階段的國家相關(guān)政策，可以發(fā)現(xiàn)，政策及其變化主要聚焦在產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織、集體經(jīng)濟、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)、易地搬遷、幫扶模式、金融信貸十大領(lǐng)域。表1從政策變化、提法變化、新增政策、沿用政策四個維度對十個領(lǐng)域在兩個階段的政策演進進行具體分析。

表1 從脫貧攻堅到鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的政策演進

續(xù)表

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由此可見，脫貧攻堅期間和鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接期間的政策在以下十個領(lǐng)域發(fā)生了變化，具體變化包括政策變化、提法變化、新增政策和沿用政策。

一是產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，在脫貧攻堅期間以建檔立卡的貧困戶收入穩(wěn)定、長期受益作為產(chǎn)業(yè)幫扶的出發(fā)點、落腳點和政策邊界，實施產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧，建成一批對貧困戶脫貧帶動能力強的特色產(chǎn)品加工、服務(wù)基地，初步形成特色產(chǎn)業(yè)體系。在鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接期間，即脫貧攻堅任務(wù)完成后，繼續(xù)保持產(chǎn)業(yè)幫扶政策總體穩(wěn)定，繼續(xù)優(yōu)先支持脫貧縣創(chuàng)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、科技園、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范園，繼續(xù)加快脫貧地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品和食品倉儲保鮮、冷鏈物流設(shè)施建設(shè)。產(chǎn)業(yè)幫扶政策更加完善，幫扶人員由貧困戶產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)員轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村振興指導(dǎo)員，幫扶對象由貧困村貧困戶轉(zhuǎn)向所有農(nóng)戶，幫扶內(nèi)容由種養(yǎng)環(huán)節(jié)向全產(chǎn)業(yè)鏈轉(zhuǎn)變，有效保障農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地需要，編制“十四五”特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，一體化規(guī)劃脫貧村和非貧困村、脫貧戶和非貧困戶，促進脫貧地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)內(nèi)生可持續(xù)發(fā)展。

二是人才政策方面，在脫貧攻堅期間，以扶志扶智為基本手段，促進貧困人口就業(yè)創(chuàng)業(yè)，從而達到脫貧目標(biāo)，同時引導(dǎo)各類人才服務(wù)貧困地區(qū)，重點是做好人力資源社會保障扶貧工作。脫貧攻堅任務(wù)完成以后，以人才振興為目標(biāo)，重視鄉(xiāng)村人力資本開發(fā)，培養(yǎng)本土人才，同時吸引城市人才，大力推動各類專業(yè)人才服務(wù)鄉(xiāng)村，從而達到助力鄉(xiāng)村振興和實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的目的。

三是文化方面，在脫貧攻堅期間，以扶貧扶志為基本思路，大力開展移風(fēng)易俗活動，統(tǒng)籌建設(shè)基層公共文化服務(wù)中心，同時，大力促進我國優(yōu)秀文化遺產(chǎn)和高雅藝術(shù)進校園、進社區(qū)，推進送戲、送書、送電影下鄉(xiāng)等項目。脫貧攻堅任務(wù)完成后，繼續(xù)加強農(nóng)村精神文明建設(shè)，推進城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)體系一體建設(shè)，創(chuàng)新實施文化惠民工程，不斷拓展新時代文明實踐中心建設(shè)，采取措施豐富農(nóng)民文化體育生活。

四是生態(tài)方面，在脫貧攻堅期間，大力實施重大生態(tài)工程建設(shè)，加大生態(tài)補償力度，努力發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)新生態(tài)扶貧方式，統(tǒng)籌推進貧困地區(qū)綠色發(fā)展。脫貧攻堅任務(wù)完成后，在繼續(xù)保持現(xiàn)有幫扶政策、資金支持、幫扶力量總體穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，使生態(tài)工程項目資金繼續(xù)向脫貧地區(qū)傾斜，同時，加強已脫貧地區(qū)的生態(tài)保護修復(fù)工作，加快生態(tài)產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效，并提出因地制宜開展鄉(xiāng)村公園建設(shè)。

五是組織管理方面，無論是脫貧攻堅階段，還是脫貧攻堅任務(wù)完成后，都要強化農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的核心地位，向重點鄉(xiāng)村持續(xù)選派駐村第一書記和工作隊。

六是集體經(jīng)濟方面，在脫貧攻堅階段，關(guān)注農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)歸屬，積極推進集體經(jīng)營性資產(chǎn)改革，加強農(nóng)村集體資產(chǎn)管理，積極探索集體經(jīng)濟新的實現(xiàn)形式和運行機制，以促進集體經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)村持續(xù)增收。脫貧攻堅任務(wù)完成后，更加明確農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的重點，即積極完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化機制，探索實施農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度，同時盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地政策，發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟。

七是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)方面，脫貧攻堅任務(wù)完成后的政策更多地沿用了脫貧攻堅期間的政策。具體說，在交通方面，繼續(xù)加大對特殊地區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持力度，推動重大項目建設(shè)，繼續(xù)推進四好農(nóng)村路示范創(chuàng)建。同時快遞業(yè)務(wù)由下鄉(xiāng)轉(zhuǎn)變?yōu)檫M村，更好服務(wù)更多農(nóng)民，以適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟的發(fā)展。在水利建設(shè)方面，繼續(xù)推進水利保障。在教育方面，首先繼續(xù)常態(tài)化開展控輟保學(xué)工作，其次繼續(xù)改善辦學(xué)條件，加強建設(shè)鄉(xiāng)村寄宿制學(xué)校和小規(guī)模學(xué)校，最后繼續(xù)資助困難學(xué)生，同時堅持營養(yǎng)改善計劃。在醫(yī)療方面，繼續(xù)提升醫(yī)院診療能力，改善醫(yī)療條件，優(yōu)化慢性病簽約服務(wù)，調(diào)整付費政策。在就業(yè)方面，繼續(xù)通過多種方式促進就業(yè)，同時，在脫貧攻堅完成以后新增加強返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)載體建設(shè)政策。在社會保障方面，脫貧攻堅前后政策變化不大，主要是要做好對特殊人口的資助政策。

八是易地搬遷方面，在脫貧攻堅階段，重點明確搬遷條件和搬遷方式，注重基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基本公共服務(wù)建設(shè)。在脫貧攻堅任務(wù)完成后，重點做好易地搬遷后續(xù)扶持工作。關(guān)注原集中連片特困地區(qū)、原深度貧困地區(qū)以及鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣的關(guān)鍵安置點，緊緊扭住就業(yè)這個牛鼻子，多渠道促進就業(yè)，外出就業(yè)要精準(zhǔn)對接、支持搬遷群眾自主創(chuàng)業(yè)。持續(xù)改善安置點人居環(huán)境，推進生態(tài)友好型生產(chǎn)方式，提升社區(qū)治理水平，從而確保搬遷群眾“穩(wěn)得住、有就業(yè)、逐步能致富”。

九是幫扶模式方面，脫貧攻堅完成后消費幫扶和結(jié)對幫扶仍然沿用之前政策，即繼續(xù)大力實施脫貧地區(qū)產(chǎn)品和服務(wù)消費幫扶，繼續(xù)加大東西部協(xié)作，調(diào)整原有結(jié)對關(guān)系。

十是金融信貸方面，在資金支持上，由重點支持扶貧發(fā)展，特殊地區(qū)發(fā)展和特殊項目發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)橹С致浜蟮貐^(qū)特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展，從而促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，同時，脫貧攻堅任務(wù)完成以后，大力支持健全防止返貧監(jiān)測機制、易地扶貧搬遷后續(xù)扶持、已脫貧人口就業(yè)增收等。小額信貸的提法，脫貧攻堅前后由扶貧小額信貸轉(zhuǎn)變?yōu)槊撠毴丝谛☆~信貸、農(nóng)戶小額信貸，但相關(guān)稅收政策和涉農(nóng)資金政策依然沿用脫貧攻堅期間的政策。

通過以上兩個階段的政策梳理，我們發(fā)現(xiàn)政策的變化主要體現(xiàn)在“兩個轉(zhuǎn)向”和“四個轉(zhuǎn)變”?！皟蓚€轉(zhuǎn)向”：一是指工作目標(biāo)從解決建檔立卡貧困人口的“兩不愁三保障”轉(zhuǎn)向?qū)崿F(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕，工作目標(biāo)得到升級；二是指工作任務(wù)從集中資源支持脫貧攻堅轉(zhuǎn)向鞏固拓展脫貧攻堅成果和全面推進鄉(xiāng)村振興，即任務(wù)由絕對貧困治理轉(zhuǎn)向通過有效銜接和鄉(xiāng)村振興解決相對貧困治理問題，但主要內(nèi)容仍然圍繞產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、文化、組織、教育、消費等方面。與此相適應(yīng)，在具體內(nèi)容上發(fā)生了“四個轉(zhuǎn)變”，即由扶貧產(chǎn)業(yè)向可持續(xù)發(fā)展的鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變；易地搬遷群眾由“搬得出、穩(wěn)得住”向“有就業(yè)、能致富”轉(zhuǎn)變；由文化扶貧向文旅融合轉(zhuǎn)變；由生態(tài)扶貧向美麗宜居轉(zhuǎn)變?！八膫€轉(zhuǎn)變”順應(yīng)了“兩個轉(zhuǎn)向”，因為工作目標(biāo)和工作任務(wù)的轉(zhuǎn)向，要求有具體政策內(nèi)容的轉(zhuǎn)變相適應(yīng)。其中，在產(chǎn)業(yè)方面，脫貧攻堅階段主要關(guān)注深度貧困地區(qū)的扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展，脫貧攻堅任務(wù)完成以后，重點放在了縣域鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。對于易地搬遷群眾來說，在脫貧攻堅階段，政策的主要內(nèi)容是“搬得出、穩(wěn)得住”，確保搬遷計劃和方式可行，移民點基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)跟得上；脫貧攻堅任務(wù)完成以后，政策關(guān)注搬遷群眾的就業(yè)和致富能力培養(yǎng)。在文化方面，在脫貧攻堅階段，重點在文化扶貧，推動貧困地區(qū)藝術(shù)創(chuàng)作和生產(chǎn)；脫貧攻堅任務(wù)完成以后，重點在文旅融合，全面建設(shè)鄉(xiāng)村文化。在生態(tài)方面，在脫貧攻堅階段，重點在生態(tài)扶貧，大力發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)；脫貧攻堅任務(wù)完成以后，關(guān)注鄉(xiāng)村振興的生態(tài)宜居，加快美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。

四、鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接政策演進的內(nèi)在邏輯

鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的政策演進有章可循，具有嚴謹?shù)膬?nèi)在邏輯。這個邏輯結(jié)構(gòu)就是“一條主線和三個依據(jù)”，“一條主線”是指從脫貧攻堅到鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接再到鄉(xiāng)村振興政策的演進始終圍繞共同富裕的主線不斷深入進行；三個依據(jù)是指鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接政策演進分別依據(jù)政策的連續(xù)性、鄉(xiāng)村振興現(xiàn)狀和國外鄉(xiāng)村振興政策。其中，共同富裕的主線貫穿政策變化的始終，引導(dǎo)政策演進，而三個依據(jù)提供政策演進的具體內(nèi)容。

(一)一條主線

鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接政策從脫貧攻堅任務(wù)提出到有效銜接再到鄉(xiāng)村振興，緊緊圍繞共同富裕這一目標(biāo)不斷深入演進。下面以產(chǎn)業(yè)政策、易地搬遷政策和幫扶政策為例進行說明。

從產(chǎn)業(yè)政策來看，脫貧攻堅期間出臺的政策《發(fā)展特色產(chǎn)業(yè) 促進貧困地區(qū)精準(zhǔn)脫貧》《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導(dǎo)意見》重點關(guān)注貧困地區(qū)精準(zhǔn)脫貧產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，通過特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，有助于穩(wěn)定就業(yè)，實現(xiàn)增收，同時致力于將貧困地區(qū)的資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)換為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，實現(xiàn)貧困地區(qū)自我發(fā)展能力提升。脫貧攻堅任務(wù)完成后，強調(diào)產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的物質(zhì)基礎(chǔ)，從培育壯大脫貧地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)的重要性出發(fā)，注重拓展產(chǎn)業(yè)增值增效空間，這有助于創(chuàng)造更多就業(yè)增收機會，從而促進脫貧地區(qū)實現(xiàn)內(nèi)生可持續(xù)發(fā)展?？梢?，產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)一直都是穩(wěn)就業(yè)促增收，以共同富裕為導(dǎo)向。其中，脫貧攻堅期間主要解決脫貧問題，脫貧攻堅任務(wù)完成以后，深化共同富裕目標(biāo)，全面提升地區(qū)可持續(xù)發(fā)展能力。

在易地搬遷方面，脫貧攻堅期間易地搬遷政策出臺的主要目的是為了促進貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和貧困群眾脫貧致富，著力改善其生存環(huán)境和發(fā)展條件，致力于努力提高搬遷群眾的收入水平和生活質(zhì)量，確保搬得出。脫貧攻堅任務(wù)完成以后，政策強調(diào)多渠道促進就業(yè)，同時推動后續(xù)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，確保搬遷群眾穩(wěn)得住，逐步能致富?？梢?，在易地搬遷方面，政策演變也以實現(xiàn)共同富裕為主線，逐步實現(xiàn)搬遷群眾生活富裕。

在幫扶政策方面，一是消費幫扶模式的改變以實現(xiàn)共同富裕為主線，在脫貧攻堅期間，著力拓寬農(nóng)產(chǎn)品消費渠道，積極推動貧困地區(qū)休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展，致力于貧困農(nóng)民增收脫貧。脫貧攻堅任務(wù)完成以后，強調(diào)特色產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效，激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)在動力，推動形成強大消費市場，以促進脫貧地區(qū)產(chǎn)品和服務(wù)消費。二是在結(jié)對幫扶中，脫貧攻堅任務(wù)完成前后都堅持東西部協(xié)作幫扶，因為它本身就是推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)先富幫后富、最終實現(xiàn)共同富裕的有力舉措。

(二)三個依據(jù)

第一，鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的政策變化在時間上具有連續(xù)性，即政策演變平穩(wěn)、不折騰，具有銜接性。這表現(xiàn)在三個方面：首先，脫貧攻堅期間同鞏固拓展脫貧攻堅成果和鄉(xiāng)村振興有效銜接期間有相同政策，即脫貧攻堅任務(wù)完成后有一部分政策仍沿用之前政策。例如，在產(chǎn)業(yè)方面，繼續(xù)發(fā)揮園區(qū)和倉儲物流作用；在人才方面，繼續(xù)實施革命老區(qū)、民族地區(qū)和邊疆地區(qū)人才支持政策；在文化方面，繼續(xù)全面建設(shè)鄉(xiāng)村文化發(fā)展；在生態(tài)方面，繼續(xù)加強脫貧地區(qū)生態(tài)保護修復(fù)，繼續(xù)加快美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等。其次，脫貧攻堅任務(wù)完成前后政策的提法具有一定的連貫性，例如產(chǎn)業(yè)政策中“產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)員”的提法變更為“鄉(xiāng)村振興指導(dǎo)員”；文化政策中“統(tǒng)籌推進公共文化服務(wù)均衡發(fā)展”的提法變更為“推進城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)體系一體建設(shè)”等。這些提法的變化根據(jù)鄉(xiāng)村振興要求更加準(zhǔn)確，但本質(zhì)并未改變。最后，即使發(fā)生變化的政策也具有延續(xù)性。例如在產(chǎn)業(yè)政策中，關(guān)于用地的政策由“保障深度貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、易地扶貧搬遷、民生發(fā)展等用地”變化為“把縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點，有效保障農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地需要”，政策更加細化，并且明確了切入點，同時也延續(xù)了保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地需要的初衷。

第二，鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的政策變化要依據(jù)鄉(xiāng)村振興現(xiàn)狀，包括農(nóng)村脫貧攻堅的成就、鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)、鄉(xiāng)村發(fā)展存在問題以及相關(guān)條件等。政策變化堅持實事求是原則，針對具體情況提出有針對性的具體政策。例如，國家根據(jù)農(nóng)村發(fā)展對農(nóng)民提出的新要求以及農(nóng)村數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展和科技發(fā)展的新變化，制定了“培養(yǎng)高素質(zhì)農(nóng)民、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體帶頭人，加快培養(yǎng)電商、科技等人才”的新政策；國家根據(jù)農(nóng)村農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展新要求，制定了“加快生態(tài)產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效”的新政策；根據(jù)脫貧攻堅戰(zhàn)取得勝利，但仍存在返貧風(fēng)險以及農(nóng)村人均環(huán)境整治和小型公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)短板等實際情況，制定了“健全防止返貧致貧監(jiān)測和幫扶機制”和“易地扶貧搬遷后續(xù)扶持”等金融信貸政策。

第三，鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的政策變化參考和借鑒國外鄉(xiāng)村振興的政策及其鄉(xiāng)村發(fā)展的一般規(guī)律。例如，日本越后妻有通過國際著名藝術(shù)策展人助陣，借助非營利機構(gòu)協(xié)作組織，成功打造大地藝術(shù)節(jié)，激發(fā)內(nèi)在的鄉(xiāng)土活力，用根植于鄉(xiāng)土的藝術(shù)手段來振興鄉(xiāng)村，以保持持續(xù)的人氣熱度。這啟發(fā)我國制定“支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民題材文藝創(chuàng)作”的文化政策。澳大利亞金吉拉利用區(qū)域核心資源舉辦“西瓜節(jié)”等水果旅游振興區(qū)域經(jīng)濟的政策經(jīng)驗啟發(fā)我國三產(chǎn)融合政策的制定。芬蘭海然庫卡洛由偏遠小漁村發(fā)展為都市人“桑拿村”的成功經(jīng)驗以及日本岡山美星町利用繁星資源發(fā)展民宿、星空公園等觀星旅游業(yè)的做法啟發(fā)我國生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)的政策制定等。

五、結(jié) 論

從脫貧攻堅到有效銜接再到鄉(xiāng)村振興，產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織、集體經(jīng)濟、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)、易地搬遷、幫扶模式、金融信貸十大領(lǐng)域的政策有新變化，有新增政策，有提法變化，還有舊政策的沿用，促進了“兩個轉(zhuǎn)向”和“四個轉(zhuǎn)變”，即工作目標(biāo)從解決建檔立卡貧困人口的“兩不愁三保障”轉(zhuǎn)向?qū)崿F(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕，工作任務(wù)從集中資源支持脫貧攻堅轉(zhuǎn)向鞏固拓展脫貧攻堅成果和全面推進鄉(xiāng)村振興；扶貧產(chǎn)業(yè)向可持續(xù)發(fā)展的鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變，易地搬遷群眾由“穩(wěn)得住”向“有就業(yè)、能致富”轉(zhuǎn)變，由文化扶貧向文旅融合轉(zhuǎn)變，由生態(tài)扶貧向美麗宜居轉(zhuǎn)變。鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接政策演進具有一定的邏輯，共同富裕目標(biāo)的主線貫穿政策演變始終，政策演進分別依據(jù)政策的連續(xù)性、鄉(xiāng)村振興現(xiàn)狀、國外鄉(xiāng)村振興政策。

總體來看，鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接政策的導(dǎo)向性已經(jīng)明晰，在實踐中也形成了一些很好的經(jīng)驗。但農(nóng)村是一個復(fù)雜的綜合體，鄉(xiāng)村振興是一個漫長的過程，鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接只是起步，無論從政策上還是在實踐中都在摸索中前進，還需要政策上進一步細化、實化，出臺更加符合實際的政策，也需要在實踐中大膽探索，做實做好，做出成效。

今后，我們要關(guān)注并切實有效地使政策和實踐互相促進、深度推進鄉(xiāng)村全面振興。重點關(guān)注以下三個問題：一是政策要更加具有針對性，即從實際出發(fā)，以問題為導(dǎo)向，從產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人才培養(yǎng)、文化創(chuàng)造、生態(tài)恢復(fù)、組織優(yōu)化等關(guān)鍵角度出臺新政策，特別要針對具有返貧風(fēng)險的特殊地區(qū)出臺相對應(yīng)的政策。二是政策要具體化，即由關(guān)注方向性問題轉(zhuǎn)到關(guān)注民生發(fā)展中的具體問題，不僅要防止返貧，而且要切實解決脫貧后農(nóng)村居民面臨的各種困難，要踏實做好就業(yè)創(chuàng)業(yè)載體的建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的完善、易地搬遷居民致富能力的培養(yǎng)和對特殊項目金融信貸的支持等。三是注重政策的落地和效果，政策出臺后要做好政策的檢查和督導(dǎo)，推進政策更好地落地。