高夢(mèng)溪

（中國(guó)人民公安大學(xué)，北京 100038）

我國(guó)旅游業(yè)經(jīng)過(guò)“十二五”的加速發(fā)展，2016年全面融入國(guó)家戰(zhàn)略體系。隨著近年來(lái)“3N”（Nature—自然；Nostalgic—懷舊；Nirvana—回歸）生態(tài)旅游熱的興起，山地旅游成為目前發(fā)展最快、最具前景的旅游方式之一。[1]但以治安學(xué)的角度看，山地旅游在逐漸發(fā)展成為多地經(jīng)濟(jì)支柱的同時(shí)，也給治安管理工作帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)。與其他旅游景區(qū)相比，山地旅游景區(qū)具有顯著的氣候地形風(fēng)險(xiǎn)復(fù)合性、位置偏遠(yuǎn)保障不足性等特征，存在的安全風(fēng)險(xiǎn)較高，且一旦發(fā)生旅游安全事故，不僅次生災(zāi)害嚴(yán)重，更是極易造成群死群傷事故，引發(fā)社會(huì)恐慌。在此種背景下，公安機(jī)關(guān)作為社會(huì)治安秩序維護(hù)的主體，需承擔(dān)起創(chuàng)造平安有序山地旅游環(huán)境的重要職責(zé)。

一、山地旅游景區(qū)特征

（一）旅游資源綜合多樣性

山地作為多種旅游資源匯集之處，不僅具有或雄渾險(xiǎn)峻的山勢(shì)，或陡峭崎嶇的地形，也由于其豐富的生物資源、覆蓋的各類植被、山澗清泉等構(gòu)成完整的生態(tài)系統(tǒng)而吸引了眾多游客。此外，宗教文化和歷史文明也是山地獨(dú)特魅力的組成部分?！疤煜旅缴级唷?，名山往往與著名宗教相伴。[2]以泰山為例，曾有統(tǒng)計(jì)，泰山有山峰156 座，崖嶺138 座，古樹名木萬(wàn)余株，流泉飛瀑百余處，歷代刻石2500 余處等。[3]自然景觀與人文遺跡的雙重魅力，使山地旅游景區(qū)倍受游客青睞。

（二）游客活動(dòng)時(shí)間顯著差異性

很多令人嘆為觀止的景觀是因時(shí)而現(xiàn)的。受到四季更替等客觀影響，景區(qū)景觀四季呈現(xiàn)出不同的風(fēng)貌；而一日之內(nèi)的日出、晚霞夕照等著名景觀則表現(xiàn)了景色的晨昏變化。因此山地旅游景區(qū)淡旺季客流量相差較大，且在關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)人數(shù)呈爆發(fā)式增長(zhǎng)。

（三）氣候地形風(fēng)險(xiǎn)復(fù)合性

山地旅游景區(qū)與一般景區(qū)不同，它依托山體建立，面積廣，海拔高，氣候多變，多盤山公路，因此山地旅游景區(qū)要承受的安全風(fēng)險(xiǎn)更為復(fù)雜。特定季節(jié)里出現(xiàn)的暴雨、泥石流等自然災(zāi)害易與地形復(fù)雜等風(fēng)險(xiǎn)因素復(fù)合造成交通意外、墜落摔傷等各種事故，其風(fēng)險(xiǎn)復(fù)合性特征可見一斑。[4]

（四）位置偏遠(yuǎn)保障不足性

山地旅游景區(qū)由于地形復(fù)雜不宜建設(shè)城市，故一般偏離于城市中心，附近缺少消防、大型醫(yī)療等救援力量。山地旅游景區(qū)相較于城市、非山地旅游景區(qū)由于地理環(huán)境、電子信號(hào)等的限制，安全設(shè)施無(wú)法在景區(qū)內(nèi)實(shí)現(xiàn)無(wú)死角覆蓋。

（五）公共安全控制多維性

一方面山地景區(qū)的范圍較大往往涉及多個(gè)縣市，同時(shí)景區(qū)內(nèi)山水森林等各類資源又分別隸屬于不同部門，形成了復(fù)雜的管理體系。另一方面，山地旅游景區(qū)坡陡谷深，山高林密，民警巡邏點(diǎn)位確定關(guān)鍵，既不能影響游客通行又要讓治安勤務(wù)發(fā)揮作用；景點(diǎn)較為分散，很難對(duì)游客進(jìn)行實(shí)時(shí)控制；山地旅游景區(qū)的交通大多不便，援救行動(dòng)較緩慢，安全控制難度大。

二、山地旅游景區(qū)治安勤務(wù)模式類型

當(dāng)前學(xué)界尚無(wú)關(guān)于山地旅游景區(qū)治安勤務(wù)模式的系統(tǒng)性總結(jié)，因此本文的研究基于百度搜索引擎及實(shí)地考察，通過(guò)對(duì)相關(guān)詞匯進(jìn)行檢索及訪談，整理出山地旅游景區(qū)派出所治安勤務(wù)實(shí)施方式的相關(guān)材料27 例。筆者在梳理各地實(shí)踐做法的過(guò)程中，以“景區(qū)內(nèi)是否布警”作為區(qū)分不同模式的依據(jù)；考察了勤務(wù)原則、警力配置、派出所內(nèi)部分工、責(zé)任制度等角度，對(duì)當(dāng)前山地旅游景區(qū)治安勤務(wù)模式進(jìn)行分析。在嘗試多種分類方式后，筆者認(rèn)為，“治安勤務(wù)模式”的形成至少應(yīng)有勤務(wù)原則、勤務(wù)規(guī)范、基礎(chǔ)勤務(wù)工作、勤務(wù)組織和策略、勤務(wù)保障及勤務(wù)效果反思六個(gè)因素。因此本文從以上六個(gè)因素展開，歸納出現(xiàn)有的三種主要治安勤務(wù)模式：接警制、治巡制、接巡制。

（一）接警制勤務(wù)模式——有警接警，無(wú)警待警

民警秉持“有警接警，無(wú)警待警”的勤務(wù)原則，并不駐在景區(qū)內(nèi)部而是在接到報(bào)警電話后再赴現(xiàn)場(chǎng)處置。派出所內(nèi)部仍區(qū)分各警種職責(zé)，與城市派出所崗位設(shè)置較為相似。接警制的多元主體治安防控聯(lián)動(dòng)機(jī)制的主體以市場(chǎng)主體為主，公安機(jī)關(guān)參與度較低。公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)日常監(jiān)督與事后處置；景區(qū)管理人員與保安維護(hù)景區(qū)內(nèi)部秩序；其他政府部門負(fù)責(zé)日常監(jiān)督與相關(guān)處置。采取該模式的派出所轄區(qū)多具有景區(qū)地勢(shì)陡峭，不適宜開展巡邏勤務(wù)的特點(diǎn)，除此之外，部分發(fā)展較為成熟，景區(qū)自身可承擔(dān)較多治安秩序維護(hù)職責(zé)的景區(qū)派出所也采取接警制。

接警制的優(yōu)勢(shì)在于節(jié)流警力，減少勤務(wù)負(fù)擔(dān)。弊端在于：一是治安信息的獲取主要依靠前往景區(qū)調(diào)取監(jiān)控、借助外圍公共區(qū)域監(jiān)控的方式，對(duì)于景區(qū)內(nèi)部區(qū)域的直接管理相對(duì)缺位；二是趕赴現(xiàn)場(chǎng)時(shí)間較長(zhǎng)，達(dá)不到各地普遍要求的10 或20 分鐘到達(dá)郊區(qū)的警情處置標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)法及時(shí)受理游客報(bào)警求助；三是派出所治安管理部門所有治安民警共同對(duì)景區(qū)整體治安秩序負(fù)責(zé)，隊(duì)伍中容易滋生惰性。

（二）治巡制勤務(wù)模式——有警接警，無(wú)警巡邏

治巡制模式下民警進(jìn)入景區(qū)執(zhí)勤，巡邏路線及警力配置根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行安排，派出所內(nèi)部各警種基本不詳細(xì)區(qū)分警種，治安民警與巡警、交警大多為一支隊(duì)伍，采取有警時(shí)處警，無(wú)警時(shí)巡邏的勤務(wù)原則。民警在巡邏過(guò)程中遇到糾紛等警情時(shí)，會(huì)先期即刻接警，然后視警情進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)調(diào)解或者將當(dāng)事人帶回所內(nèi)進(jìn)行后期處理。各網(wǎng)格民警對(duì)各自網(wǎng)格責(zé)任區(qū)域內(nèi)的治安員、保安、志愿者組織以及網(wǎng)格治安秩序負(fù)責(zé)。治巡制的多元主體治安防控聯(lián)動(dòng)機(jī)制由公安機(jī)關(guān)主導(dǎo)，其他治安主體協(xié)同。

采取治巡制模式的景區(qū)多具有景區(qū)地勢(shì)較緩，可開展巡邏勤務(wù)的特點(diǎn)。同時(shí)，筆者通過(guò)實(shí)地考察發(fā)現(xiàn)，采取該模式的部分景區(qū)周邊居民較少，民警可以較少?gòu)氖轮苓吘用駪艏k理、居民治安案件查處等相關(guān)工作，進(jìn)而將精力投入景區(qū)巡邏等勤務(wù)中。與接警制不同的是，治巡制的景區(qū)管理人員與保安起到協(xié)助公安維護(hù)景區(qū)秩序的作用，公安機(jī)關(guān)除負(fù)責(zé)日常監(jiān)督與事后處置外，還要負(fù)責(zé)日常巡邏的任務(wù)。根據(jù)各派出所巡邏方式的不同，治巡制又可以劃分為以下三種類型：

一是駐區(qū)制，派出所將景區(qū)細(xì)化為多個(gè)網(wǎng)格區(qū)域，每個(gè)區(qū)域設(shè)置民警、輔警、治安輔助人員，依托警務(wù)站駐于責(zé)任區(qū)內(nèi)。普陀沈中派出所采用該模式，其接處警巡邏中隊(duì)實(shí)行巡邏與接處警相結(jié)合的動(dòng)態(tài)處警機(jī)制，社區(qū)民警改變以往既要參加接處警又要承擔(dān)查破刑治案件、調(diào)處糾紛等的工作模式。[5]駐區(qū)制民警熟悉責(zé)任區(qū)域內(nèi)治安主體狀況，了解責(zé)任區(qū)域信息，可在發(fā)生突發(fā)事件時(shí)開展各警務(wù)站間聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)，快速處置責(zé)任區(qū)域內(nèi)警情。

二是巡點(diǎn)制，全景區(qū)內(nèi)部不區(qū)分網(wǎng)格均不布警，部署治安巡邏組根據(jù)時(shí)間、區(qū)域重要性等特點(diǎn)設(shè)定重要點(diǎn)位開展巡邏。巡點(diǎn)制用警靈活，可根據(jù)治安環(huán)境變化適時(shí)調(diào)整巡邏方案，節(jié)省警力的同時(shí)可以加強(qiáng)重點(diǎn)巡控。

三是駐巡制，派出所選取景區(qū)重要點(diǎn)位布警駐守，另布巡邏民警沿線巡邏。負(fù)責(zé)重慶照母山植物公園的兩江新區(qū)派出所采用該模式，結(jié)合人流量增加的實(shí)際情況，采取重點(diǎn)區(qū)域執(zhí)守。駐巡制布警重點(diǎn)突出，在保證重要點(diǎn)位有序的基礎(chǔ)上將警力覆蓋景區(qū)全景，進(jìn)一步提升了應(yīng)急聯(lián)動(dòng)能力。

（三）接巡制勤務(wù)模式——接警制與治巡制的融合

此種模式下，派出所采取在景區(qū)周邊執(zhí)行巡邏勤務(wù)的方法。警力并非集中于一點(diǎn)，可采取就近原則出警。在景區(qū)內(nèi)部有警情發(fā)生時(shí)，可根據(jù)民警GPS 定位確認(rèn)離案情發(fā)生地點(diǎn)最近的民警，快速出警（如圖1）。這里所說(shuō)的景區(qū)周邊，筆者將之界定為：是指雖有景區(qū)的裝修、布局特點(diǎn)，但是處于景區(qū)入口、檢票口之外，不需要購(gòu)票便能到達(dá)的區(qū)域。這一范圍內(nèi)的巡邏勤務(wù)通過(guò)主動(dòng)觀察識(shí)別景區(qū)場(chǎng)域風(fēng)險(xiǎn)，在提高見警率為游客提供綜合性服務(wù)的同時(shí)，可以強(qiáng)化社會(huì)面控制進(jìn)而增強(qiáng)游客安全感。另一方面，民警可以協(xié)助其他主體執(zhí)法，強(qiáng)化綜合管理職能。

圖1 接巡制示意圖

三、當(dāng)前治安勤務(wù)模式存在的問(wèn)題及其原因

筆者將上文所述的現(xiàn)有三種山地旅游景區(qū)治安勤務(wù)模式的特征進(jìn)行總結(jié)，并進(jìn)行了橫向的比較，分析得出當(dāng)前山地旅游景區(qū)治安勤務(wù)模式存在的問(wèn)題及其原因。

（一）警力實(shí)時(shí)在場(chǎng)性不足及原因

治巡制模式中的巡點(diǎn)制與駐巡制，由于以固定線路巡邏為主，因此不可避免地形成管控空當(dāng)，造成實(shí)時(shí)在場(chǎng)性不足的問(wèn)題。采取接警制、接巡制模式的景區(qū)內(nèi)不布警，實(shí)時(shí)在場(chǎng)性更是無(wú)從談起。因此當(dāng)前治安勤務(wù)模式雖提出“全景式覆蓋”的原則，但是民警無(wú)法真正將該原則落實(shí)到實(shí)踐中。究其原因，主要有以下幾點(diǎn)：

一是山地旅游景區(qū)警力不足。面對(duì)山地景區(qū)范圍可達(dá)幾百幾千平方千米，且在重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)，客流量呈井噴式增長(zhǎng)的現(xiàn)狀，各公安機(jī)關(guān)只能將現(xiàn)有警力最大程度輻射至各景區(qū)重點(diǎn)位置。

二是山地旅游景區(qū)自然條件限制。山地旅游景區(qū)路陡山高，植被茂密，地形復(fù)雜。部分極險(xiǎn)地區(qū)民警根本無(wú)法到達(dá)，而且這些部位一旦發(fā)生事故不易被察覺，后果不堪設(shè)想。

三是治安管理意識(shí)轉(zhuǎn)變較慢，應(yīng)對(duì)不及時(shí)。當(dāng)前山地旅游景區(qū)的形成主要分為兩類：一類是各地為響應(yīng)優(yōu)先發(fā)展旅游業(yè)的政策，主動(dòng)將山地旅游資源紛紛轉(zhuǎn)化為山地旅游景區(qū)；另一類是被動(dòng)接受非景區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)榫皡^(qū)，如貴州省螺獅殼山海拔1700 多米，因《陳情令》在此取景拍攝，其從一座荒山搖身成為網(wǎng)紅打卡景點(diǎn)，這一類景區(qū)具有形成周期短、熱度不具有長(zhǎng)期性、游客多為年輕人、相關(guān)政府部門應(yīng)對(duì)不及的特點(diǎn)。這兩種情況下，部分景區(qū)公安機(jī)關(guān)習(xí)慣了城市、農(nóng)村派出所傳統(tǒng)治安勤務(wù)模式，短時(shí)間內(nèi)無(wú)法接受治安勤務(wù)模式的轉(zhuǎn)變。四是安全重視度不夠。接警制、接巡制模式與城市派出所治安勤務(wù)模式非常接近，實(shí)踐中，部分派出所按照城市的治安管理原則對(duì)景區(qū)進(jìn)行管理。具體體現(xiàn)為這一部分的公安機(jī)關(guān)尚未認(rèn)識(shí)到山地旅游景區(qū)治安風(fēng)險(xiǎn)的特殊性，對(duì)于景區(qū)安全重視度不夠。

（二）公安機(jī)關(guān)與其他勤務(wù)主體的融合性薄弱及原因

當(dāng)前雖然推行聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)協(xié)同機(jī)制，但是實(shí)踐中，采取接警制、接巡制的山地旅游景區(qū)內(nèi)部的治安秩序維護(hù)主要依靠景區(qū)內(nèi)保安人員。公安機(jī)關(guān)對(duì)保安人員的勤務(wù)效率等具體情況并不了解，更難談協(xié)同機(jī)制。治巡制中，政府主要通過(guò)雇用保安服務(wù)公司、組織治安員、輔警、志愿者組織輔助公安機(jī)關(guān)執(zhí)行景區(qū)內(nèi)治安勤務(wù)。但由于部分景區(qū)采取重點(diǎn)線路巡邏，并不固定責(zé)任區(qū)，民警與其他治安力量互動(dòng)性不足，聯(lián)防聯(lián)控協(xié)同機(jī)制效率較低。

究其原因，一是當(dāng)前多元主體治安防控聯(lián)動(dòng)機(jī)制多為“形式協(xié)作”，“實(shí)質(zhì)合作”不足。各種模式下的民警與其他治安主體之間互動(dòng)性不足，互不熟悉、各自為戰(zhàn)，難以實(shí)現(xiàn)工作上的相互融合。二是沒(méi)有實(shí)現(xiàn)貫通式管理。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，公安機(jī)關(guān)實(shí)際是通過(guò)景區(qū)管理委員會(huì)、政府的層面，對(duì)保安人員、志愿者進(jìn)行間接地監(jiān)督與指導(dǎo)，而景區(qū)管理委員會(huì)與政府這樣的中間環(huán)節(jié)大大降低了‘警、社、市’的協(xié)作效率。如何加強(qiáng)、順暢公安機(jī)關(guān)與保安公司的聯(lián)系，是當(dāng)前面臨的一個(gè)棘手問(wèn)題。

接警制、接巡制中，公安機(jī)關(guān)并不直接負(fù)責(zé)其他治安主體的相關(guān)管理、具體工作，景區(qū)內(nèi)保安人員、治安組織的相關(guān)工作分別由景區(qū)管理委員會(huì)、政府直接負(fù)責(zé)。

（三）治安勤務(wù)應(yīng)急處突能力較弱及原因

當(dāng)前山地旅游景區(qū)普遍存在處理突發(fā)問(wèn)題時(shí)反應(yīng)速度較慢的問(wèn)題。如B 山地旅游景區(qū)內(nèi)曾發(fā)生過(guò)一起游客私自打開纜車安全杠，并從纜車上跳下的事故。由于該游客跳纜車的位置處于森林上方，不在監(jiān)控范圍內(nèi)，因此公安機(jī)關(guān)、景區(qū)都沒(méi)有提前發(fā)現(xiàn)這一危險(xiǎn)行為，反而是幾位游客恰好目睹了這一場(chǎng)景并撥打了報(bào)警電話。派出所民警從接警到趕至現(xiàn)場(chǎng)，共花費(fèi)了27 分鐘，這段時(shí)間內(nèi)，該位置聚集了許多群眾，產(chǎn)生了負(fù)面的社會(huì)影響，這個(gè)問(wèn)題在許多山地旅游景區(qū)中都普遍存在。具體表現(xiàn)為：一是依托警務(wù)站開展的相關(guān)勤務(wù)，因人員安排固定性強(qiáng)，如遇民警請(qǐng)休假，不易抽調(diào)警力增援。即便安排其他民警替其上勤，因其不知悉站區(qū)情況也不能高效地執(zhí)行勤務(wù)，給突發(fā)事件的處置帶來(lái)較大隱患。二是遇突發(fā)事件且區(qū)域內(nèi)無(wú)常駐警務(wù)站時(shí)，巡邏組靈活性較強(qiáng)且巡邏路線不固定，可能無(wú)法及時(shí)趕到且不便群眾日常求助，無(wú)法在景區(qū)內(nèi)形成穩(wěn)定的常態(tài)期待秩序。這從另一個(gè)角度反映了治安勤務(wù)控制總體上靈活應(yīng)變性較差的問(wèn)題。

四、構(gòu)想“景區(qū)駐巡分級(jí)制”治安勤務(wù)模式

創(chuàng)新山地旅游景區(qū)治安勤務(wù)模式，要進(jìn)一步提高山地旅游景區(qū)安全防范認(rèn)識(shí)，充分認(rèn)清山地旅游安全風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)高于非山地景區(qū)的特征。構(gòu)建山地旅游景區(qū)治安勤務(wù)模式，應(yīng)當(dāng)在思想上繃緊安全這根弦，行動(dòng)上與其他治安力量通力合作，技術(shù)保障上借助科技力量?jī)?yōu)勢(shì)，以實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)在場(chǎng)。筆者建議將現(xiàn)行山地旅游景區(qū)治安勤務(wù)模式調(diào)整為警務(wù)區(qū)框架下的“景區(qū)駐巡分級(jí)制”模式。

（一）原則：“動(dòng)態(tài)全覆蓋，保證實(shí)時(shí)在場(chǎng)”

勤務(wù)原則是實(shí)施治安勤務(wù)時(shí)的行為準(zhǔn)則。“在場(chǎng)性”是一個(gè)哲學(xué)概念，胡塞爾認(rèn)為：在關(guān)于風(fēng)景的知覺中意義是知覺地充實(shí)的;被知覺的對(duì)象在“于機(jī)體中”的方式上被意識(shí)，這種對(duì)象有其色、行等等(只要它們“屬于知覺”)。[6]“在場(chǎng)性”很接近于我們和物體距離的遠(yuǎn)近，但這種在場(chǎng)，存在著空間性和時(shí)間性。當(dāng)我們說(shuō)，一個(gè)物理之物“在場(chǎng)”，或被“直觀”時(shí)，我們也就是在說(shuō)，它是能夠“被感知”的。[7]因此各派出所雖然無(wú)法實(shí)現(xiàn)民警遍布景區(qū)的目標(biāo)，無(wú)法從物理空間上實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)在場(chǎng)，但是可以通過(guò)創(chuàng)新勤務(wù)組織和策略、優(yōu)化勤務(wù)保障等多方面措施創(chuàng)新治安勤務(wù)模式，讓警力實(shí)現(xiàn)治安時(shí)間、治安空間上的實(shí)時(shí)在場(chǎng)。具體來(lái)說(shuō)，就是在景區(qū)派出所合理劃分警務(wù)區(qū)、科學(xué)布警的基礎(chǔ)上，輔以動(dòng)態(tài)的巡邏路線，利用多遠(yuǎn)協(xié)同機(jī)制、科技手段填補(bǔ)時(shí)間空間上的空缺，實(shí)現(xiàn)全“警力”時(shí)空上的全覆蓋，達(dá)到“全域、全時(shí)、全程、全要素”監(jiān)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)要求，[8]進(jìn)而保證實(shí)時(shí)在場(chǎng)。

（二）框架：各因素體系化適配

按照模式研究的思路，用一體化的思維看待山地旅游景區(qū)治安勤務(wù)模式實(shí)踐，可以模式化優(yōu)勢(shì)促進(jìn)各因素形成合力，提高山地旅游景區(qū)治安勤務(wù)效率。首先利用整體觀察法，將抽象的一般性機(jī)制概念構(gòu)成一個(gè)體系，并將具體的勤務(wù)內(nèi)容、制度等事實(shí)涵攝于這些抽象因素概念之下。在將山地旅游景區(qū)治安勤務(wù)模式的勤務(wù)原則、勤務(wù)規(guī)范、基礎(chǔ)勤務(wù)工作、勤務(wù)組織和策略、勤務(wù)保障及勤務(wù)效果反思六個(gè)因素進(jìn)行系統(tǒng)化展現(xiàn)后，便需考慮各因素之間能否妥善適配，而非各自為戰(zhàn)甚至相互阻礙，也即考慮各因素之間的協(xié)調(diào)性、秩序性問(wèn)題。通過(guò)對(duì)現(xiàn)有三種模式優(yōu)劣勢(shì)進(jìn)行總結(jié)分析，結(jié)合實(shí)際訪談中民警對(duì)于現(xiàn)有模式提出的改進(jìn)建議，景區(qū)駐巡分級(jí)制模式的勤務(wù)組織和策略的具體構(gòu)建如表1 所示?！熬皡^(qū)駐巡分級(jí)制”模式設(shè)立旅游警察專業(yè)化隊(duì)伍，這支隊(duì)伍的勤務(wù)內(nèi)容主要包括治安案件查處、治安檢查以及全天候、全景式巡邏等。派出所首先要通過(guò)明確山地旅游景區(qū)治安勤務(wù)模式中各治安主體的合作方式、勤務(wù)內(nèi)容及責(zé)任分配關(guān)系來(lái)實(shí)現(xiàn)各方權(quán)、責(zé)、利的基本統(tǒng)一；然后通過(guò)勤務(wù)保障手段保證治安信息獲取機(jī)制順暢；最后，由于山地旅游景區(qū)的治安環(huán)境會(huì)隨著社會(huì)環(huán)境的不斷變化而變化，固定的治安勤務(wù)模式會(huì)與現(xiàn)實(shí)不斷產(chǎn)生新的矛盾，因此有效的反思機(jī)制是完整的治安勤務(wù)模式中不可或缺的最后一環(huán)。

表1 警務(wù)區(qū)框架下“駐景區(qū)駐巡制”模式勤務(wù)組織和策略構(gòu)建構(gòu)想

（三）進(jìn)路：山地旅游景區(qū)治安勤務(wù)模式創(chuàng)新內(nèi)容

1.制定動(dòng)態(tài)防控預(yù)案——以人為本的精細(xì)化管理。城市轄區(qū)內(nèi)大多數(shù)人員較為固定流動(dòng)性不大，而山地旅游景區(qū)的人員流動(dòng)性極強(qiáng)，且根據(jù)地理位置、時(shí)間節(jié)點(diǎn)不同，游客特征也不盡相同。因此山地旅游景區(qū)派出所應(yīng)在城市派出防控預(yù)案的基礎(chǔ)上結(jié)合游客特點(diǎn)，制定以人為本的動(dòng)態(tài)防控預(yù)案，做到有案無(wú)患。山地旅游景區(qū)應(yīng)急預(yù)案變化性強(qiáng)主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面的特殊之處：

一是針對(duì)游客地理分布特點(diǎn)不同預(yù)案不同。最常見的便是票區(qū)外人數(shù)突然增加，以八達(dá)嶺長(zhǎng)城為例，許多游客會(huì)在八達(dá)嶺長(zhǎng)城外的野長(zhǎng)城進(jìn)行攀爬、拍照等活動(dòng)，這一部分面積較廣，不符合狹義景區(qū)的范圍，且票區(qū)外區(qū)域普遍存在監(jiān)控較少、救援、交通設(shè)施不方便等問(wèn)題。針對(duì)這一情況，制定預(yù)案時(shí)需考慮直升機(jī)、遙感等技術(shù)的應(yīng)用。

二是主要游客自身類型變化性強(qiáng)。寒暑假，學(xué)生較多；附近城市的居民利用周五及周六日，趕往景區(qū)，其中以年輕人、中年人居多；老年人因不受工作日等時(shí)間限制，且為了避開旅游高峰，多選擇如重陽(yáng)節(jié)等重要傳統(tǒng)節(jié)日、工作日前往山地旅游景區(qū)。山地旅游景區(qū)的游客多為成團(tuán)前來(lái)，較少單獨(dú)行動(dòng)，因此在特定時(shí)間段，游客類型較為集中。針對(duì)不同主體特征應(yīng)制定不同的應(yīng)急預(yù)案：為老年人特殊準(zhǔn)備速效救心丸等應(yīng)急物品；對(duì)小孩進(jìn)行救援時(shí)安排女民警在場(chǎng)安撫其情緒等。

2.分級(jí)劃分警務(wù)區(qū)——治安基礎(chǔ)勤務(wù)工作的夯實(shí)與強(qiáng)化。分級(jí)劃分警務(wù)區(qū)，保證警力跟著警情走?；A(chǔ)勤務(wù)工作是治安信息情報(bào)最主要的來(lái)源之一，扎實(shí)的治安勤務(wù)基礎(chǔ)工作有助于情報(bào)信息收集，為情報(bào)研判工作奠定基礎(chǔ)。

首先，堅(jiān)持動(dòng)態(tài)設(shè)定原則，分級(jí)劃分警務(wù)區(qū)（如表2）。在各景區(qū)內(nèi)建立2～3 個(gè)警務(wù)格，并根據(jù)治安實(shí)體的人、物、時(shí)空等要素將每個(gè)警務(wù)格再進(jìn)一步分級(jí)劃分為一級(jí)區(qū)（1～2 個(gè)）、二級(jí)區(qū)（1～2個(gè)）、三級(jí)區(qū)（剩余其他）。劃分標(biāo)準(zhǔn)：（1）地域特點(diǎn)，包括面積大小、所處地理位置、地勢(shì)特點(diǎn)等；（2）參照有關(guān)數(shù)據(jù)常量，包括救助類、糾紛類治安案事件、違法犯罪案件等數(shù)據(jù)常量；（3）警務(wù)區(qū)的熱度，包括該區(qū)域的人流量、人均停留時(shí)間；（4）警務(wù)區(qū)內(nèi)有無(wú)需要定期檢查的設(shè)施等。并根據(jù)治安形勢(shì)的變化適時(shí)進(jìn)行調(diào)整。

表2 警務(wù)區(qū)警力構(gòu)成表

其次，根據(jù)各警務(wù)區(qū)的特點(diǎn)，從民警數(shù)量與民警素質(zhì)兩個(gè)方面進(jìn)行人員配置，保證重要位置要實(shí)現(xiàn)防控重點(diǎn)突出，讓警力跟著警情走。民警數(shù)量方面：在一、二級(jí)區(qū)采取駐區(qū)模式，一級(jí)區(qū)2 人／區(qū)·班，二級(jí)站1 人／區(qū)·班，三級(jí)站不設(shè)駐站民警，各區(qū)均配備有輔警，做好群眾報(bào)警求助的先期處置工作。民警素質(zhì)方面：比如經(jīng)常發(fā)生救助類案事件的網(wǎng)格，則可由身體素質(zhì)較好的人員進(jìn)行管理；經(jīng)常發(fā)生糾紛類案事件的網(wǎng)格，則可由反應(yīng)較快，溝通能力較強(qiáng)的人員進(jìn)行管理。在人員組隊(duì)方面，可選擇雙向選擇的機(jī)制，進(jìn)而起到督促的作用。

再次，明確多元主體人數(shù)搭配機(jī)制。借鑒海鹽縣公安局秦山派出所“1（警務(wù)區(qū)）＋2（民警）＋10（信息員、安全員等輔助人員）”的制度，建立：“1（警務(wù)區(qū)）＋x（民警數(shù)）＋y（信息員、安全員等社會(huì)治安主體數(shù)）”的多元主體力量配置制度，一個(gè)網(wǎng)格內(nèi)的治安主體根據(jù)勤務(wù)分流制度各司其職，對(duì)網(wǎng)格共同負(fù)責(zé)。

最后，增設(shè)巡邏隊(duì)，實(shí)現(xiàn)警力最大程度輻射。公開巡邏和便衣巡邏相結(jié)合，定線亂線相結(jié)合，并根據(jù)警情、環(huán)境的變化進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，爭(zhēng)取創(chuàng)建對(duì)治安實(shí)體控制程度最高、最適宜山地旅游景區(qū)的治安勤務(wù)模式。

3.“游客紅袖標(biāo)” 示范作用——多元協(xié)同與多元合作的銜接和轉(zhuǎn)化。多元合作機(jī)制的核心在于，在法律框架內(nèi)，實(shí)現(xiàn)多元主體責(zé)、權(quán)、利基本統(tǒng)一。首先采取勤務(wù)分流及“紅袖標(biāo)游客”的做法明確市場(chǎng)、社會(huì)主體責(zé)任分工，其次通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制明確其“利”，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)多元合作機(jī)制的完整構(gòu)建。

群眾的力量是最廣泛的，發(fā)動(dòng)群眾參與到合作機(jī)制中來(lái)，可以進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)在場(chǎng)。紅袖標(biāo)代表一種責(zé)任，它賦予了佩戴者管理的身份與權(quán)力。民警可在景區(qū)入口，指定面目和善、看起來(lái)有正義感的年輕、中年游客充當(dāng)臨時(shí)志愿者，在其進(jìn)入景區(qū)前為其佩戴紅袖標(biāo)，在其離開景區(qū)時(shí)，再將紅袖標(biāo)收回。指定某幾位具體游客，會(huì)引導(dǎo)其產(chǎn)生認(rèn)同感、榮譽(yù)感，認(rèn)為自己的身份已經(jīng)從一位普通的游客，轉(zhuǎn)為景區(qū)秩序的維護(hù)者。在游覽景區(qū)的過(guò)程中基于治安管理認(rèn)同感，“紅袖標(biāo)游客” 不僅會(huì)有意識(shí)地避免實(shí)施破壞景區(qū)治安秩序的行為，而且會(huì)主動(dòng)地阻止部分違反治安管理的行為。

“紅袖標(biāo)游客”是一種調(diào)動(dòng)群眾積極性，強(qiáng)化游客責(zé)任感的發(fā)動(dòng)思路，可以將這種思路引入到其他勤務(wù)機(jī)制中。如當(dāng)?shù)芈糜尉皡^(qū)附近的部分“黑餐館”“黑旅店”，為當(dāng)?shù)鼐用袼_。在引導(dǎo)社會(huì)組織和個(gè)人產(chǎn)生治安管理認(rèn)同感與責(zé)任感后，這些主體便會(huì)帶動(dòng)家人一起維護(hù)景區(qū)的形象，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)在場(chǎng)。

4.發(fā)展智慧勤務(wù)——勤務(wù)保障的跟進(jìn)與支持。隨著信息科技與警務(wù)工作的不斷融合發(fā)展，各地公安機(jī)關(guān)牢記習(xí)近平總書記指示精神，牢固樹立“向科技創(chuàng)新要戰(zhàn)斗力”理念，全力推進(jìn)智慧勤務(wù)建設(shè)。[8]基于科技支撐的勤務(wù)技術(shù)保障主要在兩個(gè)方面發(fā)揮效能：

（1）與人防結(jié)合，真正實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)在場(chǎng)。一是監(jiān)控布成網(wǎng)，雙線結(jié)合。形成監(jiān)控網(wǎng)有助于對(duì)景區(qū)進(jìn)行全方位控制。考慮到山地旅游景區(qū)氣候復(fù)雜多變，無(wú)線可能受天氣等影響發(fā)生中斷，筆者建議采用有線這種傳統(tǒng)的布控方式：有線布控的線埋在地下，因此不受刮風(fēng)下雨等客觀條件的限制，傳輸更加穩(wěn)定。監(jiān)控設(shè)備布控總體保持以有線為主，無(wú)線為輔。二是利用風(fēng)速風(fēng)向儀顯示器、聲吶等科技。風(fēng)速風(fēng)向儀顯示器可以較為直觀地展示某高度的風(fēng)力大小，游客可參考風(fēng)向標(biāo)，選擇是否繼續(xù)攀爬。對(duì)于山洞等不便于巡邏的區(qū)域，可利用聲吶技術(shù)進(jìn)行聲音判明，以判斷是否有危險(xiǎn)的野生動(dòng)物或者是否有人求救。三是依托警用無(wú)人機(jī)，采用遙感技術(shù)，加強(qiáng)高點(diǎn)控制。無(wú)人機(jī)可到達(dá)較高位置，俯拍范圍較廣，加強(qiáng)了對(duì)景區(qū)的高點(diǎn)控制。警用無(wú)人機(jī)相比于傳統(tǒng)巡邏方式具有能夠快速到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)，并且作為“可移動(dòng)的攝像頭”，可及時(shí)對(duì)現(xiàn)場(chǎng)狀況進(jìn)行傳輸；可利用紅外遙感攝像，尋找生命體，有效地節(jié)約了山地旅游景區(qū)治安民警巡邏、搜救的警力；對(duì)于陡峭不便進(jìn)入的區(qū)域或者在暴雨、泥石流等極端天氣執(zhí)行任務(wù)時(shí)，運(yùn)用無(wú)人機(jī)巡邏可以規(guī)避傳統(tǒng)巡邏方式所存在的風(fēng)險(xiǎn)，確保巡邏人員的人身安全。

（2）強(qiáng)化信息采集，智能預(yù)警。借鑒黔西南州公安局等景區(qū)公安的先進(jìn)科技手段，為治安勤務(wù)減輕壓力；借助大數(shù)據(jù)平臺(tái)，對(duì)進(jìn)入各景區(qū)景點(diǎn)游客人數(shù)和身份、車輛等信息自動(dòng)采集匯總、智能分析，實(shí)現(xiàn)景區(qū)實(shí)名制、信息全方位采集，以按需及時(shí)調(diào)整警力部署。比如，景區(qū)內(nèi)的視頻監(jiān)只要控捕捉到有人越界，指揮中心就能馬上收到警報(bào)，并命令現(xiàn)場(chǎng)安保人員前去制止；當(dāng)景區(qū)人流量達(dá)到警戒值，或是遇到重點(diǎn)人、重點(diǎn)車輛進(jìn)入，指揮平臺(tái)就會(huì)自動(dòng)報(bào)警提示處置，有效預(yù)防擁擠踩踏或各類案件的發(fā)生。這些科技手段使得對(duì)景區(qū)可視化扁平化的“智慧管理”變成了現(xiàn)實(shí)。[9]

五、余論

理論創(chuàng)新是實(shí)踐創(chuàng)新的先導(dǎo)。[10]國(guó)家治理體系治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)的落實(shí)落地表現(xiàn)為一系列的制度創(chuàng)新，山地旅游景區(qū)正蓬勃發(fā)展，面對(duì)人民群眾對(duì)于景區(qū)安全需求不斷提高的現(xiàn)狀，公安機(jī)關(guān)將現(xiàn)有勤務(wù)做法形成一套完善的模式，是提高勤務(wù)效率的必然趨勢(shì)?，F(xiàn)有研究較為零散，當(dāng)前學(xué)界尚無(wú)關(guān)于山地旅游景區(qū)治安勤務(wù)制度的系統(tǒng)性總結(jié)，本文創(chuàng)新性地引入了模式研究的思路，以一體化的思維看待山地旅游景區(qū)治安勤務(wù)實(shí)踐，通過(guò)實(shí)證研究，歸納出現(xiàn)有的三種山地旅游景區(qū)治安勤務(wù)模式。針對(duì)現(xiàn)有模式存在的問(wèn)題，本文創(chuàng)新性地提出構(gòu)建警務(wù)區(qū)框架下景區(qū)駐巡分級(jí)制模式框架設(shè)計(jì)，以及該模式下治安勤務(wù)因素的優(yōu)化方式，以模式優(yōu)勢(shì)促進(jìn)各環(huán)節(jié)形成合力，提高山地旅游景區(qū)治安勤務(wù)效率。本文模式的總結(jié)思路具有可復(fù)制性，可為其他類型景區(qū)的治安勤務(wù)模式探索提供思路上的借鑒，對(duì)推動(dòng)形成景區(qū)治安勤務(wù)模式創(chuàng)新示范效應(yīng)具有補(bǔ)充借鑒意義。各地公安機(jī)關(guān)可以將先進(jìn)但零散的治安勤務(wù)按照完善合適的治安勤務(wù)模式串聯(lián)起來(lái)，進(jìn)而可以達(dá)到整體勝于局部總和的效果。