艾麗娟，杜春桃，王子彥

(大連理工大學(xué) 人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)部，遼寧 大連 116024)

1978年以來，我國水治理面臨著水資源供需緊張、水環(huán)境質(zhì)量下降、水生態(tài)破壞嚴(yán)重、水利工程建設(shè)和管理滯后、水治理體系不完善等問題[1]。河南省地跨黃河流域、長江流域、淮河流域、長江流域四大流域，但全省入境水量少于出境水量，水資源總量不足全國的1.42%，人均水資源量不及全國平均水平的五分之一[2]。河南省水旱災(zāi)害多發(fā)，使得水資源利用效率不高，水資源供需矛盾突出。另外，隨著河南省經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口數(shù)量的增多，廢水排放量日益增加，水環(huán)境污染嚴(yán)重，但水生態(tài)修復(fù)能力卻不足。這些問題反過來又制約著河南省經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。2021年，河南省水利工作會(huì)議要求全省水利工作要深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想和“十六字”治水方針，持續(xù)推進(jìn)四水同治，建設(shè)河南水利發(fā)展新格局，推動(dòng)水利事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展[3]。2021年5月，習(xí)近平總書記在推進(jìn)南水北調(diào)后續(xù)工程高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上發(fā)表了重要講話，為新時(shí)期治水工作提供了基本遵循[4]。

目前，對(duì)水治理政策工具的研究主要集中在水污染、水資源等具體領(lǐng)域，系統(tǒng)梳理并分析水治理不同領(lǐng)域政策工具的文獻(xiàn)較少，也缺少分析水治理政策工具演變的研究。因此，全面研究水治理不同領(lǐng)域政策工具的使用情況，能夠反映政策工具的使用偏好，利于在政策制定過程中科學(xué)選擇政策工具組合，使水治理政策更加科學(xué)規(guī)范，有效提升水污染、水災(zāi)害、水環(huán)境、水工程等治理的效果。

1 水治理政策工具的內(nèi)涵與分類

政策工具，又稱“治理工具或政府工具”，是在既定的政策環(huán)境下，政策執(zhí)行者為解決政策問題、達(dá)成政策目標(biāo)而采取的實(shí)施政策方案等的具體手段和方式[5]。

環(huán)境政策工具是公共政策主體為解決某一問題或者實(shí)現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)而采取的手段的總稱[6]。國際上，最初將環(huán)境政策工具分為命令-控制式工具和市場化工具，后隨著環(huán)境治理理論和治理實(shí)踐的不斷發(fā)展，環(huán)境政策工具增加了公眾參與型[7]。通過分析環(huán)境政策工具的演變發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)的命令-控制型工具存在局限性，多種工具組合使用是新的研究和實(shí)踐方向。選擇合適的政策工具是政策工具研究的另一重要方向[8]。余偉等人利用2004—2011年間我國省級(jí)面板數(shù)據(jù)，分析不同環(huán)境政策工具對(duì)技術(shù)創(chuàng)新的影響，并提出我國環(huán)境政策工具應(yīng)綜合運(yùn)用管制、經(jīng)濟(jì)手段和“軟”手段等政策工具[9]。羅敏等人認(rèn)為，環(huán)境政策工具的有效選擇與組合在環(huán)境污染的源頭、過程以及末端治理中，都發(fā)揮著至關(guān)重要的作用[10]。李勝蘭等人研究認(rèn)為，在不考慮交易費(fèi)用的情況下，三類環(huán)境政策工具均有改善環(huán)境質(zhì)量的效果[11]。

結(jié)合現(xiàn)有文獻(xiàn)，本文使用環(huán)境政策工具三分法，將河南省水治理政策工具分為3種類型，即強(qiáng)制型、市場型和社會(huì)參與型。強(qiáng)制型政策工具是指政府使用強(qiáng)制性權(quán)威對(duì)特定的目標(biāo)群體進(jìn)行規(guī)制或限定，例如監(jiān)督監(jiān)管、整改、考核、禁令等措施；市場型政策工具是以市場為基礎(chǔ)，通過經(jīng)濟(jì)杠桿和市場調(diào)節(jié)，盡可能地減少負(fù)外部效應(yīng)對(duì)水體的污染，其中最常用的是稅費(fèi)制度和排污權(quán)交易，除此之外還有財(cái)政補(bǔ)貼、生態(tài)補(bǔ)償?shù)?；社?huì)參與型政策工具是指公民、企業(yè)、社會(huì)組織等參與水治理事務(wù)，包括社會(huì)監(jiān)督、宣傳引導(dǎo)等。

2 政策文本來源與分析方法

2.1 政策文本獲取與篩選

本文在北大法寶、中國知網(wǎng)以及河南省人民政府、河南省發(fā)展和改革委員會(huì)、河南省自然資源廳、河南省生態(tài)環(huán)境廳、河南省水利廳、河南省林業(yè)局、河南省水文水資源局等廳局網(wǎng)站平臺(tái)，以“水” “水治理” “水環(huán)境治理” “河道治理”“湖泊”等為主題詞，對(duì)河南省水治理政策進(jìn)行檢索。結(jié)合Python(計(jì)算機(jī)編程語言)爬蟲和人工收集的方法，剔除了目錄清單類、任務(wù)及總結(jié)類、監(jiān)督評(píng)審類、技術(shù)征集類、標(biāo)準(zhǔn)類、會(huì)議通知類等，同時(shí)刪除了表格、工作安排等政策附錄，僅保留有實(shí)質(zhì)內(nèi)容的附錄。最終，本文選出1978—2021年間的政策文本426份，其中包含法律、條例、實(shí)施細(xì)則、實(shí)施辦法、通知、意見等文本類型。

結(jié)合1978—2021年間社會(huì)主要事件以及重要節(jié)點(diǎn)政策的出臺(tái)，將河南省水治理政策演變劃分為4個(gè)階段，即政策初始階段(1978—1997年共27份)、政策調(diào)整階段(1998—2010年共69份)、政策發(fā)展階段(2011—2014年共109份)、政策深化階段(2015—2021年共221份)。

2.2 政策工具的編碼

本文采用內(nèi)容分析法，先利用Nvivo 11 Plus軟件對(duì)所有文本進(jìn)行解讀并逐句或者逐段落編碼；再結(jié)合“查詢-文本”搜索功能進(jìn)行二次復(fù)核與編碼，形成開放式編碼；然后對(duì)所有編碼進(jìn)行比較與歸類，進(jìn)行主軸編碼；最后將相對(duì)范疇化的主軸編碼納入對(duì)應(yīng)的政策工具類型中，形成政策工具編碼范例表(見表1)。在信度檢驗(yàn)階段，由另一位編碼員隨機(jī)對(duì)4個(gè)階段的政策文本抽取1份進(jìn)行獨(dú)立編碼，兩位編碼員的編碼一致率達(dá)到95%，說明編碼具有較高的可信度。

表1 政策工具編碼范例表

結(jié)合《中國水治理研究》[12]和“四水共治”對(duì)治水的分類，本文將水治理分為：水災(zāi)害治理、水資源治理、水環(huán)境治理、水工程治理、水市場治理、水生態(tài)治理、水綜合治理7個(gè)領(lǐng)域(表2)。

表2 水治理領(lǐng)域分類

在對(duì)水治理進(jìn)行分類后，按照水治理不同領(lǐng)域與不同的政策工具類型進(jìn)行橫向與縱向的比較，分析河南省水治理政策工具的選擇偏好，優(yōu)化水治理政策工具的使用。

3 河南省水治理政策工具及其發(fā)展分析

3.1 河南省水治理政策文本及政策工具的演變分析

對(duì)1978—2021年間的政策文本和政策工具按照時(shí)間段進(jìn)行劃分，呈現(xiàn)出河南省水治理政策文本和政策工具在不同階段的演變過程(見圖1、圖2)。

圖2 政策工具在水治理不同領(lǐng)域的使用分布

3.1.1 水治理領(lǐng)域

從圖1可以看出，前兩階段，河南省水治理政策集中在水工程和水災(zāi)害治理領(lǐng)域，政策文本數(shù)量占總數(shù)的40%。經(jīng)分析發(fā)現(xiàn)，河南省地理氣候條件特殊，水旱災(zāi)害頻發(fā)，此時(shí)的水利工程與非水利工程在應(yīng)對(duì)災(zāi)害方面能力不足，給經(jīng)濟(jì)、社會(huì)造成巨大損失。

圖1 水治理不同領(lǐng)域政策文本數(shù)量與政策工具分布

第三階段，除了水工程和水災(zāi)害治理領(lǐng)域，水環(huán)境和水資源治理領(lǐng)域也成為政府關(guān)注的重點(diǎn)，水環(huán)境治理和水資源治理領(lǐng)域的政策文本數(shù)量分別比第二階段增加了300%和80%。改革開放后，河南省工業(yè)企業(yè)快速發(fā)展，但一二三產(chǎn)業(yè)和工業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)不合理，造紙、皮革等污染嚴(yán)重行業(yè)所占比例仍較大，大量工業(yè)企業(yè)排放不達(dá)標(biāo)，偷排現(xiàn)象嚴(yán)重，全省污染排放總量高于環(huán)境承載能力，污水處理設(shè)施也不能滿足需求，導(dǎo)致河南省整體水污染嚴(yán)重，水質(zhì)和水環(huán)境質(zhì)量差。2011年，河南省大力推進(jìn)水利改革，推動(dòng)水利跨越式發(fā)展。這一階段，河南省不僅加強(qiáng)了污染減排、監(jiān)測、考核三大體系建設(shè)，還開展了農(nóng)村環(huán)境綜合整治試點(diǎn)和節(jié)水工作，加強(qiáng)了對(duì)水資源的管理。

第四階段，河南省水治理政策文本在水市場治理和水綜合治理領(lǐng)域數(shù)量增長幅度最大，分別比第三階段的政策文本數(shù)量增加了17倍和3倍。由于水資源的公共性和環(huán)境污染的負(fù)外部性特征，政府的強(qiáng)制權(quán)威顯得尤為重要，而市場的激勵(lì)機(jī)制能夠更有效地發(fā)揮政府與市場的作用。

例如，農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革、水權(quán)試點(diǎn)和水權(quán)交易、水利建設(shè)市場主體“黑名單”管理辦法等政策，均顯示了市場在水資源配置中的決定性作用，更好地促進(jìn)了水資源的優(yōu)化配置。其次，水綜合治理領(lǐng)域的政策文本數(shù)量隨著河南省對(duì)四水同治、水事糾紛、水行政執(zhí)法、水利技術(shù)等領(lǐng)域的關(guān)注而不斷增加?？傮w來說，水治理不同領(lǐng)域的政策文本數(shù)量均有所增長，說明河南省水治理問題受到更多的關(guān)注，水治理體系更加健全。

3.1.2 政策工具的使用情況

從圖1和圖2中可以看出，河南省水治理政策工具均以強(qiáng)制型政策工具為主，水環(huán)境治理、水資源治理和水市場治理領(lǐng)域中，市場型政策工具使用次數(shù)較多，占市場型政策節(jié)點(diǎn)總數(shù)的61%。社會(huì)參與型政策工具在水環(huán)境和水資源治理領(lǐng)域中使用頻次較高，在水治理其他領(lǐng)域使用頻次較低。

強(qiáng)制型政策工具貫穿河南省水治理全過程，第一階段中，強(qiáng)制型政策工具的使用比例為81%，市場型政策工具的使用占比為11%，社會(huì)參與型政策工具的使用占比為8%；第四階段中，強(qiáng)制型政策工具的使用占比降低了6%，市場型政策工具的使用占比增加了2%，社會(huì)參與型政策工具的使用占比增加了4%。雖然，河南省水治理中強(qiáng)制型政策工具的使用仍占主體，但是市場型和社會(huì)參與型政策工具的使用比例在不斷增加，這體現(xiàn)了河南省水治理政策正從“政府管控”向“多元合作治理”過渡。

3.2 河南省水治理政策手段的使用分析

河南省水治理政策工具分為強(qiáng)制型政策工具、市場型政策工具、社會(huì)參與型政策工具等，每種政策工具均由多種政策手段組成。本文對(duì)數(shù)量多、使用頻率高及具有代表性的政策手段進(jìn)行了分析(見圖3)。

圖3 不同階段政策工具的使用變化

在強(qiáng)制型政策工具中，監(jiān)督監(jiān)管一直是河南省水治理4個(gè)階段中使用最頻繁的政策手段，該政策手段有強(qiáng)制約束的功能，對(duì)行為主體的行為起到了規(guī)范作用。比如，工程監(jiān)理是對(duì)水文工程建設(shè)的質(zhì)量、資金、安全等全面的監(jiān)督。責(zé)任職責(zé)與問責(zé)懲處具有一致性，在河南省水治理中有許多具有代表性的責(zé)任劃分制度。例如，行政首長負(fù)責(zé)制、河長(湖長)制、環(huán)境責(zé)任追究制等，在政策制定時(shí)就已經(jīng)明確了責(zé)任單位與主管部門的責(zé)任范圍與內(nèi)容，能夠有效地對(duì)責(zé)任單位和主管部門進(jìn)行監(jiān)督。目標(biāo)規(guī)劃主要包括環(huán)境目標(biāo)與水旱災(zāi)害防御規(guī)劃。通過明確整治目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)、整治措施和實(shí)施周期，制定專項(xiàng)整治方案和年度整治計(jì)劃，能夠更好地開展后續(xù)水治理與評(píng)估，同時(shí)也可以科學(xué)預(yù)防水旱災(zāi)害，減輕水旱災(zāi)害造成的損失。強(qiáng)制規(guī)定、準(zhǔn)入許可、總量管控、污染企業(yè)關(guān)轉(zhuǎn)停等政策手段均具有強(qiáng)制約束力，能夠從不同角度干預(yù)行為者的行為?？傮w來說，在河南省水治理政策中，政府主導(dǎo)的強(qiáng)制型治理手段占主導(dǎo)地位，而且已經(jīng)形成事前防御目標(biāo)與責(zé)任劃分、事中執(zhí)行與監(jiān)管、事后考核評(píng)估與問責(zé)懲處等一系列治水程序，為河南省水治理提供了制度保障。

在市場型政策工具中，使用較頻繁的政策手段是技術(shù)推廣，主要集中在水資源治理領(lǐng)域。在河南省水治理的4個(gè)階段中，政策文件多次提到要在污水處理、水質(zhì)監(jiān)測、灌溉、節(jié)水、濕地保護(hù)等方面推廣運(yùn)用科學(xué)先進(jìn)的技術(shù)、工藝和設(shè)備，做到從源頭治水以減少污染成本，實(shí)現(xiàn)水資源和生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。此外，還有收費(fèi)、價(jià)格政策、金融支持、稅收等手段。收費(fèi)包括對(duì)水土保持補(bǔ)償費(fèi)、生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)、污水處理費(fèi)、排污費(fèi)以及水資源費(fèi)等費(fèi)用的征收，這是最常使用也是最有效的市場型政策手段。 價(jià)格政策這一政策手段是水資源費(fèi)征收的重要保障。工業(yè)用水、服務(wù)業(yè)用水、居民生活用水等均需要有配套的水價(jià)與水費(fèi)計(jì)收機(jī)制，價(jià)格政策這一政策手段有利于促進(jìn)節(jié)約用水，提高用水效率，實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用。金融支持這一政策手段的使用主要集中在水工程治理和水環(huán)境治理領(lǐng)域，一方面政府通過資金補(bǔ)貼以及利息減免等方式加大對(duì)水利建設(shè)的支持力度；另一方會(huì)利用防治優(yōu)惠貸款和引進(jìn)外資等政策用于水污染防治。金融支持政策手段的使用不僅能為河南省治水提供資金保障，還能提高治水的積極性。稅收和收費(fèi)都是將環(huán)境污染的外部成本內(nèi)部化的有效手段，但稅收與收費(fèi)不同，稅收更具有專項(xiàng)性，很少能用于地方治污的公共開支，因而收費(fèi)成為是環(huán)境治理中最有效的市場型政策手段[13]。雖然市場型政策工具在三類政策工具中所占的比例較小，但其總量已有所上升，說明河南省已意識(shí)到市場在治水中的重要作用。這有助于從不同角度提高河南省治水積極性和質(zhì)量。

社會(huì)參與是社會(huì)參與型政策工具中最常用的政策手段，尤其是在水環(huán)境治理領(lǐng)域。河南省政府通過公眾監(jiān)督、舉報(bào)、聽證等方式借助公眾力量，聽取公眾意見，使得水治理政策更能滿足公眾需求。宣傳引導(dǎo)這一政策手段的使用數(shù)量也在逐階段增加，河南省政府采取多種形式，加大對(duì)國情、省情、水情的宣傳力度，增強(qiáng)廣大人民群眾的水患意識(shí)、節(jié)水意識(shí)、水資源保護(hù)與水土保持意識(shí)等，廣泛動(dòng)員全社會(huì)力量理解、支持和參與水利建設(shè)，為水利事業(yè)又好又快發(fā)展?fàn)I造良好輿論氛圍。信息公開這一政策手段的使用，有效解決了政府與公民之間的信息不對(duì)稱問題，降低了公民參與監(jiān)督、舉報(bào)等公共事務(wù)的成本，為社會(huì)參與提供了更加透明化的信息保障，有助于調(diào)動(dòng)公眾參與的積極性。另外，社會(huì)公眾的力量還體現(xiàn)在多層次、多渠道開辟資金來源上。例如，2006年河南省為建設(shè)農(nóng)村飲水安全工程，逐步建立了以政府投資為導(dǎo)向、群眾投入為重點(diǎn)、社會(huì)投資為補(bǔ)充的多元化投資體制，PPP模式(公共私營合作制)在水污染治理領(lǐng)域也發(fā)揮了突出的作用[14]。以上分析說明，河南省治水已經(jīng)形成了從思想到具體實(shí)踐的社會(huì)參與水治理的機(jī)制，呈現(xiàn)出河南省水治理更加尊重民意的趨勢。

4 河南省水治理政策工具存在的問題

4.1 水治理政策工具存在治理盲點(diǎn)

水治理政策工具存在的治理盲點(diǎn)主要表現(xiàn)在，河南省治水對(duì)水市場、水生態(tài)治理等領(lǐng)域關(guān)注滯后，導(dǎo)致治水片面化及其政策工具較少。河南省水治理第一階段，水治理政策集中在水災(zāi)害治理領(lǐng)域，第二階段水治理政策集中在水災(zāi)害治理、水資源治理、水工程治理等領(lǐng)域，第三階段在第二階段的基礎(chǔ)上增加了水環(huán)境治理領(lǐng)域，第四階段水治理7個(gè)領(lǐng)域均受到重視。2018年，河南省政府提出“四水同治”包括：水資源、水生態(tài)、水環(huán)境和水災(zāi)害4個(gè)領(lǐng)域。2021年12月，河南省發(fā)布《河南省“十四五”水安全保障和水生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》對(duì)水安全和水生態(tài)提出了新要求，增加了水治理的范圍。但本文分析發(fā)現(xiàn)，水市場治理和水生態(tài)治理領(lǐng)域政策文本數(shù)量所占比例不足18%。這說明，在河南省水治理政策中，水市場治理與水生態(tài)治理領(lǐng)域處于初始階段，政策數(shù)量相對(duì)較少，政策工具的使用稍顯不足。

從總體來看，水災(zāi)害治理、水工程治理、水環(huán)境治理、水資源治理、水綜合治理等領(lǐng)域的政策數(shù)量、內(nèi)容及手段等較為多樣，但是水市場治理、水生態(tài)治理領(lǐng)域的政策數(shù)量較少，具體的治理內(nèi)容及其政策手段仍有局限性，體現(xiàn)了河南省水治理政策關(guān)注點(diǎn)分布不均衡，政策體系仍不夠完善。

4.2 水治理政策工具結(jié)構(gòu)失衡

第一，政策工具的整體失衡。在河南省水治理政策中，強(qiáng)制型政策工具占據(jù)77%，市場型和社會(huì)參與型政策工具分別僅占12%、11%，這說明強(qiáng)制型政策工具在河南省水治理中占主導(dǎo)地位。強(qiáng)制型政策工具大多以命令-控制型的方式對(duì)涉水行為主體的行為進(jìn)行約束，雖然有易操作、可監(jiān)管的特點(diǎn)，但是這種治理方式往往會(huì)因?yàn)檎叩钠者m性與程序或考核指標(biāo)的僵化性而導(dǎo)致政策失靈[15]。

第二，各政策手段配置失衡。結(jié)合前文分析，強(qiáng)制型政策工具中監(jiān)督監(jiān)管、責(zé)任職責(zé)、問責(zé)懲處、目標(biāo)規(guī)劃等政策手段的使用占比很大，而總量管控、“三同時(shí)”制度、準(zhǔn)入許可等能夠更好地保障水治理執(zhí)行的細(xì)節(jié)性政策手段的使用頻次較低；在市場型政策工具中，稅收是將環(huán)境污染的外部成本內(nèi)部化的一種不可替代的方式[16]，但是稅收政策手段的使用次數(shù)非常少；教育培訓(xùn)與多方交流等政策手段是從外部獲取信息、汲取不同經(jīng)驗(yàn)的有效方式。但在社會(huì)參與型政策工具中，政府使用的政策手段主要集中在社會(huì)參與、信息公開和宣傳引導(dǎo)上，相比教育培訓(xùn)、多方交流等政策手段的使用頻率差別較大。

4.3 不同領(lǐng)域的政策工具缺少針對(duì)性

第一，水災(zāi)害治理領(lǐng)域的政策缺少預(yù)測性與參與性政策手段。水災(zāi)害的發(fā)生有一定的不確定性，且會(huì)造成巨大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)損失。因此，水災(zāi)害治理比較注重事前的預(yù)測與事后政府的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)需要借助社會(huì)力量共同參與救援。然而從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，在水災(zāi)害治理政策中，使用與推廣預(yù)警洪澇災(zāi)害技術(shù)、鼓勵(lì)社會(huì)參與的政策手段數(shù)量少，防洪標(biāo)準(zhǔn)低，不利于最大限度地預(yù)防水災(zāi)與應(yīng)對(duì)危害。

第二，水資源治理與水環(huán)境治理領(lǐng)域的政策中，強(qiáng)制型政策手段過多。水資源、水環(huán)境治理具有復(fù)雜性與公共性，政府的強(qiáng)制約束力對(duì)水資源與水環(huán)境的治理是必要的，但強(qiáng)制型政策手段主要集中在監(jiān)督監(jiān)管、責(zé)任職責(zé)等方面，忽視了準(zhǔn)入許可、“三同時(shí)”制度等政策手段的使用。另外，在水治理過程中，政府的單邊管制容易產(chǎn)生程序僵化、部門條塊分割等問題，僅使用強(qiáng)制型政策手段不能滿足人們對(duì)優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需求，現(xiàn)有政策中市場型與社會(huì)參與型政策手段數(shù)量較少。

第三，水工程治理領(lǐng)域的政策手段過于單一。水工程治理具有耗時(shí)、耗成本、數(shù)量多且有安全隱患等特點(diǎn)。因此，依靠市場與社會(huì)資源籌措資金以完成水利建設(shè)，是近幾年水利工程建設(shè)常用的方式。比如，政府通過與社會(huì)資本合作共同完成水利工程的建設(shè)，不僅可以減輕政府的財(cái)政壓力，還能夠提高工程建設(shè)的效率，但這方面政策手段的使用稍顯不足。除此之外，在水利工程建設(shè)、完工與投入使用中，政府對(duì)建設(shè)單位與工程驗(yàn)收的資質(zhì)指標(biāo)以及考核評(píng)估是保障水利工程質(zhì)量、保持水利工程正常使用的關(guān)鍵步驟。在分析統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)后發(fā)現(xiàn)，考核評(píng)估與資質(zhì)指標(biāo)政策手段使用的次數(shù)共占水工程治理領(lǐng)域政策手段總比例的7%，屬于較低范圍，這說明水工程治理領(lǐng)域的政策手段較為單一。

第四，水市場、水生態(tài)治理領(lǐng)域關(guān)注度不足，政策手段總數(shù)較少。水市場、水生態(tài)、水綜合治理等領(lǐng)域是近幾年水治理比較關(guān)注的領(lǐng)域。水綜合治理領(lǐng)域的政策量及政策手段數(shù)量有所增長，但水市場和水生態(tài)治理領(lǐng)域的政策及其政策手段數(shù)量較少。例如，生態(tài)補(bǔ)償是水生態(tài)治理的一種新型環(huán)境管理手段，能夠協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的各種利益關(guān)系，是保護(hù)和修復(fù)生態(tài)環(huán)境的重要措施[17]。但在水生態(tài)治理領(lǐng)域中，生態(tài)補(bǔ)償和技術(shù)推廣的政策手段使用并不廣泛。

綜上可以看出，水治理不同領(lǐng)域有不同特點(diǎn)，但是政策工具的使用具有普適性，水治理不同領(lǐng)域使用針對(duì)性政策手段的科學(xué)性有待提高。

5 進(jìn)一步完善河南省水治理政策的建議

河南省水治理不同領(lǐng)域均有不同屬性，需要構(gòu)建更加完善的水治理政策體系，結(jié)合各領(lǐng)域特點(diǎn)，最大限度地發(fā)揮政策工具在水治理政策中的調(diào)節(jié)作用，提升河南省水治理的水平。

5.1 水治理領(lǐng)域政策工具全覆蓋，消除政策工具盲點(diǎn)

通過前文分析發(fā)現(xiàn)，河南省水治理政策體系的內(nèi)容不斷豐富，治理領(lǐng)域不斷擴(kuò)大。但是河南省水治理政策體系在水治理領(lǐng)域及其政策工具層面仍存在不足，因此要結(jié)合新時(shí)代需求調(diào)整水治理政策，不斷完善水治理體系。

本文將河南省水治理劃分為7個(gè)領(lǐng)域，河南省“四水同治”只包含了4個(gè)治理領(lǐng)域。因此，未來河南省水治理政策可以從3個(gè)方面改善：一是要將“四水同治”貫徹到底，統(tǒng)籌治理水資源、水生態(tài)、水環(huán)境、水災(zāi)害等領(lǐng)域，建設(shè)現(xiàn)代化水利工程；二是要重視水市場、水工程、水綜合治理等領(lǐng)域，利用市場機(jī)制，通過水權(quán)交易、水價(jià)等手段推進(jìn)水利工程建設(shè)，改善水資源管理，同時(shí)要完善水事糾紛、水情教育、水政等方面的政策，做到水治理領(lǐng)域各方面均衡發(fā)展；三是在未來的政策中要科學(xué)選擇政策手段，強(qiáng)化多種政策手段的綜合運(yùn)用。

5.2 綜合運(yùn)用3種政策工具，加強(qiáng)政策工具的組合

政策工具的合理使用反映了河南省水治理的政策偏好與治理水平。多種政策工具的科學(xué)組合能夠提升水治理的能力與效果，保障水資源的可持續(xù)利用，打造人與自然和諧共生的生態(tài)格局。

第一，強(qiáng)制型政策工具在河南省水治理政策工具中已占較大比例，因此,在未來的政策制定中，更需要市場型與社會(huì)型政策工具在水治理中發(fā)揮作用。通過市場激勵(lì)、非營利組織和公眾參與等方式，調(diào)動(dòng)不同主體的積極性。在政府主導(dǎo)的水治理基礎(chǔ)上，加快由政府單一管制向多元治理的轉(zhuǎn)變，不斷提升政府應(yīng)對(duì)各種水問題的能力。

第二，在今后的水治理中，應(yīng)適當(dāng)降低強(qiáng)制型政策工具的使用比例并規(guī)范強(qiáng)制型政策工具的使用。一方面，要對(duì)強(qiáng)制型政策工具與手段進(jìn)行評(píng)估，對(duì)投入與產(chǎn)出進(jìn)行比較，避免資金、資源的浪費(fèi)；另一方面，在政策執(zhí)行前要對(duì)當(dāng)?shù)氐乃畣栴}進(jìn)行調(diào)研，結(jié)合實(shí)際情況選擇合適的方式。同時(shí)，適當(dāng)擴(kuò)大稅收、公眾參與和宣傳教育等在水治理政策工具中的使用比例，不僅能夠直接使環(huán)境外部成本內(nèi)部化，增加政府收入，還能夠通過安全、環(huán)境等方面的教育培訓(xùn)提高公眾應(yīng)對(duì)水問題的能力和保護(hù)環(huán)境的意識(shí)。

5.3 結(jié)合不同治理領(lǐng)域特點(diǎn)，針對(duì)性地使用政策手段

水治理的不同領(lǐng)域需應(yīng)對(duì)不同的水問題，若使用普遍性的政策手段則不能起到高效治理的作用。在開展水治理時(shí)，應(yīng)充分了解每種政策手段的優(yōu)缺點(diǎn)，結(jié)合水治理不同的領(lǐng)域，有針對(duì)性地使用政策手段，實(shí)現(xiàn)政策手段與治理領(lǐng)域的協(xié)調(diào)互補(bǔ)。

第一，針對(duì)水災(zāi)害的發(fā)生具有不確定性的特點(diǎn)，應(yīng)加強(qiáng)洪澇災(zāi)害防御規(guī)劃與技術(shù)推廣等政策手段的使用，提高災(zāi)害應(yīng)對(duì)能力；第二，針對(duì)水環(huán)境和水資源治理復(fù)雜的特點(diǎn)，應(yīng)綜合使用強(qiáng)制型政策手段，利用準(zhǔn)入許可制度嚴(yán)格限制污染設(shè)施的建設(shè)與污染物的排放，發(fā)揮“三同時(shí)”制度預(yù)防新污染、治理舊污染的作用；第三，針對(duì)水工程治理的特點(diǎn)，應(yīng)利用市場型政策工具，加強(qiáng)政府與社會(huì)資本的合作，加快轉(zhuǎn)變政府職能，依靠資質(zhì)指標(biāo)與考核評(píng)估等政策手段，嚴(yán)格把關(guān)以保障水利工程的質(zhì)量；第四，針對(duì)水生態(tài)治理，在政策制定中應(yīng)更重視生態(tài)補(bǔ)償和技術(shù)推廣等政策手段的使用，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)相關(guān)利益者的關(guān)系，有效解決用水矛盾、生態(tài)破壞等問題。

另外，河南省水治理需綜合運(yùn)用市場型與社會(huì)型政策工具，形成以政府為主導(dǎo)、市場與公眾共同參與的多中心治理的治理結(jié)構(gòu)，加大省情、水情和水生態(tài)環(huán)境保護(hù)宣傳教育力度，激發(fā)人民群眾愛水護(hù)水的積極性，營造良好的水保護(hù)氛圍。