李 松 有

(廣西民族大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，南寧 530006)

一、問題的提出

作為國家治理的根基，村社單元具有特殊地位。我國的行政村在很大程度上是由國家建構(gòu)的建制性單元。建制村是國家按照群眾居住形態(tài)、人口規(guī)模，根據(jù)便于村民自治、促進經(jīng)濟增長和社會管理的原則而設(shè)立的，同時也是結(jié)合地理差異、民族狀況、文化認同等因素而設(shè)定的單元。這也說明：一方面，行政村是農(nóng)村經(jīng)濟體制改革和建制規(guī)模調(diào)整后村民委員會管理的區(qū)域；另一方面，行政村作為國家治理的底層單元，其性質(zhì)、功能與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“完全行政主導(dǎo)”不同，行政村作為群眾自治單元，依靠群眾“三自我”“四民主”方式解決基層自治問題。

在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)、支持下，基層依靠村民主體，整合村莊資源，強化村莊功能，推行自治制度。但是，在過去四十多年的漫長實踐中，村社治理遭遇了成長困境。有學(xué)者指出，村民自治作為基層治理的一種方式，在實施中存在自治“懸浮”問題。有學(xué)者進一步指出，解決基層群眾自治“懸浮”問題，需要找到有效的基本治理單元。在實踐中，探索出三種路徑：一是自治論，鼓勵自治單元下沉至自然村或者村民小組，讓自治回歸，最大限度地實現(xiàn)村民自治的效能，更加適應(yīng)村莊治理的需求；二是折中論，認為在村民小組或自然村進行村民自治存在體制上、組織上、財政上和人事上的困難和問題且與中央政策方向背道而馳，在建制村增設(shè)村民理事會才能從行政與自治的“夾生飯”中走出來；三是行政論，強調(diào)以行政村為基本單元的自治很難滿足農(nóng)民的多樣需求，基本單元的擴大是國內(nèi)外的發(fā)展趨勢，基本路徑是實現(xiàn)“行政自治”?？梢姡行У幕締卧菍崿F(xiàn)有效自治的基礎(chǔ)，圍繞單元而展開的自治單元上移或下沉的改革成為基層探索有效自治的主要實踐。

對基本治理單元進行調(diào)適以達到理想的有效自治狀態(tài)，不僅涉及單元調(diào)整，還涉及諸多因素的調(diào)整與調(diào)適。國家設(shè)立行政村來作為自治單位，但推動單元調(diào)整的主體往往是縣級政府或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。僅僅調(diào)整自治單元，可以促進有效自治嗎？行政與自治呈現(xiàn)怎樣的互動狀態(tài)才能實現(xiàn)有效自治？對此，探究單元調(diào)整改革中行政與自治的互動關(guān)系機制，能夠為新時代探索有效自治提供啟示。相關(guān)研究已經(jīng)取得了一些成果。一是行政促進自治。無論是單元下沉還是單元合并或上移的自治改革中，單元都并不具有自治生長力；政府作用助推自治，為實現(xiàn)自治有效提供最優(yōu)路徑。二是社會自治助力行政管理。自治單位從行政村向自然村下沉，意味著國家政權(quán)建設(shè)找到與傳統(tǒng)資源結(jié)合、以社會自治協(xié)同提升基層行政效力的有效辦法。三是合作共治。構(gòu)建“行政村—村民小組—基地”的單元體系，采取以最低協(xié)調(diào)成本來約束的合作機制，實現(xiàn)有效自治。四是黨領(lǐng)導(dǎo)下的自治、法治、德治“三治合一”。通過堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、推進“三治融合”建設(shè)、明晰各類治理主體間關(guān)系等途徑，實現(xiàn)村民自治與鄉(xiāng)村治理的有效銜接。由此可見，在中國現(xiàn)實情境下，行政村作為國家治理的基礎(chǔ)單元，是自上而下的行政體系所需的主要依托，同時也是村民自我管理和自我服務(wù)的載體。但是，在轉(zhuǎn)型中，行政村困于“行政化”與“自治化”的背反，陷入“外部推力與內(nèi)生動力”“自治回歸與被邊緣化”的矛盾，亟待進一步研究解決。

究竟如何厘定基本治理單元？如何解決基本治理單元雙重屬性悖論問題？都值得我們進一步探討研究。2020年中央一號文件明確指出，“行政村是基本治理單元，要強化自我管理、自我服務(wù)”。這一論斷為解決行政村單元“屬性悖論”問題指明了方向。在中央的政策導(dǎo)向下，要結(jié)合中國基層現(xiàn)實情境，回答一系列問題：行政村單元究竟應(yīng)該是何種樣態(tài)？“行政屬性”與“自治屬性”是何關(guān)系？是對立還是互促共生？這些問題成為本文要深入探究的主題。

二、行政村單元屬性的理論框架

(一)行政村單元的設(shè)置和類型

治理單元是指多元主體對一定空間或范圍的公共服務(wù)供給施加作用和影響的單位?；局卫韱卧琴N近最基層村民、兼顧村民差異化需求、便于組織村民高效開展公共事務(wù)的組織載體、范圍和空間。中國基層治理單元主要分為兩類，即由村民經(jīng)過長久聚居而自然形成的自治單元和由國家通過行政方式設(shè)定的建制單元。這些單元類型并非固定不變，其類型和性質(zhì)隨著歷史演進而發(fā)生顯著變化。

從國內(nèi)外學(xué)者的研究成果看，他們對基本治理單元進行了嚴格區(qū)分。國外學(xué)者將其分為兩類：一類是氏族公社單元。人類居住的氏族公社是最基本的管理單元。在氏族內(nèi)，氏族成員共同生產(chǎn)、共同消費、自主支配。另一類是城邦單元。柏拉圖、亞里士多德、盧梭等人先后對城邦單元進行研究，他們認為，城邦自治體既能“自給自足”，又方便實施管理。隨著城邦國家向民族國家的轉(zhuǎn)變，盧梭、孟德斯鳩和密爾等人闡釋了大國民主的可行性和有效性，要求突破自治對規(guī)模的限制，以間接式民主治理取代直接式民主治理。國內(nèi)有學(xué)者指出：村社是俄國的基本治理單元，通過產(chǎn)權(quán)公有、稅賦共擔、社員會議等機制促成基層自治與行政組合形態(tài)。同樣，美國等發(fā)達國家基層基本建制單元按照規(guī)模大小和建設(shè)目標呈現(xiàn)層級化，幾類基層建制單元相互交叉、相互覆蓋，兼具行政與自治特征。現(xiàn)代民族國家建成以后，國家政權(quán)逐漸下沉至基層，同時，基層治理不斷吸取和重構(gòu)傳統(tǒng)的自治要素，朝著現(xiàn)代民主自治方向轉(zhuǎn)型。

在傳統(tǒng)中國，基本單元的設(shè)置不斷適應(yīng)著國家控制和社會自主發(fā)展的需要。主要有三種類型：一是家戶單元。家戶是中國最基本的組織和政治單位，中國是一個以家戶為基本單位構(gòu)成的國家。二是村社單元。蕭公權(quán)指出，村社是中國鄉(xiāng)村生活的基本單位。它們作為血緣和地緣共同體，構(gòu)造利益博弈、信息互通、有效規(guī)范等治理機制。三是保甲單元。鄉(xiāng)、村組織是維持保甲體系的有效運作單元。在自治體系中，更大的上級單元包裹著小的基層單元，較小的基層單元作為獨立生活體擁有自治權(quán)，便于組織民力自治。由傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，基本治理單元置于國家治理底端，旨在滿足人們生產(chǎn)生活所需和國家控制需求。以村社為基本治理單元便于實現(xiàn)有效自治。綜合國內(nèi)外學(xué)者觀點，基層治理基于社會自治管理和國家行政管理的雙重需要，自治和行政的需要是影響基本治理單元設(shè)置的核心指標。

(二)行政村單元屬性的組合邏輯和影響因素

基層治理依靠行政和自治兩種治理方式實現(xiàn)。摩爾根認為，“要闡釋整個社會體系，需要厘清其構(gòu)成基本單元的屬性，這一屬性根本上規(guī)定由它構(gòu)造的上層體系的屬性”。行政性和自治性共同構(gòu)成中國鄉(xiāng)村基本單元的兩個面向。基本單元行政屬性是指政府借助公共權(quán)力提供管理和服務(wù)方面，還包括資源汲取和利益分配的政治行為；基本單元自治屬性是村民行使自身權(quán)力而共同參與公共性事務(wù)方面，還包括自我管理和自我服務(wù)的自發(fā)行為。下面基于單元需求和組織成本兩個方面，對基本單元屬性進行考察，以便深刻認知行政村治理的樣態(tài)，進而促進鄉(xiāng)村有效治理。

1.行政與自治權(quán)力作用的內(nèi)在需求

基層治理以權(quán)力為中心的行政與自治互動方式賦予了基本單元雙重屬性。在中國情境下，結(jié)合邁克爾·曼的權(quán)力理論，可將權(quán)力劃分為建制性權(quán)力和自主性權(quán)力。國家建制性權(quán)力以政府應(yīng)當履行的各種職能和追求為目標，比如鞏固和擴大統(tǒng)治，將國家意志推至疆域的每一個角落。同時，高效率地集中資源，統(tǒng)一社會行為，創(chuàng)造穩(wěn)定的社會秩序，滿足人們對基本性、普適性公共服務(wù)的需求。對于非基本公共服務(wù)，允許由社會力量來提供。如果缺少建制性權(quán)力，國家就失去了管控社會的價值和效用。邁克爾·曼指出，自主性權(quán)力來自“在任何特定時空對領(lǐng)土中央控制形式提供市民社會本身無法提供的社會效用”。這種“社會效用”意味著比社會自身力量提供更多、更細、更復(fù)雜的公共服務(wù)。人們對美好生活的需求不斷增長，公共服務(wù)也就有了更高的標準，而且層次性、差異性、個性化更加顯著。即便是基本公共服務(wù)，從效率和專業(yè)的視角看，也需要探索出更為靈活、高效的公共服務(wù)供給模式。此外，國家的建制性權(quán)力并不能解決所有的基層問題，因為該方式所提供的公共服務(wù)存在個性化不足或者成本太高的缺陷，所以基層民眾生產(chǎn)、生活的個性化問題和差異化服務(wù)離不開社會自治。特別是，現(xiàn)代基層治理中應(yīng)該增加自主性的社會效用，提供國家所不能或者不愿供給的公共服務(wù)，深入滿足基層多樣化需求。尤其當前，民眾的日常服務(wù)需求穩(wěn)步提升，政府的供給限度和角色屬性很難適應(yīng)居民的更高期望。

現(xiàn)代國家權(quán)力隨著歷史的進程而增長，具體到基本治理單元效用上，需要因地制宜地考慮單元性質(zhì)和類型。一方面，國家建制性權(quán)力不斷增強，通過行政管理手段和較強的組織功能進行社會控制，提供普遍性的公共服務(wù)，這種權(quán)力效用的發(fā)揮需要借助科層化單位設(shè)置或者多層次單元來實現(xiàn)，以更大的權(quán)威來解決個體和群體力量不足以解決的問題。另一方面，許多研究強調(diào)社會自主性權(quán)力的效用，即以自治單元和自治方式滿足基層更為豐富和復(fù)雜的需求，為人們提供更多差異化、個性化、精準化的公共服務(wù)?？梢?，基本治理單元效用的發(fā)揮并非單向輸出或某一方的索取，而是需要在兩種權(quán)力互動作用中共治共享。在面對甘愿做“沉默的大多數(shù)”的社會主體時，既需要喚醒社會的責(zé)任精神和權(quán)力意識，又不能忽視國家意志和目標在基層治理過程中的行為轉(zhuǎn)化的重要性。因此，改善基層社會治理水平，要關(guān)注行政村單元性質(zhì)，以及行政與自治互動過程中的權(quán)力類型。

2.基層行政與自治的制約和優(yōu)化

基層有效治理依賴于權(quán)力主體服務(wù)供給的成本、能力兩個方面。邁克爾·曼強調(diào)建制性權(quán)力和自主性權(quán)力的轉(zhuǎn)化，僅僅關(guān)注到國家、社會兩個層次。而中國基層是一個多層級的治理單元體系，國家建制性權(quán)力的活動范圍越大，權(quán)力運行距離越遠，行政作用發(fā)揮就越困難。處在政權(quán)中心的核心單元由國家直接控制，提供最基本的秩序保障。隨著現(xiàn)代國家在空間維度上的權(quán)力擴張和科層體系技術(shù)治理水平的提高，國家的控制權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)不斷提升，使國家更容易提供廣泛的公共物品。一方面，政權(quán)力量強大到幾乎不允許任何社會權(quán)力組織的存在；另一方面，血緣紐帶松弛了的“散沙社會”也確實需要政府的更強干預(yù)來有效地提供公共服務(wù)、維持公共秩序。但是，在國家權(quán)力鞭長莫及的更廣大地區(qū)，低成本地供給這些日常生產(chǎn)和生活事務(wù)治理的自我秩序較強?？梢?，由于國家建制性權(quán)力難以均衡地滲透到基層社會，因而導(dǎo)致基層社會治理過程中需要自治與行政互補，需要積極公民自治與有效國家行政的組合以及相互促進，支持社會力量參與服務(wù)供給。在由基本單元構(gòu)成的治理結(jié)構(gòu)中，有效的治理結(jié)構(gòu)意味著組織成本達到最低值，采取以科層組織為主的治理，依靠層級關(guān)系來促進多數(shù)人的集體利益需求實現(xiàn)。但是，國家力量的過多干預(yù)會加劇治理組織的行政化，反而會削弱基層社會自治在治理過程的作用，提高基層治理的控制成本。

國家行政建構(gòu)與自治發(fā)育的非同步性影響到基本單元的呈現(xiàn)形態(tài)。當基本單元日益趨向國家政權(quán)單位時，行政屬性在一定程度上遮蔽了自治屬性。在傳統(tǒng)時期，由于國家的不在場，西方的莊園、俄印的村社以及中國的村社都是有效的基本單元，通過共同合作來解決共同問題，滿足共同的需求，成員演化出自治協(xié)作的積極行為。隨著由傳統(tǒng)國家向現(xiàn)代國家的轉(zhuǎn)變，政府將權(quán)力、影響力和責(zé)任從原有的權(quán)力中心轉(zhuǎn)移到社區(qū)，在回應(yīng)和滿足公眾需求的過程中，行政性與自治性之間存在張力。一方面，在現(xiàn)實中，基層治理需要積極協(xié)調(diào)二者關(guān)系。當建制性權(quán)力增強時，權(quán)力作用的層級提升；而自主性權(quán)力增強時，權(quán)力作用的單元層級降低。另一方面，基本單元類型和組織成本的制約會抑制公眾需求的實現(xiàn)程度，只有當建制性權(quán)力和自主性權(quán)力均衡作用時，構(gòu)造的基本單元才是有效的基本治理單元。在行政權(quán)力主導(dǎo)邏輯下，大規(guī)模的基層治理出現(xiàn)低效或者無效問題，中國行政村自治的問題尤為明顯。為了準確把脈基層社會治理邏輯，亟須進一步研究我國“行政村”這一單元如何進行調(diào)適。

三、行政村單元“屬性悖論”的歷史呈現(xiàn)

要了解現(xiàn)在事物的特征，需要回到過去，進行現(xiàn)在與過去的對話。因而，對于行政村這個基本治理單元，需要根據(jù)基層治理過程中行政村單元形態(tài)的演進，深刻理解其屬性結(jié)構(gòu)特征，找到對行政村單元屬性進行調(diào)適的基本依據(jù)。

人民公社體制弊端的暴露加速了國家權(quán)力直接支配基層的管理體制的式微，同時也造成了基層事務(wù)無人領(lǐng)導(dǎo)的局面。由于政府公共權(quán)力及公共服務(wù)在鄉(xiāng)村的邊緣化，村民自發(fā)解決治安、服務(wù)等公共問題，這種做法得到國家的關(guān)注。1983年10月，中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，部署落實“八二憲法”，建立鄉(xiāng)政府作為農(nóng)村基層政權(quán)，鄉(xiāng)以下建立村民委員會，行使原生產(chǎn)大隊的行政職能。1984年底，全國共有9.1萬個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府，92.6萬個村民委員會，初步建立起鄉(xiāng)政村治的基本體制。這種村民自治制度本質(zhì)上是行政權(quán)推行的群眾自治制度，它在國家扶持下重新把村民組織起來，是基層自我管理和自我服務(wù)的制度創(chuàng)新。

1987年11月，國家頒布《村民委員會組織法(試行)》，正式將村民自治權(quán)制度化。1997年，國家再次明確規(guī)定一般在自然村設(shè)立村民委員會開展自治，這樣人口少，積極性高，便于實現(xiàn)直接民主。但是，大部分村委會設(shè)立在以前的生產(chǎn)大隊，因為生產(chǎn)大隊設(shè)置了黨支部，又設(shè)有完整的準行政管理組織，有利于行政管理職能的延續(xù)和貫徹。這樣，村民委員會不僅要組織村民辦好村級事務(wù)，而且需要協(xié)助基層政府完成本村的行政任務(wù)。一方面通過村民自治制度來緩解農(nóng)民“原子化”狀態(tài)，改善村莊治理狀況；另一方面通過建制性權(quán)力的運用來完成國家任務(wù)和政策輸入。但是，國家立法規(guī)定村委會的標準、目標，再以行政力量推動完成，使得村委會被形塑為一種配合國家落實行政工作的角色，村委會要協(xié)助完成的行政事務(wù)多達百項，導(dǎo)致“村治”過程仍為“鄉(xiāng)政”所制約。村莊從自然形成的社會單元演化為國家建構(gòu)的社會單元，法律下鄉(xiāng)和村莊事務(wù)行政化成為國家對農(nóng)村進行直接管理的兩個明顯標志。

分稅制改革以后，除了少數(shù)村保留村辦企業(yè)之外，大部分村的集體經(jīng)濟和集體財產(chǎn)被瓜分殆盡，再加上很多行政村組織不健全，導(dǎo)致出現(xiàn)了村事無人負責(zé)、村集體處于癱瘓或半癱瘓狀態(tài)的問題，不得不依靠國家行政力量來對鄉(xiāng)村社會進行整合。國家資金以項目方式支持新農(nóng)村建設(shè)、脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興，致力解決鄉(xiāng)村發(fā)展滯后問題。但是，為了爭取更多的項目資金支持，村干部往往更多地?zé)嶂杂谙蛘椖浚瑢r(nóng)民的切身利益訴求和差異化需求反而缺少足夠關(guān)注。尤其在“政治錦標賽”和壓力考核體制的雙重影響和維穩(wěn)政治邏輯的主導(dǎo)下，村委會的行政化角色始終未改變。另外，在稅改的配套改革中，為了節(jié)省基層管理成本、減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政壓力，各地大規(guī)模地實行合村并組、村改居，擴大了行政村管理幅度。根據(jù)民政部的統(tǒng)計，全國村民委員會的數(shù)量在不斷減少，2015年至2021年依次為58.0萬、56.0萬、55.4萬、54.2萬、53.3萬、50.9萬、49.0萬個。行政村規(guī)模的擴大增加了村民參與村級事務(wù)的成本，也增大了村兩委管理村務(wù)的難度。

因此，隨著基層治理現(xiàn)代化的提出以及基層治理的轉(zhuǎn)型，在國家權(quán)力強勢介入和村民自治行政化的背景下，如何處理好行政與自治的關(guān)系，成為推進基層治理現(xiàn)代化的重要課題。鄉(xiāng)政管理與村民自治并存的管理體制體現(xiàn)了兩種相對的權(quán)力邏輯：一是自上而下的行政權(quán)力，體現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理權(quán)；二是蘊含在基層社會中的村民自治權(quán)。這種“鄉(xiāng)政村治”治理架構(gòu)，不僅具有內(nèi)生性的服務(wù)供給和需求整合功能，而且可以有效地配合國家政策在村莊中的執(zhí)行。此外，為了提高社會公眾的獲得感和滿足感，國家增加了對基層的服務(wù)項目與資源投放。這種舉措提高了對基層的治理效率，但也承受著很大的治理成本壓力。而且，國家服務(wù)能力與基層治理實際成效并未很好地匹配，國家對社會治理又存在缺位和越位的問題。

現(xiàn)實中基層治理圍繞基本單元多維屬性而展開，通過這種多層級、多規(guī)模類型的治理形式，對基本單元中行政性與自治性的矛盾進行調(diào)和。在現(xiàn)代國家中，為了節(jié)省治理成本，多通過限制和減少行政介入等制度實現(xiàn)自治回歸，行政村單元的自治屬性強于行政屬性。當自治單元自治力量不及或者無法有效發(fā)揮時，政府應(yīng)積極通過外部力量輔助自治，助推基層有效治理(如表1)。但在制度實踐中，未能實現(xiàn)預(yù)期目標，反而陷入“再行政化”困境?；鶎又卫砀母飫?chuàng)新在很大程度上依賴政府外部推動，當基層自治缺乏動力和條件時，便形成自治性難彰顯和行政性再生產(chǎn)的局面。

表1 不同時期行政村單元屬性關(guān)系變遷

四、城鎮(zhèn)化時期行政村單元屬性的創(chuàng)新改革

基層治理中行政治理與村民自治既相互補充，又存在一定的矛盾沖突。在社會轉(zhuǎn)型時期，如何發(fā)揮行政村單元功能？是促進行政與自治分置，還是讓二者有效鏈接？廣東等地區(qū)開展探索創(chuàng)新，取得了顯著成果，為破解行政村單元“屬性悖論”提供了思路。下面結(jié)合具體案例加以剖析。

為了解決基層政權(quán)“懸浮”和村民自治“空轉(zhuǎn)”問題，廣東省清遠市作為改革實驗地區(qū)，形成了諸多創(chuàng)新措施。按照《清遠市抓黨建促鄉(xiāng)村振興示范縣創(chuàng)建工作方案》的部署，在村黨組織和村民委員會領(lǐng)導(dǎo)下，積極引導(dǎo)村民依法調(diào)整行政村規(guī)模，建立便于自治的鄉(xiāng)村“片區(qū)”。同時，清遠市農(nóng)村大力創(chuàng)新基層黨建工作方式。2016年，清遠市將原有行政村所建的1 023個黨支部調(diào)整為1 013個村黨總支，并在村民小組設(shè)立7 999個黨支部。該舉措強化了村民主體意識，為黨員開展組織生活、參加村務(wù)管理搭建了平臺，有利于大力推動村莊公益事業(yè)建設(shè)。此外，落實村黨組織書記和村委會主任“一肩挑”制度，促使農(nóng)村基層組織權(quán)力結(jié)構(gòu)適應(yīng)村民自治的發(fā)展。黨組織通過思想工作和政策來引導(dǎo)村民，組織開展自治事務(wù)，積極踐行群眾路線，匯聚外部資源，促進村集體事業(yè)的發(fā)展。但村委會組織行政性的強化不僅使得村黨支部應(yīng)承擔的引領(lǐng)黨建為民功能和社會化服務(wù)職責(zé)被“虛置”，而且這種行政化趨勢侵蝕了以民主政治為核心內(nèi)容的黨建工作，壓縮了村民自治的民主空間，影響到村民自治的自主性發(fā)揮，導(dǎo)致村民自治的“空轉(zhuǎn)”和鄉(xiāng)村治理的低效。因此，應(yīng)當積極促進黨建核心功能發(fā)揮與村民自治有效結(jié)合，強化黨組織的鄉(xiāng)村權(quán)力主體身份，發(fā)揮其領(lǐng)導(dǎo)村莊民主建設(shè)和服務(wù)群眾的功能，進一步促成基層黨組織和自治組織功能的回歸。

國家法律規(guī)定，村民委員會除了協(xié)助政府做好行政事務(wù)，還要指導(dǎo)村民開展自治活動。如果村莊財政狀況差，無法保障村民的基本公共需求和自治積極性，就需要賦予適當?shù)穆殭?quán)，并撥給必要的專項經(jīng)費。清遠市根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)規(guī)模和人口數(shù)量，在行政村單元設(shè)置社會綜合服務(wù)站。2018年，該市在行政村已建立1 092個公共服務(wù)站，建成以后為村民代辦服務(wù)34.01萬件，村民滿意評價率達到99.79%。這種基本單元擁有財政權(quán)和行政管轄權(quán)，遇事由社會綜合服務(wù)站兜底負責(zé)，真正解決了基層村民辦事困難的問題，切實提升了基層公共服務(wù)質(zhì)量，打通了服務(wù)村民的最后一公里。

隨著人們需求的日益增長，國家加大了社會公共服務(wù)供給力度。但是，由于自治單元地域小、人口少、資源不足，導(dǎo)致基層公共產(chǎn)品配備成本很高、服務(wù)質(zhì)量低下，所以只能將村民小組合并起來提供公共服務(wù)。同時，以行政村為單元成立村民理事會，對片區(qū)內(nèi)的村民小組或自然村力量實施整合，吸納不同利益主體的發(fā)展需求，降低村民自治運作的管理成本和監(jiān)督成本，從而擴展村民自治的自主空間，并在尊重村民主體性的同時，積極配合和協(xié)助村委會的工作。因此，在堅持村兩委思想領(lǐng)導(dǎo)和工作指導(dǎo)的前提下，應(yīng)當通過事權(quán)劃分和制度保障，避免村兩委對村民理事會功能的過度干涉，促使行政與自治職能分離。2016年，中央?yún)⒖记暹h的改革實踐，開展相應(yīng)的政策試點，把行政村整合為片區(qū)，以此作為獨特的治理單元實踐形態(tài)來開展村治工作。

行政治理和村民自治是基本單元的重要內(nèi)容，必須尋找可行路徑來調(diào)適行政治理與村民自治對基本單元的矛盾性要求。在行政村設(shè)置村委會和村黨組織，便于整合各類資源，促進村級事務(wù)管理，維護社會穩(wěn)定。在行政村設(shè)置社會綜合服務(wù)站，則將服務(wù)觸角延伸到“村門口”，通過盡可能多的資源和服務(wù)下沉來滿足社會的需要，大大提高了村級公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。此外，在黨組織引領(lǐng)下設(shè)立村民理事會，其成員都是自主權(quán)力主體，能夠有效組織村民提供基本公共服務(wù)，通過“以自治消化矛盾”，最終推進村民自治的性質(zhì)復(fù)歸和功能復(fù)位，而且也能配合國家各項政策在村莊中順利執(zhí)行。雖然村委會是法定意義上的群眾自治組織，但是村委會行政化導(dǎo)致行政村作為基層治理核心單元的角色和功能日趨式微。此時，需要治理單元找回村民自治的原本功能，才能重新激發(fā)村民自治的自主性和內(nèi)聚力?！袄硎聲灾巍鼻∏”阌谡一厝罕娮灾蔚脑跣螒B(tài)，并在黨組織領(lǐng)導(dǎo)下延續(xù)村民自治的社會基礎(chǔ)和傳統(tǒng)。

另外，在新的歷史時期，政府全能型管理已很難滿足群眾需求，人們建議設(shè)立理事會來實施治理，擴大社會權(quán)力和村民自治空間，有效均衡配置權(quán)力，促使行政與自治分離。行政主導(dǎo)組建片區(qū)(參見圖1)，整合資源進行服務(wù)，提高對基層的基本服務(wù)供給水平。而以行政村為基本單元雖不利于村民實現(xiàn)直接民主，但能有效承接政府的行政任務(wù)和政策資源，解決小單元行政管理能力不足的難題。同時，建立村民理事會來在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)和村民委員會的指導(dǎo)下開展自治，能夠有效彌補行政村“村民參與不足”的問題?；締卧闹貥?gòu)一方面依托政府的引導(dǎo)和推動，另一方面也為自治的開展提供制度、資源等必要的支持，實際上是二者并立運行，用行政促進自治。

圖1 城鎮(zhèn)化時期片區(qū)單元屬性關(guān)系

五、優(yōu)化行政村單元屬性的組合路徑

在國家治理能力和社會治理能力不斷增強的前提下，我們要對行政村單元屬性悖論問題進行審視。歷史證明，行政村單元的行政性和自治性并非同步發(fā)展的，也不是此消彼長的對立實體，這兩重屬性在一定條件下可以互促共生，但需要我們找到有效的實現(xiàn)路徑。

(一)厘清行政村單元兩重屬性的邊界

行政村單元在很大程度上兼具行政性和自治性。由于行政村單元性質(zhì)的差異，治理的方式也迥然不同。因此，要根據(jù)它們的特質(zhì)和屬性進行責(zé)任劃分，使它們分別發(fā)揮作用。

一方面，要確定行政與自治的邊界?；鶎又卫韮?nèi)嵌著行政和自治雙層治理結(jié)構(gòu)。行政是規(guī)定性制度的下沉，要求規(guī)定性事務(wù)必須完成，比如撫恤和兵役等，而非規(guī)定性事務(wù)，比如鄰里糾紛處理等，則需要靠自治來達成。但是，如果過分關(guān)注和熱衷于完成規(guī)定性事務(wù)，忽視基層民眾的需求，就會加劇行政村單元的行政性。而自治是村莊治理中可以自我發(fā)揮的方式，允許運用自選性規(guī)則，處理的事務(wù)與基層民眾的生產(chǎn)和生活息息相關(guān)，故在維系基層最基本秩序方面起著不可替代的作用。

另一方面，要明確行政與自治的功能。無論哪一種基層治理形式，都離不開黨委引領(lǐng)和政府領(lǐng)導(dǎo)，需要進一步理順黨委、政府與行政村之間的關(guān)系。行政村通過完成政府行政性任務(wù)和組織動員居民廣泛參與，建立起良好的基層秩序。行政村的行政性可以利用國家強制力量和科層組織來統(tǒng)一調(diào)配人力和物力，解決小單元自治所無法解決的管理和服務(wù)難題。尤其在社會轉(zhuǎn)型時期，基層產(chǎn)生的摩擦、矛盾和沖突增多，越來越多地需要公共權(quán)力進行裁決和干預(yù)。但是，行政村單元的行政性職權(quán)難以包管一切，很多具體事務(wù)無法管好甚至無法涉足。相反，行政村單元的自治性生根于社會，對基層成員的利益需求了解程度深，更便于發(fā)揮民間力量的自治優(yōu)勢。正如奧斯特羅姆所說，在公共物品提供方面，應(yīng)當通過自主協(xié)商、集體討論等一系列自主治理，而非依靠國家的強制安排。因此，在村莊治理過程中，行政與自治實現(xiàn)有效結(jié)合，不僅能促進村莊治理自洽，而且兩者可在治理中相互借力、互促共生。

(二)促進正式權(quán)力與非正式權(quán)力相互配合

在我國，基層單元的兩重屬性可以共生，這取決于國家的建構(gòu)程度。由于自治性和行政性構(gòu)建的非同步性，在推動村民自治的過程中就存在著正式權(quán)力與非正式權(quán)力之間的搖擺。

一方面，國家權(quán)力下沉，形塑行政村，造成行政村一度過分依賴正式權(quán)力，加劇行政村組織的準行政化，弱化村組織的自治能力。行政村村委會兼具自治性和行政性雙重功能，不僅要組織和動員村民進行自我管理、自我服務(wù)，而且要完成國家下達的行政事務(wù)。但是，在基層治理實踐中，半行政化的村委會無法像行政機構(gòu)那樣能夠利用法律、經(jīng)濟、行政等強制手段實現(xiàn)目標，僅有的手段就是說服、教育、妥協(xié)等方式，主要表現(xiàn)為依靠非正式手段進行規(guī)范，依靠影響力開展事務(wù)，依靠效力很弱的村規(guī)民約規(guī)制村民，這顯然難以適應(yīng)現(xiàn)代化進程中鄉(xiāng)村發(fā)展的需求。

另一方面，鄉(xiāng)村社會內(nèi)部非正式權(quán)力也很強，促使村民“就范”的作用明顯。通過發(fā)揮自治功能，增強鄉(xiāng)土社會的自治能力，能夠提升基層治理效能。但是，政府權(quán)力在鄉(xiāng)村服務(wù)中的邊緣化使得鄉(xiāng)村治理的權(quán)威嚴重不足，一定程度上出現(xiàn)了“制度貧困”。因此，行政村單元的非正式權(quán)力無法積極發(fā)揮時，需要國家施加正式權(quán)力作用，促進自治，推動鄉(xiāng)村善治與發(fā)展。尤其是合村并組之后，更大規(guī)模的行政村單元就越加需要外在權(quán)力的支持，究其實質(zhì)，乃是正式權(quán)力和非正式權(quán)力的共同作用。比如，設(shè)立社會綜合服務(wù)站，主要承擔政府行政服務(wù)工作，不斷強化服務(wù)職能，淡化行政色彩。同時，在資源進村、制度設(shè)計的過程中找回自治職能，發(fā)揮自治單元功能。

(三)構(gòu)造責(zé)任型政府與積極公民的良性互動

我國憲法規(guī)定之下的行政村單元占據(jù)廣闊地域，擁有大量人口。而在公共建設(shè)和公共管理過程中，政府職能部門管理和服務(wù)的優(yōu)勢明顯。這就需要構(gòu)造責(zé)任型政府與積極公民之間的良性互動。

一方面，當基本單元規(guī)模較小時，政府職能部門提供管理和服務(wù)的成本太高，同時，基本單元太多，政府部門很難考慮周全，管理阻力大，服務(wù)提供困難多。而在行政村單元，政府部門便于利用村莊的社會資本和內(nèi)生制度的外部性，強化行政手段的壓力作用，促進責(zé)任政府和積極政府的目標實現(xiàn)，因為行政村作為基本治理單元能夠發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，開展公共治理的能力較強。同時，政府為該基本單元和組織提供外力輔助的意愿也較強，因為政府需要借助基本單元和組織來實現(xiàn)其管理和服務(wù)的愿景。

另一方面，在規(guī)模更大的行政村開展自治，符合國家法律制度規(guī)定。但是，合村并組之后群眾參與自治的成本增大，導(dǎo)致自治困境。另外，需要深刻認識“網(wǎng)格全能化”的弊端，弱化行政村網(wǎng)格化管理的行政色彩。當自治單元下沉到自然村和村民小組時，能夠促使積極公民主動承擔主體責(zé)任，有助于村民自治本質(zhì)的回歸，卻不符合財政體制安排和法律規(guī)定。推動基層治理現(xiàn)代化，政府不僅要積極有為，而且要調(diào)動民眾的主動性和創(chuàng)造性。因此，由于行政村規(guī)模選擇合理并有可操作性，政府各職能部門既能夠、又愿意參與輔助自治，從而促成互利雙贏的格局，大大提高村莊的公共治理水平。正如《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中強調(diào)的，提高基層社會治理成效需要“實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”。

結(jié)語

在社會轉(zhuǎn)型時期，村民通過開展自治來實現(xiàn)民主權(quán)利，政府部門通過權(quán)力下沉來實現(xiàn)基層管理和服務(wù)。因此，在“鄉(xiāng)政村治”體制下，行政村村民委員會替代人民公社組織而作為基層政權(quán)的基石，存在某種路徑依賴，不可避免地具有較濃的行政色彩，在管理公共事務(wù)和使用公共權(quán)力上帶有行政功能，即政府管理任務(wù)和服務(wù)下沉要通過村民委員會來實現(xiàn)。但是，國家憲法要求在行政村開展村民自治，而自治組織并沒有強力的約束手段可用，其在開展自治事務(wù)過程中使用的方式和手段存在局限性，實現(xiàn)特定目標的難度較大，需要實施途徑有所突破。盡管如此，以行政村為單元是目前憲法規(guī)定下的制度安排，具有較強的合理性和可操作性，既有利于充分發(fā)揮現(xiàn)實條件下的自治效能，又便于政府職能部門積極提供管理和服務(wù)，在一定程度上促進基本治理單元的行政性與自治性互促共生、均衡發(fā)展。