王塵子

[摘要]派駐監(jiān)督是在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導下，強化自上而下組織監(jiān)督的重要形式，是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分。隨著紀檢監(jiān)察派駐機構(gòu)改革向縱深發(fā)展，派駐監(jiān)督表現(xiàn)出鮮明的制度重構(gòu)與過程嵌入特點。就結(jié)構(gòu)環(huán)境而言，派駐機構(gòu)的領(lǐng)導體制、組織形式、職能職責和機構(gòu)管理等要素要件得到結(jié)構(gòu)性重組;就運作過程而言，派駐機構(gòu)常態(tài)化監(jiān)督機制和派駐機構(gòu)、紀檢監(jiān)察機關(guān)的協(xié)同聯(lián)動機制實現(xiàn)了流程優(yōu)化。派駐監(jiān)督在實踐中仍需面對“脫嵌”問題，為充分發(fā)揮派駐監(jiān)督的制度優(yōu)勢，有必要在結(jié)構(gòu)和過程兩個層面對派駐監(jiān)督進行針對性調(diào)適，進一步提升派駐監(jiān)督質(zhì)效。

[關(guān)鍵詞]重構(gòu);嵌入;派駐監(jiān)督;紀檢監(jiān)察派駐機構(gòu)

中圖分類號：D262.6文獻標識碼：A文章編號：1008-410X（2022）03-0057-10

一、 既有研究回顧與問題的提出

為了有效應對治理主體多元化、治理對象復雜化、治理單位精細化等問題，中國共產(chǎn)黨在推進全面從嚴治黨的過程中，需要實現(xiàn)監(jiān)督方式從粗放型、運動型向精準化、常態(tài)化的轉(zhuǎn)變。以此為背景，新時代紀檢監(jiān)察派駐機構(gòu)改革貫通黨的紀律檢查體制、國家監(jiān)察體制和紀檢監(jiān)察機構(gòu)“三項改革”，是完善黨和國家監(jiān)督體系、實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央審議通過《關(guān)于加強中央紀委派駐機構(gòu)建設的意見》，并先后印發(fā)了《關(guān)于全面落實中央紀委向中央一級黨和國家機關(guān)派駐紀檢機構(gòu)的方案》《中央紀委國家監(jiān)委派駐機構(gòu)改革方案》《關(guān)于深化中央紀委國家監(jiān)委派駐機構(gòu)改革的意見》等重要文件，為推進紀檢監(jiān)察派駐機構(gòu)改革提供了根本遵循;十九屆中央紀委二次、三次、四次、五次、六次全會接續(xù)對派駐機構(gòu)改革作出安排。在中央層面派駐機構(gòu)改革的示范和引領(lǐng)下，地方層面的改革也在分類推進、逐次展開，從當前的情況看，省市縣三級黨和國家機關(guān)都已設置了紀檢監(jiān)察派駐機構(gòu)，派駐監(jiān)督的組織架構(gòu)和制度機制逐漸完善。

紀檢監(jiān)察派駐制度的改革創(chuàng)新帶動了理論研究的深入發(fā)展，近年來圍繞派駐監(jiān)督的研究成果持續(xù)增加?？傮w而言，既有研究成果大多聚焦于派駐監(jiān)督的經(jīng)驗總結(jié)和價值規(guī)范，主要基于兩類研究路徑展開。第一類是結(jié)構(gòu)研究路徑。派駐監(jiān)督的效能由制度環(huán)境決定，因而需要重點關(guān)注資源和權(quán)力通過正式的制度設定在派駐機構(gòu)、駐在單位和派出機關(guān)之間的結(jié)構(gòu)性分配。從這一路徑出發(fā)，相關(guān)文獻對派駐監(jiān)督的制度沿革進行了系統(tǒng)回顧[1]，紀檢監(jiān)察派駐機構(gòu)改革通過標準化、確定性和實用性的制度設計提升了派駐監(jiān)督的權(quán)威性和獨立性，使其能夠最大限度趨近于無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍的權(quán)力監(jiān)督理想狀態(tài)[2]。第二類是過程研究路徑。如果說結(jié)構(gòu)研究路徑主要關(guān)注派駐監(jiān)督的制度變遷和制度本身理應具有的正向功能，那么過程研究路徑更加聚焦于派駐監(jiān)督在行為層面是如何運作的。這類研究路徑受到組織理論和決策理論的深刻影響，重點分析改革意圖、組織機構(gòu)的行為和行為結(jié)果之間的相互關(guān)聯(lián)[3]。在該路徑的研究框架中，相較于改革前的運行狀態(tài)，派駐監(jiān)督的運作機制在改革后發(fā)生了顯著變化，派駐機構(gòu)的職責定位和監(jiān)督流程進一步明確，獨立性和專業(yè)化水平得到了有效提升[4]（P49）。

目前學界圍繞派駐監(jiān)督的研究成果不乏真知灼見，既為實務界的改革實踐提供了參考，也為下一階段的研究奠定了基礎(chǔ)。然而，相較于權(quán)力監(jiān)督的其他研究議題，針對派駐監(jiān)督的專題研究仍然較為匱乏，且既有研究成果在研究體系的完整性層面仍然存在一些缺憾。一方面，結(jié)構(gòu)研究路徑以政策解讀為主，偏重于分析改革所引發(fā)的具體制度變化，但對派駐監(jiān)督的實際運行機制缺少必要關(guān)注，難以妥善處理價值判斷和事實判斷、“應然”與“實然”之間的關(guān)系。另一方面，既有的過程研究路徑以案例分析為主，主要是選取某一特定地區(qū)的派駐機構(gòu)工作流程進行考察，這就導致相關(guān)研究僅揭示了派駐監(jiān)督運行機制的部分面貌，忽視了將派駐監(jiān)督的結(jié)構(gòu)環(huán)境納入研究體系的必要性，對派駐監(jiān)督的整體把握尚不充分，學理性有待提升。

有鑒于此，作為黨和國家監(jiān)督體系建設的一項重要研究議題，針對派駐監(jiān)督的研究有必要進一步提升系統(tǒng)性和針對性，并在此基礎(chǔ)上回答四個關(guān)鍵問題：新時代紀檢監(jiān)察派駐機構(gòu)改革受哪些因素的驅(qū)動，改革對派駐監(jiān)督哪些方面的制度要件進行了重構(gòu);在改革的牽引下，當前派駐監(jiān)督的運作機制發(fā)生了怎樣的流程調(diào)適;派駐監(jiān)督在實際運作中面臨哪些阻礙，這些阻礙背后的深層誘因是什么;如何有針對性地推進派駐機構(gòu)改革，更好地將派駐監(jiān)督的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。為了回答這些問題，本文將對結(jié)構(gòu)研究路徑和過程研究路徑進行整合，不僅在靜態(tài)的結(jié)構(gòu)層面揭示本輪改革對紀檢監(jiān)察派駐制度的影響，還將在動態(tài)的運作過程層面揭示派駐監(jiān)督的“嵌入式”運行機理。如此，既能避免結(jié)構(gòu)研究拘泥于制度文本分析的短板，又能將制度主體的行為限定在調(diào)整后的制度框架內(nèi)，為全方位分析新時代紀檢監(jiān)察派駐制度提供一個整體性分析框架（見圖1）。

二、 制度重構(gòu)：派駐監(jiān)督結(jié)構(gòu)環(huán)境的

漸進優(yōu)化黨的十八大以來，派駐監(jiān)督的改革步伐一直未停，特別是在國家監(jiān)察體制改革后，派駐監(jiān)督已經(jīng)成為貫穿黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察的橋梁紐帶。就概念而言，制度重構(gòu)意味著治理主體為實現(xiàn)特定的治理目標，以革命性再造或漸進優(yōu)化的方式對原有制度進行重新建構(gòu)[5]?？紤]到派駐監(jiān)督在黨和國家監(jiān)督體系中的重要地位和長期的實踐經(jīng)驗，對紀檢監(jiān)察派駐制度進行自上而下、循序漸進、分步實施的漸進優(yōu)化成為新時代派駐監(jiān)督制度重構(gòu)的基本路徑。

（一） 派駐監(jiān)督制度重構(gòu)的邏輯理路

第一，加強黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導，實現(xiàn)政治監(jiān)督權(quán)威性與執(zhí)行性有機統(tǒng)一的根本要求。在中國，黨的領(lǐng)導覆蓋各個領(lǐng)域，也體現(xiàn)在黨與國家各級各類機構(gòu)的關(guān)系之中。為了扭轉(zhuǎn)以往存在的管黨治黨“寬松軟”問題，紀檢監(jiān)察派駐機構(gòu)改革成為加強黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導的重要抓手。從這一視角來看，本輪紀檢監(jiān)察派駐機構(gòu)改革不同于以往的一項重要特征，就是明確強調(diào)派駐機構(gòu)政治監(jiān)督職責。近年來，圍繞派駐監(jiān)督頒布的黨內(nèi)文件反復強調(diào)：派駐監(jiān)督本質(zhì)是政治監(jiān)督，派駐監(jiān)督的重點是“檢查黨的路線、方針、政策和決議的執(zhí)行情況”[6]（P56）;十九屆中央紀委第六次全體會議明確指出，要“進一步加強上級紀委監(jiān)委對下級紀委監(jiān)委、派出機關(guān)對派駐機構(gòu)的領(lǐng)導，加強對駐在部門機關(guān)紀委履職情況的監(jiān)督指導”[7]。我國的紀檢監(jiān)察體制以垂直領(lǐng)導為主，紀檢監(jiān)察派駐機構(gòu)屬于紀委監(jiān)委自上而下的委派，因而在單一制國家結(jié)構(gòu)形式及黨和國家機構(gòu)實行民主集中制原則的背景下，明確派駐機構(gòu)的政治監(jiān)督職責、實現(xiàn)派駐監(jiān)督對黨和國家機構(gòu)的“全覆蓋”，無疑能夠放大派駐監(jiān)督的權(quán)威效應，加強黨對各領(lǐng)域各方面工作的領(lǐng)導。

第二，黨風廉政建設和反腐敗斗爭形勢變化的現(xiàn)實需要。長期以來，我國紀檢監(jiān)察體系更多采取的是懲戒型廉政策略，也就是以直接打擊為指導、以事后干預為特征、以個體或群體懲治為目標[8]。黨的十八大以后，懲戒型紀檢監(jiān)察工作成效顯著，反腐敗斗爭已經(jīng)取得了壓倒性勝利。但是，作為一種“有組織地不負責任”和“有組織地不作為”，官員懶政、怠政等消極避責現(xiàn)象頻繁發(fā)生。在反腐敗斗爭持續(xù)保持高壓態(tài)勢的情況下，一些腐敗分子開始借助更為專業(yè)的作案工具與作案方法進行特殊利益交換，“傳統(tǒng)腐敗和新型腐敗交織，貪腐行為更加隱蔽復雜”[9]，這也導致紀檢監(jiān)察機關(guān)的調(diào)查取證難度增加。面對黨風廉政建設和反腐敗斗爭的新形勢、新問題，強化權(quán)力監(jiān)督的重要性和緊迫性明顯提升。相較于其他監(jiān)督方式，派駐監(jiān)督的監(jiān)督對象、監(jiān)督重點更加明確，作為“常駐不走的巡視組”，紀檢監(jiān)察派駐機構(gòu)具有近距離、全天候、常態(tài)化的監(jiān)督優(yōu)勢，有助于解決“上級監(jiān)督遠”的監(jiān)督信息不對稱問題。

第三，派駐監(jiān)督長期探索的實踐經(jīng)驗與制度基礎(chǔ)。派駐監(jiān)督作為黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察的重要形式，其制度雛形可以追溯到社會主義革命和建設時期。1951年9月，政務院決定在財政部、貿(mào)易部等 7 個部門內(nèi)設監(jiān)察機構(gòu);1962年9月，黨的八屆十中全會通過《關(guān)于加強黨的監(jiān)察機關(guān)的決定》，規(guī)定中央監(jiān)察委員會可以派出監(jiān)察組常駐國務院所屬部門，監(jiān)察組由中央監(jiān)察委員會直接領(lǐng)導[10]（P114）。改革開放以來，紀檢監(jiān)察派駐制度經(jīng)歷多次調(diào)適，形成了較為穩(wěn)定的制度框架，中央和地方在派駐監(jiān)督運行環(huán)節(jié)也積累了豐富的實踐經(jīng)驗，對以往派駐監(jiān)督的短板和不足有清晰認知，這為新時代紀檢監(jiān)察派駐制度的重構(gòu)提供了深厚的制度基礎(chǔ)和現(xiàn)實參照。

（二） 派駐監(jiān)督制度重構(gòu)的要素要件

第一，領(lǐng)導體制重構(gòu)。派駐監(jiān)督能否發(fā)揮預期效能首先取決于派駐機構(gòu)的權(quán)威性和相對獨立性，因而構(gòu)建科學合理的領(lǐng)導體制是本輪改革的關(guān)鍵。1991年，中央紀委頒布《關(guān)于中央紀委派駐紀檢組和各部門黨組紀檢組若干問題的規(guī)定》，明確了中央紀委派駐紀檢組、各部門黨組紀檢組受中央紀委和所在部門黨組（黨委）的雙重領(lǐng)導體制;1993年，中央紀委、監(jiān)察部頒布《關(guān)于中央直屬機關(guān)和中央國家機關(guān)紀檢、監(jiān)察機構(gòu)設置的意見》，規(guī)定了紀檢機關(guān)和行政監(jiān)察機關(guān)合署辦公條件下的“雙重領(lǐng)導、一個為主”領(lǐng)導體制[11]（P249）。就權(quán)力監(jiān)督而言，這種“監(jiān)督者又是被領(lǐng)導者”的雙重領(lǐng)導體制一直為學界所詬病，派駐機構(gòu)、駐在單位和派出機關(guān)的關(guān)系不清、定位不準、領(lǐng)導體制不順成為阻礙派駐監(jiān)督效能提升的癥結(jié)。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過了《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，要求中央紀委對派駐紀檢機構(gòu)實行統(tǒng)一名稱、統(tǒng)一管理。2016年修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第二十八條明確規(guī)定：“紀委派駐紀檢組對派出機關(guān)負責，加強對被監(jiān)督單位領(lǐng)導班子及其成員、其他領(lǐng)導干部的監(jiān)督”，“派出機關(guān)應當加強對派駐紀檢組工作的領(lǐng)導”[12]（P8）。當前，中央紀委對派駐機構(gòu)實行“中央紀委常委會統(tǒng)一領(lǐng)導，中央紀委國家監(jiān)委統(tǒng)一管理”的領(lǐng)導體制[13];在地方層面，原有的雙重領(lǐng)導體制已調(diào)整為由派出機關(guān)直接領(lǐng)導、統(tǒng)一管理的領(lǐng)導體制，明確了派駐監(jiān)督的實質(zhì)是上級監(jiān)督，派出機關(guān)與派駐紀檢監(jiān)察機構(gòu)是領(lǐng)導與被領(lǐng)導的關(guān)系，派駐紀檢監(jiān)察機構(gòu)與駐在單位是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。

第二，派駐模式重構(gòu)。以往派駐監(jiān)督主要采取單獨派駐模式，也就是上級紀委向某一政府機關(guān)派出紀檢組。由于單獨派駐需要較高的人力物力成本，因而派駐監(jiān)督的范圍相對有限，主要覆蓋行政部門，黨務、人大、政協(xié)、部分群團組織和國企都未設置派駐紀檢組。實踐中，雖然一些地區(qū)探索出“片派駐”“點面結(jié)合”等派駐模式[14]，但未得到普及推廣。2014年12月，中央政治局常委會審議通過的《關(guān)于加強中央紀委派駐機構(gòu)建設的意見》明確提出，中央紀委派駐機構(gòu)將采取單獨派駐和歸口派駐兩種形式。這是中央層面首次在派駐監(jiān)督領(lǐng)域?qū)嵭袣w口派駐，派駐模式方面的創(chuàng)新探索為派駐監(jiān)督“全覆蓋”提供了現(xiàn)實路徑。歸口派駐又被稱為綜合派駐，即對業(yè)務相近、相關(guān)或者系統(tǒng)規(guī)模小、監(jiān)督對象少的部門，分系統(tǒng)或分片區(qū)設置派駐機構(gòu)，每個派駐機構(gòu)負責監(jiān)督若干個單位由于單獨派駐和歸口派駐模式的差異，派駐監(jiān)督可以被分為單獨監(jiān)督和綜合監(jiān)督兩種類型。。2015年1月，中央紀委在中央辦公廳、中央組織部、中央宣傳部、全國人大機關(guān)和全國政協(xié)機關(guān)等中央和國家機關(guān)設立了7家派駐機構(gòu)，其中5家實行綜合派駐;2015年11月，中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面落實中央紀委向中央一級黨和國家機關(guān)派駐紀檢機構(gòu)的方案》，明確中央紀委設置47家派駐機構(gòu)，實現(xiàn)對139家中央一級黨和國家機關(guān)的派駐機構(gòu)全覆蓋，在47家派駐機構(gòu)中，27家為綜合派駐。考慮到業(yè)務關(guān)聯(lián)、工作便利和紀委監(jiān)委自身的人員配置，歸口派駐在當前已經(jīng)成為從中央到地方的派駐機構(gòu)設置普遍模式例如，中共北京市委在2015年出臺《關(guān)于加強北京市紀委派駐機構(gòu)建設的實施意見》，按照全面派駐、分類設置、職能明確、權(quán)責統(tǒng)一的原則，改革完善派駐機構(gòu)領(lǐng)導體制和工作機制，明確了單獨派駐和歸口派駐兩種派駐形式，并在市級黨和國家機關(guān)設立7家綜合派駐機構(gòu)，負責監(jiān)督39個部門和單位。又如，浙江在省級層面設立了25家派駐機構(gòu)，其中有23家采取了綜合派駐模式，實現(xiàn)了對省級黨和國家機關(guān)的監(jiān)督“全覆蓋”。。

第三，職能職責重構(gòu)。受制于“條塊分割”“雙重領(lǐng)導”的體制結(jié)構(gòu)，黨的十八大以前，派駐機構(gòu)的主要職責是“協(xié)助駐在單位抓黨風廉政建設”[15]，這意味著派駐機構(gòu)除履行監(jiān)督職責外，還要承擔駐在部門的其他工作，因而在實踐中出現(xiàn)了較為明顯的“職責沖突”問題。對此，十八屆中央紀委三次全會要求，派駐機構(gòu)全面履行監(jiān)督職責，加強對駐在部門領(lǐng)導班子及其成員的監(jiān)督，紀檢組長在黨組中不分管其他業(yè)務工作。此后，圍繞派駐監(jiān)督出臺的一系列黨內(nèi)文件均著眼于明確派駐機構(gòu)的監(jiān)督職責，中央紀委國家監(jiān)委也多次就派駐機構(gòu)對駐在單位黨組織是否有協(xié)助職責作出針對性解答[16]。在1993年中央紀委和監(jiān)察部合署辦公后，派駐機構(gòu)需要根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)和行政監(jiān)察法的規(guī)定，履行黨的紀律檢查和政府行政監(jiān)察兩項獨立職能。進入新時代，黨章、憲法的修訂及監(jiān)察法的出臺，使黨內(nèi)監(jiān)督和國家機關(guān)監(jiān)督、黨的紀律檢查和國家監(jiān)察實現(xiàn)了統(tǒng)一，為整合派駐機構(gòu)的職能職責提供了根本制度遵循。根據(jù)黨章和憲法、監(jiān)察法的規(guī)定，派駐機構(gòu)不僅依照黨章和黨內(nèi)法規(guī)履行監(jiān)督執(zhí)紀問責的職責，而且依照憲法和監(jiān)察法履行監(jiān)督調(diào)查處置的職責，根據(jù)授權(quán)行使相應的紀檢監(jiān)察權(quán)限。

第四，機構(gòu)管理重構(gòu)。在本輪改革前，紀檢監(jiān)察派駐機構(gòu)的人、財、物均屬駐在單位管理，派駐干部的工資和福利待遇等都由駐在單位發(fā)放，駐在單位在派駐機構(gòu)的人事安排、考核評估等方面具有較大權(quán)限。這種“吃人嘴軟、拿人手短”，以及與監(jiān)督對象協(xié)商安排干部的制度設計存在缺陷，不利于保障派駐機構(gòu)的相對獨立性。2015年3月，中央辦公廳印發(fā)《中央紀委派駐紀檢組組長、副組長提名考察辦法（試行）》，明確了中央紀委派駐紀檢組的主要負責人由中央紀委會同組織部提名考察，增加了上級紀委在派駐機構(gòu)人事管理上的權(quán)重。隨著派駐機構(gòu)改革在全國范圍內(nèi)向縱深推進，一些地區(qū)已有的派駐紀檢組人員編制開始統(tǒng)一收歸上級紀委監(jiān)委，與紀檢監(jiān)察機關(guān)人員統(tǒng)一管理;另有一些地區(qū)的干部管理模式遵循分類管理原則，根據(jù)監(jiān)督單位的不同特點分為多種類型，包括單列管理、集中管理和專項管理等[17]。不同的管理方式雖然各有側(cè)重，但各地紀委監(jiān)委通常都能按中央要求緊抓派駐紀檢監(jiān)察組組長、副組長的提名考察權(quán)及紀檢監(jiān)察業(yè)務的統(tǒng)一管理權(quán)這兩個重點，因而派駐機構(gòu)相對于監(jiān)督單位的獨立性顯著提升，以往派駐監(jiān)督存在的瞞案壓案、不敢辦案問題得到有效扭轉(zhuǎn)。

總言之，新時代紀檢監(jiān)察派駐機構(gòu)改革對派駐監(jiān)督的結(jié)構(gòu)環(huán)境進行了全面、系統(tǒng)的制度重構(gòu)，有利于在派駐機構(gòu)、駐在單位和派出機關(guān)之間厘清關(guān)系、劃清責任。派駐監(jiān)督的制度重構(gòu)與派駐機構(gòu)的實際運行機制并不是簡單的等同關(guān)系，“過程本身也具有相對獨立性的解釋變量”[18]。在改革后的制度框架中，派駐監(jiān)督的制度優(yōu)勢要想真正轉(zhuǎn)化為治理效能，還依賴于規(guī)范、穩(wěn)定的運行機制建設。

三、 過程嵌入：派駐監(jiān)督的流程優(yōu)化

“嵌入性”理論主要是以“嵌入性”概念解釋經(jīng)濟行為的運作邏輯[19]（P14）。隨著紀檢監(jiān)察派駐制度的結(jié)構(gòu)性調(diào)適，黨和政府開始將嵌入性理念和技術(shù)引入派駐監(jiān)督領(lǐng)域，力圖使派駐機構(gòu)能夠更好地發(fā)揮“哨兵”和“探頭”作用。從嵌入性的角度看，派駐監(jiān)督的“嵌入式”運行流程意味著派駐機構(gòu)能夠在保持相對獨立性的同時，通過明確監(jiān)督程序，全過程體驗監(jiān)督對象工作情境、全面了解并掌握監(jiān)督對象履職真實情況，提高監(jiān)督的精準度和有效性。為達到這一理想狀態(tài)，派駐機構(gòu)的常態(tài)化監(jiān)督機制和派駐機構(gòu)、紀檢監(jiān)察機關(guān)協(xié)同聯(lián)動機制得到了優(yōu)化提升，二者共同揭示出當前派駐監(jiān)督的整體運作機理（見圖2）。

（一） 派駐機構(gòu)常態(tài)化監(jiān)督機制

為減少監(jiān)督工作的隨意性，各地派駐紀檢監(jiān)察組成立伊始，通常都會根據(jù)本地區(qū)下發(fā)的紀委監(jiān)委派駐機構(gòu)建設實施意見，研究制定符合自身實際的工作規(guī)范，形成常態(tài)化監(jiān)督機制。就運行流程而言，派駐機構(gòu)的常態(tài)化監(jiān)督機制可以分為信息搜集、履職監(jiān)管和考核評估三個階段。

第一，嵌入式信息搜集。信息在權(quán)力監(jiān)督中具有基礎(chǔ)性作用，嵌入式監(jiān)督是否有效，首先有賴于監(jiān)督主體能否獲取清晰準確的信息。監(jiān)督信息的獲取方式包括供給驅(qū)動和需求驅(qū)動兩種路徑，前者指監(jiān)督對象向監(jiān)督主體匯報履職信息，后者主要是監(jiān)督主體根據(jù)實際需要主動收集相關(guān)信息[20]。為解決監(jiān)督主體和監(jiān)督對象之間的信息不對稱問題，派駐機構(gòu)通常采用供給驅(qū)動和需求驅(qū)動并行的信息搜集策略。一方面，派駐機構(gòu)設立后會要求各監(jiān)督單位及時報送本單位有關(guān)情況，包括機構(gòu)編制、職責權(quán)限、廉政風險點、單位人員的簡歷等，并將監(jiān)督單位的“關(guān)鍵少數(shù)”作為重點監(jiān)督對象。對于各監(jiān)督單位領(lǐng)導班子成員的變動、各單位印發(fā)的重要文件、簡報等，派駐機構(gòu)也會要求及時報送，并通過聯(lián)席例會等方式聽取駐在單位落實“兩個責任”、開展黨風廉政建設和反腐敗工作等方面的情況匯報，以便隨時掌握相關(guān)情況，實現(xiàn)對監(jiān)督單位的全面、動態(tài)了解。另一方面，由于歸口派駐本身具有點多面廣的特點，因而采用歸口派駐模式的派駐機構(gòu)為避免駐在一家、監(jiān)督多家而導致的對個別監(jiān)督單位情況無法全面掌握的問題，通常會采取定期蹲點、抽查監(jiān)督等方式主動搜集特定監(jiān)督單位的信息，及時發(fā)現(xiàn)監(jiān)督單位在黨風廉政建設方面存在的問題。

第二，嵌入式履職監(jiān)管。在履職監(jiān)管階段，派駐機構(gòu)為突出監(jiān)督重點，主要聚焦于監(jiān)督單位的重要決策是否合規(guī)合法，并要求監(jiān)督對象對其履職行為的合法性與正當性進行解釋說明。就此而言，列席監(jiān)督單位的重要會議、開展會議監(jiān)督是派駐機構(gòu)嵌入式履職監(jiān)管不可或缺的重要環(huán)節(jié)。在派駐監(jiān)督制度框架下，派駐紀檢監(jiān)察組組長會作為駐在單位領(lǐng)導班子成員參加駐在單位的民主生活會和研究“三重一大”事項、黨風廉政建設、年度工作部署總結(jié)等事項的會議。倘若派駐機構(gòu)采取的是綜合監(jiān)督方式，則其他歸口監(jiān)督單位在召開相關(guān)會議前要提前將會議通知和議題報送派駐機構(gòu)，派駐機構(gòu)視情況由組長或派駐機構(gòu)專員列席會議，以便對會議程序和決策情況進行全過程監(jiān)督。在這一階段，派駐機構(gòu)會酌情采用重點事項監(jiān)督的方式，以確保監(jiān)督單位切實履行職責。這種重點事項監(jiān)督具有一定的動態(tài)性、靈活性特點，其“問題導向”更為鮮明，也帶有一定的“運動式”色彩。概言之，重點事項監(jiān)督意味著派駐機構(gòu)強化重大決策部署的壓力傳導，確保黨中央和上級黨委政府、紀委監(jiān)委的“工作部署到哪里，監(jiān)督檢查就跟進到哪里”。現(xiàn)實中，黨和政府的重點工作會隨形勢發(fā)展不斷調(diào)整變化，因而派駐機構(gòu)會對監(jiān)督單位某一時間段的重點工作開展有針對性的檢查督導和專項巡查。

第三，嵌入式考核評估。作為常態(tài)化監(jiān)督機制的末端，考核評估將監(jiān)督對象的履職行為表現(xiàn)與獎懲機制有機聯(lián)系起來。在這方面，年底檢查是派駐機構(gòu)履行監(jiān)督職責的普遍方式。派駐機構(gòu)會在每年年底對監(jiān)督單位開展黨風廉政建設責任制專項檢查考核。這種年底檢查一般采取自查和統(tǒng)一檢查相結(jié)合的方式，也就是在監(jiān)督單位自查的基礎(chǔ)上，由派駐機構(gòu)牽頭組織對監(jiān)督單位進行統(tǒng)一檢查。檢查重點是監(jiān)督單位領(lǐng)導班子及成員部署落實黨風廉政建設工作、落實中央八項規(guī)定精神、糾正“四風”等方面的情況。檢查后，派駐機構(gòu)會就發(fā)現(xiàn)的問題對各歸口監(jiān)督單位進行反饋、指導和督促整改，并將相關(guān)情況報送上級紀委監(jiān)委。除年底檢查之外，為強化監(jiān)督單位的政治意識，真正使“咬耳扯袖”“紅臉出汗”成為監(jiān)督執(zhí)紀的常態(tài)，派駐機構(gòu)通常會在監(jiān)督單位開展不定期的工作約談或問題約談，圍繞監(jiān)督對象某一履職行為進行針對性檢查，或是明確特定問題的整改舉措。

（二） 派駐機構(gòu)與紀委監(jiān)委機關(guān)的協(xié)同聯(lián)動機制

派駐機構(gòu)能否真正嵌入監(jiān)督單位、實現(xiàn)對“一把手”和領(lǐng)導班子的有效監(jiān)督，既取決于自身的積極作為，也與派出機關(guān)的支持推動密切關(guān)聯(lián)。在現(xiàn)有的派駐監(jiān)督制度框架下，上級紀檢監(jiān)察機關(guān)是派駐機構(gòu)權(quán)力稟賦的直接來源。十九屆中央紀委五次全會明確提出，紀檢監(jiān)察機關(guān)要健全“室組”聯(lián)動監(jiān)督、“室組地”聯(lián)合辦案制度機制，推動內(nèi)設紀檢機構(gòu)、監(jiān)督機構(gòu)等形成監(jiān)督合力[21]。從這個角度看，構(gòu)建派駐機構(gòu)與上級紀委監(jiān)委機關(guān)的協(xié)同聯(lián)動機制，并使其與派駐機構(gòu)的常態(tài)化監(jiān)督機制有機結(jié)合起來，是確保派駐機構(gòu)的嵌入式監(jiān)督保持充分權(quán)威的關(guān)鍵。

改革后，派駐機構(gòu)在干部管理等關(guān)鍵資源配置上不再依賴于監(jiān)督對象，在職責職權(quán)方面不再需要輔助駐在單位開展業(yè)務工作，而是突出履行監(jiān)督專責。盡管在常態(tài)化監(jiān)督運行機制中，派駐機構(gòu)仍然需要與駐在部門密切聯(lián)系，但監(jiān)督主體和監(jiān)督對象之間的關(guān)系通過制度重構(gòu)得以適度剝離，派駐機構(gòu)的相對獨立性明顯提升。同樣重要的是，在常態(tài)化監(jiān)督過程中，派駐機構(gòu)能夠有效利用工作發(fā)現(xiàn)、信訪舉報和上級交辦等途徑找到問題線索。對重要問題線索，派駐機構(gòu)會及時上報紀委監(jiān)委，并積極協(xié)助上級紀委監(jiān)委做好核查處理工作。一旦涉及案件辦理，紀委監(jiān)委相關(guān)部門會發(fā)揮牽頭抓總作用，對涉嫌違法違紀的公職人員開展函詢、初核、立案、處理等工作，并在這一過程突出統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，與派駐機構(gòu)進行案件協(xié)商，為案件查辦提供有力指導近年來紀委監(jiān)委機關(guān)內(nèi)設機構(gòu)調(diào)整后，一般是由上級紀委監(jiān)委的第一至第四監(jiān)督檢查室分別聯(lián)系各派駐紀檢監(jiān)察組。;派駐機構(gòu)對相關(guān)人員進行紀律審查，必要時還會與監(jiān)督單位開展聯(lián)合核查，充分發(fā)揮其近距離監(jiān)督的優(yōu)勢，有針對性地了解掌握調(diào)查對象的關(guān)系網(wǎng)絡、背景信息等情況，快速高效地調(diào)取相關(guān)憑證和涉案資料，為紀檢監(jiān)察機關(guān)的案件查辦提供必不可少的基礎(chǔ)信息及綜合服務保障，以便增強辦案力量、盡快查清事實真相。

從上述派駐監(jiān)督的運行機理不難發(fā)現(xiàn)，紀檢監(jiān)察派駐制度方面的變化使派駐監(jiān)督的整體運作機制實現(xiàn)了流程再造，派駐機構(gòu)的常態(tài)化監(jiān)督機制、派駐機構(gòu)與紀委監(jiān)委機關(guān)的協(xié)同聯(lián)動機制相互嵌套、密切關(guān)聯(lián)，監(jiān)督管理更為完善、工作流程更為順暢，在權(quán)力制約和責任追究等關(guān)鍵節(jié)點上體現(xiàn)出明顯改進，有助于派駐監(jiān)督從雙重管理體制時期的內(nèi)部監(jiān)督向外生性“嵌入式”監(jiān)督的轉(zhuǎn)變。

四、 派駐監(jiān)督的“脫嵌”現(xiàn)象及

其制度成因在結(jié)構(gòu)—過程的分析框架下，新時代紀檢監(jiān)察派駐機構(gòu)改革推動了派駐監(jiān)督制度環(huán)境的重構(gòu)和運行流程的優(yōu)化，也對以往學界所關(guān)注的諸多問題作出了積極回應。但是，“嵌入”與“脫嵌”之間存在天然的內(nèi)在張力。如果說“嵌入式”監(jiān)督的前提是正確處理派駐機構(gòu)、駐在部門與派出機關(guān)之間的關(guān)系，那么，“脫嵌”意味著理應形成整體的派駐監(jiān)督各主體要素之間出現(xiàn)了制度性失衡，派駐機構(gòu)難以充分發(fā)揮其監(jiān)督質(zhì)效。

（一） “監(jiān)督脫嵌”的主要表現(xiàn)

第一，監(jiān)督主體角色異化。監(jiān)督主體角色異化指派駐機構(gòu)的現(xiàn)實角色和本應承擔的職責間存在差異，派駐機構(gòu)與監(jiān)督單位、其他監(jiān)督主體之間的關(guān)系未能充分明確。就派駐機構(gòu)的獨立性而言，一些地方派駐機構(gòu)的人員編制雖然隸屬于上級紀委監(jiān)委，但黨組織關(guān)系隸屬于駐在部門，接受駐在部門機關(guān)黨委的領(lǐng)導;派駐機構(gòu)的辦公條件、后勤保障通常也由駐在部門負責，這就導致派駐機構(gòu)仍然過于依賴駐在部門。就派駐機構(gòu)的權(quán)威性而言，推進派駐監(jiān)督的一個重要方面是不斷加強對“關(guān)鍵少數(shù)”的監(jiān)督，但在現(xiàn)有的制度框架下，派駐機構(gòu)對駐在部門干部的選拔任用，有監(jiān)督權(quán)卻無投票權(quán);監(jiān)督單位中“關(guān)鍵少數(shù)”的監(jiān)督權(quán)限在紀委監(jiān)委相關(guān)部門，派駐機構(gòu)依照權(quán)限無權(quán)對監(jiān)督單位的主要領(lǐng)導進行直接監(jiān)督。諸如此類的權(quán)責不對等問題會削弱派駐機構(gòu)的主動性，使派駐監(jiān)督停留在淺層，以致當前派駐機構(gòu)自辦案件數(shù)偏低，主要是在上級紀委監(jiān)委的案件查辦中發(fā)揮協(xié)助作用。

第二，監(jiān)督目標偏差。從當前派駐監(jiān)督的運行流程來看，派駐機構(gòu)的常態(tài)化監(jiān)督主要還是會議監(jiān)督、調(diào)研檢查、聽取匯報、查閱臺賬資料等常規(guī)方法，難以充分體現(xiàn)政治監(jiān)督的特點，派駐干部偏重于關(guān)注事務性工作，可能忽略對駐在單位“一把手”和領(lǐng)導班子監(jiān)督的戰(zhàn)略部署;既有監(jiān)督方式的零散性也使派駐機構(gòu)獲得的信息碎片化，容易造成重復監(jiān)督或是監(jiān)督深度、力度、廣度不足等問題。同時，在當前普遍推行的歸口派駐模式下，派駐機構(gòu)常駐在一個單位，會造成與其他監(jiān)督單位的監(jiān)督距離相對較遠、聯(lián)系不夠緊密、獲取信息較為困難等問題。與此相關(guān)，歸口派駐模式下的派駐機構(gòu)人員力量相對薄弱，與繁重的監(jiān)督任務存在不同程度的矛盾?？梢哉f，派駐監(jiān)督工作點多面廣、派駐干部卻人少事多，以致出現(xiàn)“小馬拉大車”現(xiàn)象，難以發(fā)揮改革設想中“以點帶面”“四兩撥千斤”的派駐監(jiān)督優(yōu)勢。

第三，監(jiān)督流程規(guī)范化程度有待提升。隨著改革的深入推進，派駐監(jiān)督的總體運行機制已經(jīng)基本穩(wěn)定，但在一些具體問題上的制度規(guī)定存在模糊之處，導致派駐機構(gòu)難以精準履行監(jiān)督職責。這方面問題的典型表現(xiàn)是政治監(jiān)督的具體內(nèi)容在制度上尚未充分明確。作為派駐機構(gòu)的主要職責，政治監(jiān)督本身內(nèi)涵豐富，一旦缺少明確的制度規(guī)定，派駐機構(gòu)就容易對政治監(jiān)督的內(nèi)涵和外延產(chǎn)生寬泛化、簡單化等認識理解偏差，或是將政治監(jiān)督范圍擴大化，事無巨細、無所不及;或是將政治監(jiān)督內(nèi)容簡單化，缺位越位、失焦失準、不夠精確[22]（P48）。例如，一些地方的派駐機構(gòu)對“三重一大”會議的界定沒有規(guī)范化標準，因而未將某些重要會議納入監(jiān)督范圍，信息搜集存在不確定性。又如，派駐機構(gòu)干部在列席會議時，僅是旁聽還是可以參與討論、在哪些方面能夠影響會議程序或內(nèi)容等問題在目前的規(guī)定中尚未形成明確共識。此外，各派駐機構(gòu)間普遍缺少協(xié)調(diào)機制，基本處于“分兵作戰(zhàn)”的局面，無論是經(jīng)驗交流、業(yè)務培訓還是人員統(tǒng)籌尚未形成明確規(guī)定，有賴于上級紀委監(jiān)委的具體安排。

（二） “監(jiān)督脫嵌”的制度誘因分析

現(xiàn)階段派駐監(jiān)督所面對的三方面“脫嵌”問題是應然制度優(yōu)勢難以有效轉(zhuǎn)化為實然監(jiān)督效能的集中體現(xiàn)，也是派駐監(jiān)督運行過程中的一種“非預期后果”。派駐監(jiān)督是上級組織為解決“上級監(jiān)督太遠”而對下級組織的一種垂直監(jiān)督，但既有研究表明，自上而下的制度重構(gòu)和流程優(yōu)化有賴于科層執(zhí)行的力度，公共組織試圖強化垂直監(jiān)管的改革舉措會觸發(fā)科層自主性和科層慣性，從而導致各類非預期后果的出現(xiàn)[23]。

從科層自主性的角度看，作為一項高位統(tǒng)籌、自上而下的監(jiān)督體系改革，紀檢監(jiān)察派駐機構(gòu)改革得到了中央層面的關(guān)注和支持，形成了強大的政治壓力。然而，考慮到我國政府龐大的體量、細致的專業(yè)分工和多樣化的地區(qū)發(fā)展情況，看似高度整合的科層體系實際上具有碎片化特征，不同地區(qū)、不同領(lǐng)域和不同層級的機構(gòu)通常具有相對固定且差異性較大的內(nèi)生偏好，這就給下級組織虛化、弱化改革留下了空間。就派駐監(jiān)督而言，在群眾監(jiān)督力度不足、派駐機構(gòu)力量有限且信息高度分散于監(jiān)督單位的任務場域下，派駐機構(gòu)為減少信息獲取的成本，很大程度上必須依賴于監(jiān)督單位以實現(xiàn)監(jiān)督目標，這就使監(jiān)督單位獲得了較大的信息控制權(quán)。盡管在我國下級組織極少公開抵制自上而下的垂直監(jiān)督，但由于政治監(jiān)督事項模糊，且相對于派駐機構(gòu)，監(jiān)督單位的公職人員無疑更加熟悉本單位的業(yè)務工作，擁有明顯的信息優(yōu)勢及人脈關(guān)系網(wǎng)絡，因而監(jiān)督單位可能憑借自由裁量權(quán)，采取變通、共謀和選擇性執(zhí)行等較為“隱性”的策略抵制派駐監(jiān)督，或是利用各種關(guān)系網(wǎng)使派駐機構(gòu)處于監(jiān)督外圍，阻礙監(jiān)督體系的流程再造。因此，派駐機構(gòu)在信息搜集這一常態(tài)化監(jiān)督的初始階段就會遇到阻礙，出現(xiàn)“監(jiān)督脫嵌”問題也在情理之中。

科層慣性意味著下級組織從結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性與制度慣性出發(fā)，運用慣常的機制運行方式整合自上而下的改革創(chuàng)新，而這種整合可能削弱改革的力度、深度和預期成效[24]。根源于科層慣性的影響，一些地方的派駐機構(gòu)由監(jiān)督單位的機關(guān)紀委直接劃轉(zhuǎn)而來，由于過去長期在駐在單位領(lǐng)導下開展工作，因而與監(jiān)督對象間存在較為明顯的依附關(guān)系;有的派駐機構(gòu)在形式上已經(jīng)派駐，但實際上還是做著機關(guān)紀委的工作;還有一些監(jiān)督單位沿襲了傳統(tǒng)的雙重領(lǐng)導思維，有意無意地將派駐機構(gòu)視為內(nèi)設機構(gòu)，直接給派駐機構(gòu)部署工作。同樣重要的是，派駐機構(gòu)要實現(xiàn)常態(tài)化監(jiān)督的精準有力，必須深入了解監(jiān)督單位的主責主業(yè)，但通觀各地實踐，改革后出現(xiàn)的歸口派駐模式很大程度上仍然遵循紀工委的設置思路，綜合監(jiān)督單位的業(yè)務差異較大，一些單位還可能具有較強專業(yè)性和較大規(guī)模的特點，給派駐監(jiān)督增加了難度。在這種情況下，派駐機構(gòu)需要面對“外行監(jiān)督內(nèi)行”難題，難以對專業(yè)性、主觀性較強的個性問題作到準確評價，且一些綜合監(jiān)督單位屬于典型的大系統(tǒng)、老部門，人脈雜、歷史遺留問題多，有的系統(tǒng)機構(gòu)設置多、成分復雜，有的單位辦公地點分散，人員身份多樣，客觀上會造成監(jiān)督機制不夠順暢，開展全面監(jiān)管相對較難。值得注意的是，上級紀委監(jiān)委作為派出機關(guān)，也慣于運用常規(guī)機制整合改革，突出表現(xiàn)為不愿將必要的監(jiān)督權(quán)力授予派駐機構(gòu)，特別是依據(jù)領(lǐng)導層級保留對監(jiān)督單位“關(guān)鍵少數(shù)”的監(jiān)督權(quán)限，導致派駐機構(gòu)在履職過程中出現(xiàn)權(quán)責不對等難題。

五、 派駐監(jiān)督的質(zhì)效提升路徑

相較于巡視監(jiān)督、民主監(jiān)督等權(quán)力監(jiān)督方式，派駐監(jiān)督被設計為履行日常監(jiān)督職能的重要載體，在黨和國家監(jiān)督體系中具有獨特的價值和作用。黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察全覆蓋能否真正落到實處，都與派駐監(jiān)督的質(zhì)效有著密切關(guān)聯(lián)。因此，為了有效應對“監(jiān)督脫嵌”問題，圍繞派駐監(jiān)督的改革探索還需秉持立足實際、循序漸進的原則，以優(yōu)化派駐監(jiān)督的制度環(huán)境和運行機制為著力點，持續(xù)推進派駐監(jiān)督的具體化、常態(tài)化。

（一） 強化歸口派駐模式的頂層設計

歸口派駐模式在中央層面的創(chuàng)新實踐及其在全國范圍的推廣是派駐監(jiān)督制度重構(gòu)的重要特征，但在現(xiàn)實中，哪些單位采取單獨派駐、哪些單位采取歸口派駐尚未形成統(tǒng)一標準。在這方面，有必要強化政策指導和頂層設計，進一步明確派駐機構(gòu)設置的原則。對那些在國家治理和反腐敗斗爭中具有重要地位、發(fā)揮關(guān)鍵作用的單位，應當繼續(xù)沿用以往的單獨派駐模式，不宜采用歸口派駐。對歸口派駐的設置范圍，可以考慮根據(jù)業(yè)務領(lǐng)域和職能差異，將政府部門歸口劃分為黨群口、人大政協(xié)口、行政管理口、社會事業(yè)口、經(jīng)濟口、農(nóng)業(yè)口、政法口等，每個口設一個派駐紀檢監(jiān)察組，由上級紀委監(jiān)委直接領(lǐng)導，實行集中辦公、歸口負責。與之配套，在派駐機構(gòu)內(nèi)部，有必要完善專人定向監(jiān)督機制，明確歸口派駐模式下派駐人員的責任分工，固定專人參加或列席監(jiān)督單位的重要會議，并定期向機構(gòu)成員匯報相關(guān)情況，以此彌補歸口派駐力量分散的短板，增強監(jiān)督的針對性和實效性。

（二） 細化派駐機構(gòu)的監(jiān)督權(quán)限

針對派駐機構(gòu)在履行監(jiān)督職責過程中的權(quán)限模糊問題，上級黨委、紀委監(jiān)委和派駐機構(gòu)應當結(jié)合實際，通過會商對監(jiān)督單位的模糊認識作出明確回應，進而推動監(jiān)督工作更為規(guī)范合理。一方面，上級黨委和紀委監(jiān)委可以通過文件授權(quán)等方式明確派駐機構(gòu)負責人在列席監(jiān)督單位會議時、在不影響監(jiān)督單位具體工作部署的前提下，有對會議程序及會議召開過程中出現(xiàn)的明顯違背民主集中制、違反政治紀律的言行提出質(zhì)疑的權(quán)利。列席會議的派駐機構(gòu)干部應對此做好記錄，并在會議結(jié)束后及時向監(jiān)督單位反饋意見。同時，應明確派駐機構(gòu)負責人作為駐在單位領(lǐng)導班子成員，在駐在單位內(nèi)部的干部任免方面除監(jiān)督權(quán)外享有投票權(quán)，以此提高派駐機構(gòu)對監(jiān)督單位的影響力。另一方面，派駐機構(gòu)權(quán)責細化應體現(xiàn)在日常監(jiān)督從“事”到“人”的理念轉(zhuǎn)變上，除對監(jiān)督單位的重要決策開展監(jiān)督之外，需對領(lǐng)導班子成員的領(lǐng)導風格、性格特征和工作作風等進行動態(tài)的分析研判，對可能存在的業(yè)務流程漏洞和廉政風險點及時提醒、抓早抓小，避免常態(tài)化監(jiān)督淪為運動式治理。

（三） 完善各方監(jiān)督主體的協(xié)同聯(lián)動機制

本輪改革后，盡管派駐機構(gòu)與紀委監(jiān)委機關(guān)的協(xié)同聯(lián)動機制已得到完善，但各方監(jiān)督主體的關(guān)系仍然存在一些梗阻，特別是派駐機構(gòu)自身的積極性、主動性有進一步提升的空間。一是有必要使派駐機構(gòu)與紀委監(jiān)委相關(guān)部門實現(xiàn)主要領(lǐng)導線索信息共享，發(fā)現(xiàn)問題線索后，派駐機構(gòu)應當主動進行初步研判，對于一般性問題可指導監(jiān)督單位負責人或機關(guān)紀委干部核查處理，使黨紀輕處分和組織處理成為大多數(shù)。二是考慮到派駐機構(gòu)人員配置有限，應進一步明確監(jiān)督單位內(nèi)部機關(guān)紀委的職責，使機關(guān)紀委成為派駐機構(gòu)開展常態(tài)化監(jiān)督的有力補充，降低派駐機構(gòu)的信息獲取成本。三是上級紀委監(jiān)委需要對派駐干部實行“一盤棋”統(tǒng)一管理，在派駐機構(gòu)間建立工作輪崗機制，實現(xiàn)派駐干部和紀檢監(jiān)察干部的交叉任職和定期輪崗，以此激發(fā)派駐機構(gòu)開展工作的積極性，增強派駐干部對上級紀委監(jiān)委的認同感，解決派駐干部的“后顧之憂”。四是建立派駐紀檢監(jiān)察機構(gòu)聯(lián)組工作機制，即在現(xiàn)有機構(gòu)安排的框架下，加強各派駐機構(gòu)之間的交流協(xié)作，將當前較為分散的派駐機構(gòu)進行有機整合，變分散監(jiān)督為集中監(jiān)督，為各派駐機構(gòu)“集體行動”和“兵團作戰(zhàn)”提供有效的信息保障和可靠的平臺支撐。

（四） 構(gòu)建派駐機構(gòu)與監(jiān)督單位普通職工的常態(tài)化聯(lián)系機制

處理好監(jiān)督與“融入”的關(guān)系、形成監(jiān)督共識是實現(xiàn)“嵌入式”派駐監(jiān)督的應有之義。派駐機構(gòu)雖然獨立于監(jiān)督單位，但在工作中仍然需要監(jiān)督單位的配合。盡管派駐機構(gòu)的監(jiān)督重點是監(jiān)督單位的“關(guān)鍵少數(shù)”，但不能僅把目光停留在“關(guān)鍵少數(shù)”，也不能只與監(jiān)督單位的機關(guān)紀委建立工作交往關(guān)系，而是要主動與監(jiān)督單位的普通職工開展廣泛聯(lián)系，推動監(jiān)督工作進一步下沉。考慮到一些監(jiān)督單位的普通職工對派駐機構(gòu)仍然相對陌生，不清楚派駐機構(gòu)與單位內(nèi)紀檢監(jiān)察部門、上級紀委監(jiān)委之間的區(qū)別與聯(lián)系，因而派駐機構(gòu)需要加大對派駐監(jiān)督的宣傳引導，使監(jiān)督單位的普通職工了解派駐機構(gòu)的性質(zhì)與作用，更加重視、共同參與派駐監(jiān)督工作，從而增強派駐機構(gòu)在監(jiān)督單位的“存在感”。目前，雖然監(jiān)督單位大多設立了黨風廉政舉報信箱或采用其他方式開辟信訪舉報渠道，但現(xiàn)實中這些信訪渠道經(jīng)常流于形式。針對此類問題，派駐機構(gòu)有必要采取問卷調(diào)研、談心談話等方式深入監(jiān)督單位了解情況，建立獨立于監(jiān)督單位的信訪舉報系統(tǒng)并向監(jiān)督單位職工公布信訪聯(lián)系渠道，使監(jiān)督單位的普通職工能夠直接接觸、聯(lián)系到派駐機構(gòu)，以便派駐機構(gòu)拓寬問題線索的反映渠道，防止監(jiān)督單位對相關(guān)信息瞞報、漏報和隱性抵制。

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Reconstruction and Embedding： Reform Practice and Efficiency

Improvement of Dispatched Supervision in the New Era

Wang Chenzi

Abstract：Dispatched supervision is an important form of strengthening top-down organizational supervision under the leadership of Central Committee of the Communist Party of China， an indispensable part of the supervision system of the party and the state. With the in-depth development of the reform， dispatched supervision shows distinctive characteristics of system reconstruction and process embedding. In terms of structural environment， the leadership system， organizational form， functions and responsibilities， institutional management have been structurallay recogarized. In terms of the operation process， the normalization supervision mechanism of accredited agencies and the collaborative linkage mechanism of accredited agencies and higher level organizations have been rebuilt. In practice， dispatched supervision still needs to face the problem of dis-embedding， in order to make full use of the institutional advantages of resident supervision， it is necessary to carry out targeted debugging at the level of structure and process， so as to further improve the quality and efficiency of resident supervision.

Key words：restructure， embedded， dispatched supervision， accredited agencies of discipline inspection and supervision