文/江必新

引言

2014年《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）迎來制定25年后的首次大修，修改后的《行政訴訟法》在擴大受案范圍、降低立案門檻、明晰當事人訴訟資格、完善證據(jù)規(guī)則、健全判決制度等方面作出了重大突破，得到實務界與學界的高度評價。如今，新《行政訴訟法》已實施7年，行政審判工作中又出現(xiàn)了一些新的困難和新的問題，值得高度重視?！傲傅怯浿啤笔沟眯姓讣?shù)量激增，當事人濫用訴權的現(xiàn)象較為突出；行政訴訟管轄改革面臨“案件集中易、法官集中難”的窘境；互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、區(qū)塊鏈等現(xiàn)代信息技術對傳統(tǒng)行政審判提出挑戰(zhàn)等。新舊問題交叉出現(xiàn)，亟須《行政訴訟法》以積極的姿態(tài)予以回應。

行政救濟制度的體系化整合

經(jīng)過多年發(fā)展，在行政管理領域已經(jīng)存在著諸如行政復議、行政調(diào)解、行政裁決等各種各樣的糾紛化解機制。但遺憾的是，由于不同糾紛化解機制之間并未實現(xiàn)功能的協(xié)調(diào)和整合，現(xiàn)有的救濟體系“對所有行政糾紛的處理缺乏通盤考慮，各種行政糾紛解決制度缺少配合，相互之間脫節(jié)現(xiàn)象嚴重，未能發(fā)揮制度群體的組合優(yōu)勢”。加之，“訴訟中心主義”思潮的興起、“立案登記制”的實施等主客觀因素的影響，致使大量的行政糾紛都涌入法院，法院面臨空前的審判壓力。隨著社會急劇轉(zhuǎn)型，公民意識覺醒，社會矛盾愈發(fā)凸顯，通過訴訟方式化解糾紛已經(jīng)無法滿足廣大人民群眾多元化的糾紛化解需求，亟待我們走出“訴訟中心主義”的“泥潭”，樹立多元解紛的觀念，從源頭上減少訴訟增量。

筆者認為，行政救濟制度的體系化整合，需要在五個方面努力。第一，目前，我國只有行政復議這一前置救濟制度，在實際運行中，復議結(jié)果的維持率居高不下，并未完全實現(xiàn)自我糾錯的預期效果。因此，可以考慮在行政復議之前增加行政異議制度，充分發(fā)揮行政機關內(nèi)部首次救濟功能，也可起到一定的分流效果。第二，適度擴大調(diào)解的適用范圍。比如，可以在行政附帶民事爭議案件中增加訴前調(diào)解程序，從源頭上預防和減少行政爭議。在行政協(xié)議案件中也可以允許適用調(diào)解。第三，通過仲裁解決行政爭議的可行性還有待觀察。（1）由于仲裁是平等主體之間選擇的爭議解決方式，而行政案件中行政機關與行政相對人之間在事實上存在不對等，無法完全適用仲裁中的程序規(guī)定和舉證責任分配。（2）行政權是國家權力，具有不可處分性，由民間組織解決行政爭議恐有不妥之處。第四，將基層自治和行業(yè)自治納入公法調(diào)整范圍。自治組織與其成員之間存在一定的從屬關系，他們行使權力的行為也不再完全出于團體成員的合意。在一些具有壟斷地位的社團中，社團作出的開除處罰甚至會影響到成員的職業(yè)發(fā)展以及個人生計問題。這種帶有不對等的、強制色彩的權力關系難以直接適用私法規(guī)范調(diào)整，可以參照公法規(guī)定處理此類糾紛，將其納入公法的調(diào)整范圍，使其逐步走上法治化軌道。第五，擴大行政協(xié)議的范圍和種類。涉及公共服務或行政機關作為合同一方當事人的案件，能否作為行政案件受理，主要考慮三個方面的因素：（1）要堅持問題導向，采取何種訴訟實質(zhì)上是采取公法規(guī)則還是私法規(guī)則調(diào)整更為有利于問題的解決；（2）要看案件中有沒有行政權力的行使，涉及公權力行使的案件就必須對行政行為進行合法性判斷，運用民事規(guī)則審理就不盡妥當；（3）要看行政協(xié)議中行政機關一方有沒有特別的權力存在，有沒有適用區(qū)別于民事合同特殊規(guī)則的余地。

合理構建行政審判體制

我國目前采取的行政審判體制是在普通法院內(nèi)部設立行政審判庭。2014 年《行政訴訟法》修改時，各方曾就該問題提出多種構想，最終立法機關還是選擇了折中方案，在保留四級法院設有行政庭的基本架構上，調(diào)整了行政訴訟管轄制度的部分內(nèi)容，但此次修改屬于局部調(diào)整，并未觸及審判體制改革的核心內(nèi)容。提級管轄不能從根本上解決行政審判體制問題，反而具有一些負面效應?；鶎有姓セ咎幱诒患芸諣顟B(tài)，而中級以上人民法院則面臨空前的審判壓力，全國行政案件數(shù)量與審級之間，已經(jīng)形成了嚴重倒掛的局面，呈現(xiàn)“倒金字塔”態(tài)勢，法院審級劃分的意義大打折扣。解決行政審判體制困境的另一個方案，是實行與行政區(qū)劃適當分離的跨區(qū)域管轄。從試點情況來看，跨區(qū)域管轄的實踐運作很不統(tǒng)一，有的依托鐵路法院實施集中管轄，有的由基層法院開展相對集中管轄，有的由鐵路法院以外的專門法院實施集中管轄，有的實行交叉管轄，有的實行循環(huán)管轄。跨區(qū)化法院的職責定位、管轄原則、上訴機制、檢察監(jiān)督等問題仍需從立法層面進一步厘清。

實現(xiàn)行政訴訟類型化

綜觀德國、日本以及我國臺灣地區(qū)的立法案例，行政訴訟法的規(guī)則是在行政訴訟類型化的基礎上建構的。隨著審判實踐的豐富發(fā)展，行政審判也更加注重科學化和精細化，而這些都離不開訴訟類型化。首先，訴訟類型的缺失難以靈活應對審判中出現(xiàn)的新情況、新問題。比如，預防性禁止訴訟的缺位，導致無法預先對行政相對人可能發(fā)生難以彌補的損失情形進行救濟。其次，審判中缺少訴訟類型的甄別難以回應原告的訴訟請求。尤其是，我國長期堅持客觀訴訟的立場，行政訴訟的審查對象主要是行政行為的合法性，這更加劇了對原告訴訟請求的“忽視”。再次，單一撤銷之訴導致眾多訴訟無法發(fā)揮實效。最突出的表現(xiàn)是經(jīng)常使用撤銷之訴，一些本該適用給付之訴、課予義務之訴的案件都“一刀切”地適用了撤銷之訴，擠壓了給付之訴、課予義務之訴的適用空間。此外，確認之訴具有備位性，只有在其他訴訟類型不能發(fā)揮作用時，才可以適用，但有些基層法院并未關注到確認之訴的特殊性，經(jīng)常出現(xiàn)確認之訴被亂用的情況。最后，不同訴訟類型對應不同的起訴條件、審理規(guī)則和判決方式。實現(xiàn)訴訟類型化也可使我國《行政訴訟法》的結(jié)構體例和具體內(nèi)容趨于科學化和體系化。

實現(xiàn)訴訟類型化，我國的受案范圍就可以效仿德國，僅作出概括性規(guī)定，無需像現(xiàn)行《行政訴訟法》一樣專辟一章對行政訴訟的受案范圍進行肯定式列舉與否定式排除。由于我國沒有訴訟類型的劃分，實踐中出現(xiàn)了不同的訴訟類型起訴期限混用的現(xiàn)象。起訴期限只有在行政機關作出行政行為的情況下，才有存在的必要。而不履行法定職責之訴、給付之訴中行政機關并沒有作出行政行為，自然不能適用撤銷之訴關于起訴期限的規(guī)定。

完善行政公益訴訟制度

行政公益訴訟屬于客觀訴訟，在制度設計上應當與以個人權利救濟為目的的主觀訴訟有所區(qū)別。第一，關于公益訴訟是否專門立法問題。筆者認為，行政公益訴訟與普通行政訴訟之間固然有一些區(qū)別，但主要集中在訴訟主體、受案范圍等少量問題上，行政公益訴訟與普通行政訴訟之間很多程序規(guī)定可以共用。對于兩者相區(qū)別的問題可以在《行政訴訟法》中單列一章予以規(guī)定，并不必然要通過專門立法的方式來解決。第二，關于誰作為公益訴訟原告的問題。不少學者認為，提起公益訴訟的主體應當多元化，不僅應當包括檢察機關，還應當包括公民和社會組織。筆者認同提起此類糾紛主體多元化的主張，但不贊成檢察機關輪后提起的主張，由個人提起公益訴訟面臨諸多問題，收集證據(jù)的能力及成效均較檢察機關更低。檢察機關有條件、有能力、也有資源進行充分的調(diào)查取證，濫訴可能性也比較低，規(guī)定只有在公民和社會組織不提起公益訴訟的情況下，檢察機關才可以提起公益訴訟并不具有合理性。第三，關于公益訴訟的受案范圍問題。實踐中，行政公益訴訟已經(jīng)擴展到烈士紀念設施保護、文物和文化遺產(chǎn)保護等領域。對于人民群眾反映強烈的安全生產(chǎn)、互聯(lián)網(wǎng)、婦女兒童權益保護、扶貧以及國防、軍事領域的公益損害問題，檢察機關還大有可為。第四，關于公益訴訟的訴前程序問題。要發(fā)揮協(xié)同共治的制度優(yōu)勢，樹立“訴前實現(xiàn)保護公益目的是最佳司法狀態(tài)”理念。有關訴前程序的制度定位以及與訴訟程序的銜接還應以立法形式加以回應，為其提供充足的制度供給。

建立符合電子數(shù)據(jù)自身特點的證據(jù)規(guī)則

新《行政訴訟法》將電子數(shù)據(jù)作為一種獨立的證據(jù)種類，有意突出電子數(shù)據(jù)的獨特性，但現(xiàn)有條款只是原則性、概括性規(guī)定。目前，民事以及刑事領域出臺了較多關于電子數(shù)據(jù)的司法文件，不同訴訟之間證據(jù)規(guī)則具有較大相通性，可以相互借鑒。第一，明確電子數(shù)據(jù)的范圍。2019年新修正的《最高人民法院關于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》（以下簡稱《民訴證據(jù)規(guī)定》）擴充了電子數(shù)據(jù)的范圍，規(guī)定網(wǎng)絡平臺發(fā)布的信息、網(wǎng)絡應用服務的通信信息、電子文件以及用戶注冊信息、身份認證信息、電子交易記錄、通信記錄、登錄日志等信息都屬于電子數(shù)據(jù)，且設置了兜底條款，《行政訴訟法》可予以借鑒。第二，如何處理電子數(shù)據(jù)與最佳證據(jù)規(guī)則的沖突。由于電子數(shù)據(jù)只是虛擬的數(shù)字信息，需通過專門的設備與技術呈現(xiàn)，因此照搬傳統(tǒng)理論中關于“原件”的定義，沒有任何實際意義，需要進行特殊處理?！睹裨V證據(jù)規(guī)定》第15條第2款拓展了原件的內(nèi)涵，只要電子數(shù)據(jù)在功能上趨同于原件，便可視為合法有效的原件，很好地解決了電子數(shù)據(jù)與最佳證據(jù)規(guī)則的沖突，建議《行政訴訟法》予以借鑒。第三，關于電子數(shù)據(jù)真實性的審查規(guī)則問題?！睹裨V證據(jù)規(guī)定》明確了電子數(shù)據(jù)真實性的審查標準，還對實踐中電子數(shù)據(jù)的真實性、可靠性程度較高的情形進行總結(jié)，結(jié)合電子數(shù)據(jù)形成、保存、傳輸、提取的一般方式，規(guī)定了電子數(shù)據(jù)推定真實的規(guī)則，《行政訴訟法》可予以吸收。第四，探索利用區(qū)塊鏈技術提高案件事實查明精準度的方式、方法。區(qū)塊鏈技術具有去中心化、不可逆性以及不可篡改性，能夠保障電子數(shù)據(jù)的可靠性。人民法院需要進一步總結(jié)審判實踐經(jīng)驗，統(tǒng)一完善電子數(shù)據(jù)區(qū)塊鏈存證程序、技術標準、安全標準、管理標準、評價標準，進一步探索運用信息技術促進審判工作的有效方式和路徑。

合理調(diào)整行政訴訟程序

隨著行政訴訟繁簡分流改革、四級法院審級職能定位改革的深入推進，行政訴訟程序需要進一步調(diào)整。第一，健全簡易程序適用規(guī)則。2021年最高人民法院發(fā)布《關于推進行政訴訟程序繁簡分流改革的意見》（以下簡稱《繁簡分流改革意見》），從簡化流程和簡化文書兩方面健全了簡易程序的適用規(guī)則，明確當事人享有異議權，賦予法院在簡化庭審程序上更多的自主裁量空間。如何鞏固繁簡分流改革成果，進一步激活簡易程序還需從立法層面予以回應。第二，區(qū)分簡單案件和復雜案件，依法快速審理簡單案件。第三，調(diào)整再審的啟動條件和管轄級別。（1）限制再審的啟動條件。再審的啟動應當平衡維護生效判決穩(wěn)定性與依法糾錯兩者之間的關系，實現(xiàn)再審事由從“確有錯誤”逐步向“對當事人的實體權益產(chǎn)生實質(zhì)影響”轉(zhuǎn)變。（2）調(diào)整再審案件的管轄級別。行政再審案件沒有必要全部集中到上級法院審理，再審訴訟與原上訴之間具有密切的關系，再審法院可以充分利用原訴訟中當事人提出的各種訴訟材料，有利于再審法院迅速適當?shù)刈鞒鲈賹彶门小?/p>

完善行政裁判制度和非訴強制執(zhí)行制度

（一）使行政裁判更具有剛性

在實質(zhì)性化解行政爭議的現(xiàn)實需求下，行政訴訟應當切實發(fā)揮定分止爭的功能，多用實體性判決，盡量一步判決到位，避免重復起訴、循環(huán)訴訟。第一，明確履行判決的履行內(nèi)容。對于行政機關沒有裁量余地的案件，法院可直接判決被告在一定期限內(nèi)依法履行原告請求的法定職責。第二，擴大變更判決的適用范圍。變更判決具有節(jié)約訴訟成本、盡快確定權利義務關系的優(yōu)勢，應當充分發(fā)揮其作用，類似于土地山林確權類的行政裁決案件，法院完全可以行使司法變更權。

（二）進一步完善非訴強制執(zhí)行制度

目前，非訴強制執(zhí)行的案件大量存在且逐年增長，新《行政訴訟法》中并未對這一部分內(nèi)容作出修改，與非訴強制執(zhí)行有關的規(guī)定僅有一個條文。筆者認為至少還有三方面內(nèi)容需要增加。第一，增加非訴行政案件的聽證制度。對于一旦執(zhí)行后會給當事人造成重大損害且難以補救、書面審查難以查清案件事實、涉及重大國家利益和社會公共利益的，應當聽取當事人的意見，給予聽證機會。第二，明確非訴強制執(zhí)行的合法性審查。為了避免違法行政行為得到執(zhí)行，損害相對人的合法權益，法院對非訴執(zhí)行案件進行合法性審查十分必要。目前這一審查標準在《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》中已經(jīng)較為明確，即對非訴強制執(zhí)行案件適用“明顯且重大”違法（即無效行政行為）的審查標準，建議將其上升至法律層面。第三，明確裁執(zhí)分離原則。2012年最高人民法院在《關于辦理申請人民法院強制執(zhí)行國有土地上房屋征收補償決定案件若干問題的規(guī)定》首次確認了“裁執(zhí)分離原則”，2014年出臺的《關于在征收拆遷案件中進一步嚴格規(guī)范司法行為積極推進“裁執(zhí)分離”的通知》再次明確，“裁執(zhí)分離”是最高人民法院為破解征收拆遷案件“執(zhí)行難”“執(zhí)行亂”難題著力推進的一項重要制度。實踐中，裁執(zhí)分離制度已經(jīng)擴展到集體土地中的房屋拆遷、建筑物非法占地強制拆除、環(huán)保、水利責令停產(chǎn)停業(yè)等領域，確有必要以修訂法律的形式對該原則予以明確。