章 韜 李世林 蘇 慧

(1.上海對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)國(guó)際經(jīng)貿(mào)學(xué)院 上海 201600)

(2.上海財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院 上海 200433)

一、引言

改革開(kāi)放四十多年來(lái)開(kāi)展的一系列機(jī)制設(shè)計(jì)和財(cái)政制度改革有效保證了中央財(cái)政在國(guó)家治理中的主導(dǎo)作用,極大增強(qiáng)了地方政府推動(dòng)本地發(fā)展的動(dòng)力和能力。這一系列制度創(chuàng)新激活了地方政府爭(zhēng)取預(yù)算收入的動(dòng)機(jī),也加強(qiáng)了中央財(cái)政目標(biāo)的約束力和協(xié)調(diào)能力。相關(guān)研究發(fā)現(xiàn),在對(duì)上負(fù)責(zé)、以GDP為中心的政績(jī)考核制度下,地方政府存在生產(chǎn)性支出偏好(尹恒和朱虹,2011),導(dǎo)致地方政府的治理績(jī)效在內(nèi)容和結(jié)構(gòu)上可能偏離民眾偏好,給國(guó)家治理帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。

近年來(lái),國(guó)家將服務(wù)型政府作為政府建設(shè)目標(biāo),強(qiáng)調(diào)通過(guò)財(cái)政體制改革促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。建立服務(wù)型政府的核心在于增強(qiáng)財(cái)政的回應(yīng)性,尤其是要確保地方財(cái)政直接回應(yīng)居民公共物品需求(尹恒和楊龍見(jiàn),2014)。但是,在財(cái)政收入有限的前提下,地方政府需要權(quán)衡如何使用財(cái)政收入:是優(yōu)先投資能夠促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的項(xiàng)目還是投資長(zhǎng)期公共品如教育、醫(yī)療等?是優(yōu)先投資能夠提高當(dāng)?shù)厝司杖氲念I(lǐng)域還是增加投資基礎(chǔ)設(shè)施?需要“花錢”的地方越多,“投入”績(jī)效的差異越大。在人事晉升激勵(lì)的制度安排下,投入方式會(huì)直接影響“顯性”的治理效果。一些學(xué)者發(fā)現(xiàn),地方政府傾向于優(yōu)先選擇能夠促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的生產(chǎn)性投入,對(duì)于可能存在溢出效應(yīng)的公共品供給積極性不足(呂冰洋和臺(tái)航,2018)。

基于縣域政府間財(cái)政增收競(jìng)爭(zhēng)約束,本文分析了縣域政府對(duì)社會(huì)治理不同維度的治理偏好。研究發(fā)現(xiàn),財(cái)政激勵(lì)下縣域增收競(jìng)爭(zhēng)促進(jìn)了當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型,提高了居民收入水平,改善了基礎(chǔ)設(shè)施,但也導(dǎo)致了部分福利性公共品供給不足。

二、文獻(xiàn)綜述與理論分析框架

(一)文獻(xiàn)綜述

已有文獻(xiàn)對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)財(cái)政制度及其對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響進(jìn)行了廣泛研究。政治集權(quán)、財(cái)政分權(quán)的方式構(gòu)成了我國(guó)基礎(chǔ)治理制度,即地方政府主要治民,中央政府主要治官,上下分治(曹正漢,2011)。對(duì)地方政府治理的激勵(lì)方式主要依循財(cái)政激勵(lì)與政治激勵(lì)這兩條思路(魯建坤和李永友,2018),而這兩種激勵(lì)方式形成了政治上對(duì)上負(fù)責(zé)、經(jīng)濟(jì)上對(duì)本地負(fù)責(zé)的“中國(guó)式財(cái)政聯(lián)邦主義”。

從激勵(lì)主體來(lái)看,財(cái)政分權(quán)的激勵(lì)研究大致可以分為本地政府和地方政府間兩個(gè)層面。關(guān)于財(cái)政分權(quán)制,Gordon(1983)從中央政府和地方政府兩個(gè)角度分析稅收結(jié)構(gòu)和公共品供給問(wèn)題上的最優(yōu)決策模型,發(fā)現(xiàn)本地政府只考慮本地居民利益而忽視了具有外部性的社會(huì)福利產(chǎn)品。在中國(guó),財(cái)政分權(quán)激勵(lì)增強(qiáng)了地方政府的預(yù)算調(diào)節(jié)能力和事權(quán)自主性,使其承擔(dān)了較多本地發(fā)展的事權(quán)和責(zé)任(鄧慧慧和趙家羚,2018)。同時(shí),財(cái)政分權(quán)也直接導(dǎo)致了地方政府間的財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)。從地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)的效果來(lái)看,Qian和Weingast(1997)、周黎安(2004)發(fā)現(xiàn)地方政府間的稅收競(jìng)爭(zhēng)存在總量正向增長(zhǎng)推動(dòng)作用和區(qū)域間負(fù)向替代效應(yīng)兩種結(jié)論。另外,地區(qū)間的發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)還會(huì)導(dǎo)致資源錯(cuò)配(陳碩,2010)和市場(chǎng)分割(范子英和張軍,2010),從而帶來(lái)區(qū)域發(fā)展不平衡。因此,我國(guó)需要建立政府間協(xié)調(diào)機(jī)制來(lái)促進(jìn)資源流動(dòng),提高生產(chǎn)效率(張學(xué)良等,2017)。

目前,從治理偏好角度分析縣級(jí)財(cái)政收入對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共品供給影響的實(shí)證研究相對(duì)較少。本文以1994年分稅制改革作為一個(gè)準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn),使用縣域數(shù)據(jù)研究縣域政府對(duì)公共品供給和社會(huì)發(fā)展的治理偏好,為當(dāng)下財(cái)政改革的社會(huì)服務(wù)目標(biāo)提供經(jīng)驗(yàn)證據(jù)。

(二) 理論分析框架

從1994年開(kāi)始分稅制改革到2003年逐步實(shí)施省管縣政策期間,中央政府和地方政府的委托代理關(guān)系相對(duì)穩(wěn)定。中央政府的目標(biāo)是在激勵(lì)地方政府自主性的同時(shí)確保整體協(xié)調(diào)發(fā)展,即有效、有序地推動(dòng)地方政府間競(jìng)爭(zhēng)與合作。中央政府可以通過(guò)調(diào)節(jié)地方政府對(duì)“財(cái)政剩余”的支配權(quán)影響地方政府之間的互動(dòng)與競(jìng)爭(zhēng),從而提高地方治理水平。本文基于Acemoglu等(2015)政府網(wǎng)絡(luò)分析框架,分析1994—2003年分稅制下受到中央政府約束的縣域政府治理行為偏好。

1.縣域政府治理函數(shù)

在中央?yún)^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)下,縣域政府之間存在鄰里溢出效應(yīng),同時(shí)存在鄰里競(jìng)爭(zhēng)或合作行為。縣域地區(qū)的治理效果,由自身治理能力和鄰居治理能力共同決定:

2.縣域政府競(jìng)爭(zhēng)行為分析

其中,是治理效果加總。根據(jù)縣域政府治理效用關(guān)于治理能力s最大化的一階條件可以得出本地政府和鄰居政府的最優(yōu)反應(yīng),發(fā)現(xiàn)政府間屬于競(jìng)爭(zhēng)還是合作關(guān)系:

由于本地政府治理能力s大于0,本地政府治理能力受鄰居政府行為的影響為:

其中,是本地政府治理能力s和鄰居政府治理能力N()間交互項(xiàng)的系數(shù),意味著策略性互補(bǔ)或者替代關(guān)系。本地特征反應(yīng)系數(shù)κ刻畫了本地歷史和經(jīng)濟(jì)地理特征。

本文基準(zhǔn)模型主要討論縣域政府行為。假定縣域政府治理能力只由本地政府和鄰居政府的反應(yīng)決定,因此的符號(hào)決定了政府之間的能力影響是互補(bǔ)(＞0)還是替代(＜0)。當(dāng)＞0時(shí),本地政府治理能力與鄰居政府治理能力存在互補(bǔ)影響,比如跨市執(zhí)法合作等更有利于地區(qū)治安；當(dāng)＜0時(shí),本地政府治理能力與鄰居政府治理能力間存在競(jìng)爭(zhēng)替代關(guān)系,比如地區(qū)之間招商引資乃至爭(zhēng)取稅源的競(jìng)爭(zhēng)。另外,縣域政府在決策問(wèn)題上存在互相影響的同群效應(yīng)。縣域政府財(cái)政來(lái)源包括兩個(gè)部分:一是上級(jí)政府的總體定額預(yù)算撥付限制,因此縣域政府間在分配上級(jí)財(cái)政額度時(shí)存在相互競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系,但也可能存在共同爭(zhēng)取更高總體財(cái)政預(yù)算額度的需求；二是縣域經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)限制,本地和鄰居經(jīng)濟(jì)可能存在此消彼長(zhǎng)或者協(xié)調(diào)共進(jìn)的關(guān)系?？偨Y(jié)來(lái)說(shuō),本地政府和鄰居政府的治理能力建設(shè)決策可能存在互補(bǔ)或替代關(guān)系,而中國(guó)治理體系“向上負(fù)責(zé)”的委托代理體制在一定程度上鼓勵(lì)中央政府協(xié)調(diào)下的縣域政府間相互競(jìng)爭(zhēng)。

3.縣域政府的治理偏好分析

縣域治理受區(qū)域稟賦、本地政府和鄰居政府治理行為的共同影響,縣域政府根據(jù)本地政府綜合發(fā)展最優(yōu)的原則進(jìn)行社會(huì)治理。在中國(guó)垂直管理與分級(jí)管理相結(jié)合的制度下,本地政府利用制度賦予的有限自主權(quán)應(yīng)對(duì)上級(jí)政府的治理績(jī)效考核,產(chǎn)生了不同的治理偏好?？h域政府在理性追求治理效用最大化目標(biāo)時(shí),有限治理能力被有選擇地使用,縣域政府治理效果如下:

命題1:縣域政府積極利用本地治理能力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高本地居民消費(fèi)水平,私人部門消費(fèi)能力與政府治理能力強(qiáng)弱和經(jīng)濟(jì)治理效能密切相關(guān)。

命題2:縣域政府傾向于優(yōu)先促進(jìn)本地生產(chǎn)性公共品供給,公共品發(fā)展具有俱樂(lè)部效應(yīng)。

公共治理需要各個(gè)地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展,而生產(chǎn)性公共品供給也需要本地政府和鄰居政府的共同供給。若地方政府認(rèn)為鄰近地區(qū)生產(chǎn)性公共品的治理責(zé)任與本地?zé)o關(guān),則會(huì)產(chǎn)生一些供給責(zé)任缺位的現(xiàn)象,比如省界、市界、縣界交接處地方公路道路質(zhì)量水平差異巨大,這時(shí)τ=0?？h域治理效果如下:

命題3:福利性公共品供給有低回報(bào)和強(qiáng)外部溢出特點(diǎn),本地政府和鄰居政府在福利性公共品供給中動(dòng)力不足。

結(jié)合三個(gè)命題,如果沒(méi)有對(duì)縣域政府事權(quán)邊界做出明確規(guī)制,中央政府和縣域政府都只有預(yù)算軟約束,縣域政府有動(dòng)機(jī)利用自己所掌握資源和有限稅費(fèi)征收自主權(quán)來(lái)擴(kuò)充本地政府財(cái)力,實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)厣a(chǎn)發(fā)展和財(cái)政持續(xù)增收。

三、實(shí)證設(shè)計(jì)

根據(jù)前文理論分析,縣域治理效果模型(1)依賴于縣域政府間關(guān)系模型(4)的機(jī)制,這種同群效應(yīng)(Manski,1993)的理論框架可以分析具有網(wǎng)絡(luò)特征的相互影響(Bramoullé等,2009)。鄰里競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)通過(guò)政府間關(guān)系模型(9)進(jìn)行估計(jì)；縣域政府治理效果通過(guò)模型(11)得到估計(jì)。

(一) 實(shí)證策略

在實(shí)證中可以通過(guò)縣相對(duì)于鄰縣地區(qū)N在財(cái)政收入方面的相對(duì)占比變化(ds/dN(),每個(gè)鄰居對(duì)本地治理能力的邊際影響)來(lái)反映政府間鄰里競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。當(dāng)加總所有鄰居N()的影響后,實(shí)證估計(jì)中政府間關(guān)系表達(dá)如下:

本文使用的回歸模型實(shí)際是理論分析模型(4)的展開(kāi),模型(4)中的κ為一個(gè)關(guān)于歷史和地理特征變量的待估函數(shù)(·)。通過(guò)設(shè)定κ的線性表達(dá),本文控制了不同縣域地區(qū)的發(fā)展稟賦:

將式(9)代入式(1),替換式(1)中的N()得到治理效果模型(1)的待估形式:

(二) 內(nèi)生性處理

(2) 工具變量。本文在實(shí)證分析中通過(guò)一組歷史特征工具變量處理這種潛在的內(nèi)生性問(wèn)題。這些歷史特征變量主要是近代中國(guó)基層治理能力體系的代理,包括官學(xué)配額、本地出身省級(jí)官員數(shù)、水運(yùn)條件。本文進(jìn)一步分析歷史工具變量與內(nèi)生變量之間的關(guān)聯(lián),它們與解釋變量之間的無(wú)關(guān)性以及歷史變量的空間特征。

第一,歷史變量與縣域治理能力有關(guān)。這些近代歷史變量可以影響當(dāng)代政府利用縣域發(fā)展稟賦進(jìn)行社會(huì)治理的效果(式(10)中的),以及改變當(dāng)代政府治理能力(式(9)中的)。近代政府基層治理能力體系可以通過(guò)政治觀念和文化傳承影響當(dāng)代政府治理能力。官學(xué)配額(秀才)和出身于當(dāng)?shù)氐氖〖?jí)官員都有利于當(dāng)?shù)貙v史名人作為本地文化符號(hào),本地政府在基層政策引導(dǎo)上易獲得響應(yīng)、提高治理績(jī)效,因此用來(lái)作為當(dāng)代政府治理能力的工具變量。這種文化的影響可以通過(guò)書(shū)籍、習(xí)俗等形式代代傳承,在特定社會(huì)環(huán)境中長(zhǎng)期影響人們的行為偏好(Giuliano和Nunn,2017),潛移默化地影響當(dāng)代社會(huì)治理觀念。

(三) 數(shù)據(jù)描述

自變量:政府治理能力變量包括縣域財(cái)政收入和轉(zhuǎn)移支付指標(biāo)。本文治理能力數(shù)據(jù)來(lái)自1998—2003年的《全國(guó)地市縣財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料》,使用本地財(cái)政收入、所有財(cái)政收入來(lái)測(cè)度縣域政府治理能力,使用一般補(bǔ)助與專項(xiàng)補(bǔ)助之和表示轉(zhuǎn)移支付。本文的研究需要一個(gè)準(zhǔn)確時(shí)間段來(lái)檢驗(yàn)政府偏好差異,保證治理效果與其他事件沖擊無(wú)關(guān)。實(shí)際上,1994年開(kāi)始實(shí)行的分稅制改革是一個(gè)逐步調(diào)整和全面覆蓋的過(guò)程,截至1997年年各個(gè)縣級(jí)單位的財(cái)稅分成結(jié)構(gòu)逐步穩(wěn)定下來(lái)。從《全國(guó)地市縣財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料》中可以看出,1998年之前幾年一些地縣財(cái)政分成結(jié)構(gòu)開(kāi)始呈現(xiàn)出從無(wú)到有、逐步全國(guó)統(tǒng)一化的過(guò)程。此外,2003年后中國(guó)在一些省份開(kāi)展了“省管縣”財(cái)政政策。該政策改變了“省—市—縣”三級(jí)行政管理關(guān)系,并且改變了分稅制的激勵(lì)關(guān)系和政府偏好。因此,本文聚焦于財(cái)政政策相對(duì)穩(wěn)定的1998—2003年。

因變量:包括縣域地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、發(fā)展水平和公共服務(wù)產(chǎn)品供給等指標(biāo),數(shù)據(jù)來(lái)自2000—2005年《中國(guó)縣(市)社會(huì)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒》。考慮縣域發(fā)展的滯后性,本文采用滯后兩年的中國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行檢驗(yàn)。發(fā)展水平和公共服務(wù)產(chǎn)品供給變量分別包括人均存款對(duì)數(shù)、每千人固定電話數(shù)量的對(duì)數(shù)、每千人床位數(shù)的對(duì)數(shù)、每千人中學(xué)生數(shù)的對(duì)數(shù)以及GDP年均增長(zhǎng)率。

工具變量:本文采用1850年前后官紳科舉數(shù)據(jù),以及縣府到江河距離等指標(biāo)。歷史特征變量包括該縣所在省1850年前后官學(xué)配額(秀才)以及清代時(shí)期出身于該縣所在省的副省級(jí)以上官員數(shù)量(Bai和Jia,2016)。1900年前后該縣到最近的江河/海岸線距離來(lái)自《1901—1920年中國(guó)基督教調(diào)查資料》。本文用這些歷史數(shù)據(jù)構(gòu)建工具變量來(lái)處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與地區(qū)政府治理能力的內(nèi)生性。工具變量主要用于對(duì)治理能力的估計(jì)。在政府間關(guān)系模型(9)的估計(jì)中,本地政府的治理能力是被解釋變量,鄰居治理能力N()是解釋變量。關(guān)于鄰居政府的治理能力N(),本文使用“鄰居的官學(xué)配額”、“鄰居清代高官數(shù)”、“鄰居到江河海岸線的距離”、“鄰居的鄰居官學(xué)配額”、“鄰居的鄰居清代高官數(shù)”以及“鄰居的鄰居到江河海岸線的距離”等六個(gè)變量作為工具變量。

其他變量:包含縣域鄰接關(guān)系、地理特征以及歷史經(jīng)濟(jì)地理特征。其中,所有縣域之間的距離、鄰接關(guān)系和高程是三個(gè)可以相乘的矩陣,用來(lái)刻畫鄰接網(wǎng)絡(luò)中的溢出強(qiáng)度。自然地理和人文地理特征主要包括縣域面積、1998—2003年平均人口、經(jīng)緯度、平均高程、該縣到省會(huì)的距離、年均降雨量(mm)、土地特征(適合種植各類作物的程度,包括水稻、小麥、棉花、茶樹(shù)、糖料作物、油料作物,適宜指數(shù)為0—10)、流經(jīng)該縣的河流長(zhǎng)度以及河流密度等。這些地理特征和歷史特征變量作為控制變量以應(yīng)對(duì)遺漏變量和內(nèi)生性問(wèn)題。

四、實(shí)證分析

(一) 關(guān)于縣域政府治理能力的地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)估計(jì)

本文用本級(jí)財(cái)政收入、所有財(cái)政收入兩個(gè)指標(biāo)交替地衡量政府治理能力。表1是政府間關(guān)系模型(9)的估計(jì)結(jié)果。總體上兩種測(cè)度標(biāo)準(zhǔn)下縣域政府治理能力之間負(fù)向替代效應(yīng)的斜率方向和大小一致。表1第(1)、(3)列表示縣域政府間是否存在治理能力的鄰里競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系,結(jié)果顯示本地與鄰居財(cái)政收入存在負(fù)向相關(guān)性。本地的歷史特征尤其是縣域地區(qū)歷史政治特征也與本地財(cái)政收入負(fù)相關(guān)。表1第(2)、(4)列進(jìn)一步顯示政府治理能力與歷史政治特征顯著負(fù)相關(guān)。部分表格的值比一般的統(tǒng)計(jì)量要大,是因?yàn)楸疚氖褂迷摽h所屬省份的歷史數(shù)據(jù)(官學(xué)配額、重要官員數(shù))而不是該縣自己的歷史數(shù)據(jù)做工具變量,但仍通過(guò)了工具變量檢驗(yàn)。同時(shí),一階段估計(jì)結(jié)果發(fā)現(xiàn)政府治理能力與鄰居政府的歷史變量有較弱且不顯著的關(guān)聯(lián),這是因?yàn)榭h域地區(qū)歷史文化特征沒(méi)有跨地區(qū)影響,佐證了使用歷史特征變量作為IV的合理性。表1中整體估計(jì)結(jié)果顯示鄰里競(jìng)爭(zhēng)對(duì)本地財(cái)政收入有負(fù)向影響。

表1 縣域政府治理能力的鄰里競(jìng)爭(zhēng)估計(jì)

IV回歸中系數(shù)變化主要是因?yàn)楸唤忉屪兞勘惶鎿Q為加總后的所有財(cái)政收入,而所有財(cái)政收入主要包括本級(jí)財(cái)政收入、轉(zhuǎn)移支付和稅收返還(來(lái)自央地分享稅種,央地分享稅主要是消費(fèi)稅、增值稅和所得稅)。由于被解釋變量發(fā)生了變化,變化后的系數(shù)主要反映稅收結(jié)構(gòu)的劇烈變動(dòng)。ds/dc1(秀才)的系數(shù)顯示基層歷史治理經(jīng)驗(yàn)與當(dāng)代縣域治理能力負(fù)相關(guān)。第(4)列中ds/dc2(高官數(shù))系數(shù)為正,意味著治理觀念、近代化的文化意識(shí)能積累下來(lái),并促進(jìn)治理能力的提高。

(二) 縣域治理能力與私人部門消費(fèi)能力的估計(jì)

本文進(jìn)一步考慮本地政府和鄰居政府治理能力對(duì)本地發(fā)展的溢出效應(yīng),主要探究財(cái)政增收競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系中政府治理能力對(duì)縣域治理偏好的影響。本文在實(shí)證中逐個(gè)替換模型(11)中的被解釋變量以估計(jì)政府治理能力對(duì)不同維度治理效果的影響。《國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》采用人均可支配收入指標(biāo)來(lái)衡量私人部門消費(fèi)能力。在《縣域經(jīng)濟(jì)年鑒》數(shù)據(jù)中,最接近的度量指標(biāo)是城鄉(xiāng)居民儲(chǔ)蓄存款余額,因此本文采用人均存款衡量私人部門消費(fèi)能力。根據(jù)命題1,私人部門消費(fèi)與本地政府經(jīng)濟(jì)治理目標(biāo)緊密相關(guān),本文探究政府治理能力對(duì)居民人均存款的影響。

本文以人均存款對(duì)數(shù)測(cè)度縣域生活水平,在表2中報(bào)告了縣域政府財(cái)政收入對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的回歸結(jié)果。第(1)—(3)列都顯示出本地政府財(cái)政收入對(duì)本地人均存款的顯著正效應(yīng),說(shuō)明本地政府治理能力是消費(fèi)能力提高的重要條件,但鄰居政府治理能力則對(duì)本地消費(fèi)能力存在負(fù)向影響。不同維度的政府治理能力對(duì)本地發(fā)展影響不同,其中最能體現(xiàn)本地政府治理能力的本級(jí)財(cái)政收入對(duì)發(fā)展影響較小,而所有財(cái)政收入對(duì)發(fā)展結(jié)果影響較大。

本部分有兩個(gè)內(nèi)生變量,一個(gè)是縣域財(cái)政收入的擾動(dòng)(式(11)中治理能力的二次項(xiàng)),另一個(gè)是鄰居的財(cái)政收入。前者估計(jì)本地財(cái)政收入對(duì)本地發(fā)展的影響,以反映本地政府治理偏好；后者估計(jì)鄰居對(duì)本地發(fā)展影響,以反映競(jìng)爭(zhēng)中的政府治理偏好差異。表2使用的工具變量與表1相同,并且還額外包含了工具變量的高次項(xiàng)來(lái)探查歷史特征與政府治理能力之間的非線性關(guān)系。表2顯示本地政府治理能力對(duì)消費(fèi)的正向貢獻(xiàn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于鄰居治理能力的負(fù)向溢出作用。

表2 縣域政府治理偏好:人均存款

(三) 縣域治理偏好與公共品供給差異

隨后,本文將被解釋變量替換為其他維度的公共事業(yè)發(fā)展指標(biāo)。除了可以直接量化的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和個(gè)人消費(fèi)指標(biāo),縣域政府治理偏好也與各類經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)有關(guān)。考察縣域治理偏好需要探究縣域政府對(duì)公共品的差異性供給?；ㄔO(shè)施等公共物品因?yàn)槟艽龠M(jìn)生產(chǎn),被稱為硬性公共品或生產(chǎn)性公共品,教育醫(yī)療等福利性公共品由于強(qiáng)溢出效應(yīng)、長(zhǎng)期投入、緩慢產(chǎn)出等特點(diǎn),被稱為軟性公共品。在縣域政府競(jìng)爭(zhēng)中,硬性公共品能更直接地貢獻(xiàn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng),比如電信服務(wù)設(shè)施。2000年前后20年中,電話的普及和電信基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展極大促進(jìn)了我國(guó)服務(wù)業(yè)發(fā)展和社會(huì)生產(chǎn)。電信業(yè)的快速發(fā)展離不開(kāi)中央政府和地方政府的治理努力,尤其是地方政府充分利用財(cái)政配套資金推動(dòng)本地電信服務(wù)的普及。本文將樣本期間電話普及情況作為生產(chǎn)性公共品的代表分析縣域競(jìng)爭(zhēng)與縣域治理偏好。此外,基本公共服務(wù)(比如教育、醫(yī)療等公共品)的供給關(guān)乎居民福利的改進(jìn)。這些福利性公共品的特點(diǎn)是投入長(zhǎng)期、產(chǎn)出緩慢和外部性強(qiáng),一般由中央政府和地方政府按照一定比例承擔(dān)。我國(guó)一度將公共支出責(zé)任下放或局部實(shí)行市場(chǎng)化改革,比如教育與醫(yī)療。20世紀(jì)末以來(lái)我國(guó)的城市化進(jìn)程同樣包含地方基本公共服務(wù)均等化的覆蓋過(guò)程,強(qiáng)調(diào)了醫(yī)療保障和教育的充分平權(quán)。因此本文用縣域醫(yī)療、教育發(fā)展水平研究縣域競(jìng)爭(zhēng)對(duì)縣域福利性公共服務(wù)的影響。

第一,縣域治理與生產(chǎn)性公共品發(fā)展。改革開(kāi)放四十多年來(lái),電信發(fā)展對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有重要作用,鄭世林等(2014)指出在電信業(yè)發(fā)展早期電話基礎(chǔ)設(shè)施普及顯著促進(jìn)了地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。因此本文在樣本區(qū)間內(nèi)用電信事業(yè)發(fā)展作為生產(chǎn)性公共品來(lái)檢驗(yàn)縣域政府治理能力與縣域發(fā)展的關(guān)系。表3報(bào)告了政府財(cái)政收入對(duì)公共品供給的回歸結(jié)果,以每千人固定電話數(shù)量對(duì)數(shù)體現(xiàn)本地電信服務(wù)產(chǎn)品供給。表3第(1)—(3)列顯示本地政府有自主裁量權(quán)的本級(jí)財(cái)政收入對(duì)本縣每千人固定電話數(shù)量有顯著正效應(yīng),第(4)—(6)列顯示上級(jí)調(diào)整后的所有財(cái)政收入對(duì)每千人固定電話數(shù)量有顯著的正效應(yīng)。無(wú)論是將人口作為外生控制變量的IV(1)還是視作內(nèi)生變量的IV(2)都顯示出一致的估計(jì)結(jié)果,因此各維度的本地政府財(cái)政收入對(duì)電信服務(wù)發(fā)展水平有強(qiáng)促進(jìn)作用,同時(shí)各維度鄰居政府治理能力則對(duì)本地電信服務(wù)發(fā)展水平?jīng)]有顯著效應(yīng)。長(zhǎng)期以來(lái),政府以電話初裝費(fèi)、郵電附加費(fèi)的形式將財(cái)政收支與電信建設(shè)掛鉤,并且2000年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《中華人民共和國(guó)電信條例》要求縣級(jí)政府將電信服務(wù)建設(shè)納入地方建設(shè)規(guī)劃,因此本地政府不得不提供充足的電信服務(wù),促進(jìn)電信事業(yè)建設(shè)。命題2中縣域政府存在生產(chǎn)性公共品供給偏好的邏輯得到驗(yàn)證。

表3 縣域政府治理偏好:電信服務(wù)普及率

第二,縣域治理與福利性公共品發(fā)展。根據(jù)命題3,教育和醫(yī)療作為基本公共服務(wù)的重要內(nèi)容,在地區(qū)之間具備強(qiáng)溢出效應(yīng),存在較強(qiáng)替代性,縣域政府可能會(huì)忽視這種福利性公共品的發(fā)展。從表4 Panel A結(jié)果可以發(fā)現(xiàn),縣級(jí)政府本級(jí)財(cái)政收入與所有財(cái)政收入均沒(méi)有顯示出本地與鄰居政府治理能力對(duì)公共醫(yī)療供給有顯著影響。2000年前后全國(guó)大范圍的撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)減輕了地方政府基層教育財(cái)政負(fù)擔(dān),也使得縣域政府忽視了教育公共品的提供責(zé)任。直到2006年,國(guó)家將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財(cái)政保障范圍,建立中央和地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制,才使得基礎(chǔ)教育供給得到保障。2006年以前,教育作為長(zhǎng)期投入的公共產(chǎn)品難以在短期內(nèi)對(duì)本地經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展有顯著效果,縣域政府對(duì)教育公共品供給缺乏足夠的動(dòng)力。表4 Panel B第(1)—(6)列的結(jié)果沒(méi)有顯示出本地政府治理能力和鄰居政府治理能力對(duì)本地醫(yī)療服務(wù)供給的顯著作用。這是因?yàn)獒t(yī)療體制改革后,醫(yī)療機(jī)構(gòu)預(yù)算支出中財(cái)政補(bǔ)貼比重長(zhǎng)期低于10%?？h域政府承擔(dān)醫(yī)療服務(wù)供給的支出負(fù)擔(dān)減少,縣域政府沒(méi)有動(dòng)力主動(dòng)改善醫(yī)療供給。結(jié)合對(duì)教育供給的分析,本文理論假說(shuō)3得到驗(yàn)證,即受到公共產(chǎn)品屬性和有限財(cái)力的約束,縣域政府對(duì)于福利性公共品的供給缺乏動(dòng)力。

表4 縣域政府治理偏好:福利性公共品

(四) 機(jī)制分析②此部分回歸結(jié)果請(qǐng)見(jiàn)《經(jīng)濟(jì)科學(xué)》官網(wǎng)“附錄與擴(kuò)展”中表A4—A6。

本部分要進(jìn)一步分析縣域競(jìng)爭(zhēng)與治理關(guān)系的細(xì)節(jié):第一,發(fā)展條件更好的縣域地區(qū)會(huì)受到更大的晉升激勵(lì)與政治關(guān)注,在縣域發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)中有更多的主動(dòng)性,縣際財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)可能不是普遍現(xiàn)象,治理是由競(jìng)爭(zhēng)推動(dòng),而縣域政府沒(méi)有服務(wù)本地的內(nèi)生動(dòng)力。因此本文通過(guò)刪除省會(huì)所轄縣樣本檢驗(yàn)縣域競(jìng)爭(zhēng)和治理偏好是否由政治偏好引起。第二,我國(guó)官員晉升與考核激勵(lì)和財(cái)政激勵(lì)兩種激勵(lì)制度是并行的,縣域地區(qū)政府間財(cái)政增收競(jìng)爭(zhēng)不應(yīng)該干擾政治激勵(lì)推動(dòng)的“GDP錦標(biāo)賽”,本部分將驗(yàn)證縣域財(cái)政增收競(jìng)爭(zhēng)與GDP增長(zhǎng)率無(wú)關(guān)。

第一,“首府縣”與縣域政府治理。賈俊雪等(2011)指出省會(huì)所轄的“首府縣”更容易獲得政治關(guān)注和經(jīng)濟(jì)資源,獲得更多的經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目和轉(zhuǎn)移支付。因此,省會(huì)所轄縣有可能是參與競(jìng)爭(zhēng)的重要主體,本文剔除“首府縣”樣本,驗(yàn)證這一猜想。結(jié)果發(fā)現(xiàn),鄰居政府治理能力對(duì)本地政府治理能力的負(fù)向影響不再顯著。“首府縣”的作用說(shuō)明中國(guó)的縣域發(fā)展與激勵(lì)制度存在緊密關(guān)聯(lián)。“首府縣”承接了更多高行政級(jí)別城市的經(jīng)濟(jì)資源溢出；同時(shí),由于政府“偏愛(ài)”作用,“首府縣”有機(jī)會(huì)獲取更多的政治資源,有條件爭(zhēng)取到更優(yōu)惠的行政政策實(shí)現(xiàn)財(cái)政增收(王垚和年猛,2015)。

如果治理激勵(lì)完全由獲得政治“偏好”引起,那么鄰里競(jìng)爭(zhēng)消失的同時(shí)政府間治理效果的交互影響也不會(huì)存在,我們通過(guò)估計(jì)治理效果模型(11)檢驗(yàn)這個(gè)猜想。以縣域政府治理能力與人均存款的估計(jì)為例,本地政府財(cái)政收入仍對(duì)本地人均存款有促進(jìn)作用,而縣域地區(qū)間也存在顯著的負(fù)向溢出,結(jié)果穩(wěn)健。無(wú)論縣域是否屬于“首府縣”等政治關(guān)注度較高的地區(qū),縣域政府仍然積極承擔(dān)治理責(zé)任。

第二,治理機(jī)制的相容性:縣域治理與GDP錦標(biāo)賽。GDP是政府治理的核心目標(biāo),它不同于本地居民關(guān)注的私人消費(fèi)水平和公共品偏好,比如收入、教育等,而是與縣域地區(qū)總體社會(huì)發(fā)展相關(guān)。在我國(guó)行政領(lǐng)導(dǎo)任命制安排下,縣域政府的治理目標(biāo)函數(shù)不僅包括縣域地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共品部門的治理責(zé)任,還包括地區(qū)GDP指標(biāo)的考核競(jìng)爭(zhēng)(喬寶云等,2014)。本文通過(guò)估計(jì)財(cái)政增收競(jìng)爭(zhēng)與縣域地區(qū)GDP之間的關(guān)系,探討財(cái)政激勵(lì)與GDP錦標(biāo)賽二者是否存在相關(guān)性。本文采用2000—2005年縣域經(jīng)濟(jì)年鑒中的地區(qū)GDP數(shù)據(jù)計(jì)算縣域年均增長(zhǎng)率,估計(jì)縣域地區(qū)政府治理能力對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響。結(jié)果發(fā)現(xiàn),本地財(cái)政收入、所有財(cái)政收入與GDP年均增長(zhǎng)率都沒(méi)有顯著關(guān)聯(lián),說(shuō)明分稅制下縣域財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)格局與GDP錦標(biāo)賽激勵(lì)制度互不干擾。

(五) 拓展性分析:轉(zhuǎn)移支付與縣域治理①此部分回歸結(jié)果請(qǐng)見(jiàn)《經(jīng)濟(jì)科學(xué)》官網(wǎng)“附錄與擴(kuò)展”中表A7—A8。

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是中央政府調(diào)節(jié)地區(qū)財(cái)力差異、協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展差距的制度安排,地方政府無(wú)法就財(cái)政轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行增收競(jìng)爭(zhēng)。本文將解釋變量替換為轉(zhuǎn)移支付額的對(duì)數(shù),檢驗(yàn)中央分配是否能協(xié)調(diào)縣域競(jìng)爭(zhēng),財(cái)政資源再分配是否促進(jìn)了縣域地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。

本文檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn)本地政府轉(zhuǎn)移支付收入與鄰居政府轉(zhuǎn)移支付收入沒(méi)有顯著相關(guān)關(guān)系,說(shuō)明縣域政府無(wú)法對(duì)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行增收競(jìng)爭(zhēng),轉(zhuǎn)移支付能在一定程度削弱縣域間競(jìng)爭(zhēng)。同表2相似,本文將縣域政府治理能力指標(biāo)替換為轉(zhuǎn)移支付對(duì)數(shù),將被解釋變量替換為人均存款的對(duì)數(shù),重新估計(jì)治理效果模型(11)。IV估計(jì)結(jié)果顯示鄰居政府轉(zhuǎn)移支付收入對(duì)本地人均存款仍存在顯著的負(fù)向溢出效應(yīng)。一方面,縣域政府爭(zhēng)取上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付是有現(xiàn)實(shí)意義的,如果本地政府獲得較少的轉(zhuǎn)移支付,則本地將會(huì)面臨的發(fā)展差距會(huì)更加嚴(yán)峻。另一方面,中央政府可以通過(guò)分配地區(qū)財(cái)力調(diào)控地區(qū)發(fā)展差距。結(jié)合上文對(duì)縣域財(cái)政增收競(jìng)爭(zhēng)加劇縣域發(fā)展不平衡的討論,以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式調(diào)節(jié)縣域地區(qū)發(fā)展差距、從縣域地區(qū)層面“先富帶動(dòng)后富”的理念是合理有效的。

本文還檢驗(yàn)了以轉(zhuǎn)移支付額對(duì)數(shù)衡量的縣域政府治理能力對(duì)生產(chǎn)性和福利性公共品的影響,發(fā)現(xiàn)除鄰居政府轉(zhuǎn)移支付對(duì)本地政府生產(chǎn)性公共品有負(fù)向溢出效應(yīng),本地政府與鄰居政府轉(zhuǎn)移支付對(duì)本地公共品供給都沒(méi)有顯著促進(jìn)作用。

五、結(jié)論

本文發(fā)現(xiàn)央地財(cái)稅的制度性安排可以影響縣域政府治理能力建設(shè)和區(qū)域發(fā)展偏好；同時(shí),縣域政府為了持續(xù)擴(kuò)大本地政府自主管理的財(cái)力,傾向于強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展。有限財(cái)力和政治績(jī)效考核的共同約束使得縣域政府治理更偏好生產(chǎn)性公共品,而非福利性公共品。

基于分析結(jié)果,本文認(rèn)為財(cái)政體制改革需要更明晰的治理責(zé)任和預(yù)算管理,保障具有可替代性強(qiáng)的福利性公共品的供給。為了避免縣域競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致縣域政府忽視公共服務(wù)建設(shè),降低縣域地區(qū)福利水平,中央政府應(yīng)該遵循事權(quán)與財(cái)權(quán)相一致的原則,推進(jìn)省級(jí)以下政府機(jī)構(gòu)職能變革,加強(qiáng)上級(jí)政府責(zé)任,增加財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付,促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。上級(jí)政府在進(jìn)行財(cái)政職能調(diào)整時(shí),除了考慮轉(zhuǎn)移支付能力和支配財(cái)政動(dòng)機(jī),也需要將地方政府間的相互關(guān)系考慮在內(nèi),做好不同領(lǐng)域內(nèi)多級(jí)別資源調(diào)配和同層級(jí)相協(xié)調(diào)作用的職能建設(shè)工作。