宮凡舒

習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于“完善公共法律服務(wù)體系，夯實(shí)依法治國(guó)的社會(huì)基礎(chǔ)”的論述，在理論與實(shí)踐的交互滲透發(fā)展中已成為完善基層社會(huì)治理體系的指引，①參見(jiàn)楊凱等：《公共法律服務(wù)體系建構(gòu)新視野》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2020年版，第6頁(yè)。亦成為訴訟服務(wù)中心與公共法律服務(wù)中心以機(jī)制融合提升組織功能的實(shí)踐課題。實(shí)踐中，訴訟服務(wù)中心因組織功能邊界泛化而深陷組織負(fù)功能，導(dǎo)致法院訴訟服務(wù)中心與其他機(jī)構(gòu)的協(xié)同受阻，陷入組織負(fù)功能與機(jī)制融合梗阻的不良循環(huán)。“法治的理想必須落實(shí)到具體的制度和技術(shù)層面”②蘇力：《送法下鄉(xiāng)：中國(guó)基層司法制度研究》，北京大學(xué)出版社2011年版，第1頁(yè)。，基于此，本文以組織效率邊界理論定界，在強(qiáng)化一體化數(shù)據(jù)共享平臺(tái)核心基礎(chǔ)上，從法律觸達(dá)的三個(gè)維度分層級(jí)優(yōu)化協(xié)同機(jī)制。

一、邊界泛化：碎片式協(xié)同的行為邏輯與法律觸達(dá)

（一）實(shí)踐樣本的理論檢視

為探究訴訟服務(wù)中心組織負(fù)功能與機(jī)制協(xié)同不暢的深層原因，在盡力保證樣本典型性與地域分布均衡性的基礎(chǔ)上，以組織社會(huì)學(xué)視角對(duì)樣本進(jìn)行優(yōu)劣雙剖析。

1.訴訟服務(wù)中心樣本多維度檢視。本文選取東、中、西部地區(qū)訴訟服務(wù)中心先進(jìn)樣本14例，從實(shí)踐特色中抽象歸納深層組織行為方式與組織協(xié)同邏輯，并進(jìn)一步辨析司法觸達(dá)層級(jí)維度（見(jiàn)表1）。

表1 訴訟服務(wù)中心樣本行為邏輯與司法觸達(dá)層級(jí)

續(xù)表

2.公共法律服務(wù)中心樣本多維度檢視。本文選取公共法律服務(wù)中心樣本10例，①參見(jiàn)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院國(guó)家法治指數(shù)研究中心：《公共法律服務(wù)建設(shè)的珠海樣本》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2020年版，第49-63頁(yè)；楊凱：《基層社會(huì)治理中的公共法律服務(wù)體系建構(gòu)——以武漢市六個(gè)社區(qū)治理實(shí)踐為實(shí)證樣本》，載《法治論壇》2019年第3期；劉瑋琍、江利紅：《基層公共法律服務(wù)現(xiàn)狀分析及優(yōu)化路徑探究》，載《社會(huì)治理》2021年第6期；楊凱：《公共法律服務(wù)元年新觀察》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2020年版，第104-116頁(yè)。從組織行為方式、組織協(xié)同邏輯與法律觸達(dá)維度，與訴訟服務(wù)中心作對(duì)比分析，以此探索“雙中心”機(jī)制協(xié)同的關(guān)鍵方向（見(jiàn)表2）。

表2 公共法律服務(wù)中心樣本行為邏輯與觸達(dá)法律層級(jí)

續(xù)表

（二）先進(jìn)樣本組織行為邏輯解析

“雙中心”樣本檢視凸顯組織邊界理論缺失、組織協(xié)同機(jī)制不足等缺陷，但亦呈現(xiàn)以科技信息為核心的組織行為創(chuàng)新的有益探索。

1.協(xié)同邊界模糊。訴訟服務(wù)中心功能呈現(xiàn)邊界泛化態(tài)勢(shì)，組織行為未體現(xiàn)組織邊界效率考量；公共法律服務(wù)中心服務(wù)邊界窄化使其與訴訟服務(wù)中心在組織效率邊界上此消彼長(zhǎng)?！半p中心”實(shí)踐中凸顯組織效率邊界理論指導(dǎo)不足，未科學(xué)厘定理性協(xié)同空間。

2.協(xié)同路徑不明。訴訟服務(wù)中心多與第三方調(diào)解組織對(duì)接，而第三方調(diào)解人員薪酬發(fā)放、考核與管理等均由公共法律服務(wù)中心負(fù)責(zé)；公共法律服務(wù)中心多與律師事務(wù)所、基層法庭、高校組織及其他組織等協(xié)同，基本未以明示方式體現(xiàn)與訴訟服務(wù)中心的體系性協(xié)同，“雙中心”機(jī)制融合實(shí)踐特點(diǎn)為非正式性與局部性。

3.行為方式優(yōu)化。訴訟服務(wù)中心功能效果與一體化信息化平臺(tái)建設(shè)水平呈正相關(guān)，如廣州互聯(lián)網(wǎng)法院的協(xié)同深度與觸達(dá)司法維度遠(yuǎn)超實(shí)體平臺(tái)。公共法律服務(wù)則以傳統(tǒng)方式與線上方式共同探索公共法律服務(wù)功能優(yōu)化路徑，而普法機(jī)器人、多媒體客戶端、一體化平臺(tái)等的建設(shè)使公共法律服務(wù)功能優(yōu)化更多聚焦于“互聯(lián)網(wǎng)＋”。

（三）樣本觸達(dá)法律維度探析

法律及法律解釋、法律適用應(yīng)是人人均可隨時(shí)觸達(dá)的，其起始于法律規(guī)定及法律知識(shí)的普授，落腳于糾紛的司法裁判，延伸于法律規(guī)則對(duì)社會(huì)公眾的法律激勵(lì)。

1.法律觸達(dá)層級(jí)。具體而言，法律觸達(dá)分四個(gè)層級(jí)，分別為法律狀態(tài)改善、糾紛避免、糾紛控制與糾紛解決。①參見(jiàn)［英］理查德·薩斯坎德：《線上法院與未來(lái)司法》，何廣越譯，北京大學(xué)出版社2021年版，第64-69頁(yè)。本文主要從糾紛避免、糾紛控制和糾紛解決三個(gè)層級(jí)對(duì)“雙中心”法律觸達(dá)實(shí)踐進(jìn)行分析。為便于論述，分別冠以第一層級(jí)、第二層級(jí)和第三層級(jí)序列稱謂。

2.法律觸達(dá)實(shí)踐層級(jí)。訴訟服務(wù)中心基本停留在以多元解紛為主要內(nèi)容的糾紛控制層級(jí)，第一層級(jí)糾紛避免與第三層級(jí)糾紛解決功能較弱。公共法律服務(wù)中心在法律觸達(dá)方面主要集中于第一層級(jí)糾紛避免與第二層級(jí)糾紛控制，第三層級(jí)糾紛解決方面功能發(fā)揮不足?！半p中心”因功能邊界缺失導(dǎo)致法律觸達(dá)層級(jí)分工不清。

3.機(jī)制協(xié)同的法律觸達(dá)方向?！半p中心”在觸達(dá)法律維度呈現(xiàn)了各自優(yōu)勢(shì)，如公共法律服務(wù)中心優(yōu)勢(shì)在于糾紛避免與糾紛控制，訴訟服務(wù)中心優(yōu)勢(shì)在于糾紛控制與糾紛解決，該實(shí)踐特點(diǎn)為下文具體融合機(jī)制的探索提供了啟發(fā)。

二、實(shí)踐悖論：機(jī)制融合孱弱致使組織功能墮距加深

組織效率邊界不清不僅導(dǎo)致“雙中心”機(jī)制融合不暢，更加劇了“雙中心”各自組織功能弱化，陷入“邊界不清→功能弱化→機(jī)制融合不暢→功能墮距加深”的惡性循環(huán)。

（一）訴訟服務(wù)邊界泛化與實(shí)質(zhì)功能弱化

從組織結(jié)構(gòu)與功能視角分析，訴訟服務(wù)中心組織結(jié)構(gòu)性功能供給不足，使其在應(yīng)對(duì)日益拓展的功能范圍和日漸繁重的功能任務(wù)時(shí)邊際效應(yīng)遞減。

1.多元解紛機(jī)制組織目標(biāo)與制度供給沖突。法院主導(dǎo)的多元解紛機(jī)制在厘定司法功能邊界、調(diào)配社會(huì)參與力量等核心問(wèn)題上明顯不足。從一些地區(qū)法院多元解紛源頭減少訴訟增量工作調(diào)度會(huì)的情況看，多元解紛機(jī)制在訴訟總量和增量居高不下的情況下，陷入組織目標(biāo)與功能墮距。本文以人員匹配與功能模塊兩個(gè)要素作高度抽象模擬走勢(shì)分析：2015年立案登記制以登記立案數(shù)為主要評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，訴訟服務(wù)效能有所提升；隨著2019年起訴訟服務(wù)中心的集約化建設(shè)，司法資源供給與服務(wù)需求之間的張力趨于緊張。訴訟服務(wù)實(shí)質(zhì)效能因多元評(píng)價(jià)指標(biāo)尤其是訴前調(diào)解成效等主要指標(biāo)的主體地位而呈現(xiàn)下降趨勢(shì)（見(jiàn)圖1）。

圖1 司法資源供給與訴訟服務(wù)質(zhì)量的二元對(duì)比走勢(shì)圖

2.訴訟服務(wù)邊界泛化與功能實(shí)質(zhì)運(yùn)行負(fù)相關(guān)。在司法資源有限性的供給結(jié)構(gòu)中，訴訟服務(wù)邊界泛化使需求側(cè)無(wú)限擴(kuò)張，訴訟服務(wù)供給側(cè)與需求側(cè)之間的矛盾陷入無(wú)法破解的困境。從訴訟服務(wù)中心場(chǎng)域來(lái)看，多數(shù)訴訟服務(wù)中心改造自立案大廳，即以原有場(chǎng)域支撐新改革機(jī)制，并無(wú)實(shí)質(zhì)性拓展；從訴訟服務(wù)中心人員構(gòu)成來(lái)看，多數(shù)由立案庭立案團(tuán)隊(duì)、外聘送達(dá)小組構(gòu)成，人員匹配并無(wú)實(shí)質(zhì)性增設(shè)；從訴訟服務(wù)中心功能模塊來(lái)看，由之前的立案指引、訴前判后咨詢答疑、材料收轉(zhuǎn)、送達(dá)等拓展至多元解紛、繁簡(jiǎn)分流、立案服務(wù)、審判輔助、涉訴信訪、法治宣傳、答疑解惑等。易言之，訴訟服務(wù)以原場(chǎng)域及人員配置供給拓展后的多元功能服務(wù)需求，①筆者電話訪談山東、廣東、江西、湖南、安徽、吉林、新疆、青海等訴訟服務(wù)中心，均反饋在功能模塊增加的情況下人員總量配置不足，事務(wù)性壓力增加。在司法資源有限性的供給結(jié)構(gòu)中，訴訟服務(wù)邊界泛化使需求側(cè)無(wú)限擴(kuò)張，供給側(cè)與需求側(cè)結(jié)構(gòu)性矛盾擴(kuò)張。

3.司法功能邊界模糊導(dǎo)致訴前調(diào)解內(nèi)在邏輯悖反。司法是功能的而非萬(wàn)能的，一站式多元解紛機(jī)制因組織功能邊界不清、與公共服務(wù)中心協(xié)同機(jī)制不健全而呈現(xiàn)組織運(yùn)行內(nèi)在邏輯悖反。在巨大的案件壓力下，法院從糾紛解決體系的最后一道防線被派遣至基層社會(huì)矛盾糾紛化解一線，法院由傳統(tǒng)辦案壓力增加為辦案、統(tǒng)籌調(diào)度事務(wù)性雙壓力之下。②參見(jiàn)楊凱：《論公共法律服務(wù)與訴訟服務(wù)體系的制度協(xié)同》，載《中國(guó)法學(xué)》2021年第2期。從區(qū)域性角度看，S省2021年上半年糾紛訴前化解率為17.69%，J省2020年糾紛訴前化解率為22.66%，G省G市Z區(qū)法院2020年糾紛訴前化解率僅11.6%，③數(shù)據(jù)來(lái)源于司法統(tǒng)計(jì)報(bào)表和網(wǎng)站報(bào)道，該三例均系訴訟服務(wù)中心先進(jìn)樣本。訴前糾紛化解率均值僅為17.32%，從一定程度上反映了溯源擴(kuò)張與司法供給有限性的結(jié)構(gòu)性矛盾未得到有效緩解。

（二）公共法律服務(wù)中心功能邊界窄化加劇組織機(jī)制邊緣化

機(jī)制源發(fā)性不足與訴訟服務(wù)邊界泛化的擠壓，使公共法律服務(wù)中心處于功能空心化困境，其“元治理”地位缺乏制度基礎(chǔ)與市場(chǎng)土壤。

1.公共法律服務(wù)中心優(yōu)勢(shì)不足。筆者以電話、實(shí)地采訪、問(wèn)卷調(diào)查等方式隨機(jī)詢問(wèn)司法局工作人員、普通民眾、律師、法官等不同群體，其對(duì)公共法律服務(wù)中心知曉度、信任度均低，部分當(dāng)事人通過(guò)訴訟服務(wù)中心對(duì)接才知曉公共法律服務(wù)中心，非法律從業(yè)人員對(duì)公共法律服務(wù)中心的知曉度為零，法院內(nèi)部對(duì)公共法律服務(wù)知曉度僅為17%。為數(shù)不多的知曉公共法律服務(wù)中心的被訪者，首選糾紛解決方式仍集中于訴訟（占59.9%）或法院主導(dǎo)的調(diào)解（占28.7%）。

2.公共法律服務(wù)中心組織空心化。與訴訟服務(wù)中心集約化、現(xiàn)代化、一體化高效集成的建設(shè)規(guī)模相比，公共法律服務(wù)中心在組織規(guī)模、組織結(jié)構(gòu)上明顯不足。與訴訟服務(wù)中心吸納外源性人員配置以應(yīng)對(duì)司法資源供給不足的實(shí)踐相比，公共法律服務(wù)中心尚處于以原班匱乏人員配置供應(yīng)公共法律需求的初級(jí)階段。與訴訟服務(wù)中心功能模塊拓展的發(fā)展趨勢(shì)相比，多數(shù)公共法律服務(wù)中心功能局限于法律援助、法律咨詢等傳統(tǒng)內(nèi)容，在多元解紛機(jī)制的理念與實(shí)踐層面均無(wú)實(shí)質(zhì)探索。與訴訟服務(wù)中心網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)發(fā)展相比，公共法律服務(wù)中心在一體化平臺(tái)的研發(fā)與主導(dǎo)對(duì)接方面亦顯匱乏。

3.考評(píng)激勵(lì)體系缺失導(dǎo)致供給主體動(dòng)力不足。人力資源社會(huì)保障部、司法部2021年7月27日頒布實(shí)施的《關(guān)于深化公共法律服務(wù)專(zhuān)業(yè)人員職稱制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，體現(xiàn)了對(duì)公共法律服務(wù)考評(píng)激勵(lì)體系的完善，但公共法律服務(wù)人才匱乏的根源不僅在于體制機(jī)制設(shè)計(jì)不足，更歸因于邊界窄化導(dǎo)致的組織地位不高，公眾對(duì)公共法律服務(wù)認(rèn)知不足。

組織邊界不清導(dǎo)致法院訴訟服務(wù)中心與其他機(jī)構(gòu)（如公共法律服務(wù)中心）的機(jī)制融合不暢，加劇組織負(fù)功能困境，與破解組織負(fù)功能困境的目標(biāo)相背離。因此，以組織邊界理論重塑機(jī)制融合范圍，是破解組織負(fù)功能、融合受阻的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

三、邊界理性：機(jī)制協(xié)同范圍與層級(jí)厘定

在探定“雙中心”融合最佳區(qū)域之前，應(yīng)首先正確認(rèn)識(shí)“雙中心”各自第一效率邊界與第二效率邊界，在“雙中心”各自組織功能的最優(yōu)點(diǎn)（第二效率邊界）之內(nèi)發(fā)揮其核心功能，在邊際成本大于邊際收益的可替代功能區(qū)（第一效率邊界與第二效率邊界之間）優(yōu)化協(xié)同機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)“雙中心”組織功能的理性回歸與理性協(xié)同。①參見(jiàn)［美］羅伯特·考特、托馬斯·尤倫：《法和經(jīng)濟(jì)學(xué)》（第六版），史晉川、董雪兵等譯，格致出版社2019年版，第21頁(yè)。

（一）訴訟服務(wù)中心功能區(qū)域劃分

司法權(quán)力邊界與效率邊界共同界定訴訟服務(wù)中心核心功能區(qū)域與可替代功能區(qū)域，核心功能區(qū)域?qū)儆谒痉ㄙY源應(yīng)重點(diǎn)供給區(qū)域，可替代功能區(qū)域則屬宜與公共法律服務(wù)中心機(jī)制協(xié)同空間范圍。

1.司法效率邊界分析。司法權(quán)力邊界系絕對(duì)的理性邊界，指法律所賦予的司法審判權(quán)力，以權(quán)力邊界為依托，司法的職責(zé)邊界具有延伸性，將法院審判職責(zé)外延拓展至司法服務(wù)范疇，訴訟服務(wù)中心職責(zé)定位歸屬于司法職責(zé)延伸的司法服務(wù)體系內(nèi)。司法的效率邊界系理性的綜合評(píng)估概念，分第一效率邊界與第二效率邊界兩種，第一效率邊界指司法成本與司法產(chǎn)出恰好相等的臨界點(diǎn)A，跨過(guò)臨界點(diǎn)A后司法產(chǎn)出低于司法成本，因此低于第一效率邊界的事務(wù)不應(yīng)由法院繼續(xù)承擔(dān)，如村民自治行為；第二效率邊界指司法產(chǎn)出的最高點(diǎn)B，跨過(guò)最高點(diǎn)B后即使司法成本繼續(xù)追加，司法產(chǎn)出亦不會(huì)再有所增加（見(jiàn)圖2）。①參見(jiàn)何哲：《政府邊界問(wèn)題及行政體制改革的基本原則研究——基于政府權(quán)力邊界、職責(zé)邊界、效率邊界與能力邊界分析》，載《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第4期。

圖2 司法效率邊界分析

2.司法功能區(qū)域劃分。臨界點(diǎn)B以內(nèi)的區(qū)域?yàn)樗痉ê诵墓ぷ鲄^(qū)域，如裁判案件；在臨界點(diǎn)A與B之間，即司法功能的可替代區(qū)域，亦即訴訟服務(wù)功能區(qū)域，該區(qū)域事項(xiàng)與社會(huì)、市場(chǎng)或公共法律服務(wù)中心協(xié)同運(yùn)行可以實(shí)現(xiàn)更優(yōu)效果，如訴前調(diào)解、基層溯源治理等（見(jiàn)圖3）

圖3 訴訟服務(wù)中心的組織權(quán)力—效率邊界

（二）公共法律服務(wù)中心功能區(qū)域劃分

公共法律服務(wù)中心亦應(yīng)區(qū)分核心功能區(qū)與可替代區(qū)功能區(qū)，以雙向探索厘定“雙中心”融合空間范圍。

1.公共法律服務(wù)效率邊界分析。公共法律服務(wù)中心權(quán)力邊界指現(xiàn)有法律規(guī)范所賦予的公共法律服務(wù)權(quán)力，其權(quán)力邊界小于各級(jí)司法局的權(quán)力邊界，但職責(zé)邊界具有延伸性，由傳統(tǒng)的法律援助、法治宣傳等拓展至多元解紛、輔助公檢法事務(wù)對(duì)接、參與社會(huì)治理等。公共法律服務(wù)的效率邊界系理性的綜合評(píng)估概念，分為第一效率邊界與第二效率邊界，第一效率邊界指服務(wù)成本與服務(wù)產(chǎn)出恰好相等的臨界點(diǎn)A，跨過(guò)臨界點(diǎn)A后服務(wù)產(chǎn)出低于服務(wù)成本，因此，低于第一效率邊界的事務(wù)不應(yīng)由公共法律服務(wù)中心繼續(xù)承擔(dān)，如犯罪懲治等；第二效率邊界指服務(wù)產(chǎn)出的最高點(diǎn)B，跨過(guò)最高點(diǎn)B后即使服務(wù)成本繼續(xù)追加，服務(wù)產(chǎn)出亦不會(huì)再有所增加。

2.公共法律服務(wù)功能區(qū)域劃分。在臨界點(diǎn)B以內(nèi)的區(qū)域?yàn)楣卜煞?wù)中心核心工作區(qū)域，比如法律援助等；在臨界點(diǎn)A與B之間，即公共法律服務(wù)中心功能的可替代區(qū)域，該區(qū)域事項(xiàng)與社會(huì)、市場(chǎng)或訴訟服務(wù)中心協(xié)同可以實(shí)現(xiàn)更優(yōu)效果，如調(diào)解可能性低的糾紛應(yīng)轉(zhuǎn)交仲裁或訴訟，調(diào)解案件交給第三方調(diào)解組織等（見(jiàn)圖4）。

圖4 公共法律服務(wù)中心的組織權(quán)力—效率邊界

（三）機(jī)制融合功能范圍與層級(jí)

在厘清“雙中心”各自核心功能區(qū)、可替代功能區(qū)的基礎(chǔ)上，應(yīng)從法律觸達(dá)的三個(gè)層次即糾紛避免、糾紛控制、糾紛解決角度，分層設(shè)計(jì)“雙中心”機(jī)制融合邏輯。

1.協(xié)同空間厘定。“雙中心”各自可替代功能區(qū)域?yàn)樽罴褏f(xié)同空間，主要事項(xiàng)包括宏觀普法、個(gè)案法律評(píng)估、多元解紛、訴調(diào)對(duì)接、溯源治理等，該區(qū)域協(xié)同機(jī)制的優(yōu)化將使“雙中心”主要組織資源回歸各自核心功能區(qū)，實(shí)現(xiàn)各自組織功能的理性回歸。

2.協(xié)同人員調(diào)配。一是，“雙中心”機(jī)制融合主體為法院與司法局，但雙方需首先共同爭(zhēng)取核心主體黨委的重視與支持。二是，雙方各自引領(lǐng)的第三方資源包括行業(yè)調(diào)解組織、人民調(diào)解組織、律師組織、行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、基層組織、網(wǎng)格員、志愿者、高校師生以及退休法律工作者等。在具體分工方面，根據(jù)“雙中心”各自的組織地位與話語(yǔ)權(quán)，除黨委需“雙中心”共同爭(zhēng)取之外，“雙中心”應(yīng)各自分工，吸納、調(diào)動(dòng)第三方力量進(jìn)入融合體系，其中，法院主要負(fù)責(zé)吸收退休法官、聘任制書(shū)記員轉(zhuǎn)任調(diào)解員、高校師資力量以及人民調(diào)解委員會(huì)，司法局主要負(fù)責(zé)律師、其他行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織等的資源調(diào)配與吸納。

3.協(xié)同層級(jí)分析。第一層級(jí)糾紛避免：以公共法律服務(wù)中心為主，以訴訟服務(wù)中心為輔，以宏觀普法避免糾紛，以個(gè)案法律指導(dǎo)等方式引導(dǎo)當(dāng)事人對(duì)糾紛后果形成理性法律認(rèn)識(shí)，從而理性選擇糾紛化解途徑。第二層級(jí)糾紛控制：由訴訟服務(wù)中心將糾紛引流至公共法律服務(wù)中心，由公共法律服務(wù)中心吸納調(diào)配第三方調(diào)解資源進(jìn)行多元解紛。第三層級(jí)糾紛解決：以司法程序裁判案件，觸達(dá)司法第一層級(jí)、第二層級(jí)功能效果越好，進(jìn)入該層級(jí)的訴訟案件將越少。該層級(jí)應(yīng)以訴訟服務(wù)中心為主、公共法律服務(wù)中心為輔，將訴調(diào)對(duì)接信息模式化處理后輸送至訴訟程序（見(jiàn)圖5）。

圖5 協(xié)同事項(xiàng)層級(jí)分布模型

四、分層協(xié)同：以線上融合為基礎(chǔ)深化法律觸達(dá)

“實(shí)際上，國(guó)家應(yīng)當(dāng)有責(zé)任讓人們知曉與我們所有人有關(guān)的法律，不管是法律修訂了還是新法律通過(guò)了。”①［英］理查德·薩斯坎德：《線上法院與未來(lái)司法》，何廣越譯，北京大學(xué)出版社2021年版，第132頁(yè)。但生活中不懂法律、不懂維權(quán)途徑的公眾仍占大多數(shù)。法院訴訟服務(wù)中心與其他機(jī)構(gòu)機(jī)制協(xié)同的更高價(jià)值在于形成公共法律服務(wù)合力，延伸法律服務(wù)觸角，真正實(shí)現(xiàn)均衡的普惠式的法律觸達(dá)狀態(tài)。

（一）夯實(shí)核心：一體化協(xié)同數(shù)據(jù)共享平臺(tái)的整合構(gòu)建

線上法院將是改善法律觸達(dá)的核心方式。從廣州互聯(lián)網(wǎng)法院“楓橋E站”的數(shù)據(jù)共享對(duì)接經(jīng)驗(yàn)看，線上大數(shù)據(jù)共享平臺(tái)是實(shí)現(xiàn)“雙中心”組織功能優(yōu)化的核心，在無(wú)窗口、無(wú)現(xiàn)場(chǎng)坐班人員等顯性組織要素的情況下，“楓橋E站”因深度技術(shù)融合實(shí)現(xiàn)線上調(diào)解、線上庭審、線上專(zhuān)家同步點(diǎn)評(píng)等的交互嵌入，“雙中心”機(jī)制融合宜以一體化協(xié)同數(shù)據(jù)共享平臺(tái)的整合與構(gòu)建為核心。

1.研發(fā)與普及多維度一體化大數(shù)據(jù)共享協(xié)同平臺(tái)。以線上同步為起點(diǎn)，研發(fā)推廣“楓橋E站”式的網(wǎng)絡(luò)公共法律服務(wù)平臺(tái)，將庭審直播、在線調(diào)解等視頻畫(huà)面鏈接至可靠的第三方平臺(tái)，或者直接將當(dāng)事人、點(diǎn)評(píng)專(zhuān)家、調(diào)解人員等多線直連網(wǎng)絡(luò)庭審與網(wǎng)絡(luò)調(diào)解，構(gòu)建多維一體的庭審、調(diào)解、專(zhuān)家同步點(diǎn)評(píng)、法官同步引導(dǎo)的網(wǎng)絡(luò)糾紛化解方式。以線上異步為未來(lái)，參照ODR線上糾紛解決機(jī)制構(gòu)建異步調(diào)解平臺(tái)，便利當(dāng)事人隨時(shí)舉證與發(fā)表觀點(diǎn)。以具體應(yīng)用為觸達(dá)點(diǎn)，研發(fā)各種輔助系統(tǒng)軟件，為雙方當(dāng)事人談判、協(xié)商以及三方中立調(diào)解等提供不同的模擬工作室。當(dāng)然，人工智能的運(yùn)用與發(fā)展亦要防范形式主義，需遵循科技與司法發(fā)展規(guī)律腳踏實(shí)地而行。①參見(jiàn)張衛(wèi)平：《民事訴訟智能化：挑戰(zhàn)與法律應(yīng)對(duì)》，載《法商研究》2021年第4期。

2.以階段化發(fā)展為進(jìn)路普及一體化自助終端設(shè)備。在訴訟服務(wù)中心和公共法律服務(wù)中心配備集約一體化自助終端設(shè)備，每臺(tái)設(shè)備同時(shí)連接訴訟服務(wù)中心與公共法律服務(wù)中心，便利當(dāng)事人一站式公共法律服務(wù)需求，即當(dāng)事人在訴訟服務(wù)中心可以同時(shí)享受公共法律服務(wù)中心服務(wù)功能，如在線申請(qǐng)法律援助等，在公共法律服務(wù)中心可以自助實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上立案、訴訟流程查詢、文書(shū)打印等。充分發(fā)揮人工智能的核心競(jìng)爭(zhēng)力，以“訴訟引導(dǎo)”智能機(jī)器人、公共法律服務(wù)百科機(jī)器人提升訴訟引導(dǎo)、智能問(wèn)答、類(lèi)案檢索、法律評(píng)估等法律服務(wù)水平。

3.以保密技術(shù)提升一體化協(xié)作平臺(tái)安全性。借鑒英國(guó)法院“伙伴入口”、美國(guó)法院“電子安全協(xié)議”“電子參與人授權(quán)”等做法，在一體化數(shù)據(jù)平臺(tái)入口增加安全加密程序，如個(gè)案進(jìn)入一體化數(shù)據(jù)平臺(tái)前，建立身份核對(duì)、安全協(xié)議簽署、防止黑客數(shù)據(jù)嵌入等前置處理端口等，防范信息泄露及木馬侵襲等風(fēng)險(xiǎn)。②參見(jiàn)劉滿達(dá)：《論爭(zhēng)議的在線解決》，載《法學(xué)》2002年第8期；李琰瑋：《B2C網(wǎng)絡(luò)購(gòu)物糾紛在線糾紛解決機(jī)制研究》，上海師范大學(xué)2012年碩士學(xué)位論文。提升個(gè)人虛擬身份數(shù)字信任，制定關(guān)于數(shù)字身份的明確路線圖以及線上虛擬身份信任服務(wù)要求。③參見(jiàn)劉茜蕓：《法國(guó)網(wǎng)絡(luò)空間安全建設(shè)特點(diǎn)及其對(duì)我國(guó)的啟示》，載《情報(bào)雜志》2020年第10期。與信息網(wǎng)絡(luò)犯罪懲治機(jī)制銜接，加強(qiáng)對(duì)數(shù)據(jù)侵入及隱私泄露風(fēng)險(xiǎn)的防范與懲戒。

（二）優(yōu)化邏輯：提升法治能力與個(gè)案預(yù)估能力以避免糾紛

“雙中心”公共法律服務(wù)效能的第一層級(jí)為糾紛避免，該層級(jí)應(yīng)以宏觀法治能力與微觀個(gè)案指導(dǎo)評(píng)估預(yù)測(cè)為邏輯框架展開(kāi)。

1.以分層法律服務(wù)滲透法治能力。分層服務(wù)受啟發(fā)于分層傳播原理，④參見(jiàn)郭慶光：《傳播學(xué)教程》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2011年版，第162頁(yè)。訴訟服務(wù)中心以調(diào)解員為受眾層，加大對(duì)調(diào)解員法律素養(yǎng)和調(diào)解能力的司法引領(lǐng)；公共法律服務(wù)中心以基層社會(huì)治理為受眾層，定點(diǎn)于村委會(huì)、居委會(huì)、街道社區(qū)、學(xué)校、企業(yè)等組織內(nèi)部，網(wǎng)格化進(jìn)行公共法律服務(wù)理念、知識(shí)的培訓(xùn)與傳導(dǎo)；訴訟服務(wù)中心以公共法律服務(wù)中心為受眾層，在為其提供制度供給的基礎(chǔ)上，以公共法律服務(wù)中心為樞紐，打通訴訟服務(wù)輻射社區(qū)治理的立體化格局，助力發(fā)揮公共法律服務(wù)中心“元治理”功能。

2.以法律指導(dǎo)促使當(dāng)事人形成科學(xué)糾紛法律結(jié)果預(yù)估。當(dāng)損害或糾紛發(fā)生后，不懂法的當(dāng)事人會(huì)錯(cuò)失維權(quán)機(jī)會(huì)，而懂得維權(quán)的當(dāng)事人亦因?qū)m紛法律處理結(jié)果無(wú)客觀預(yù)估而選擇錯(cuò)誤低效的糾紛處理方式，故個(gè)案法律指導(dǎo)與預(yù)估是引導(dǎo)當(dāng)事人合理解決糾紛的重要關(guān)口。該層級(jí)的人工法律咨詢主要由公共法律服務(wù)中心負(fù)責(zé)，建立駐村（居）法律顧問(wèn)等常態(tài)化法律指導(dǎo)，調(diào)配第三方普法力量或購(gòu)買(mǎi)公共法律服務(wù)。

3.以一體化數(shù)據(jù)平臺(tái)整合宏觀與微觀協(xié)同路徑。依靠一體化數(shù)據(jù)共享平臺(tái)等信息化手段進(jìn)行宏觀普法與微觀法律指導(dǎo)，由“雙中心”共享對(duì)接機(jī)器學(xué)習(xí)系統(tǒng)、小程序模擬法庭、自媒體動(dòng)畫(huà)普法、普法機(jī)器人智能問(wèn)答等進(jìn)行普法；對(duì)接線上法律指導(dǎo)、侵害評(píng)估系統(tǒng)、“方案探尋器”、嵌入提醒程序、決策樹(shù)系統(tǒng)等提供專(zhuān)業(yè)法律評(píng)估，引導(dǎo)當(dāng)事人自主選擇替代糾紛解決方式，以類(lèi)似“雙盲出價(jià)”“智能和解工具”等系統(tǒng)輔助化解糾紛于訴前。①參見(jiàn)［英］理查德·薩斯坎德：《線上法院與未來(lái)司法》，何廣越譯，北京大學(xué)出版社2021年版，第109-139頁(yè)。由“雙中心”根據(jù)各自協(xié)同分工進(jìn)行具體模塊后臺(tái)維護(hù)、數(shù)據(jù)分析與服務(wù)產(chǎn)品研發(fā)更新。

（三）制度供給：以考核機(jī)制與條線制度供給提升糾紛控制力

該層級(jí)的深化協(xié)同主要體現(xiàn)于多元解紛機(jī)制，除需配套綜合背景調(diào)解員之外，更離不開(kāi)綜合考評(píng)體系及條線部門(mén)制度供給的強(qiáng)化。

1.以當(dāng)事人評(píng)價(jià)反饋為訴前調(diào)解主要考核指標(biāo)。以當(dāng)事人反饋結(jié)果為基礎(chǔ)，結(jié)合調(diào)解案件的標(biāo)的、法律疑難程度、協(xié)調(diào)難度等，設(shè)立金牌調(diào)解員等先進(jìn)評(píng)選機(jī)制帶動(dòng)調(diào)解組織整體發(fā)展，但需要注意的是先進(jìn)評(píng)選從社會(huì)學(xué)角度看則會(huì)產(chǎn)生不同的解釋邏輯，如突然出現(xiàn)的優(yōu)秀成員會(huì)增加原同質(zhì)組織中的異質(zhì)因素，②參見(jiàn)周雪光：《組織社會(huì)學(xué)十講》，北京社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2003年版，第204頁(yè)。故建議對(duì)金牌調(diào)解員進(jìn)行特殊的組織分化，如成立金牌調(diào)解員調(diào)解室，脫離于原調(diào)解員組織體系，將有效避免對(duì)組織體系內(nèi)其他調(diào)解員的負(fù)激勵(lì)問(wèn)題。

2.增設(shè)司法人員平衡激勵(lì)機(jī)制。當(dāng)前以辦案指標(biāo)為核心的法院績(jī)效考評(píng)體系，使訴訟服務(wù)工作、“雙中心”融合工作無(wú)法獲得與審判工作相對(duì)等的注意力資源。建議以平衡激勵(lì)原則為視角，將訴訟服務(wù)中心工作、“雙中心”機(jī)制融合工作納入法院內(nèi)部考核體系內(nèi)，如作為績(jī)效考核指標(biāo)或者設(shè)置精神獎(jiǎng)勵(lì)政策，作為法官或法官助理的等級(jí)晉升重要指標(biāo)要素，以獎(jiǎng)懲機(jī)制的落地為“雙中心”一體化融合平臺(tái)的實(shí)質(zhì)性、內(nèi)源性、可持續(xù)性發(fā)展提供組織動(dòng)力。

3.以條線部門(mén)供給激發(fā)組織活力?？萍歼\(yùn)用與機(jī)制改革下的“雙中心”離不開(kāi)各自條線部門(mén)的制度供給，建議以出臺(tái)內(nèi)部工作分工規(guī)程、規(guī)范性文件等方式明確法院各條線部門(mén)對(duì)訴訟服務(wù)中心的職責(zé)事項(xiàng)，嚴(yán)格落實(shí)分工制與問(wèn)責(zé)制，建議法院以審管辦為主管部門(mén)調(diào)度條線部門(mén)對(duì)訴訟服務(wù)中心的供給工作，并負(fù)責(zé)與公共法律服務(wù)中心考核部門(mén)對(duì)接，提高“雙中心”各自體系內(nèi)部條線部門(mén)的制度供給與資源支持力度。①參見(jiàn)鄧?yán)?、王中原：《嵌入式協(xié)同：“互聯(lián)網(wǎng)＋政務(wù)服務(wù)”改革中的跨部門(mén)協(xié)同及其困境》，載《公共管理學(xué)報(bào)》2020年第4期。

（四）法律激勵(lì)：以區(qū)塊鏈技術(shù)精準(zhǔn)助力糾紛解決與價(jià)值示范

經(jīng)過(guò)法律觸達(dá)第一層級(jí)糾紛避免與第二層級(jí)糾紛控制后，未化解的糾紛將進(jìn)入法律觸達(dá)的第三層級(jí)糾紛解決。“雙中心”在該階段的功能價(jià)值體現(xiàn)于精準(zhǔn)對(duì)接、智能輔助、大數(shù)據(jù)分析形成科學(xué)預(yù)判及典型案例規(guī)則，以反哺法律觸達(dá)第一層級(jí)與第二層級(jí)。

1.以案件類(lèi)型化為基礎(chǔ)提升訴調(diào)精準(zhǔn)對(duì)接。將仲裁、婚姻家庭、鄰里糾紛、農(nóng)村土地糾紛等法定調(diào)解前置或調(diào)解可能性較高的案件，直接分流至訴前調(diào)系統(tǒng)，由公共法律服務(wù)中心根據(jù)案件地域、類(lèi)型精準(zhǔn)分配至各類(lèi)調(diào)解工作平臺(tái)。在線上平臺(tái)未普及的地區(qū)，由公共法律服務(wù)中心負(fù)責(zé)代辦式調(diào)解服務(wù)。

2.以調(diào)解程序深度供給司法程序。借助一體化數(shù)據(jù)平臺(tái)固定調(diào)解階段無(wú)爭(zhēng)議事實(shí)，并以要素表、類(lèi)案模板等對(duì)糾紛作初步的訴訟化處理，如歸納當(dāng)事人訴辯理由和爭(zhēng)論焦點(diǎn)，推送類(lèi)案與法律條文等，將糾紛的訴訟要素提煉與固定工作前移至調(diào)解階段，并根據(jù)案件復(fù)雜程度進(jìn)行初步的繁簡(jiǎn)分流，避免在訴訟階段重復(fù)調(diào)解階段工作，并以調(diào)解階段成果助推訴訟糾紛化解效率。針對(duì)已經(jīng)面對(duì)面調(diào)解的簡(jiǎn)單案件，訴訟階段將以書(shū)面審理為主，當(dāng)事人要求強(qiáng)烈的可以線上庭審為輔，不再進(jìn)一步耗費(fèi)當(dāng)事人訴訟成本與司法資源成本。

3.以區(qū)塊鏈技術(shù)提升案件預(yù)判與社會(huì)規(guī)范功能。“司法的目的不僅只是解決糾紛，還要通過(guò)解決糾紛向市場(chǎng)和社會(huì)釋放正確的激勵(lì)。”②桑本謙：《理論法學(xué)的迷霧：以轟動(dòng)案例為素材》，法律出版社2020年版，第122頁(yè)。從實(shí)踐中看，現(xiàn)有的“雙中心”在以區(qū)塊鏈技術(shù)進(jìn)行大數(shù)據(jù)分析研判方面仍有空缺，一方面，“雙中心”應(yīng)以一體化數(shù)據(jù)平臺(tái)為依托，通過(guò)對(duì)調(diào)解、訴訟案件數(shù)據(jù)分析，準(zhǔn)確預(yù)判社會(huì)糾紛高發(fā)點(diǎn)及發(fā)展態(tài)勢(shì)并予以有力應(yīng)對(duì)，由公共法律服務(wù)中心牽頭調(diào)配行政機(jī)關(guān)、行業(yè)組織、人民調(diào)解力量、社會(huì)志愿者等進(jìn)行溯源治理，并將態(tài)勢(shì)分析智能推送相關(guān)利益群體。另一方面，訴訟服務(wù)更應(yīng)歸納提煉核心法律規(guī)則、事實(shí)要件涵射模型、法律后果警示等，以生動(dòng)的方式將規(guī)范授之于眾，消除或減少預(yù)期不明導(dǎo)致的危險(xiǎn)性與不穩(wěn)定性，③參見(jiàn)［日］青井和夫：《社會(huì)學(xué)原理》，劉振榮譯，華夏出版社2002年版，第70頁(yè)。實(shí)現(xiàn)法治理念、法治能力、法治理性的普惠式滲透。而法律觸達(dá)的更高位階在于改善法律狀態(tài)，讓公眾享受良好的法治生態(tài)，是“雙中心”乃至國(guó)家與社會(huì)需繼續(xù)探尋的深遠(yuǎn)課題。