陳 靜 ，楊倩楠 ，陳金潔 ，張 池，王 超，張曉龍，劉科學(xué)

（1.廣州新華學(xué)院資源與城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)院，廣東 廣州 510520；2.廣東省華南城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展研究院，廣東 廣州 510642；3.華南農(nóng)業(yè)大學(xué)資源環(huán)境學(xué)院，廣東 廣州 510642）

【研究意義】耕地作為人類生存和發(fā)展最基本的物質(zhì)基礎(chǔ)，是我國(guó)糧食安全和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的關(guān)鍵，也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的保證。同時(shí)，耕地承擔(dān)著鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會(huì)保障以及生態(tài)環(huán)境保育的重要功能，在鄉(xiāng)村振興中具有舉足輕重的地位，是鄉(xiāng)村發(fā)展的基本資源和條件［1］。隨著工業(yè)化、城市化的深入推進(jìn)，耕地利用和保護(hù)的失衡狀態(tài)日益嚴(yán)峻，農(nóng)村空心化、耕地利用非農(nóng)化、非糧化、粗放化、邊際化等問題導(dǎo)致耕地?cái)?shù)量逐年減少［2-3］，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境惡化、農(nóng)業(yè)面源污染等問題更是嚴(yán)重影響著耕地生態(tài)質(zhì)量［4］。自我國(guó)明確提出實(shí)行“世界上最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”以來，耕地?cái)?shù)量銳減態(tài)勢(shì)得到緩解。然而，耕地質(zhì)量和生態(tài)效益等方面形勢(shì)依然嚴(yán)峻?，F(xiàn)階段，我國(guó)耕地保護(hù)由數(shù)量保護(hù)發(fā)展到了數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)效益“三位一體”保護(hù)［5］。其中，耕地重金屬污染是導(dǎo)致耕地?cái)?shù)量急劇下降、耕地生態(tài)質(zhì)量嚴(yán)重破壞的重要因素之一，耕地重金屬污染治理已成為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興中生態(tài)振興最重要的一環(huán)。

【前人研究進(jìn)展】國(guó)內(nèi)外學(xué)者基于不同視角對(duì)耕地重金屬污染治理進(jìn)行研究，主要集中在4個(gè)方面：一是耕地重金屬污染基本狀況及相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估［6-10］。曾思燕等［7］調(diào)查了我國(guó)耕地表層土壤重金屬污染狀況，發(fā)現(xiàn)耕地表層土壤重金屬鎘濃度點(diǎn)位超標(biāo)率最大，需休耕的重金屬污染耕地占比15.58%。一些學(xué)者分別以不同金屬礦區(qū)為研究區(qū)，調(diào)查礦區(qū)周圍耕地重金屬污染狀況，發(fā)現(xiàn)礦區(qū)周圍耕地土壤重金屬嚴(yán)重超標(biāo)，應(yīng)采取有效措施進(jìn)行修復(fù)治理［8-9］。郭書海等［10］研究土壤環(huán)境質(zhì)量與農(nóng)作物環(huán)境特性對(duì)農(nóng)產(chǎn)品重金屬超標(biāo)的雙重影響，發(fā)現(xiàn)重金屬污染高背景值地區(qū)和有色金屬礦區(qū)與農(nóng)產(chǎn)品超標(biāo)頻發(fā)區(qū)高度吻合。二是耕地重金屬污染修復(fù)技術(shù)研究［11］。許多研究從重金屬污染修復(fù)措施出發(fā)，利用農(nóng)業(yè)措施［12］、化學(xué)手段［13］、生物修復(fù)［14］等方法降低土壤中重金屬的含量或有效性，從而可緩解重金屬對(duì)農(nóng)作物的危害。三是相關(guān)政策制度研究。劉馨月等［15］從生態(tài)補(bǔ)償政策視角出發(fā)，考察不同規(guī)模農(nóng)戶對(duì)生態(tài)補(bǔ)償多元政策的偏好及政策間的相互作用，結(jié)果發(fā)現(xiàn)耕地重金屬污染治理生態(tài)補(bǔ)償需要探索針對(duì)性治理技術(shù)指導(dǎo)、產(chǎn)量保險(xiǎn)、分級(jí)收購(gòu)等新政策，同時(shí)需對(duì)補(bǔ)償政策進(jìn)行合理組合。此外，隨著研究不斷深入，部分學(xué)者開始從治理主體和治理手段的視角研究耕地重金屬污染治理模式，彌補(bǔ)其他視角研究的不足［16］。治理主體是耕地重金屬污染治理的具體實(shí)施者，開展治理主體研究是檢驗(yàn)政策合理性的重要依據(jù)和保證治理效果的重要基石［17］。

【本研究切入點(diǎn)】目前國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)耕地重金屬污染治理主體的研究主要以分析農(nóng)戶參與意愿以及技術(shù)采納為主［18］，缺乏治理主體之間的相互推進(jìn)和協(xié)作，以及各治理主體之間實(shí)施效果的深入研究。總體而言，對(duì)耕地重金屬污染治理主體的研究仍處于初步探索階段。如何因地制宜找準(zhǔn)耕地重金屬治理策略，探索農(nóng)村耕地污染修復(fù)途徑，使其成為激活農(nóng)村耕地要素資源、保障糧食生產(chǎn)安全、助推鄉(xiāng)村振興的重要抓手，是當(dāng)前亟待解決的理論與現(xiàn)實(shí)問題。【擬解決的關(guān)鍵問題】本研究基于韶關(guān)大寶山礦區(qū)耕地重金屬污染視角探究主體多元化治理體系，分析礦區(qū)內(nèi)耕地重金屬污染主體多元化治理模式面臨的困境和問題，并提出優(yōu)化耕地重金屬污染的針對(duì)性對(duì)策和建議，以期為重金屬污染礦區(qū)制定地方性耕地保護(hù)政策提供重要參考價(jià)值和指導(dǎo)作用。

1 耕地重金屬污染主體多元化治理體系理論分析

1.1 耕地重金屬污染多元化治理主體的構(gòu)成

隨著耕地重金屬污染狀況的轉(zhuǎn)變以及污染耕地的復(fù)雜性和隱蔽性，由政府進(jìn)行單方面治理不能滿足新的形勢(shì)和環(huán)境，存在效率低下和治理效果差的問題，并且難以維持發(fā)展，多個(gè)主體共同參與治理迫在眉睫［19］。針對(duì)耕地重金屬污染治理的重點(diǎn)、難點(diǎn)問題，應(yīng)以問題導(dǎo)向?yàn)榍腥朦c(diǎn)，在開展耕地重金屬污染治理設(shè)計(jì)時(shí)，堅(jiān)持黨中央領(lǐng)導(dǎo)，政府、企業(yè)、科研院所、農(nóng)戶等眾多相關(guān)者緊密配合，構(gòu)建以政府主導(dǎo)、企業(yè)負(fù)責(zé)、社會(huì)共治、全民參與的耕地重金屬主體多元化治理體系（圖1）。企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、公眾作為社會(huì)主體的中堅(jiān)力量，在耕地重金屬污染治理中的作用舉足輕重。主體多元化治理體系可以充分發(fā)揮各方的積極主動(dòng)性，使得治理耕地重金屬污染不僅僅是政府的事情，而是所有參與主體共同的事情。耕地重金屬污染主體多元化治理模式機(jī)制包括：（1）政府的監(jiān)督、扶持機(jī)制以及對(duì)企業(yè)、社會(huì)組織、社會(huì)企業(yè)、公眾和社區(qū)的激勵(lì)機(jī)制；（2）企業(yè)的價(jià)格機(jī)制、認(rèn)證機(jī)制、經(jīng)營(yíng)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、融資機(jī)制和基于產(chǎn)出或投入的支付機(jī)制等；（3）社會(huì)其他群體（如社區(qū)）的監(jiān)督和參與機(jī)制；（4）個(gè)人的參與機(jī)制。各層面的主體通過不同機(jī)制參與耕地重金屬污染治理，政府作為政策的制訂者，對(duì)治理主體的監(jiān)督、扶持、激勵(lì)是落實(shí)治理行為的向?qū)?；各企業(yè)緊跟政策方向做出響應(yīng)，調(diào)整其商業(yè)行為參與重金屬污染治理；而社會(huì)其他群體與個(gè)人直接參與耕地重金屬污染治理。

圖1 耕地重金屬污染主體多元化治理體系Fig.1 The diversified governance system of heavy metal pollution subjects in cultivated land

1.2 耕地重金屬污染治理參與主體的相互關(guān)系及責(zé)任

耕地重金屬污染主體多元化治理體系的具體形式為：中央政府主導(dǎo)提出治理要求，由省級(jí)地方政府層層管控，直至縣級(jí)地方政府明確治理責(zé)任。政府一方面通過委托的形式要求監(jiān)管部門和檢測(cè)服務(wù)企業(yè)對(duì)排污企業(yè)和農(nóng)戶行為進(jìn)行監(jiān)督評(píng)價(jià)，杜絕耕地重金屬污染的再次發(fā)生，同時(shí)要求污染方直接治理或委托治理企業(yè)修復(fù)污染耕地；另一方面通過招標(biāo)委托的形式要求科研院所直接治理或向監(jiān)管部門提供治理建議和向治理企業(yè)提供技術(shù)，也可以通過招標(biāo)委托的形式要求治理企業(yè)直接治理重金屬污染耕地。治理行為完成后再由相關(guān)監(jiān)管部門和檢測(cè)服務(wù)企業(yè)考評(píng)治理績(jī)效，從而達(dá)到由政府主導(dǎo)、各部門企業(yè)協(xié)作配合治理耕地重金屬污染的新模式［20］。根據(jù)是否屬于污染者以及具有實(shí)施治理行為可將耕地重金屬污染治理參與主體劃分為指導(dǎo)主體、執(zhí)行主體、監(jiān)督主體和第三方治理主體。其中，指導(dǎo)主體由中央政府、地方政府組成；監(jiān)督主體由監(jiān)管部門及相關(guān)檢測(cè)服務(wù)企業(yè)組成；執(zhí)行主體既是污染者或土地使用者也是治理行為的實(shí)施者，由排污企業(yè)、社區(qū)和農(nóng)戶等組成；第三方治理主體是指接受委托治理重金屬污染耕地的被委托方，由社會(huì)組織、科研院所和治理企業(yè)等組成（圖2）。

圖2 耕地重金屬污染治理參與主體的相互關(guān)系Fig.2 Participants in heavy metal pollution governance in cultivated land and their interrelationship

1.2.1 指導(dǎo)主體 指導(dǎo)主體是多元化治理主體中最重要的組成部分，在耕地重金屬污染治理中作為引導(dǎo)者、規(guī)范者和協(xié)調(diào)者。政府的作用在于建立公平的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，放寬限制、做好相關(guān)服務(wù)、加強(qiáng)監(jiān)管，充分激發(fā)市場(chǎng)主體的活力，綜合運(yùn)用土地政策、金融工具，吸引社會(huì)資本和金融資本參與治理，實(shí)現(xiàn)參與主體和耕地保護(hù)的多贏局面，即耕地保護(hù)“三位一體”格局全面打開，生態(tài)環(huán)境得到改善，重金屬污染耕地實(shí)現(xiàn)高效治理和利用，企業(yè)得到發(fā)展空間，同時(shí)政府減少治理財(cái)政投入且增加稅收。中央政府作為治理模式的最高管理者，其在出臺(tái)權(quán)威法律法規(guī)約束污染者行為的同時(shí)，按照“誰污染誰治理”的原則，將治理任務(wù)通過地方政府分級(jí)下發(fā)到污染者手中，一方面可以分擔(dān)土地所有權(quán)人的治理責(zé)任，另一方面能有效遏制污染者污染耕地的行為［21-22］。

1.2.2 監(jiān)督主體 監(jiān)管部門作為政府監(jiān)督治理主體、規(guī)范治理行為的總抓手，在治理耕地重金屬污染中尤為重要，通常由自然資源廳、農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳及其下屬的事業(yè)單位相關(guān)部門擔(dān)任。強(qiáng)有力的督導(dǎo)是治理重金屬污染制度執(zhí)行的保障，缺乏有效督導(dǎo)會(huì)出現(xiàn)盲目從眾和“上有政策下有對(duì)策”的執(zhí)行主體。重金屬污染地區(qū)的治理責(zé)任應(yīng)該落實(shí)到每個(gè)人，不同主體在耕地保護(hù)制度執(zhí)行中的角色不同，不同督導(dǎo)對(duì)象有著不同的監(jiān)督重點(diǎn)，而且治理重金屬污染耕地是耕地保護(hù)中最重要的環(huán)節(jié)之一，既要監(jiān)督保護(hù)未污染的耕地，也要監(jiān)督修復(fù)已污染的耕地。對(duì)于未污染耕地的保護(hù)，可通過招標(biāo)的形式要求中標(biāo)企業(yè)不定期對(duì)耕地重金屬進(jìn)行實(shí)地踏勘、檢測(cè)分析和出具報(bào)告，評(píng)價(jià)并規(guī)范排污企業(yè)的排污行為；對(duì)于污染耕地的修復(fù)，則是在驗(yàn)收時(shí)通過實(shí)地踏勘、檢測(cè)分析和出具報(bào)告，評(píng)價(jià)治理企業(yè)的治理行為和耕地重金屬含量是否符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。

1.2.3 執(zhí)行主體 執(zhí)行主體是多元化治理主體中實(shí)施具體治理行為的部分。治理重金屬污染耕地的執(zhí)行主體責(zé)任可以分成兩種情況（表1）：第一種情況，當(dāng)污染者明確時(shí)，按照“誰污染誰治理”的原則將執(zhí)行主體責(zé)任分配到污染者手中。若污染者與土地所用權(quán)人相同時(shí)，相關(guān)治理行為及費(fèi)用均由其自身承擔(dān)；否則，污染者承擔(dān)治理行為和費(fèi)用或者土地所用權(quán)人承擔(dān)治理行為而污染者進(jìn)行相應(yīng)補(bǔ)償。無論土地所有權(quán)人是否明確，污染者都是治理污染行為的執(zhí)行責(zé)任主體。第二種情況，當(dāng)無法確認(rèn)污染者時(shí)，治理行為和相關(guān)費(fèi)用均應(yīng)由土地所用權(quán)人承擔(dān)。然而，因政策規(guī)定我國(guó)土地歸國(guó)家和集體所有，一些歸屬不清的集體土地所有權(quán)需要地方政府承擔(dān)相應(yīng)的治理責(zé)任。在治理耕地重金屬污染時(shí)，各執(zhí)行主體的實(shí)施措施有所差別。由于政府和排污企業(yè)所需治理的耕地區(qū)域具有一定范圍，一般來說他們可能會(huì)通過第三方治理模式實(shí)施具體的治理措施。而農(nóng)戶通常治理的耕地僅為自家田地，故通過自身農(nóng)業(yè)措施進(jìn)行治理。

表1 耕地重金屬污染治理原則“誰污染誰治理”責(zé)任分配類型Table 1 Type of responsibility allocation for the“polluter pays” principle of heavy metal pollution governance in cultivated land

1.2.4 第三方治理主體 2017 年我國(guó)全面推行第三方治理模式，即政府通過購(gòu)買服務(wù)，委托有重金屬污染耕地修復(fù)治理資質(zhì)且實(shí)力較強(qiáng)的企業(yè)作為第三方，承擔(dān)一定區(qū)域耕地重金屬污染的修復(fù)治理，逐步實(shí)現(xiàn)耕地重金屬污染修復(fù)治理規(guī)范化、專業(yè)化［23］。至今已出現(xiàn)了一大批用于耕地重金屬污染治理工作的企業(yè)。這些企業(yè)作為技術(shù)實(shí)施方，一方面接受政府委托，通過與檢測(cè)企業(yè)、科研院所合作，直接參與或協(xié)助農(nóng)戶參與治理耕地重金屬污染；另一方面接受污染者的委托，以合作的方式參與治理耕地土壤重金屬污染。同時(shí)，擁有檢測(cè)設(shè)備和資質(zhì)的科研院所作為治理措施技術(shù)的研究者，也可以接受政府委托直接參與治理耕地重金屬污染，并對(duì)特定區(qū)域的污染狀況進(jìn)行分析，探尋適宜本區(qū)域內(nèi)的耕地重金屬污染治理措施。一般來說，在需要連片治理耕地重金屬污染的區(qū)域，由政府部門通過招標(biāo)尋找可靠的第三方治理主體。檢測(cè)服務(wù)企業(yè)、治理企業(yè)、科技院所等具有很大的潛在支持能力，可以為重金屬污染耕地治理提供一定的資金支持以及先進(jìn)材料、設(shè)備、工藝和技術(shù)方案?？萍荚核ㄟ^教育、宣傳和帶頭行動(dòng)，可為廣大民眾普及環(huán)保知識(shí)，從而營(yíng)造綠色環(huán)保、生態(tài)文明的社會(huì)氛圍，在一定程度上可以減輕政府部門工作壓力和人力財(cái)力成本［24］。目前，政府與村委會(huì)普遍簽訂農(nóng)村污染治理責(zé)任狀，第三方治理主體可得到村委會(huì)協(xié)助而順利開展耕地重金屬污染治理方案。因此，耕地重金屬污染第三方治理是指政府通過責(zé)任狀明確村委會(huì)治理責(zé)任，村委會(huì)通過招標(biāo)委托第三方治理企業(yè)開展連片治理，通過購(gòu)買監(jiān)測(cè)服務(wù)考評(píng)治理績(jī)效，并由承擔(dān)治理責(zé)任的農(nóng)村主體與該中標(biāo)企業(yè)簽訂委托治理合同治理耕地污染的新模式。一般來說，第三方治理企業(yè)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府簽約后，通常增益性動(dòng)員與村委會(huì)、農(nóng)業(yè)企業(yè)、村集體經(jīng)濟(jì)組織、村工廠企業(yè)等進(jìn)行簽約。在耕地重金屬污染治理中，第三方治理主體化身為先進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)推廣者，向農(nóng)村推廣生態(tài)農(nóng)業(yè)、循環(huán)利用、節(jié)水農(nóng)業(yè)、無土栽培、測(cè)土施肥、燈光誘殺、抗蟲良種等技術(shù)。

2 大寶山礦區(qū)污染耕地修復(fù)治理的困境分析

2.1 研究區(qū)概況

大寶山礦區(qū)位于廣東省粵北山區(qū)韶關(guān)市曲江區(qū)沙溪鎮(zhèn)境內(nèi)（24°30′～24°35′E，113°41′～113°46′N），是華南地區(qū)一座特大型多金屬共生或伴生硫化物礦山，含多種微量毒害元素，總面積達(dá)665.06 hm2。韶關(guān)屬亞熱帶季風(fēng)氣候，年平均氣溫20.3 ℃，年均降水量1 782.7 mm。夏季有暴雨，冬季有霜凍和降雪現(xiàn)象，常年主導(dǎo)風(fēng)向?yàn)楸憋L(fēng)。以山地、丘陵盆地為主，地勢(shì)基本上呈中間低，四周高。礦區(qū)為侵蝕中低山地形，山脈南北走向且北高南低。因水流切割多形成“V”型深谷，地形高聳，巖壁陡峭，有利于地表水和地下水的排泄。

自1958 年建設(shè)開采以來，大寶山礦區(qū)由于隨意的露天開采和無序工作，造成大量尾礦廢渣堆積，采礦過程的洗礦水和經(jīng)年累月的風(fēng)化淋溶產(chǎn)生的礦山酸性廢水等直接排放至橫石河源頭［25］。污染的廢水自北向南流至橫石河所流經(jīng)的下游地區(qū)，如尾砂庫區(qū)、涼橋、上壩村、翁源鎮(zhèn)，不僅造成沿河地區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉用水、耕地受到不同程度的重金屬污染和酸化，而且對(duì)周邊農(nóng)民的身體健康有嚴(yán)重影響［26］。尤其是礦區(qū)附近上壩村的村民長(zhǎng)期食用受重金屬污染的水、農(nóng)副產(chǎn)品等，導(dǎo)致癌癥死亡率較高，該村被稱為“癌癥村”［27］。盡管隨著社會(huì)的強(qiáng)烈關(guān)注和環(huán)保意識(shí)的增強(qiáng)，政府關(guān)停了一些小型民采民選企業(yè)，并且針對(duì)大量廢棄的尾礦修建了尾砂壩，在一定程度上遏制了當(dāng)?shù)丨h(huán)境的繼續(xù)惡化，但由于現(xiàn)有采礦、選礦和洗礦技術(shù)仍不成熟，以及歷史遺留大量尾礦仍持續(xù)產(chǎn)生酸性廢水，因此當(dāng)?shù)丨h(huán)境污染狀況依然嚴(yán)峻。

2.2 污染耕地狀況及治理現(xiàn)狀

2.2.1 污染特點(diǎn) 大寶山礦區(qū)具有污染時(shí)間長(zhǎng)、范圍廣、污染狀況程度深等特點(diǎn)，頻繁的采礦活動(dòng)導(dǎo)致周邊的河流、土壤和植被以及生活環(huán)境均受到危害。礦坑水、選礦廢水、尾礦廢渣和凈風(fēng)化淋濾的礦上酸性廢水排放破壞了周邊水生生物和動(dòng)植物生存環(huán)境。林初夏等［28］對(duì)大寶山礦山周邊環(huán)境進(jìn)行檢測(cè)，結(jié)果顯示，上壩村中某處農(nóng)田所種植的糧食果蔬重金屬污染嚴(yán)重，以Cd 污染最為突出，有些重金屬含量最高超過國(guó)家規(guī)定限量值的百倍以上。大寶山礦區(qū)重金屬污染的耕地大多數(shù)為多金屬?gòu)?fù)合污染。許超等［29］通過調(diào)查分析發(fā)現(xiàn)，大寶山下游地區(qū)稻田土壤污染是以Cd 和Cu 為主的多金屬?gòu)?fù)合污染，稻田土壤Cd、Zn、Pb 和Cu 的平均濃度分別為2.19、244.94、179.93、287.91 mg/kg，最大超標(biāo)倍數(shù)分別為2033、2.59、2.84、11.32，綜合污染指數(shù)分別為15.07、2.03、2.07、8.98，相關(guān)分析結(jié)果表明，Cd、Zn、Pb 和Cu 主要來自酸性灌溉廢水。張曉霞等［27］研究結(jié)果表明上壩村農(nóng)田土壤呈酸性，受到以 Cu、Cd、Zn、As、Pb 為主的多金屬?gòu)?fù)合污染，離灌溉口越遠(yuǎn)重金屬濃度越低，表明農(nóng)田土壤重金屬污染來源于灌溉水。

2.2.2 污染危害 因采礦活動(dòng)大寶山礦區(qū)受污染范圍較廣，最嚴(yán)重時(shí)韶關(guān)市內(nèi)受牽連的村達(dá)83 個(gè)、受污染農(nóng)田面積584.8 hm2以及受影響魚塘面積20.9 hm2［30］。其中翁源新江鎮(zhèn)上壩村是嚴(yán)重受害區(qū)，村莊的河段上部顏色赤紅，底部漆黑，河內(nèi)生物絕跡［31］。含有超量金屬元素排放的廢水被用于灌溉農(nóng)田，造成土壤質(zhì)地被破壞，進(jìn)而農(nóng)作物產(chǎn)量大大減少，并且被農(nóng)作物吸收的重金屬在人體內(nèi)大量累積，經(jīng)年累月從而引起皮膚病、肝病、癌癥等一系列疾病。1984 年起上壩村上百人死于癌癥，其中不少是四五十歲的中年人［32］。

2.2.3 治理現(xiàn)狀 自政府主導(dǎo)的主體多元化治理模式在大寶山礦區(qū)開展以來，主要采用源頭控制和末端修復(fù)兩大主要手段，流域中下游的水土環(huán)境質(zhì)量得到明顯改善和提升。然而，由于大寶山礦區(qū)污染的歷史遺留問題復(fù)雜，仍需采取有效措施控制污染源頭、污染水體，尤其是防控和治理耕地污染。針對(duì)大寶山的污染特點(diǎn)，現(xiàn)階段礦區(qū)污染源頭治理主要有邊坡治理、尾礦治理、植被修復(fù)、水資源治理和礦山土壤治理。其中，通過控制農(nóng)田灌溉系統(tǒng)水源是治理耕地重金屬污染的源頭控制手段之一。例如，由大寶山礦業(yè)有限公司建立的4 個(gè)農(nóng)田灌溉工程以及庫容1 km3的上廟水庫和配套設(shè)施，解決了翁源縣內(nèi)農(nóng)田灌溉問題［33］。同時(shí)，對(duì)污染較嚴(yán)重的橫石水河段進(jìn)行清淤也是治理耕地重金屬污染的源頭控制手段，但該方法費(fèi)用高，易翻動(dòng)河床導(dǎo)致二次污染。耕地重金屬污染末端修復(fù)技術(shù)手段包括物理修復(fù)［34］、化學(xué)修復(fù)［13,35］、生物修復(fù)［14,36］、農(nóng)藝修復(fù)［12,37］以及聯(lián)合修復(fù)技術(shù)［38-40］等方法，其中不同治理方法適用范圍及優(yōu)缺點(diǎn)［11-14,34-40］存在區(qū)別（表2），物理、化學(xué)以及農(nóng)藝措施修復(fù)往往操作簡(jiǎn)單、經(jīng)濟(jì)實(shí)用，適合修復(fù)污染程度輕的耕地土壤；生物修復(fù)則在治理重金屬污染的同時(shí)，對(duì)環(huán)境影響較小，適合礦區(qū)耕地污染較重的土壤；而聯(lián)合修復(fù)效果較好，但周期也相對(duì)較長(zhǎng)，其主要針對(duì)污染情況嚴(yán)重的土壤。大寶山礦區(qū)周圍耕地重金屬污染狀態(tài)嚴(yán)重且復(fù)雜，簡(jiǎn)單的修復(fù)方法可能達(dá)不到理想效果，因此多采用聯(lián)合修復(fù)技術(shù)。李清飛等［41］采用溫室盆栽試驗(yàn)，研究大寶山礦強(qiáng)酸性多金屬不同程度污染土壤上麻瘋樹的生長(zhǎng)狀況和吸收金屬特征，發(fā)現(xiàn)種植麻瘋樹與石灰石改良是聯(lián)合修復(fù)大寶山礦酸性多金屬污染土壤的有效措施之一。張鵬等［42］以石灰+有機(jī)肥、石灰+生物炭的土壤改良劑在大寶山種植耐性作物紅麻和苧麻，研究土壤pH 與重金屬含量、徑流液產(chǎn)生與理化性質(zhì)的變化情況，結(jié)果表明，苧麻根系作用和石灰+有機(jī)肥模式均對(duì)降低土壤中重金屬生物有效性更顯著；植物定植和改良劑的施加不僅顯著減少地表徑流，而且通過提高徑流液pH 可降低徑流液中溶解態(tài)和懸浮態(tài)重金屬的含量，從而限制排土場(chǎng)污染土壤中重金屬的擴(kuò)散。

表2 土壤重金屬污染治理方法適用范圍及優(yōu)缺點(diǎn)［11-14,34-40］Table 2 Scope,advantages and disadvantages of soil heavy metal pollution governance methods

2.3 耕地修復(fù)治理中的存在問題

2.3.1 治理主體的缺失與弱化 當(dāng)前，我國(guó)提出鄉(xiāng)村振興面臨的一個(gè)最突出、最關(guān)鍵的現(xiàn)實(shí)問題就是鄉(xiāng)村人口的大量流出。這也是當(dāng)前大寶山礦區(qū)耕地重金屬污染治理面臨的最嚴(yán)峻問題。大寶山位于粵北，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)較緩慢，導(dǎo)致大量勞動(dòng)力處于外流狀態(tài)且持續(xù)增加，并伴隨著“空心化”現(xiàn)象，大量青壯年勞動(dòng)力到城市打工致使農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重不均衡。在此背景下，鄉(xiāng)村社會(huì)逐步變成由老年人、婦女和兒童組成，并且由于區(qū)域地形限制，無法實(shí)現(xiàn)以機(jī)械代替人力，從而導(dǎo)致耕地重金屬污染治理主體部分缺失和嚴(yán)重弱化。

2.3.2 農(nóng)民的治理主體地位彰顯不足 實(shí)踐證明，農(nóng)民階級(jí)始終是中國(guó)社會(huì)發(fā)展中的主力軍和強(qiáng)大動(dòng)力。農(nóng)民作為耕地重金屬污染治理行為的重要實(shí)施者，其作用在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中不可或缺。充分發(fā)揮農(nóng)民管理耕地的根本力量是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要保障。然而，在耕地重金屬污染治理中卻往往存在農(nóng)民參與性不足的現(xiàn)象。在實(shí)施過程中，農(nóng)戶因鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的直接過渡干預(yù)而無法施展自身才能，在耕地重金屬污染上的治理主體地位未得到充分彰顯，成為了生態(tài)振興中的旁觀者，或僅被動(dòng)參與某一環(huán)節(jié)。

2.3.3 市場(chǎng)化機(jī)制不充分，缺乏社會(huì)資金 大寶山礦區(qū)污染歷史久遠(yuǎn)，其中情況錯(cuò)綜復(fù)雜，早已無法溯源污染行為者的身份。當(dāng)務(wù)之急是由政府出臺(tái)有效的政策措施來引導(dǎo)地方企業(yè)協(xié)助治理耕地重金屬污染。然而，由于各級(jí)財(cái)政投入不足，尚未完全建立合理的市場(chǎng)化機(jī)制，缺乏有效政策激勵(lì)社會(huì)資本的引入，資金問題成為限制其治理的瓶頸。目前，耕地重金屬治理主要依靠財(cái)政性資金和地方投資平臺(tái)籌集的資金來實(shí)施，無法滿足礦區(qū)耕地重金屬污染治理工作的經(jīng)費(fèi)需求。此外，由于政策扶持有限，大寶山礦區(qū)耕地治理缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，管理部門單一，財(cái)政性資金有限，且治理項(xiàng)目多以公益性為主，缺少經(jīng)營(yíng)性收益來源等因素，導(dǎo)致社會(huì)資本投入意愿不強(qiáng)。耕地重金屬污染治理需要大量資金投入且治理實(shí)踐周期長(zhǎng)，使得企業(yè)參與投資耕地重金屬污染項(xiàng)目更加謹(jǐn)慎。

2.3.4 耕地重金屬污染的多元參與體系尚未健全 在傳統(tǒng)的礦山治理模式下，政府—企業(yè)—行業(yè)生產(chǎn)者存在分離現(xiàn)象。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者與政府、企業(yè)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間存在信息溝通不暢和監(jiān)督難等問題。礦山無序開采導(dǎo)致重金屬耕地污染的修復(fù)和治理具有難度大、成本高和治理周期長(zhǎng)的問題，多樣化的耕地污染，復(fù)雜的治理結(jié)構(gòu)和多方面的參與主體也加劇了耕地污染修復(fù)的治理難度。當(dāng)下政府下發(fā)的方針政策大多數(shù)宣傳不到位，部分企業(yè)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)并未完全落實(shí)。社會(huì)整體參與度低，政府—企業(yè)—農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者等多方協(xié)調(diào)性差，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者對(duì)耕地的合理利用意識(shí)低，具有土壤治理方面的環(huán)保企業(yè)比較少，并且因組織協(xié)調(diào)難，導(dǎo)致實(shí)際治理困難。綜上，現(xiàn)階段礦山無序開采導(dǎo)致的耕地重金屬污染修復(fù)缺乏社會(huì)參與度和合作協(xié)調(diào)性。

3 鄉(xiāng)村振興背景下破解污染耕地“多元化”治理困境的策略

3.1 改變慣性思維，實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶自我修復(fù)耕地

農(nóng)戶作為耕地最重要的治理者，其自我修復(fù)耕地的意識(shí)在重金屬治理中十分重要。近年來隨著農(nóng)民的公民意識(shí)不斷覺醒和發(fā)展，利益訴求不斷增多，參與耕地重金屬污染治理的獨(dú)立主體意識(shí)也不斷增強(qiáng)。然而，在年輕一代向城市流入的同時(shí)，鄉(xiāng)村社會(huì)的構(gòu)成主體文化水平、體能均相對(duì)較低，他們中很少有人能夠自主參與治理耕地污染工作中。亟需吸引更多年輕人返鄉(xiāng)建設(shè)，參與到鄉(xiāng)村振興中，同時(shí)也要提升他們的能力和水平，增強(qiáng)耕地重金屬污染治理主體意識(shí)，強(qiáng)化法治宣傳，普及耕地保護(hù)的重要性。村委會(huì)可聯(lián)合具有專業(yè)技術(shù)的組織、企業(yè)和研究院所對(duì)鄉(xiāng)村新農(nóng)人進(jìn)行農(nóng)技培訓(xùn)，提高農(nóng)戶耕地重金屬污染治理的意識(shí)，在耕地施肥上提供技術(shù)指導(dǎo)，減輕因施肥等農(nóng)藝措施加重土壤重金屬的污染。此外，對(duì)污染耕地的行為要加大處罰力度，從地方政府到企業(yè)均不得以污染耕地為代價(jià)獲取經(jīng)濟(jì)效益，杜絕耕地重金屬污染的再次發(fā)生。

3.2 完善耕地重金屬污染多元化治理模式，充分發(fā)揮社會(huì)組織功能

在進(jìn)行耕地重金屬污染治理時(shí)，應(yīng)該將原來的治理模式轉(zhuǎn)變成開放式治理模式，讓更多的治理主體參與到耕地重金屬污染治理工作中，使治理的工作效率和質(zhì)量得到有效提高。耕地重金屬污染多元化治理基于耕地保護(hù)利益相關(guān)者視角，積極引導(dǎo)地方政府、集體、企業(yè)、個(gè)人等參與耕地保護(hù)，構(gòu)建多元化的耕地重金屬污染治理模式。如構(gòu)建和完善耕地保護(hù)法律和制度，完善多元化耕地補(bǔ)償治理機(jī)制。地方政府應(yīng)把礦區(qū)耕地重金屬治理保護(hù)納入年度財(cái)政預(yù)算，并積極爭(zhēng)取上級(jí)提供的耕地重金屬污染治理專項(xiàng)補(bǔ)助資金，建立動(dòng)態(tài)增長(zhǎng)機(jī)制，?？顚Ｓ?，保障資金安全。同時(shí)，聯(lián)合社會(huì)資源，引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)資本加大對(duì)大寶山周圍耕地重金屬污染治理的環(huán)保投資力度，推行耕地重金屬污染第三方治理，充分發(fā)揮社會(huì)組織功能。加大執(zhí)法監(jiān)管力度，推行網(wǎng)格化管理。充分利用執(zhí)法監(jiān)管平臺(tái)，確保動(dòng)態(tài)監(jiān)管全覆蓋，對(duì)污染耕地的行為做到早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早制止、早查處。

3.3 引入更多第三方企業(yè)及院校，激發(fā)市場(chǎng)主體活力

確保第三方治理市場(chǎng)的開放性、專業(yè)性和契約性是政府在完善和推廣耕地重金屬污染第三方治理中的重要任務(wù)。一是建設(shè)具有開放性特征的第三方市場(chǎng)。樹立開放包容的多元治理理念，客觀對(duì)待地方政府、第三方與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的利益訴求，明確他們之間的權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任承擔(dān)方式，構(gòu)建耕地治理利益共同體。打造“第三方主治”的共同治理開放平臺(tái)，吸引資金實(shí)力強(qiáng)和管理水平高的第三方加入耕地治理。二是加強(qiáng)第三方市場(chǎng)的專業(yè)性建設(shè)。加強(qiáng)對(duì)第三方市場(chǎng)的準(zhǔn)入門檻與監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的管理，避免在第三方市場(chǎng)出現(xiàn)“劣勝優(yōu)汰”的現(xiàn)象，防范由于第三方主體能力差而導(dǎo)致耕地治理效果不達(dá)標(biāo)等后果。同時(shí)，采取“院地共治”模式，積極引導(dǎo)高等院校和科研院所為地方治理修復(fù)礦區(qū)污染提供技術(shù)支持。

3.4 加強(qiáng)技術(shù)攻關(guān)，形成從源頭到末端的污染綜合防治方案

現(xiàn)階段對(duì)耕地重金屬污染治理重點(diǎn)關(guān)注的問題之一是采取可靠的治理措施。大寶山土壤污染情況復(fù)雜多樣，需要相關(guān)部門加強(qiáng)污染源解析與源頭防控，適當(dāng)采用綠色新型高效治理修復(fù)技術(shù)與產(chǎn)品、種植重金屬低積累農(nóng)作物，形成從源頭到末端的污染綜合防治方案。一方面引入更多的技術(shù)單位調(diào)查大寶山及水源流域污染情況，根據(jù)“土壤—水—農(nóng)作物”系統(tǒng)重金屬的遷移、轉(zhuǎn)運(yùn)過程與機(jī)理，突破耕地重金屬污染源頭防控，即將開展的第三次土壤普查可為其提供數(shù)據(jù)支撐。另一方面突破耕地重金屬污染治理修復(fù)產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)技術(shù)創(chuàng)新，探索耕地重金屬污染第三方治理、監(jiān)理、評(píng)估等工作推進(jìn)方式與管理的有效模式，構(gòu)建專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、可復(fù)制、易推廣的耕地重金屬污染綜合防控與治理修復(fù)技術(shù)體系和運(yùn)行管理模式機(jī)制。

4 結(jié)語

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是有效銜接脫貧攻堅(jiān)、決勝全面建成小康社會(huì)和走向農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重大歷史任務(wù)。解決耕地重金屬污染是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過程中面臨的重大問題，耕地重金屬污染嚴(yán)重不僅影響農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)和產(chǎn)量，更影響人類的生命安全。在鄉(xiāng)村振興背景下，構(gòu)建耕地重金屬污染“主體多元化治理”體系，一是需要厘清農(nóng)村治理主體的具體責(zé)任功能，準(zhǔn)確定位，創(chuàng)新工作機(jī)制，嚴(yán)格履行職責(zé)；二是明確耕地重金屬污染治理多元主體的地位，所有參與主體均視為平等的治理行為者，讓專業(yè)的人干專業(yè)的事，避免出現(xiàn)“外行指導(dǎo)內(nèi)行”的現(xiàn)象；三是加強(qiáng)政府、市場(chǎng)、農(nóng)戶之間的有效合作和良性互動(dòng)，建立多元、平等、互信、自由、互補(bǔ)的治理模式，強(qiáng)調(diào)治理行動(dòng)化、途徑多樣化、組織開放化和無界化，嚴(yán)禁管理中心化，最大限度發(fā)揮治理主體的整體力量。