張方波

（中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院，北京 100006）

自2018年4月13日習近平總書記在慶祝海南成立經(jīng)濟特區(qū)30周年大會上宣布建立具有中國特色的海南自由貿(mào)易港以來，自由貿(mào)易港的經(jīng)濟金融改革、開放和發(fā)展取得了重大進步，“三區(qū)一中心”的四個定位對于落實國家對外經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略來說非常關鍵。正如國家“十四五”規(guī)劃提到，“加快海南自貿(mào)港建設，是深入實施區(qū)域重大戰(zhàn)略的重要一環(huán)，在促進形成國內(nèi)國際大循環(huán)中具有不可替代的重要作用?！敝泄仓醒牒蛧鴦赵悍謩e在2018年4月出臺的《關于支持海南全面深化改革開放的指導意見》和2020年6月出臺的《海南自由貿(mào)易港建設總體方案》以及全國人大2021年6月通過的《中華人民共和國海南自由貿(mào)易港法》，對新形勢下建立適應高水平貿(mào)易投資自由化便利化的跨境資金流動管理制度提出了明確要求。鑒于海南自由貿(mào)易港建設起步正處于全球深度調(diào)整、國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則重構(gòu)、各種泛化思潮抬頭以及新冠疫情帶來全球三鏈（即“產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈、價值鏈”）斷鏈補鏈的綜合型復雜背景，不同于中國香港以及迪拜、新加坡等國際知名自貿(mào)港發(fā)展之始處于二戰(zhàn)后經(jīng)濟發(fā)展黃金時期能分享全球化紅利的時代機遇。

學界關于海南自由貿(mào)易港金融開放的研究并不多見，但不同視角的分析為本文提供了有益啟發(fā)。如有學者認為海南金融開放程度高主要體現(xiàn)在創(chuàng)新系統(tǒng)性更強的金融制度，即率先落實國內(nèi)金融業(yè)擴大開放政策、構(gòu)建適應自貿(mào)港發(fā)展的綜合金融服務體系等，通過全面深化金融領域的改革開放，實現(xiàn)資金“一線放開”、人民幣資本項目可兌換、放松準入門檻、建立新的金融交易平臺來打造“制度高地”[1]。同時借鑒上海自貿(mào)區(qū)經(jīng)驗建立了跨境資金的“電子圍網(wǎng)”，實現(xiàn)金融賬戶隔離和分類運行，并打造跨境資本自由便利流動的基礎渠道[2-3]。具體而言，既可以建立獨立于內(nèi)地銀行賬戶體系的設計清晰、系統(tǒng)簡潔、功能完備的離岸銀行賬戶體系[4]；同時也可以根據(jù)“十四五”規(guī)劃綱要要求開展跨境資產(chǎn)管理試點。此外，也有學者認為海南金融開放需要大力發(fā)展離岸金融市場，并對離岸金融市場中的交易對手違約風險、資本賬戶風險以及國際經(jīng)濟風險進行監(jiān)測，對金融機構(gòu)和業(yè)務實行風控監(jiān)管[5-6]。而金融開放對海南自貿(mào)港建設而言是一項系統(tǒng)性工程，需要對此進行較為完善地梳理，從而為下一步金融開放提供更有針對性的政策建議，這成為本文研究的重要出發(fā)點。

一、金融開放對于海南自貿(mào)港建設的戰(zhàn)略意義

海南自貿(mào)港建設作為新時代國家推進高水平開放的重要試驗田和新高地，必須有與跨境貨物貿(mào)易、服務貿(mào)易、新型離岸國際貿(mào)易以及跨境投融資等新業(yè)態(tài)相配套的金融開放政策和措施，因此金融開放對于促進海南自貿(mào)港建設的戰(zhàn)略意義尤為明顯。

（一）為探索制度型金融開放先行先試和提供可復制的經(jīng)驗

根據(jù)全球130多個自貿(mào)港與2 000多個自貿(mào)區(qū)發(fā)展的歷史經(jīng)驗可知，對比自貿(mào)區(qū)而言，自貿(mào)港除了關稅更加優(yōu)惠外，在貿(mào)易投資自由化、人員進出自由以及金融自由化方面均需實現(xiàn)全方位開放，可以開展離岸貿(mào)易業(yè)務和離岸金融業(yè)務，是全球開放水平最高的特殊經(jīng)濟功能區(qū)。而海南自由貿(mào)易港作為具有中國特色的首個自貿(mào)港，功能定位于“三區(qū)一中心”，需要在探索商品要素型開放向制度型開放、建立開放經(jīng)濟新體制等方面承擔更大的使命。對比之下，國內(nèi)上海自貿(mào)區(qū)、廣東自貿(mào)區(qū)已經(jīng)在限額內(nèi)資本項目可兌換、人民幣雙向資金池等金融開放方面做了很多有益的嘗試[2]。因此，作為全面深化改革開放試驗區(qū)的金融開放就必須在深度和廣度上有更大的探索，以制度型金融開放為突破口，這有必要在有序有效地進一步推進資本項目可兌換、通過建立更加有效的回流機制助力人民幣國際化、推動金融業(yè)和金融市場的雙向擴大開放，探索離岸金融與在岸金融協(xié)調(diào)發(fā)展以及完善跨境資本流動宏觀審慎管理體制等方面先行先試，盡快形成金融開放新發(fā)展格局，為國內(nèi)其他自貿(mào)區(qū)下一步的金融開放以及金融改革發(fā)展開放提供藍本。

（二）金融開放有助于貿(mào)易投融資自由化便利化的順利推進

國家在《總體方案》中明確提出自由貿(mào)易港建設的基本初衷是實現(xiàn)貿(mào)易投融資自由化便利化，因此需要配套的跨境資金清算結(jié)算安排、貿(mào)易融資、貿(mào)易信貸、貨幣匯兌安排等以及相應的金融基礎設施平臺，其中新型離岸國際貿(mào)易這一新業(yè)態(tài)更是要求外匯領域進一步實現(xiàn)“放管服”，為高水平開放提供更加便捷有效的營商環(huán)境。此外，商務部于2020年12月發(fā)布的《海南自由貿(mào)易港外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2020年版）》和2021年7月出臺的首張服務貿(mào)易負面清單《海南自由貿(mào)易港跨境服務貿(mào)易特別管理措施（負面清單）（2021年版）》，標志著服務貿(mào)易開放對從商業(yè)存在到跨境交付、境外消費和自然人移動四種模式進行了全覆蓋，金融服務作為服務貿(mào)易的重要子類，自然而然地就對金融開放提出相應的要求，因此貿(mào)易和投融資的自由化便利化則意味著相應項下的跨境資金也應實現(xiàn)自由流動。整體來看，海南自貿(mào)港所涉及的包括境內(nèi)外主體的商品、勞務和其他資產(chǎn)資金的持有、托管、交易、轉(zhuǎn)移、支付、結(jié)算、清算等各個環(huán)節(jié)均對金融開放提出了更高的要求[4]。

（三）對接國際高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則如RCEP、CPTPP的重要試驗田

在全球貿(mào)易摩擦加劇、逆全球化思潮抬頭以及WTO改革停滯不前的復雜背景下，以美國為代表的發(fā)達國家通過構(gòu)建新一輪高標準國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則如USMCA、TPP、TISA等對全球市場進行分割，并對我國經(jīng)貿(mào)格局和全球市場開拓形成擠壓。RCEP作為我國首個以負面清單文本格式簽署并于2022年1月1日起正式生效的區(qū)域自貿(mào)協(xié)定，在金融領域進一步擴大承諾范圍和取消限制，國內(nèi)有必要積極主動適應這一規(guī)則，海南自貿(mào)港的金融開放設計與它總體契合，尤其在強化金融監(jiān)管規(guī)則、提升透明度、降低不確定性以及促進資本跨境流動等細則方面，因此RCEP生效可為自貿(mào)港實現(xiàn)高水平開放提供戰(zhàn)略機遇。同時考慮到我國已經(jīng)開始申請加入發(fā)達國家主導的第三代高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則CPTPP，該協(xié)定對負面清單、金融數(shù)據(jù)本地化、跨境金融服務貿(mào)易以及金融業(yè)開放上均提出了較高的要求，而這些也與海南自貿(mào)港近年來的金融開放方向相吻合。因此，對標高水平國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則需要在國內(nèi)尋找最佳接受、適應和吸收主體，從這方面來說海南自貿(mào)港無疑是國內(nèi)最佳試驗田，不僅可以為海南自2018年以來的金融開放階段性成果作壓力測試，同時也可以為后續(xù)的金融開放提供更有針對性的拓展方向。

（四）拓寬“一線管住、二線放開”的金融內(nèi)涵

“一線管住、二線放開、島內(nèi)自由”作為自貿(mào)港建設的總體要求，是在境外、島內(nèi)以及境內(nèi)島外三個區(qū)間進行分割，并在島內(nèi)構(gòu)建海關特殊監(jiān)管區(qū)域。由于海南地理單元獨立，具有天然的離島優(yōu)勢，不需要像上海自貿(mào)區(qū)構(gòu)建“境內(nèi)關外”來實現(xiàn)內(nèi)外分離，從而實現(xiàn)貿(mào)易自由化便利化。從金融層面來說，海南自貿(mào)港是國內(nèi)與全球互聯(lián)互通和資源配置的重要載體，通過建立各類自由貿(mào)易賬戶將全球資金與國內(nèi)資金進行勾連和有限滲透，一方面通過分賬核算、自由兌換與境外資金有序銜接，比如通過外幣賬戶和FT賬戶與中國香港、新加坡、開曼、英屬維爾京群島、海上絲綢經(jīng)濟帶沿線國家和地區(qū)的金融系統(tǒng)進行勾連；另一方面通過本幣賬戶與境內(nèi)金融系統(tǒng)有限滲透，對跨境資金形成電子圍網(wǎng)，實現(xiàn)“二線管住”的目標，兩個方面共同決定FT賬戶跨境資金匯兌的便利性，賦予FT賬戶具有在岸、離岸雙重優(yōu)勢，使得“一線管住、二線放開”的開放內(nèi)涵從實體貿(mào)易拓展到金融體系。根據(jù)總體建設安排，海南將以國內(nèi)現(xiàn)有的本外幣賬戶和自由貿(mào)易賬戶FT為基礎，構(gòu)建金融對外開放的基礎平臺，為島內(nèi)與境外實現(xiàn)跨境資金便利流動提供基礎條件，打造成離岸金融市場。

二、海南自貿(mào)港金融開放穩(wěn)步推進

金融開放作為自貿(mào)港建設的重要組成部分，充分借力2018年以來金融開放快速推進的大勢，取得了一系列階段性成果，為島內(nèi)封關運作奠定了堅實基礎。

（一）“1+N”的政策體系構(gòu)建金融開放領域制度集成創(chuàng)新態(tài)勢

自貿(mào)港作為國內(nèi)高水平全方位對外開放新高地，承載了制度型開放的重要職責。其中，2018年4月發(fā)布的《關于支持海南全面深化改革開放的指導意見》和2020年6月發(fā)布的《海南自由貿(mào)易港建設總體方案》成為“1+N”政策體系中的“1”，為海南金融開放的目標定位提供了根本指導；后續(xù)各部委以及海南省配套出臺的具體措施和細則則豐富了這兩個指導性文件，其中涉及到金融業(yè)和金融市場的雙向擴大開放、外匯領域“放管服”、資本項下的非居民證券投資和股權(quán)投資等，使得“1+N”金融開放政策漸成體系。值得提及的是，《總體方案》的最大亮點也是集中了總書記4·13講話以及國內(nèi)各批次自貿(mào)區(qū)成立以來所創(chuàng)造的一些經(jīng)驗集成，本身就凸顯了制度集成創(chuàng)新的特征，為制度型金融開放打下堅實的基礎。

（二）港內(nèi)11個重點園區(qū)形成各有側(cè)重、相互補充的金融開放格局

在自貿(mào)港目前掛牌成立的11個重點園區(qū)中，大部分園區(qū)均涉及到金融對外開放的重要職責。其中，三亞中央商務區(qū)（CBD）重點發(fā)展金融服務業(yè)，作為海南首個金融小鎮(zhèn)的亞太金融小鎮(zhèn)初步成型，吸引許多私募股權(quán)基金前來落戶；?？趶团d城互聯(lián)網(wǎng)信息產(chǎn)業(yè)園著力重點打造金融科技產(chǎn)業(yè)集群，涵蓋區(qū)塊鏈、支付清算、基金等多個領域。此外，這兩個園區(qū)還推出優(yōu)惠政策讓“雙Q”（即QFLP和QDLP）快速落地，其中包括如真格基金、紅杉資本等多家風投機構(gòu)在海南落戶，同時QDLP境外投資試點資格和50億美元額度均已獲批；洋浦經(jīng)濟開發(fā)區(qū)以支持新型國際離岸貿(mào)易中心先導性項目為切入點，重點打造航運金融產(chǎn)業(yè)；?？诮瓥|新區(qū)定位于構(gòu)建開放型、創(chuàng)新性產(chǎn)業(yè)體系，打造區(qū)域總部經(jīng)濟引領的補充型金融產(chǎn)業(yè)，同時也是海南首支QFLP基金的注冊地；海口綜合保稅區(qū)則致力于打造現(xiàn)代金融；文昌國際航天城重點發(fā)展涉及“航天+”的金融產(chǎn)業(yè)，目前三家政策性銀行的海南分行均與該園區(qū)開展航天產(chǎn)業(yè)項目金融合作；生態(tài)軟件園則致力打造數(shù)字金融創(chuàng)新地。不同園區(qū)承擔不同側(cè)重點的金融開放任務，形成了相互補充、錯位發(fā)展的新格局。

（三）金融服務市場開放多維推進

金融服務市場開放包括金融業(yè)開放和金融市場開放兩個方面。首先，金融業(yè)開放再上新臺階。除了享受全國統(tǒng)一的取消金融機構(gòu)準入門檻、展業(yè)限制等開放政策外，自貿(mào)港作為地方首例支持境外證券基金期貨經(jīng)營機構(gòu)設立獨資或合資金融機構(gòu)，打造國際化資產(chǎn)管理總部基地，一大批優(yōu)質(zhì)機構(gòu)如韓亞金融集團、云峰基金等頭部機構(gòu)落戶海南。在保險業(yè)方面，支持設立財產(chǎn)險、人身險、再保險公司以及相應保險組織和自保公司，統(tǒng)籌推進與境外商業(yè)保險支付體系銜接和與境外機構(gòu)合作開發(fā)跨境醫(yī)療保險產(chǎn)品。此外，離岸銀行也積極破冰并有序開展，目前已有交通銀行、招商銀行、浦發(fā)銀行和平安銀行四家中資銀行具備離岸銀行業(yè)務資格。其中，浦發(fā)銀行?？诜中幸勋@批籌建自貿(mào)業(yè)務部（離岸業(yè)務部）獨立開展離岸銀行業(yè)務；平安銀行海口分行的離岸業(yè)務系統(tǒng)也在積極籌備中。

其次，金融市場開放有利于促進跨境金融業(yè)務多元化。其一，采用“寬進嚴出”模式溝通境內(nèi)外資金市場的多功能FT賬戶體系，自2019年1月正式上線以來運行良好，賬戶數(shù)量和覆蓋度均有良好表現(xiàn)。截至2020年底，已有10家島內(nèi)各類金融機構(gòu)啟動FT賬戶金融服務和業(yè)務，涵蓋島內(nèi)機構(gòu)、境外機構(gòu)、金融機構(gòu)同業(yè)、區(qū)內(nèi)個人以及區(qū)內(nèi)境外個人，逐步實現(xiàn)市場需求主體全覆蓋，開立FT主賬戶和子賬戶分別達到19 375和59 798個，擁有客戶數(shù)量為19 362，賬戶收支金額已達313.3億元①數(shù)據(jù)來源于中國人民銀行?？谥行闹泄倬W(wǎng)。訪問日期2022年4月12日。。其二，目前海南國際能源交易中心、國際熱帶農(nóng)產(chǎn)品交易中心和國際知識產(chǎn)權(quán)交易中心等要素市場已批準開業(yè)，首個產(chǎn)權(quán)、能源、股權(quán)等交易標的業(yè)務均實現(xiàn)零的突破，如海南特色農(nóng)產(chǎn)品期貨、20號天然橡膠期貨合約等；設立海南國際衍生品清算所，為倉單和場外金融衍生品提供跨境清算結(jié)算服務，允許包括境外企業(yè)和個人的非居民參加海南交易所特殊品種交易，并在海南進行交易和結(jié)算，這在國內(nèi)地方尚屬首例。其三，很多金融產(chǎn)品和服務業(yè)態(tài)在多個領域?qū)崿F(xiàn)零的突破，如光大銀行作為首家金融機構(gòu)為入境游客提供支付便利化服務、首筆新型離岸轉(zhuǎn)手業(yè)務、首個跨國集團公司FT全功能跨境雙向人民幣資金池業(yè)務等不斷涌現(xiàn)。其四，建立跨境資金監(jiān)測預警平臺、宏觀審慎管理平臺、“三反”平臺和智慧金融平臺，通過監(jiān)測系統(tǒng)對進出島的資金進行全天候、實時性的監(jiān)測，該系統(tǒng)是海南省政府2018年6月力推的12個先導性項目之一，類似于上海自貿(mào)區(qū)的自由貿(mào)易賬戶監(jiān)測管理系統(tǒng)（FTZMIS）。

（四）進一步提升跨境投融資便利化自由化

其一，拓展個人開展跨境證券投資新渠道。個人通過跨境資產(chǎn)管理業(yè)務進行資本項下投資是自貿(mào)港的特色開放舉措，投資標的包括理財產(chǎn)品、私募資管產(chǎn)品、公募證券投資基金、保險資管產(chǎn)品四大類，而這些均為我國目前資本市場開放程度較低的領域[7]。此外，海南支持在島內(nèi)就業(yè)的非居民使用境內(nèi)合法收入、境外合法外匯收入開展包括股票、債券、基金等在內(nèi)的證券投資以及股權(quán)投資，進一步拓寬跨境證券投資渠道。

其二，“雙Q”政策的出臺助力跨境雙向投資。私募股權(quán)基金產(chǎn)業(yè)屬于自貿(mào)港鼓勵類產(chǎn)業(yè)，可享受15%的企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策，同時明確了私募基金管理人可設立這一基金。其中QDLP政策結(jié)合了上海QDLP和QDIE（合格境內(nèi)投資企業(yè)）的有關規(guī)定，使得境外投資標的涵蓋直接投資和金融產(chǎn)品兩大類，具體包括上市公司的股權(quán)和債權(quán)、境外上市公司非公開發(fā)行、交易的股票和債券、境外證券市場、境外股權(quán)投資基金、證券投資基金、境外大宗商品、金融衍生品等。2020年底雙Q基金數(shù)量和資金規(guī)模分別增長72%和71%，并在全國36個轄區(qū)內(nèi)排名上升了7位和8位②數(shù)據(jù)來自呂東鍇2021年8月25日發(fā)表于《海南日報》的文章《海南自貿(mào)港私募基金產(chǎn)業(yè)發(fā)展思考》。。

其三，跨境融資開放力度進一步提高。允許符合條件的非金融企業(yè)根據(jù)實際融資需求可借用2.5倍凈資產(chǎn)的外債，逐步實現(xiàn)非金融企業(yè)外債項下的自由可兌換，而國內(nèi)其他自貿(mào)區(qū)境外融資杠桿率最多為1.5倍；同時取消非金融企業(yè)外債逐筆登記，擴大跨境轉(zhuǎn)出的信貸資產(chǎn)范圍和參與機構(gòu)范圍，2020年海南省共發(fā)生4筆境內(nèi)信貸資產(chǎn)對外轉(zhuǎn)讓業(yè)務，其中貿(mào)易融資資產(chǎn)跨境對外轉(zhuǎn)讓3筆，銀行不良貸款跨境對外轉(zhuǎn)讓1筆。

其四，在外匯領域積極推動“放管服”改革。作為唯一試點，國家將企業(yè)發(fā)行外債備案登記制管理權(quán)下放海南省發(fā)展改革委，試行一次性外債登記試點，簡化外商直接投資外匯登記等手續(xù)，明確省內(nèi)公司境外上市登記及變更、注銷登記可在海南省分局轄內(nèi)銀行直接辦理。其次，在貿(mào)易支付結(jié)算的真實性審核上，將外管部門事前審查下放給商業(yè)銀行事后核查，試點銀行可為本行試點企業(yè)提供優(yōu)化單證審核、貨物貿(mào)易超期限等特殊退匯業(yè)務免于事前登記、貨物貿(mào)易對外付匯時免于辦理進口報關單核驗等便利化手續(xù)，可僅憑支付指令為優(yōu)質(zhì)客戶辦理真實合規(guī)的貨物貿(mào)易和服務貿(mào)易結(jié)算，使得經(jīng)常項目支付更加便捷。此外，在推進跨境貿(mào)易和新型離岸國際貿(mào)易創(chuàng)新方面，通過強化客戶分級管理，努力完善特殊貿(mào)易形態(tài)的資金結(jié)算，進一步簡化新型貿(mào)易業(yè)態(tài)的跨境收支管理，并努力營造便利跨國公司全球結(jié)算中心運營的政策環(huán)境。2021年前三季度，海南新型離岸國際貿(mào)易金額合計55.4億美元，同比增長7.7倍，外匯領域“放管服”改革取得了積極成效③數(shù)據(jù)來自海南省地方金融監(jiān)督管理局官網(wǎng)。。

三、海南自貿(mào)港金融開放面臨多方挑戰(zhàn)

盡管目前海南自貿(mào)港在金融開放上取得一系列階段性成果，但同時也面臨著制約進一步開放的因素，主要體現(xiàn)在如下五個方面：

（一）海南經(jīng)濟金融體量小且結(jié)構(gòu)不完善，基礎較為薄弱

其一，經(jīng)濟金融總量較小。2020年海南省GDP總量、金融業(yè)增加值、金融機構(gòu)數(shù)量、外貿(mào)依存度、本外幣存貸款、人民幣跨境結(jié)算、結(jié)售匯差與上海、北京、廣東、天津等設立自貿(mào)區(qū)的經(jīng)濟大省無法相比，甚至在全國處于比較落后的水平（見表1）。其二，金融主體缺位且結(jié)構(gòu)不完善。在占主導的銀行機構(gòu)中，地方法人銀行機構(gòu)規(guī)模不大，全國性股份制商業(yè)銀行仍是空白。在保險、信托、證券和基金等行業(yè)，基本不存在有影響力的法人機構(gòu)。其三，金融機構(gòu)展業(yè)能力較弱。在海南建立經(jīng)濟特區(qū)以來歷史上曾經(jīng)發(fā)生兩次房地產(chǎn)泡沫，對銀行體系甚至整個金融體系形成較大沖擊，直至2013年才完全剔除泡沫任務，導致銀行等金融機構(gòu)在具體開展業(yè)務的時候無法充分對照新的開放措施，比如有些業(yè)務放開單據(jù)審核的時候，一些銀行依然不敢放手去做，擔心被監(jiān)管部門處罰，使得政策紅利效果無法完全釋放出來。

表1 海南自貿(mào)港與國內(nèi)重要自貿(mào)區(qū)的經(jīng)濟金融發(fā)展對比

（二）海南自貿(mào)港的金融開放缺乏有效的借鑒模式

首先，海南全島3.54萬平方公里均屬于自貿(mào)港的范圍，在面積上遠超世界上其他成型的自貿(mào)港，同時它秉持中國特色社會主義制度理念，實行成文法的大陸法系，而全球主要的自貿(mào)港依賴于以判例法為基礎的英美法系，像中國香港、新加坡、迪拜杰貝·阿里等大多借鑒歐美判例法，司法實踐的巨大差異導致海南金融開放對標高水平國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則是一個很大的挑戰(zhàn)。其次，自貿(mào)港的建設歷程跳過加工貿(mào)易和轉(zhuǎn)口貿(mào)易階段直接過渡到發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)，這意味著很多金融開放舉措在沒有經(jīng)歷試錯這一基礎階段的情況下直接升級，面臨著一些不可預測的壓力測試和金融風險。此外，海南自貿(mào)港的金融開放定位既無法參考國際知名自貿(mào)港或離岸金融市場的開放措施（見下頁表2），也因自身經(jīng)濟金融總量和發(fā)展程度有限無法直接參照打造國際金融中心的上海自貿(mào)區(qū)，而且其他三個批次的自貿(mào)區(qū)在跨境金融、離岸金融的發(fā)展程度上也難以符合海南自貿(mào)港的建設預期和自身定位。

表2 國際知名自貿(mào)港或離岸市場的金融開放政策

（三）離岸金融市場發(fā)展存在短板

目前離岸銀行業(yè)務只有四家中資銀行獲批經(jīng)營離岸銀行業(yè)務資格，種類僅限于外匯存貸款、資金匯劃和貿(mào)易項下的信用證業(yè)務，此外境外個人可通過跨境資產(chǎn)管理參與離岸資產(chǎn)管理業(yè)務，離岸業(yè)務覆蓋率較低；而離岸基金、離岸保險、離岸信托等仍然處于零基礎，這與大力發(fā)展跨境直接投資、新型離岸國際貿(mào)易、服務貿(mào)易等新業(yè)態(tài)需要配套相應的離岸金融市場是不相符的。從中央以及地方層面已經(jīng)出臺的政策來看，在支持離岸金融業(yè)務發(fā)展方面的配套扶持政策依然是空白。同時，經(jīng)營離岸銀行業(yè)務所依據(jù)的商業(yè)規(guī)則依然是1997年的《離岸銀行業(yè)務管理辦法》和1998年的《離岸銀行業(yè)務管理辦法實施細則》，這些規(guī)章已經(jīng)與現(xiàn)實有些脫節(jié)。比如該《細則》規(guī)定離岸業(yè)務部必須具有獨立的營業(yè)場所，事實上在FT賬戶2019年1月起正式上線運行后，離岸業(yè)務可通過這類賬戶進行辦理。同時，盡管四家中資銀行已經(jīng)在海南開始布局離岸銀行業(yè)務，通過設立分行或者自貿(mào)港營業(yè)部的形式開展，但與客戶簽訂金融合同的實質(zhì)權(quán)力依然是由總行辦理[8]，而目前自貿(mào)港的極簡審批制度并沒有將離岸金融入市審批納入其中，造成離岸業(yè)務效率不高，此外離岸保險、離岸信托和離岸證券等暫時也沒有相應的法規(guī)。另外，離岸金融業(yè)務主要服務對象是非居民客戶，在展業(yè)三原則下進行實操時面臨很高的盡職調(diào)查成本，難以把握客戶的信用水平和履約能力，從而大大增加呆賬壞賬的概率。因此，由于離岸金融市場體系存在短板，也使得跨境投融資的開放政策更多是聚焦于便利化而不是自由化。

（四）鏈接境內(nèi)外金融市場的FT賬戶運行梗阻

其一，盡管FT賬戶的設立初衷是為了賦予它具有在岸離岸雙重特性，但事實上在岸屬性更加明顯，造成適用性受限。它的基礎依然是商業(yè)銀行的在岸信息和業(yè)務系統(tǒng)，僅僅通過增加特殊標識的方式來提高它在離岸市場業(yè)務中的應用場景，因此它既沒有接入境外成熟的支付清算系統(tǒng)，也因同時它要對接離岸業(yè)務，也無法接入央行管轄的支付清算體系，原先設計的在岸離岸雙重優(yōu)勢變成雙重困境，導致運行效率低下，無法應對封關運作后大量離岸金融業(yè)務的需求。其二，F(xiàn)T賬戶在監(jiān)管上隸屬于“一行兩會一局”等多家部委，島內(nèi)地方監(jiān)管部門無法涉足管轄，同時缺乏配套的監(jiān)管法規(guī)，容易出現(xiàn)監(jiān)管真空和監(jiān)管重合等多重問題。其三，開立FT賬戶的商業(yè)銀行暫未制定精細化的法律規(guī)范和實施細則以及開展基于賬戶的存、融、匯、兌、投等綜合性業(yè)務，在辦理入境資金手續(xù)較為繁雜，提交單據(jù)較多，以及在劃轉(zhuǎn)范圍等方面存在諸多限制，降低了企業(yè)業(yè)務辦理的體驗感[9]。

（五）跨境資金流動自由化便利化政策為境外熱錢借道自貿(mào)港進行套利套匯提供了機會

自貿(mào)港出臺一系列關于跨境資金流動自由化便利化的金融開放政策，也為境外熱錢通過自貿(mào)港進入國內(nèi)提供了機會。境內(nèi)企業(yè)入駐自貿(mào)港或設置分支機構(gòu)，改變之前投融資和收付匯的路徑，可以合理運用內(nèi)保外貸、外保內(nèi)貸等方式用于企業(yè)實體經(jīng)營，在自貿(mào)港與全球經(jīng)貿(mào)往來更加緊密的情況下，會涉及大量結(jié)算資金流動，從而提高了短期資本投機套利的隱匿性。此外，從開放設計上看，自貿(mào)港的一端鏈接境外資金市場，資金通過FT賬戶自由進出并自由匯兌，F(xiàn)T賬戶實際上屬于類離岸賬戶，具有境外賬戶性質(zhì)，與NRA（即“非居民賬戶”）、OSA（即“離岸賬戶”）等境外賬戶之間發(fā)生的國際收支并不納入國際收支統(tǒng)計申報，因此缺乏相應的有效監(jiān)管，使得這部分跨境資金會以“雙Q”等跨境投資以及服務貿(mào)易、跨境電商、新型離岸國際貿(mào)易等新業(yè)態(tài)的貿(mào)易融資或支付結(jié)算清算方式進入島內(nèi)。在資金流大于貨物流的情況下會導致島內(nèi)流動性過剩，造成離岸市場不均衡，影響離岸利率和匯率的正常反饋。另一方面，境內(nèi)套利資金可以通過轉(zhuǎn)口貿(mào)易企業(yè)虛增額度、轉(zhuǎn)移定價、更改收付匯時間差等形式不斷流入島內(nèi)，并且這種現(xiàn)象難以被發(fā)現(xiàn)，通過在岸資金賬戶向FT賬戶補充離岸頭寸資金，最終使得在岸離岸之間資金滲透規(guī)模超出真實合規(guī)的實需，從而對島內(nèi)金融市場以及跨境資金的正常流動秩序形成沖擊。此外，通過走私、逃稅避稅等途徑的資金，也可以通過自貿(mào)港洗錢的方式流到國外。

四、海南自貿(mào)港金融開放縱深推進的重要著力點

具有中國特色自貿(mào)港的金融開放是一項系統(tǒng)性工程，需要通盤考慮統(tǒng)籌兼顧，既要整體推進又要重點突破，因此需要從如下六個方面找準著力點：

（一）通過接口國家戰(zhàn)略融入多個區(qū)域性經(jīng)濟圈，借力外部經(jīng)濟金融流量來彌補自身規(guī)模存量小的劣勢

經(jīng)濟體量是金融開放的重要基礎。鑒于海南經(jīng)濟金融體量較小，短期內(nèi)實現(xiàn)快速擴張并不現(xiàn)實。因此，在區(qū)域化、全球化以及雙循環(huán)發(fā)展的背景下，自貿(mào)港建設應充分發(fā)揮面向南海、毗鄰東南亞和鏈接太平洋、印度洋的獨特地理樞紐以及背靠有韌性有規(guī)模的國內(nèi)市場，融入粵港澳大灣區(qū)、中國-東盟“10+1”自貿(mào)區(qū)、泛南海經(jīng)濟合作圈、南太平洋島國、海上絲綢經(jīng)濟帶等國家經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略；同時在對接國際高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則比如RCEP、CPTPP等方面，自貿(mào)港可以充分利用法律、政策和制度優(yōu)勢，爭做國內(nèi)對外開放的新標桿，通過更高水平的開放合作來彌補經(jīng)濟總量短板。因此，自貿(mào)港可以通過加強區(qū)域經(jīng)貿(mào)合作，延長產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈和價值鏈，增強區(qū)域經(jīng)濟輻射帶動力，共享經(jīng)濟流量規(guī)模優(yōu)勢。比如，可以利用交通優(yōu)勢、稅收優(yōu)惠以及港口條件大力發(fā)展遠洋貿(mào)易拓寬市場潛力和增加市場規(guī)模，緩解市場容量小對金融開放的約束。在增加金融流量方面，需要加強跨境資產(chǎn)業(yè)務與B股、QFII/RQFII、內(nèi)地與香港資本市場互聯(lián)互通機制、粵港澳大灣區(qū)、跨境理財通等資本賬戶開放渠道之間的協(xié)作，促進海南金融的快速發(fā)展。

（二）充分挖掘《自貿(mào)港法》的獨立立法權(quán)優(yōu)勢和“1+N”政策體系紅利尋找金融開放的最佳定位

在《自貿(mào)港法》賦予海南擁有更大獨立立法權(quán)和自主權(quán)的基礎上，結(jié)合國際流通的以判例法為基礎的英美法系，可以制定專門的以大陸成文法為基礎的金融法規(guī)，實現(xiàn)兩類不同法系之間的有效對接，這同時也可以為海南制定金融開放所需的地方立法提供支撐。由于“1+N”政策體系中的金融開放措施是在資本賬戶尚未完全開放和人民幣尚未完全實現(xiàn)國際化的情況下推出的，因此大部分都是服從跨境資金便利化的制度安排，而全球知名自由貿(mào)易港的金融開放則更多傾向于自由化定位，因此在這樣的綜合條件下推進金融開放，則更需要金融領域?qū)ｉT法的制度保障。據(jù)此，有必要充分挖掘《自貿(mào)港法》的立法優(yōu)勢，解決金融開放中之前存在的法律法規(guī)缺失缺位等難題，發(fā)揮法律法規(guī)與“1+N”政策創(chuàng)新的協(xié)同優(yōu)勢，進一步推動制度型金融開放。同時，考慮到自貿(mào)港的金融開放尚無直接借鑒模式，海南需要立足中國特色和實際情況做好自身定位，而不是一開始就致力打造國際金融中心，這就需要著眼于建立國際功能型金融中心，以配合新型離岸國際貿(mào)易等新業(yè)態(tài)的規(guī)劃與安排。下一步仍要以服務實體經(jīng)濟發(fā)展和跨境資金自由流動為前提，在封關運作之后以建設區(qū)域化的國際金融中心為目標，最后在2035年實現(xiàn)外債項下的資本項目可兌換的節(jié)點上考慮建設全球金融中心。

（三）形成多樣化的金融體系生態(tài)

鑒于海南金融主體缺位且結(jié)構(gòu)不合理的現(xiàn)狀，結(jié)合自貿(mào)港實際需要可從如下三個方面著手培育開放的金融體系生態(tài)。其一，構(gòu)建全方位、互補性的金融體系，通過已有的金融業(yè)準入準營的開放政策，支持中外銀行、保險、信托、基金、證券公司等金融機構(gòu)在海南設立分支機構(gòu)、獨資子公司、區(qū)域性總部，吸引各類金融機構(gòu)在海南集聚，為提供多樣化金融服務奠定基礎。另外充分利用好“雙Q”政策，下一步主要從吸引私募股權(quán)投資基金公司總部入駐海南為主要突破口，同時對接已經(jīng)出臺的私募基金份額二級交易市場（即“S基金”），更好地為外資私募股權(quán)投資基金公司的“募、投、管、退”提供新渠道，提高私募基金份額的流動性和吸引力，并形成與公募基金、信托、證券、期貨等行業(yè)的聯(lián)動發(fā)展格局。其二，大力發(fā)展多層次新型金融產(chǎn)品和服務體系。比如根據(jù)各園區(qū)發(fā)展金融的側(cè)重點大力發(fā)展數(shù)字金融、綠色金融、航運金融、航天金融、海洋金融、融資租賃等金融服務，推出適合新型離岸國際貿(mào)易、服務貿(mào)易、跨境電商等新業(yè)態(tài)的貿(mào)易融資和貿(mào)易信貸產(chǎn)品；同時針對多樣化需求開展財富管理、全球授信等業(yè)務，最終形成溝通境內(nèi)外、線上線下、本外幣等一體化的跨境金融服務體系。

（四）培育針對性的離岸金融市場

其一，以大力發(fā)展新型離岸國際貿(mào)易、現(xiàn)代服務業(yè)以及提升海南金融體量為重要考量，形成與上海自貿(mào)區(qū)、廣東自貿(mào)區(qū)錯位發(fā)展的離岸金融體系和服務，初期定位于服務貿(mào)易結(jié)算和已經(jīng)基本實現(xiàn)可兌換的資本項目，通過嵌入符合國家戰(zhàn)略的經(jīng)濟圈來打造區(qū)域性結(jié)算中心，扎實推進人民幣跨境信貸和資金池業(yè)務，以已有的國際能源、航運、大宗商品、股權(quán)等交易平臺建設為契機，打造特色化的人民幣離岸資產(chǎn)交易中心，提升非居民參與跨境資產(chǎn)交易的積極性，同時可根據(jù)后續(xù)出臺的資本項目可兌換的改革舉措不斷開拓離岸業(yè)務。其二，可適時推出相關的離岸金融法規(guī)，為離岸金融市場的開拓和完善奠定法制基礎，盡快推進離岸基金、離岸信托、離岸保險等離岸金融市場建設，滿足各類跨境業(yè)務的需求。其三，建立與離岸金融市場適應的離岸監(jiān)管體制。全島封關運作后，島內(nèi)的貨幣和金融資產(chǎn)都成為離岸貨幣和離岸金融資產(chǎn)，對離岸金融市場的培育提出更高的要求。在建立離岸金融市場的初期可通過設立離岸金融專區(qū)和專門的監(jiān)管機構(gòu)，并將監(jiān)管權(quán)直接下放給島內(nèi)，建立新型離岸混業(yè)金融監(jiān)管模式。其四，在具體推進程序上，以培育離岸銀行業(yè)務為契機，通過為離岸證券、離岸信托等離岸機構(gòu)設置業(yè)務額度實現(xiàn)穩(wěn)慎推進。鑒于目前離岸銀行業(yè)務處于發(fā)展初期，需要賦予具有離岸業(yè)務資格的中資銀行分支機構(gòu)具有更大的業(yè)務裁量權(quán)，而不必將所有的離岸業(yè)務合同報備總行審批。其五，鑒于已有的支付清算系統(tǒng)和清算制度安排都是基于在岸賬戶，在離岸金融市場建設過程中，需要建立專門為離岸金融發(fā)展服務的清算結(jié)算支付系統(tǒng)，其中最為可行的一個方案是直接在跨境人民幣支付系統(tǒng)（即“CIPS”）中接口建立專門的支付結(jié)算子系統(tǒng)，統(tǒng)籌各類離岸業(yè)務。

（五）進一步挖掘多功能FT賬戶體系的適用范圍和拓展功能

建成和完善區(qū)別于其他自貿(mào)區(qū)的具有島內(nèi)特色的本外幣一體化業(yè)務，以探索開展本外幣合一跨境資金池業(yè)務為切入點，不斷擴大FT賬戶本外幣自由兌換的限額，為島內(nèi)企業(yè)真實合規(guī)需求提供更加便利化的跨境投融資匯兌，不斷完善跨境集中收付管理，拓展FT賬戶功能，細化FT賬戶類別，采取統(tǒng)一但有區(qū)別的管理模式，完善電子圍網(wǎng)在境內(nèi)外金融系統(tǒng)的邊界職能，設立最優(yōu)“網(wǎng)眼”尺寸，更好地實現(xiàn)“一線放開、二線管住、有限滲透”的目標。此外，以FT賬戶為基礎推進人民幣資本項目可兌換，對于目標為中國內(nèi)地的投資、信貸、支付等業(yè)務，可以采用人民幣進行計價結(jié)算；對于目標為國外的直接投資，優(yōu)先使用外匯賬戶，剩余缺口通過FT賬戶將人民幣轉(zhuǎn)換為外匯進行投資；對于目標為國外的證券投資，根據(jù)個人和企業(yè)納稅額度結(jié)合平減系數(shù)后核定投資金額，穩(wěn)步推進人民幣在該項下的可兌換，同時也為推進構(gòu)建境外多層次人民幣回流體系添磚加瓦。同時，在保障FT賬戶運行的前提下制定并改進相關的具體實施規(guī)則，使得這些規(guī)則更加精細化和具有針對性，從而簡化辦理手續(xù)和單據(jù)，讓企業(yè)獲得更多更好的體驗感，進一步疏通FT賬戶運行中的梗阻，讓FT賬戶的多功能更好地發(fā)揮出來，助力跨境資金的自由兌換和交易。

（六）建立有效的金融風險預警防范機制為金融后續(xù)開放保駕護航

當前海南自貿(mào)港金融開放處于推進過程中，需要建立針對性的金融風險預警防范機制，因此應當采用“鼓勵創(chuàng)新、包容審慎”的監(jiān)管原則，使得金融監(jiān)管具有一定的彈性空間，在具體措施上有必要從這四個方面發(fā)力：其一，根據(jù)已有的經(jīng)驗，在金融業(yè)和金融市場擴大開放的情況下，需要加強對跨境收支、跨境資本流動進行宏觀審慎管理，強化國內(nèi)外相關金融監(jiān)管機構(gòu)的合作與協(xié)調(diào)，保證跨境收支大體平衡，讓離岸市場的利率、匯率在正常區(qū)間內(nèi)合理波動，防止大起大落沖擊離岸金融市場并通過“有限滲透”的方式影響內(nèi)地金融秩序。其二，建立并完善資金流信息監(jiān)測系統(tǒng)。對進出港的跨境交易進行逐筆數(shù)據(jù)采集和統(tǒng)計監(jiān)測，建立健全線上線下、國際國內(nèi)、流進流出多維監(jiān)測數(shù)據(jù)系統(tǒng)，同時對FT賬戶資金流動實行全天候、多維度監(jiān)測，并建立專門的數(shù)據(jù)庫，為形成覆蓋各類境內(nèi)外金融機構(gòu)、非金融企業(yè)、金融組織以及個人的金融信息基礎數(shù)據(jù)庫奠定基礎。其三，在金融風險應急處置上建立健全工具箱。在風險較低的時候，充分發(fā)揮離岸市場利率、匯率自由波動消化市場情緒的機制力量；在風險較高的時候采用宏觀審慎管理方式進行處理，同時在關鍵性資金流動環(huán)節(jié)、市場交易環(huán)節(jié)可制定“防火墻”式的補充措施。其四，充分運用金融科技和“監(jiān)管沙盒”等方式，為全島封關運作和金融開放后的風險防范預測提供壓力測試和積累經(jīng)驗，多措并舉維護自貿(mào)港金融體系安全和助力自貿(mào)港的整體建設。