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中國(guó)城鄉(xiāng)社區(qū)政策的演進(jìn)圖景與深層反思*
——基于1987—2020 年國(guó)家層面政策文本的混合分析

2022-08-24 13:53宋銳輝張平
智庫理論與實(shí)踐 2022年4期
關(guān)鍵詞:城鄉(xiāng)工具階段

■ 宋銳輝 張平

1 南京大學(xué)政府管理學(xué)院 南京 210023

2 東北大學(xué)文法學(xué)院 沈陽 110169

1 引言

城鄉(xiāng)社區(qū)是社會(huì)治理的基本單元,特別是黨的十九大報(bào)告提出“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè),推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移”之后,城鄉(xiāng)社區(qū)治理在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中的基礎(chǔ)性和兜底性作用愈發(fā)凸顯。作為政策的基礎(chǔ)落實(shí)對(duì)象和基本操作單元,城鄉(xiāng)社區(qū)能否取得高質(zhì)量發(fā)展主要取決于政策因素。社區(qū)政策作為公共政策的子集,是黨和國(guó)家在一定時(shí)期內(nèi)為實(shí)現(xiàn)一定的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)和生態(tài)目標(biāo),以城鄉(xiāng)社區(qū)為實(shí)施場(chǎng)域制定的一系列具有強(qiáng)制力、約束力和領(lǐng)導(dǎo)力的政策總和[1],在分配社區(qū)資源、規(guī)范社區(qū)行為、解決社區(qū)問題、促進(jìn)社區(qū)發(fā)展等方面具有積極作用。因此,適時(shí)進(jìn)行社區(qū)政策研究,發(fā)掘現(xiàn)有政策潛在的問題并提出有針對(duì)性的政策建議,對(duì)進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)社區(qū)政策、指導(dǎo)城鄉(xiāng)社區(qū)治理具有重要意義。

近年來,我國(guó)學(xué)者在社區(qū)政策研究領(lǐng)域已經(jīng)取得了豐富的研究成果,大致可以分為3 個(gè)方面。

一是對(duì)我國(guó)社區(qū)政策的發(fā)展歷程進(jìn)行梳理,明確社區(qū)政策不同階段的特征及價(jià)值取向。何紹輝[2]以1949—2019 年間國(guó)家層面的社區(qū)政策文本為分析對(duì)象,將我國(guó)城市社區(qū)的發(fā)展劃分為管理階段、建設(shè)階段和治理階段,雖然不同階段政策的側(cè)重點(diǎn)各有不同,但其目標(biāo)依舊是治理現(xiàn)代化。楊貴慶等[3]回顧了改革開放40 年來我國(guó)國(guó)家層面的社區(qū)發(fā)展政策,認(rèn)為我國(guó)與社區(qū)規(guī)劃相關(guān)的政策先后經(jīng)歷了社區(qū)服務(wù)、社區(qū)建設(shè)和社區(qū)治理階段,并始終堅(jiān)持以人為本、與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的原則。萬正藝等[4]認(rèn)為,城市社區(qū)服務(wù)政策先后經(jīng)歷了倡導(dǎo)探索、產(chǎn)業(yè)推進(jìn)和均衡發(fā)展3 個(gè)階段,對(duì)服務(wù)主體、服務(wù)內(nèi)容和保障措施的考慮逐漸充分。

二是對(duì)我國(guó)社區(qū)政策的工具選擇進(jìn)行歸類,揭示社區(qū)政策工具選擇的規(guī)律和偏好。孫萍等[5]對(duì)我國(guó)1987 年以來的城市社區(qū)社會(huì)保障政策的工具選擇進(jìn)行了歸納分析,發(fā)現(xiàn)基礎(chǔ)型和倡導(dǎo)型工具分別是我國(guó)社區(qū)保障政策最常使用和更傾向于使用的政策工具。單菲菲[6]對(duì)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》這一政策文本進(jìn)行分析,發(fā)現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理政策運(yùn)用政策工具不平衡,環(huán)境型政策工具居多,并且供給型、環(huán)境型和需求型政策工具內(nèi)部次級(jí)工具結(jié)構(gòu)分布不均衡。顏德如等[7]將城市社區(qū)服務(wù)政策的工具維度分為強(qiáng)制型工具、激勵(lì)型工具和能力建設(shè)型工具,政策工具維度整體上維持了“激勵(lì)型工具、強(qiáng)制型工具與能力建設(shè)型工具”的演化順序,且激勵(lì)型政策工具的占比最大。

三是對(duì)境外社區(qū)政策制定執(zhí)行相關(guān)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行解讀,為我國(guó)社區(qū)政策的完善提供有益借鑒與啟示。陳社英等[8]通過回顧國(guó)際經(jīng)驗(yàn),分析社區(qū)服務(wù)與社會(huì)政策研究的主要發(fā)展脈絡(luò)以及西方福利國(guó)家社會(huì)政策的癥結(jié),為我國(guó)社區(qū)養(yǎng)老研究與實(shí)踐提供全新視角。王桂亭[9]從文創(chuàng)、賦權(quán)和參與3 個(gè)方面對(duì)中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)社區(qū)營(yíng)造政策的豐富經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行解讀,認(rèn)為其具體做法對(duì)中國(guó)社區(qū)建設(shè)具有借鑒意義。俞祖成[10]通過對(duì)二戰(zhàn)后日本社區(qū)政策邏輯起點(diǎn)的政策報(bào)告《社區(qū):生活場(chǎng)所的人性之恢復(fù)》的全面考察,倡導(dǎo)積極學(xué)習(xí)和借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家在社區(qū)治理領(lǐng)域的有益經(jīng)驗(yàn)。

現(xiàn)有研究成果具有重要的理論和實(shí)踐價(jià)值,但是從整體來看:研究方法主要是定性研究即基于政策文本的定性解讀,缺乏對(duì)社區(qū)政策的系統(tǒng)性定量分析;研究?jī)?nèi)容是以社區(qū)單一方面政策為主,例如,社區(qū)養(yǎng)老政策研究、社區(qū)教育政策研究等,缺乏整體觀念。鑒于此,本文以1987—2020 年國(guó)家層面的246 份社區(qū)政策文本為研究對(duì)象,綜合運(yùn)用文獻(xiàn)計(jì)量法和內(nèi)容分析法,構(gòu)建包括政策外在結(jié)構(gòu)特征(發(fā)文時(shí)間和頒布機(jī)構(gòu))和政策內(nèi)部語義特征(政策工具和政策主題)在內(nèi)的二維分析框架,對(duì)國(guó)家層面的社區(qū)政策進(jìn)行整體把握與立體描摹,全面刻畫社區(qū)政策的演進(jìn)圖景,以期厘清和科學(xué)判斷三十余年來社區(qū)政策的基本走向,為今后政策制定與理論研究提供有益參考與借鑒。

2 數(shù)據(jù)來源與研究設(shè)計(jì)

2.1 數(shù)據(jù)來源

北大法寶數(shù)據(jù)庫①北大法寶數(shù)據(jù)庫網(wǎng)址:https://www.pkulaw.com。作為國(guó)內(nèi)成立較早、內(nèi)容和功能較全的法律信息檢索平臺(tái),為搜集社區(qū)相關(guān)政策文件提供了可靠的數(shù)據(jù)來源。本文以“社區(qū)”“村委會(huì)”(或“村民委員會(huì)”)、“居委會(huì)”(或“居民委員會(huì)”)等為檢索關(guān)鍵詞,在北大法寶數(shù)據(jù)庫內(nèi)進(jìn)行專業(yè)檢索,初步得到國(guó)家層面的社區(qū)政策文本489 篇。為了確保政策內(nèi)容最大限度地滿足研究需求,篩選原則如下:①權(quán)威性原則,即選取的政策文本必須由國(guó)家層面機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)出臺(tái);②相關(guān)性原則,即選取的政策文本內(nèi)容必須與社區(qū)工作密切相關(guān),要求文件部分或全部?jī)?nèi)容對(duì)社區(qū)建設(shè)有一定的指導(dǎo)意義;③溯源性原則,即選取的政策文本必須能夠展現(xiàn)政策變遷過程。經(jīng)過多輪篩選,最終得到符合篩選要求的政策文獻(xiàn)246篇,包括法律、黨內(nèi)法規(guī)、行政法規(guī)和部門規(guī)章四類政策,時(shí)間跨度為1987—2020 年,截止時(shí)間為2020年12月31日。對(duì)所得社區(qū)政策的文件名稱、發(fā)文時(shí)間、發(fā)文部門、效力級(jí)別、政策內(nèi)容等信息進(jìn)行歸納整理,從而構(gòu)建社區(qū)政策數(shù)據(jù)庫。

2.2 研究設(shè)計(jì)

文獻(xiàn)計(jì)量法是一種量化分析政策文獻(xiàn)的外在結(jié)構(gòu)屬性的研究方法,適用于政策分布特征、政策主題變遷、政策主體合作模式、政策體系的結(jié)構(gòu)與演進(jìn)等方面的研究[11]。內(nèi)容分析法是通過對(duì)“內(nèi)容”的分析以獲得結(jié)論的一種研究手段,運(yùn)用內(nèi)容分析法對(duì)某一政策的變遷過程或整體情況進(jìn)行探尋已成為一種趨勢(shì)[12],在公共管理與公共政策研究領(lǐng)域中具有廣泛的應(yīng)用[13]。文獻(xiàn)計(jì)量法與內(nèi)容分析法各有優(yōu)勢(shì),但在實(shí)際運(yùn)用中各自又存在一定的局限性,基于文獻(xiàn)計(jì)量法與內(nèi)容分析法的綜合研究可以更好地服務(wù)于研究需求[14],現(xiàn)已被學(xué)者運(yùn)用到海洋工程裝備制造業(yè)政策[15]、智慧城市政策[16]等政策研究領(lǐng)域。

在進(jìn)行政策文本量化研究時(shí),構(gòu)建“內(nèi)部”與“外部”兩個(gè)維度成為許多學(xué)者的研究共識(shí),并逐漸演變成為一種研究慣例,廣泛見于政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用政策[17]、農(nóng)民工政策[18]、人才引進(jìn)政策[19]等相關(guān)研究。本文認(rèn)為:政策外在結(jié)構(gòu)是指不需二次加工、可直接獲取的直觀要素集合,包括發(fā)文時(shí)間、頒布機(jī)構(gòu)等;政策內(nèi)部語義是指隱藏于政策內(nèi)容,需進(jìn)行加工處理,不可直接獲取的抽象要素集合,包括政策主題、政策工具等。

因此,本文綜合運(yùn)用文獻(xiàn)計(jì)量法和內(nèi)容分析法,構(gòu)建包括政策外在結(jié)構(gòu)特征和內(nèi)部語義特征在內(nèi)的社區(qū)政策二維分析框架(見圖1),旨在劃分社區(qū)政策發(fā)展階段、明確核心發(fā)文部門、識(shí)別部門合作網(wǎng)絡(luò)、判斷政策實(shí)施意圖、觀測(cè)工具結(jié)構(gòu),據(jù)此得出相應(yīng)結(jié)論并進(jìn)行深層反思。

圖1 社區(qū)政策研究設(shè)計(jì)Figure 1 Community policy research design

3 我國(guó)社區(qū)政策的外在結(jié)構(gòu)特征

3.1 波動(dòng)增長(zhǎng):社區(qū)政策的年代分布

通過對(duì)不同年份社區(qū)政策的數(shù)量分析,我們既可以直觀地看到社區(qū)政策數(shù)量的整體變化趨勢(shì),又可以思考數(shù)字變動(dòng)背后的深層次原因。由圖2可知,1987 年以來,我國(guó)社區(qū)政策出臺(tái)量整體呈現(xiàn)波動(dòng)上升態(tài)勢(shì),年均政策出臺(tái)量達(dá)到7.24 份。整體來看,社區(qū)政策的數(shù)量變化有3 個(gè)比較明顯的階段:第一階段,萌芽起步階段(1987—1999年),這一階段社區(qū)政策出臺(tái)量較少,年均僅為2份;第二階段,快速上升階段(2000—2011 年),這一階段社區(qū)政策出臺(tái)量呈現(xiàn)明顯上升態(tài)勢(shì),年均達(dá)到10.2 份,2000—2001 年政策出臺(tái)量由4 增長(zhǎng)到10,2002—2006 年政策出臺(tái)量由8 增長(zhǎng)到16,2008—2010 年政策出臺(tái)量由7 增長(zhǎng)到16;第三階段,波動(dòng)增長(zhǎng)階段(2012 年至今),這一階段社區(qū)政策出臺(tái)量呈現(xiàn)過山車之勢(shì),短短7 年間出現(xiàn)3個(gè)谷值(分別是2014 年的6 份、2016 年的11 份和2018 年的5 份)、3 個(gè)峰值(分別是2015 年的15 份、2017 年的16 份、2020 年的19 份),年均為10.9 份。根據(jù)社區(qū)政策的數(shù)量變化趨勢(shì),可以預(yù)測(cè)今后一段時(shí)間內(nèi),我國(guó)社區(qū)政策的出臺(tái)量將繼續(xù)保持波動(dòng)上升趨勢(shì)。

圖2 我國(guó)社區(qū)政策數(shù)量年份分布Figure 2 Year distribution of the number of community policies in China

呈現(xiàn)上述特征的主要原因在于兩個(gè)方面。其一,我國(guó)社區(qū)實(shí)踐指導(dǎo)理念變化的影響。1986 年,民政部首次把社區(qū)概念引入城市基層管理服務(wù),我國(guó)社區(qū)發(fā)展先后經(jīng)歷了社區(qū)服務(wù)、社區(qū)建設(shè)和社區(qū)治理3 個(gè)階段[20]。不同階段的實(shí)踐要求、內(nèi)容和方式各不相同,由此導(dǎo)致社區(qū)政策的數(shù)量呈現(xiàn)不同態(tài)勢(shì)。在萌芽起步階段,社區(qū)制取代單位制,成為基層社會(huì)發(fā)展的方向,整合社區(qū)內(nèi)資源、提供社區(qū)服務(wù)、維護(hù)社區(qū)穩(wěn)定與發(fā)展成為社區(qū)體制創(chuàng)新的基本目標(biāo)[21]。國(guó)家對(duì)如何發(fā)展社區(qū)尚處于“摸著石頭過河”的狀態(tài),社區(qū)政策的重心聚焦于如何做好城市社區(qū)服務(wù),因此,政策出臺(tái)數(shù)量較少,且相對(duì)平穩(wěn)。以2000 年11 月《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)〈民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見〉的通知》為政策起點(diǎn),社區(qū)政策的出臺(tái)量進(jìn)入快速上升階段,這一階段的政策內(nèi)容圍繞社區(qū)建設(shè)主題展開,涉及社區(qū)實(shí)踐諸多方面,如社區(qū)衛(wèi)生、社區(qū)文化、社區(qū)治安、社區(qū)體育、社區(qū)環(huán)境、社區(qū)矯正等。綱領(lǐng)性政策的出臺(tái)極大地推動(dòng)了各部門根據(jù)自身職責(zé)制定相關(guān)社區(qū)政策的積極性和執(zhí)行力,各類社區(qū)建設(shè)活動(dòng)在全國(guó)范圍內(nèi)如火如荼地開展,促進(jìn)政策調(diào)整與完善,造就了社區(qū)政策在這一階段出臺(tái)量快速上升的繁華圖景。2012 年11 月,黨的十八大首次將“社區(qū)治理”一詞寫入黨的綱領(lǐng)性文件,社區(qū)政策圍繞社區(qū)治理實(shí)踐進(jìn)入波動(dòng)增長(zhǎng)階段。這一階段社區(qū)工作實(shí)踐的指導(dǎo)理念由管理轉(zhuǎn)為治理,更加強(qiáng)調(diào)多元主體之間的上下互動(dòng)、左右協(xié)作,同時(shí),隨著社會(huì)治理重心的不斷下移,加強(qiáng)社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)越來越成為國(guó)家工作的重點(diǎn)。新理念的出現(xiàn)各部門需要時(shí)間去消化、吸收和自我革新,因此,在指導(dǎo)性政策出臺(tái)后,2013—2014 年、2018—2019 年進(jìn)入政策蟄伏期,待充分調(diào)適、漸進(jìn)后,政策出臺(tái)量又回升至峰值。其二,突發(fā)性公共事件的影響。面對(duì)突發(fā)性公共事件,國(guó)家層面往往會(huì)在短時(shí)間內(nèi)制定出臺(tái)一系列緊急政策,以回應(yīng)并解決社會(huì)熱切關(guān)注問題。2020 年,社區(qū)政策出臺(tái)量達(dá)到最大值19 份,其中與新冠肺炎疫情直接相關(guān)的社區(qū)政策文件高達(dá)8 份。

3.2 雙雄領(lǐng)跑:社區(qū)政策的發(fā)文部門

城鄉(xiāng)社區(qū)治理自身的復(fù)雜性及涵蓋內(nèi)容的廣泛性,決定了其必須由多部門廣泛參與和協(xié)同合作。梳理我國(guó)社區(qū)政策單獨(dú)發(fā)文和聯(lián)合發(fā)文數(shù)量,可以看出在社區(qū)治理中廣泛參與并發(fā)揮重要作用的部門。由圖3 可知,在部門單獨(dú)發(fā)文方面,民政部和國(guó)家衛(wèi)生健康委位于第一梯隊(duì)。其中,民政部更是以絕對(duì)優(yōu)勢(shì)位列第一,政策出臺(tái)量為48份,遠(yuǎn)高于其他部門。究其原因是民政部的職責(zé)與社區(qū)密切相關(guān),此外民政部還內(nèi)設(shè)“基層政權(quán)建設(shè)和社區(qū)治理司”,明確將社區(qū)治理納入職責(zé)范圍。國(guó)家衛(wèi)生健康委政策出臺(tái)量為26 份,位列第二。這主要是由于社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)是社區(qū)建設(shè)的重要組成部分,國(guó)家衛(wèi)生健康委的主要職責(zé)中包括對(duì)社區(qū)衛(wèi)生健康工作的指導(dǎo)和規(guī)劃。特別是我國(guó)人口老齡化趨勢(shì)日益嚴(yán)峻,民政部和國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)共同肩負(fù)應(yīng)對(duì)人口老齡化的相關(guān)職責(zé)。其他部門位于第二梯隊(duì)。其中,全國(guó)人大常委會(huì)和司法部政策出臺(tái)量均為7 份,住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、教育部和商務(wù)部的政策出臺(tái)量均為5 份。在部門聯(lián)合發(fā)文方面,民政部和國(guó)家衛(wèi)生健康委位于第一梯隊(duì),政策出臺(tái)量均大于30 份,分別為57 份和38 份;財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)和公安部位于第二梯隊(duì),政策出臺(tái)量均超過20 份,分別是27 份、20 份和20 份;其他部門位于第三梯隊(duì),政策出臺(tái)量大多位于10 份附近。在部門發(fā)文總量方面②在統(tǒng)計(jì)多部門聯(lián)合發(fā)文時(shí),以部門為統(tǒng)計(jì)尺度,即如果該政策由n 部門共同制定,則被統(tǒng)計(jì)n 次,故圖3 的發(fā)文總量之和大于246。,民政部和國(guó)家衛(wèi)生健康委位于第一梯隊(duì),兩者政策出臺(tái)總量均超過50 份。其中,民政部以105 份的政策出臺(tái)總量獨(dú)占鰲頭,國(guó)家衛(wèi)生健康委政策出臺(tái)總量為64 份,位列第二。財(cái)政部、司法部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部和公安部位于第二梯隊(duì),政策出臺(tái)總量均大于20 份,分別為28 份、24 份、23 份、22 份和21 份。其他部門位于第三梯隊(duì),政策出臺(tái)總量在5~18 份之間。

圖3 不同部門單獨(dú)、聯(lián)合發(fā)文數(shù)量統(tǒng)計(jì)Figure 3 Statistics of individual and joint issuances by different departments

3.3 漸進(jìn)合作:社區(qū)政策的部門網(wǎng)絡(luò)

為進(jìn)一步探究政策制定過程中部門之間的合作網(wǎng)絡(luò)關(guān)系,本文構(gòu)建了不同階段社區(qū)政策發(fā)文部門合作網(wǎng)絡(luò)。首先,在Excel 中構(gòu)建關(guān)系矩陣A(i,j),矩陣元素Aij表示第i個(gè)部門與第j個(gè)部門之間的關(guān)系,值為0 表示該組部門之間不存在聯(lián)合發(fā)文行為,值為1 則表示該組部門之間存在聯(lián)合發(fā)文行為。其次,分階段將關(guān)系矩陣A(i,j)導(dǎo)入社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析軟件UCINET(Version 6.186),進(jìn)行后續(xù)分析;同時(shí),借助NetDraw(Version 2.158)繪制了不同階段的部門合作網(wǎng)絡(luò)圖,如表1 所示。其中,連線表示部門之間存在協(xié)作關(guān)系,連線越密集表明該階段部門合作越密切;圓圈為部門節(jié)點(diǎn),圓圈越大則表明與該部門合作發(fā)文的部門越多,在合作網(wǎng)絡(luò)中越居于核心地位。凝聚力也是社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析中的一個(gè)重要概念,但是目前尚無關(guān)于凝聚力的公認(rèn)定義,一般認(rèn)為凝聚力是指一個(gè)集體的全部成員通過社會(huì)關(guān)系聯(lián)系在一起的程度[22]。測(cè)度網(wǎng)絡(luò)凝聚力主要有三大指標(biāo):網(wǎng)絡(luò)密度③網(wǎng)絡(luò)密度,即網(wǎng)絡(luò)中實(shí)際存在的關(guān)系數(shù)量與所有理論上可能存在的關(guān)系數(shù)量之比,在0~1之間。密度越高,則說明結(jié)點(diǎn)間聯(lián)系渠道越多,網(wǎng)絡(luò)具有越高的凝聚性。(Density)、網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)平均距離④網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)平均距離,即網(wǎng)絡(luò)中所有節(jié)點(diǎn)到其他節(jié)點(diǎn)的平均距離,表示關(guān)鍵詞網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)間的分離程度。網(wǎng)絡(luò)平均距離越短,則網(wǎng)絡(luò)密集性越高,網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)間關(guān)聯(lián)度越高。(Average Path Length)和聚類系數(shù)⑤聚類系數(shù),即網(wǎng)絡(luò)中節(jié)點(diǎn)凝聚程度,位于0~1之間。聚類系數(shù)越高,則意味著網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)內(nèi)部連接越緊密。(Clustering Coefficient)。本文將采用這3 個(gè)指標(biāo)測(cè)度不同階段社區(qū)政策發(fā)文部門合作網(wǎng)絡(luò)的凝聚力。

表1 不同階段社區(qū)政策發(fā)文部門合作網(wǎng)絡(luò)Table 1 Cooperation network of community policy issuing departments at different stages

由表1 可知,不同階段社區(qū)政策合作發(fā)文部門的數(shù)量在逐漸增加,從萌芽起步階段的20 個(gè)增加到快速上升階段的40 個(gè),再增加到波動(dòng)增長(zhǎng)階段的48 個(gè);合作網(wǎng)絡(luò)圖譜中的連線越來越多;居于合作網(wǎng)絡(luò)關(guān)鍵位置的部門也由萌芽起步階段的民政部的“一家獨(dú)大”,逐步發(fā)展到波動(dòng)增長(zhǎng)階段的以民政部為代表、多部門共同發(fā)力的“百花齊放”局面,漸進(jìn)式的合作格局逐漸形成。

由表2 可知,在網(wǎng)絡(luò)密度上,萌芽起步階段(0.300)>波動(dòng)增長(zhǎng)階段(0.151)>快速上升階段(0.139)。在萌芽起步階段的部門合作網(wǎng)絡(luò)的密度最高。在網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)平均距離上,快速上升階段(1.506)>波動(dòng)增長(zhǎng)階段(1.494)>萌芽起步階段(1.066)。在快速上升階段的任意兩個(gè)部門之間,若要建立合作關(guān)系,則平均需要通過1.506個(gè)部門搭線,所需中介最多。在全局聚類系數(shù)上,萌芽起步階段(0.470)>波動(dòng)增長(zhǎng)階段(0.415)>快速上升階段(0.401),在萌芽起步階段部門合作網(wǎng)絡(luò)的聚類系數(shù)最高。

表2 不同階段網(wǎng)絡(luò)凝聚力測(cè)度Table 2 Network cohesion measures at different stages

究其原因,在萌芽起步階段,參與合作的部門數(shù)量為20 個(gè),在三個(gè)階段中最少,理論上更容易形成在數(shù)值上呈現(xiàn)高質(zhì)量的合作網(wǎng)絡(luò)⑥極端情況下,假設(shè)只有兩個(gè)部門聯(lián)合發(fā)文,那么根據(jù)公式,該合作網(wǎng)絡(luò)的密度、節(jié)點(diǎn)平均距離、聚類系數(shù)均為1。。這一階段民政部作為核心部門,充分發(fā)揮橋梁紐帶作用,實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)內(nèi)所有部門之間的聯(lián)系。在快速上升階段,各部門積極制定各項(xiàng)社區(qū)政策,用以指導(dǎo)各類社區(qū)建設(shè)活動(dòng),由于對(duì)社區(qū)認(rèn)識(shí)不充分,部門間存在職責(zé)重疊、交叉不清的問題,嚴(yán)重影響了部門履行職責(zé),出現(xiàn)政出多門、推諉扯皮、效率低下等現(xiàn)象,因此,這一階段雖然社區(qū)政策數(shù)量快速上升,但合作網(wǎng)絡(luò)質(zhì)量最差。在波動(dòng)增長(zhǎng)階段,歷經(jīng)多輪國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后,政府部門的配置更加優(yōu)化、職責(zé)更加清晰、關(guān)系更加流暢,社區(qū)發(fā)展也進(jìn)入了新階段,各部門對(duì)社區(qū)的理解也更加深刻,特別是“治理”概念正式進(jìn)入國(guó)家決策視野后,部門間更加注重協(xié)作配合。然而,這一階段合作部門數(shù)量最多,為48 個(gè),且出現(xiàn)三組“小網(wǎng)絡(luò)”,在一定程度上影響了整體合作網(wǎng)絡(luò)的各項(xiàng)凝聚力指標(biāo)。

4 我國(guó)社區(qū)政策的內(nèi)部語義特征

4.1 城鄉(xiāng)融合:社區(qū)政策的場(chǎng)域主題

政策主題可以反映政府注意力所在,一段時(shí)期的政策主題可以橫向?qū)Ρ确从痴⒁饬Φ姆峙?,不同時(shí)期的政策主題可以縱向?qū)Ρ确从痴⒁饬Φ淖兓1疚膶?duì)246 份政策文本中的主題詞采用人工標(biāo)注的方式進(jìn)行提取,并統(tǒng)計(jì)其詞頻。參考2020 年“社區(qū)治理藍(lán)皮書”叢書和《社區(qū)服務(wù)指南》中關(guān)于社區(qū)主題的分類,并結(jié)合社區(qū)政策實(shí)際內(nèi)容,確定包括場(chǎng)域主題、組織主題和內(nèi)容主題在內(nèi)的三大社區(qū)政策主題分類。為了避免政策文本篇幅對(duì)主題詞頻次的影響⑦一般來說,政策篇幅越長(zhǎng),該政策文本中特定主題詞的出現(xiàn)頻率會(huì)明顯增加。,規(guī)定無論該政策文本中出現(xiàn)幾次某一主題詞,均按照一次統(tǒng)計(jì)。

本文對(duì)不同階段246 份政策文本所提及的實(shí)施場(chǎng)域進(jìn)行統(tǒng)計(jì),結(jié)果如表3 所示。由此可以發(fā)現(xiàn),在萌芽起步階段,政策文件中只出現(xiàn)過“城市社區(qū)”的表述,這一階段“農(nóng)村社區(qū)”和“城鄉(xiāng)社區(qū)”的概念尚未進(jìn)入政府決策視野;在快速上升階段,城市社區(qū)、農(nóng)村社區(qū)和城鄉(xiāng)社區(qū)的概念均體現(xiàn)在政策文件中,分別出現(xiàn)61 次、18 次和12 次,其中城市社區(qū)是該階段社區(qū)政策的絕對(duì)實(shí)施場(chǎng)域,占比67.03%;在波動(dòng)增長(zhǎng)階段,“城鄉(xiāng)社區(qū)”異軍突起,出現(xiàn)頻次為37,占比50%,為“城市社區(qū)”和“農(nóng)村社區(qū)”出現(xiàn)頻次之和,社區(qū)政策中的城鄉(xiāng)融合趨勢(shì)明顯。雖然城鄉(xiāng)社區(qū)融合趨勢(shì)在政策文件中得以體現(xiàn),但要打破長(zhǎng)期以來形成并固化的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)并非易事,在波動(dòng)增長(zhǎng)階段,依然有50%的政策文件分別針對(duì)城市社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)不同實(shí)施場(chǎng)域而制定。

表3 不同階段社區(qū)政策場(chǎng)域主題頻數(shù)分布Table 3 Frequency distribution of community policy field themes at different stages

4.2 四位一體:社區(qū)政策的組織主題

本文對(duì)不同階段246 份政策文本所提及的社區(qū)組織類型進(jìn)行統(tǒng)計(jì),結(jié)果如表4 所示。由此可發(fā)現(xiàn),在萌芽起步階段,政府在基層群眾性自治組織上的注意力顯著高于其他類型組織,占比高達(dá)56.76%;在快速上升階段,基層群眾性自治組織與社區(qū)專業(yè)服務(wù)組織占比相當(dāng),分別為38.22%與36.31%,社區(qū)專業(yè)服務(wù)組織出現(xiàn)頻次由6 次猛增至57 次,其重要原因在于國(guó)家在全國(guó)范圍內(nèi)推進(jìn)社區(qū)(衛(wèi)生)服務(wù)中心(站)的建設(shè);在波動(dòng)增長(zhǎng)階段,排名前二的依舊是基層群眾性自治組織(55 次,37.41%)和社區(qū)專業(yè)服務(wù)組織(43 次,29.25%),四類組織占比較前兩個(gè)階段更加均衡,表明政府在重視居委會(huì)和村委會(huì)建設(shè)、積極推動(dòng)各類社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)的同時(shí),兼顧社區(qū)黨組織和社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展。有兩點(diǎn)值得注意:一是社區(qū)黨組織是唯一頻次和占比逐階段上升的組織類型,這意味著國(guó)家對(duì)社區(qū)黨建的重視程度在不斷提高,社區(qū)黨建在城鄉(xiāng)社區(qū)治理中的作用日益凸顯;二是社區(qū)社會(huì)組織的出現(xiàn)頻次呈現(xiàn)明顯的上升態(tài)勢(shì),由萌芽起步階段的6 次增長(zhǎng)至波動(dòng)增長(zhǎng)階段的24 次,特別是在2017 年和2020 年,民政部(辦公廳)相繼發(fā)布《關(guān)于大力培育發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織的意見》《培育發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織專項(xiàng)行動(dòng)方案(2021—2023年)》??梢灶A(yù)見在今后一段時(shí)間內(nèi),社區(qū)社會(huì)組織將是社區(qū)政策中的“??汀?。

表4 不同階段社區(qū)政策組織主題頻數(shù)分布Table 4 Frequency distribution of community policy organization themes at different stages

4.3 協(xié)同推進(jìn):社區(qū)政策的內(nèi)容主題

本文對(duì)不同階段246 份政策文本所涉及的內(nèi)容主題進(jìn)行了統(tǒng)計(jì),結(jié)果如表5 所示。由此可發(fā)現(xiàn),在萌芽起步階段,社區(qū)政策的內(nèi)容主題在頻次和占比上相對(duì)接近,可能是因?yàn)樵撾A段政策出臺(tái)量較少;在快速上升階段,以“社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)”為政策內(nèi)容的政策數(shù)量最多,頻次高達(dá)55 次,占比為22.73%,其次是社區(qū)安全,出現(xiàn)頻次為34 次,占比為14.05%,接下來的排序依次為社區(qū)體育服務(wù)、社區(qū)法律服務(wù)、社區(qū)文化服務(wù)等;在波動(dòng)增長(zhǎng)階段,各內(nèi)容主題頻次與占比又相對(duì)比較均衡,頻次約為20 次,占比約為10%。通過對(duì)不同階段的社區(qū)政策內(nèi)容主題占比進(jìn)行分析可發(fā)現(xiàn),我國(guó)社區(qū)政策制定在內(nèi)容上逐漸進(jìn)入穩(wěn)定均衡狀態(tài),社區(qū)實(shí)踐各個(gè)方面均有所涉及,穩(wěn)步推進(jìn)、協(xié)同發(fā)展。需要指出的是,均衡發(fā)展也要有所側(cè)重,例如,在疫情防控常態(tài)化背景下,政府應(yīng)將更多的注意力投入到社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)、社區(qū)環(huán)境管理等方面,為城鄉(xiāng)社區(qū)疫情防控工作提供政策支持和制度保障。

4.4 結(jié)構(gòu)失衡:社區(qū)政策的工具類型

政策工具是政策制定者為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)賴以使用的方法和手段。雖然“社區(qū)”概念是一個(gè)西方的舶來品,但在幾十年的本土化過程中,我國(guó)社區(qū)發(fā)展帶有濃厚的中國(guó)特色——在黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)下多方參與、共同治理。研究中國(guó)特色制度下各方扮演何種角色、使用何種政策工具推動(dòng)政策的制定推行,不僅饒有趣味而且具有重要學(xué)術(shù)價(jià)值。本文之所以選擇豪利特和拉米什(Howlett &Ramesh)的政策工具分類框架,主要是基于以下兩個(gè)方面:其一,隨著社會(huì)治理重心下移至基層,城鄉(xiāng)社區(qū)正在成為公共物品和服務(wù)供給的主要陣地;其二,我國(guó)城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)主體包括具有政治屬性的各級(jí)黨委、行政屬性的各級(jí)政府、自治屬性的村(居)委會(huì)、市場(chǎng)屬性的各類市場(chǎng)主體以及非營(yíng)利屬性的第三方組織等,在多元參與的社區(qū)治理體系下,各方的介入程度存在差異。上述兩點(diǎn)與豪利特和拉米什劃分政策工具所依據(jù)的“公共物品和服務(wù)供給過程中政府的介入程度”標(biāo)準(zhǔn)高度契合。

在確定最終政策工具箱之前,隨機(jī)抽取10 份社區(qū)政策文本,按照豪利特和拉米什劃分的政策工具進(jìn)行預(yù)編碼,以檢驗(yàn)該套政策工具的適用性。研究發(fā)現(xiàn),混合性政策工具中的“產(chǎn)權(quán)拍賣”和“稅收與使用者付費(fèi)”、強(qiáng)制性政策工具中的“公共企業(yè)”與社區(qū)政策具體內(nèi)容關(guān)聯(lián)性較低,不能進(jìn)行有效編碼。因此,在結(jié)合政策內(nèi)容并借鑒其他學(xué)者[24-25]研究的基礎(chǔ)上,本文確定了正式的政策工具分類明細(xì),如表6 所示。

表6 政策工具分類明細(xì)Table 6 Classification of policy tools

本文采用內(nèi)容分析法,對(duì)246 份社區(qū)政策文本中政策工具的使用頻次進(jìn)行了定量分析,結(jié)果如表7 所示。從政策工具選擇來看,我國(guó)社區(qū)政策工具中混合性政策工具占比最大,為41.20%;其次,為自愿性工具,占比33.81%;最后,是強(qiáng)制性工具,占比24.99%。從政策工具使用階段來看,在萌芽起步階段,強(qiáng)制性工具的使用最為頻繁,占比41.46%,其次是混合性工具的使用,占比為39.02%,最后是自愿性工具,占比僅為19.51%;在快速上升階段,混合性工具與自愿性工具比重相當(dāng),分別為37.89%和36.02%,強(qiáng)制性工具的使用比重相對(duì)降低,為26.08%;在波動(dòng)增長(zhǎng)階段,依舊是混合性工具使用最為頻繁,占比45.09%,之后是自愿性工具的34.11%和強(qiáng)制性工具的20.79%。從具體政策工具運(yùn)用來看,自愿性工具中,“志愿者組織”是政府制定社區(qū)政策時(shí)常用的政策工具,表明政府非常注重發(fā)揮志愿組織在社區(qū)建設(shè)當(dāng)中的作用;混合性工具中,“信息與規(guī)勸”使用頻率最高,政府往往采用輿論宣傳、鼓勵(lì)支持等方式推進(jìn)社區(qū)事務(wù);在強(qiáng)制性工具中,“命令與權(quán)威性工具”是此類政策工具大類中使用頻率最高的一項(xiàng),主要是針對(duì)各級(jí)主管部門,要求其執(zhí)行和落實(shí)某項(xiàng)社區(qū)政策。

表7 不同階段社區(qū)政策工具使用情況Table 7 Use of community policy tools at different stages

綜上可見,社區(qū)政策在工具使用上各有兼顧,但分布較為不均,各類政策工具的內(nèi)部選擇也存在較大差異,二者共同導(dǎo)致社區(qū)政策工具組合上呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)失衡現(xiàn)象。這一現(xiàn)象背后的原因是復(fù)雜的,但有一點(diǎn)可以確定:政策制定者無論使用何種政策工具,其目的在于更好地達(dá)成政策目標(biāo)。因此,在社區(qū)自身發(fā)育不夠完善的萌芽起步階段,更多地需要依靠強(qiáng)制性工具來推動(dòng)社區(qū)建設(shè),而隨著社區(qū)治理水平的不斷提升,自愿性和混合性工具開始占據(jù)上風(fēng)。打造共建共治共享的社區(qū)治理新格局并非一日之功,需立足城鄉(xiāng)社區(qū)實(shí)際發(fā)展需求,進(jìn)一步優(yōu)化配置政策工具組合。

5 主要結(jié)論與深層反思

5.1 主要結(jié)論

本文的研究結(jié)果主要有以下幾個(gè)方面。

第一,社區(qū)政策出臺(tái)數(shù)量具有明顯的階段特征。1987—1999 年為社區(qū)政策萌芽的起步階段,這一階段社區(qū)政策的出臺(tái)量較少,年均僅為2 份;2000—2011 年為社區(qū)政策快速上升階段,社區(qū)政策的出臺(tái)量為10.2 份;2012 年至今為社區(qū)政策波動(dòng)增長(zhǎng)階段,不同于前兩個(gè)階段的平緩與陡升,這一階段社區(qū)政策的出臺(tái)量像是乘上了過山車,忽升忽降。呈現(xiàn)這樣的演進(jìn)特征的主要原因,與綱領(lǐng)性政策的出臺(tái)、政策制定理念的轉(zhuǎn)變、突發(fā)性公共事件的爆發(fā)等諸多因素密切相關(guān)。

第二,社區(qū)政策的發(fā)文部門以民政部、國(guó)家衛(wèi)生健康委為主,部門之間的合作網(wǎng)絡(luò)隨著階段的推移變得更加成熟與穩(wěn)定。作為社區(qū)政策制定的核心部門,民政部和國(guó)家衛(wèi)生健康委構(gòu)成了第一梯隊(duì),在完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理、推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)程中發(fā)揮了關(guān)鍵作用。國(guó)家層面諸多部門均參與了社區(qū)政策的制定,這是由城鄉(xiāng)社區(qū)治理自身的復(fù)雜性及涵蓋內(nèi)容的廣泛性所決定的。府際關(guān)系的演變反映了社區(qū)政策制定主體之間的協(xié)作能力和水平,隨著社區(qū)政策發(fā)展階段的推進(jìn),一方面,參與聯(lián)合發(fā)文的部門數(shù)量不斷增加,由最初的20 個(gè)增長(zhǎng)至現(xiàn)階段的48 個(gè);另一方面,合作網(wǎng)絡(luò)凝聚力的各項(xiàng)指標(biāo)數(shù)值也在上升,所形成的合作網(wǎng)絡(luò)質(zhì)量不斷提高。

第三,社區(qū)政策主題涵蓋場(chǎng)域、組織和內(nèi)容等不同方面。①在場(chǎng)域主題上,城鄉(xiāng)社區(qū)融合趨勢(shì)在社區(qū)政策中得以體現(xiàn)。我國(guó)社區(qū)建設(shè)思路經(jīng)歷了由“優(yōu)先建設(shè)城市社區(qū)”到“兼顧城市社區(qū)、農(nóng)村社區(qū)”再到“城鄉(xiāng)社區(qū)融合發(fā)展”的轉(zhuǎn)變。黨的十八大報(bào)告明確提出“加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制”,黨的十九大報(bào)告也明確指出“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制,加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展”,可以判斷出社區(qū)政策中“城鄉(xiāng)社區(qū)”的表述會(huì)進(jìn)一步豐富,城鄉(xiāng)社區(qū)一體化發(fā)展將成為指導(dǎo)我國(guó)社區(qū)建設(shè)的長(zhǎng)期思路。②在組織主題上,復(fù)合型社區(qū)組織架構(gòu)日臻完善。社區(qū)政策無論在哪個(gè)階段,皆提及社區(qū)黨組織、社區(qū)自治組織、社區(qū)社會(huì)組織和社區(qū)專業(yè)服務(wù)組織。特別是在快速上升階段,社區(qū)政策中的組織主題出現(xiàn)頻次更加均衡,形成了以社區(qū)黨組織為領(lǐng)導(dǎo),基層群眾性自治組織、社區(qū)社會(huì)組織、社區(qū)專業(yè)服務(wù)組織共同發(fā)力的、力量耦合的“四位一體”復(fù)合型社區(qū)組織體系。③在內(nèi)容主題上,社區(qū)建設(shè)各項(xiàng)工作協(xié)同推進(jìn)。社區(qū)政策涉及的主題包括社區(qū)黨建、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)、社區(qū)文化服務(wù)、社區(qū)教育服務(wù)、社區(qū)體育服務(wù)、社區(qū)法律服務(wù)、社區(qū)扶助服務(wù)、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)環(huán)境管理和社區(qū)安全等。對(duì)比不同階段社區(qū)政策內(nèi)容主題的占比變化可發(fā)現(xiàn),在快速上升階段,社區(qū)政策各內(nèi)容主題占比在10%左右,較前一階段,政府在社區(qū)治理上的注意力分配更加均衡,致力于推進(jìn)社區(qū)各項(xiàng)事務(wù)協(xié)同發(fā)展。

第四,社區(qū)政策工具結(jié)構(gòu)不盡合理?;旌闲哉吖ぞ呤屈h和政府在制定社區(qū)政策時(shí)最經(jīng)常使用的政策工具類型,存在使用過溢現(xiàn)象,特別是對(duì)信息與規(guī)勸類工具的使用。相對(duì)來說,該類政策工具成本最低,但實(shí)施效果一般,很難達(dá)到滿意的政策效果。強(qiáng)制性工具的使用占比逐階段下降,一定程度上反映了居委會(huì)、村委會(huì)的自治屬性被還原,社區(qū)去行政化趨勢(shì)明顯。

5.2 深層反思:完善社區(qū)政策的建議

5.2.1 完善社區(qū)立法,提升社區(qū)政策影響力 城鄉(xiāng)社區(qū)作為基層治理的神經(jīng)末梢和毛細(xì)血管,其治理狀況事關(guān)黨和國(guó)家大政方針的貫徹和落實(shí)、居民群眾的切身利益以及城鄉(xiāng)基層和諧穩(wěn)定。黨的十九大報(bào)告提出“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè),推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移”。社會(huì)治理重心向社區(qū)轉(zhuǎn)移意味著配套資源也需要下沉社區(qū),但起到規(guī)范和引導(dǎo)作用的法律資源長(zhǎng)期供給缺位?,F(xiàn)實(shí)中發(fā)現(xiàn),除2019 年年底出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)社區(qū)矯正法》之外,以社區(qū)命名的法律幾乎不見蹤影。沿用近30 年的《中華人民共和國(guó)居民委員會(huì)組織法》和《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》雖然與城市社區(qū)、農(nóng)村社區(qū)關(guān)系密切,但是法律內(nèi)容鮮有社區(qū)相關(guān)表述,因此,亟待對(duì)其內(nèi)容進(jìn)行更新完善。一是積極推動(dòng)城鄉(xiāng)社區(qū)居民自治相關(guān)法律法規(guī)的制定出臺(tái)。打破城市社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)分而立法的局面,制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社區(qū)居民自治制度,使城鄉(xiāng)居民能夠平等地享有民主自治的權(quán)利,使人口、資金、信息等要素在城鄉(xiāng)間自由流動(dòng),促進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)融合發(fā)展,夯實(shí)基層群眾自治的底座。二是探索制定國(guó)家層面的以“社區(qū)治理”“社區(qū)發(fā)展”“社區(qū)服務(wù)”為核心的法律。目前,成都市已制定了全國(guó)首部以社區(qū)發(fā)展治理為主題的地方性法規(guī)——《成都市社區(qū)發(fā)展治理促進(jìn)條例》。制定一部全國(guó)適用的社區(qū)治理與服務(wù)方面的法律意義重大,有助于更好地發(fā)揮城鄉(xiāng)社區(qū)治理在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中的基礎(chǔ)性作用。

5.2.2 加強(qiáng)部門合作,形成社區(qū)政策合力 城鄉(xiāng)社區(qū)治理的復(fù)雜性和內(nèi)容的廣泛性,決定了各部門間必須建立合作關(guān)系以實(shí)現(xiàn)各自發(fā)展目標(biāo)。目前,我國(guó)社區(qū)政策制定各部門合作網(wǎng)絡(luò)已初步形成,尚未成熟。關(guān)于部門聯(lián)合發(fā)文的研究表明,民政部坐穩(wěn)頭把交椅,它與國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)共處第一集團(tuán),而第二集團(tuán)在發(fā)文數(shù)量上遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后?!凹涌焱七M(jìn)社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的命題一經(jīng)提出,加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng),凝聚部門合力,成為該命題的標(biāo)準(zhǔn)解之一。國(guó)家層面的社區(qū)政策作為推進(jìn)全國(guó)社區(qū)治理的“發(fā)令槍”與“指向標(biāo)”,對(duì)地方具有重要的引導(dǎo)作用。聯(lián)合發(fā)文部門越多,意味著參與制定的部門也越多,即參與執(zhí)行的部門越多。同級(jí)別而言,聯(lián)合發(fā)文的政策效力要大于單獨(dú)發(fā)文,因此,加強(qiáng)國(guó)家層面政府部門的合作,形成社區(qū)政策治理合力勢(shì)在必行。多部門間可聯(lián)合設(shè)立協(xié)調(diào)議事機(jī)構(gòu),就社區(qū)治理領(lǐng)域某類問題進(jìn)行橫向溝通。同時(shí),我國(guó)政府體系內(nèi)各部門在一定程度上存在職能交叉、政出多門等問題,為避免“都不管”“強(qiáng)著管”“各管各”“看你管”等各種類型政策沖突的出現(xiàn)[26],國(guó)務(wù)院(辦公廳)或中共中央(辦公廳)應(yīng)將各部門間的合作機(jī)制以“通知”或“意見”的形式進(jìn)一步確定下來。

5.2.3 立足城鄉(xiāng)社區(qū),統(tǒng)籌推進(jìn)社區(qū)事務(wù) 2017 年,中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》,在基本原則中,明確了“堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,協(xié)調(diào)發(fā)展。適應(yīng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化和基本公共服務(wù)均等化要求,促進(jìn)公共資源在城鄉(xiāng)間均衡配置。統(tǒng)籌謀劃城鄉(xiāng)社區(qū)治理工作,注重以城帶鄉(xiāng)、以鄉(xiāng)促城、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、共同提高,促進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理協(xié)調(diào)發(fā)展”。各部門在制定不同主題社區(qū)政策時(shí),應(yīng)兼顧城鄉(xiāng)社區(qū),不能區(qū)別對(duì)待。然而,在現(xiàn)實(shí)中,城鄉(xiāng)社區(qū)在經(jīng)濟(jì)、文化、人口等方面存在普遍性差異,這就要求地方政府部門靈活變通,不能搞“一刀切”。城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)包括但不限于社區(qū)黨建、社區(qū)安全、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)、社區(qū)文化服務(wù)、社區(qū)教育服務(wù)、社區(qū)體育服務(wù)、社區(qū)法律服務(wù)、社區(qū)扶助服務(wù)、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)和社區(qū)環(huán)境管理,在協(xié)同推進(jìn)社區(qū)各項(xiàng)事務(wù)的同時(shí),應(yīng)充分考量實(shí)際。政策制定應(yīng)堅(jiān)持“因地制宜,突出特色”的原則,地方各級(jí)政府有關(guān)部門在制定社區(qū)政策時(shí),應(yīng)堅(jiān)持“因地制宜、突出特色”的原則,從自身的自然和人文資源稟賦出發(fā),立足城鄉(xiāng)社區(qū)實(shí)際發(fā)展需要,確定本地社區(qū)治理規(guī)劃和發(fā)展戰(zhàn)略,在推進(jìn)社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的共同時(shí)代要求下,形成具有地方特色的城鄉(xiāng)社區(qū)治理模式。

5.2.4 打造復(fù)合組織,發(fā)揮主體耦合力量 復(fù)合型社區(qū)組織在城鄉(xiāng)社區(qū)治理中發(fā)揮著獨(dú)特優(yōu)勢(shì)[27]。所謂復(fù)合型社區(qū)組織,是指以政治屬性的社區(qū)黨組織為核心,以自治屬性的基層群眾性自治組織為主體,以市場(chǎng)屬性(或行政屬性)的社區(qū)專業(yè)服務(wù)組織為依托,以非營(yíng)利屬性的社區(qū)社會(huì)組織為重要補(bǔ)充的“四位一體”社區(qū)組織體系。社區(qū)黨組織在城鄉(xiāng)社區(qū)治理中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用,黨的十九大報(bào)告中明確指出“要以提升組織力為重點(diǎn),突出政治功能,把企業(yè)、農(nóng)村、機(jī)關(guān)、學(xué)校、科研院所、街道社區(qū)、社會(huì)組織等基層黨組織建設(shè)成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領(lǐng)導(dǎo)基層治理、團(tuán)結(jié)動(dòng)員群眾、推動(dòng)改革發(fā)展的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘”。基層群眾性自治組織是使城鄉(xiāng)社區(qū)治理充滿活力的重要源頭,黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要“健全充滿活力的基層群眾自治制度”,要積極開拓城鄉(xiāng)社區(qū)居民參與城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)的渠道和范圍,打造充滿活力的群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育和自我監(jiān)督的基層群眾自治制度。社區(qū)專業(yè)服務(wù)組織為城鄉(xiāng)社區(qū)居民提供醫(yī)療、養(yǎng)老、家政等專業(yè)化、個(gè)性化服務(wù),有助于提升獲得感、幸福感和安全感。社區(qū)社會(huì)組織一般由城鄉(xiāng)社區(qū)居民自發(fā)成立并自覺參與,以滿足多樣化需求為取向,以公益或互益為目的,包括休閑娛樂、體育健身、文化藝術(shù)等不同組織類別[28],在整合社區(qū)資源、加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)、完善社區(qū)自治、服務(wù)社區(qū)居民等方面發(fā)揮重要、積極的作用。不同社區(qū)組織在性質(zhì)上有所差異,在功能上各具優(yōu)勢(shì),政策制定者應(yīng)注重培育各類社區(qū)組織的有生力量,發(fā)揮各類社區(qū)組織的耦合力量,實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng),推動(dòng)城鄉(xiāng)社區(qū)高質(zhì)量發(fā)展,為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化奠定堅(jiān)實(shí)的組織基礎(chǔ)。

5.2.5 優(yōu)化政策工具,尋求政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn) 為了更好地實(shí)現(xiàn)社區(qū)政策目標(biāo),須用好社區(qū)政策工具箱,打好社區(qū)治理組合拳。一是注重發(fā)揮市場(chǎng)主體在提供社區(qū)服務(wù)上的作用。傳統(tǒng)行政體制下,政府采取大包大攬的方式提供社區(qū)福利服務(wù);改革開放以后,政府逐步放棄唱獨(dú)角戲的做法,積極引入各類社會(huì)力量參與社區(qū)服務(wù)供給。若在自愿性政策工具箱中,單純使用“家庭和社區(qū)”“志愿者組織”推動(dòng)社區(qū)政策的實(shí)施,既定政策目標(biāo)恐怕難以充分實(shí)現(xiàn)。必須引入市場(chǎng)力量,通過鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)的方式,更好地實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。二是深入推進(jìn)政府購(gòu)買社區(qū)公共服務(wù)模式。政府購(gòu)買社區(qū)公共服務(wù)作為一種治理技術(shù),既是推進(jìn)社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然選擇,也是打造共建、共治、共享的社區(qū)治理格局的題中之義[29]。應(yīng)提高混合性政策工具箱中“契約”類政策工具的占比,以政府購(gòu)買的方式將部分公共服務(wù)交由其他社會(huì)力量提供,從而實(shí)現(xiàn)政府部門、社區(qū)居民與第三方的共贏局面。同時(shí),適當(dāng)降低“信息與規(guī)勸”的使用頻率,作為一種鼓勵(lì)與號(hào)召,該類型政策工具實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的效果較差。三是將強(qiáng)制性政策工具應(yīng)用在刀刃上。強(qiáng)制性政策工具的使用與城鄉(xiāng)社區(qū)居民自治的屬性之間不違背,有時(shí)候甚至為維護(hù)社區(qū)居民自治起到促進(jìn)作用。建議國(guó)家層面各部門在為社區(qū)減負(fù)方面多采用“管制”和“命令與權(quán)威性工具”,切實(shí)減輕基層負(fù)擔(dān),提升為民服務(wù)水平。針對(duì)地方各級(jí)政府部門執(zhí)行不到位的情況,建議采取相應(yīng)的處罰措施。

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