陳蓓蓓

摘要：對湖北省H市的調查顯示，H市社會工作機構可以分為專業(yè)型和社區(qū)型兩類。專業(yè)型社會工作機構由于需求感知偏弱、案主定位模糊、社會認可不高，因而缺乏主動捕捉受困 者的能力以及危機中的組織和動員能力。社區(qū)型社會工作機構則表現為社會認可范圍 有限，工作內容與社區(qū)工作趨同化，沒有能力滿足居民高層次和差異化的需求。專業(yè)型社會工作機構可通過打造“熟人共同體”來破解需求感知滯后、社會認可度低的狀況。社區(qū)型社會工作機構應提升專業(yè)性和規(guī)劃性。政府主管部門在推動社會工作機構建立危機事件數據庫、總結經驗教訓的同時，還應推動社會工作機構供給側改革。

關鍵詞：社會工作機構;機構分類;治理能力;危機應對

中圖分類號：C916 文獻標識碼：A

推進國家治理體系和治理能力現代化是彰顯我國社會主義制度優(yōu)勢的重要舉措。社會工作機構作為治理體系的重要終端，其建設和發(fā)展受到政府 高度重視。2003年我國成立第一個社會工作機構，到2019年，我國登記注冊的社會工作機構已達7500多家。[1]社會工作機構的大量涌現與我國社會治理轉型的進程緊密相連。在理論藍圖上，政界和學界 都對社會工作機構參與社會治理的效果抱有強烈的正向預期。大量的實踐也證明，社會工作在保障和改善民生以及加強和創(chuàng)新社會治理行動中發(fā)揮了不可或缺的作用。

然而，社會工作機構和社會工作服務在蓬勃發(fā)展的同時，也暴露出一些問題。尤其是在2020年抗 擊新冠肺炎疫情中，專業(yè)的社會工作服務存在滯后 現象。這個滯后絕不是社會工作者和社會工作機構 反應速度的滯后，而是機構的數量與提供的服務之間不匹配，以及服務的質量與治理的需求不匹配。比如，湖北省一些疫情較嚴重的地方一武漢市、黃岡市等地，在群眾對社會工作需求很大的情況 下，部分機構角色缺位，參與到抗疫中的機構數量遠低于這些地區(qū)實際注冊的社會工作機構數量。而 積極參與疫情防控治理的社會工作機構中，有些機構對社會需求不敏感，回應不及時;另一些機構則 較缺乏專業(yè)辨識度，提供的服務偏向社區(qū)工作。這反映出雖然經過數十年的發(fā)展，但當下社會工作服務的能力還比較薄弱。

總結不足之處，增加有效供給，是增強社會工作合法性的必然要求。目前，對抗疫中社會工作服務和社會工作機構存在的問題，學者們認為，抗疫 治理隊伍中社會工作機構和社會工作者的身影還不夠顯著[2]，面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，社會工作的角色定位和介人邏輯依舊模糊[3]，在各地基層社區(qū)防控實踐中似乎只見社區(qū)（工作者）、志愿者，而不 見社會工作者和社會組織，（這）是日常治理實踐中缺乏常態(tài)化有效治理機制而導致的重大突發(fā)事件 發(fā)生后治理失靈的表現[4]。換言之，很多專業(yè)的社會工作者以志愿者身份參與抗疫工作，而社會工作機構作為組織的力量和形象普遍沒有很好地體現。即便是參與到抗疫中的社會工作機構，提供的服務也與社區(qū)提供的服務趨同，比較缺乏專業(yè)辨識度和不可替代性。這些概括是比較準確的，但似乎流于表面化，因為從這些問題人手，如增加社會工作機構數量，甚至進行專業(yè)培訓、增加專業(yè)人才，雖對解決問題有所裨益，卻并不能從根源上提升社會工作機構在危機中的組織和動員能力。因此，必須進一步分析這些表象問題背后的深層次邏輯，才能把握問題的真實脈絡。

一個值得注意的現象是，社會工作機構林林總總數量不少，雖然不同的社會工作機構在參與危機治理時的表現有所不同，展現的問題也不一樣，但 這些問題似乎與社會工作機構的性質、定位和日常 運作等有某種關聯性。因此，從社會工作機構的分類著手探索問題的根源不失為一種分析策略。

社會工作機構在中國的出現既不是社會自身發(fā)育成熟的結果，也不是傳統文化的表現，它是隨 著政府職能轉移的需要而植人中國大地的產物，是在政策的支持下被培育出來的。從社會工作機構的類型著手分析解讀其困境，并不是把“類型”作為自變量，而是意味著將合法性、承認性、能力建設等多種因素作為可能的自變量，并進行探索。基于此，本文以處于中部地區(qū)湖北省H市的社會工作機構為研究對象進行了調研。H市社會工作機構可以劃分為專業(yè)型和社區(qū)型兩種類型，在此次新冠肺炎疫情中，呈現出不一樣的運作方式，遭遇不同困境。

一、研究現狀

過去數十年間，一方面政府不斷讓渡公共空 間，扶持、培育、孵化社會工作機構參與社會治理，專業(yè)社會工作儼然已成提供社會服務的主流;另一方面，面對此次突如其來的新冠肺炎疫情，社會工作服務供給的質量和數量尚難以滿足社會治理現 代化的需求。社會工作機構是專業(yè)社會工作服務的載體，以往學者們曾試圖通過分析社會工作機構的類型來探尋困境的癥結所在。

一是根據發(fā)展歷程對社會工作機構進行分類。

作為社會組織的一種，社會工作機構是我國由總體性社會向分化性社會轉變的產物。社會工作機構的發(fā)展演化實質上折射的是政府（國家）和社會的關系。比如彭善民根據21世紀初的十年間上海市社會工作機構發(fā)育過程，將其分為政府運作型、社會運作型和政社合作型三個類型。并認為，盡管社會工作機構在發(fā)展向度上體現出漸進社會化的格局，但“就（當時）上海社會工作機構的現狀而言，主要的社會工作機構均屬于體制內類型”，造成社會工作機構離開母體舉步維艱、重大決策不能做主等自主運作方面的問題，以及偏向出資方利益，成為政府 社會職能的機械代理者等代表性問題。[5]彭善民通過社會工作機構的產生淵源和類型來探討問題背 后的深層次原因，相對傳統的管理不善、素質不高、資源不足式問題分析模式是一種創(chuàng)新，但對社會工作機構的分類還是囿于政社二元框架下。隨著政府 購買社會服務的推進，2010年左右社會工作機構在我國經歷了突飛猛進的發(fā)展，越來越多的民間力量參與了社會工作機構的創(chuàng)辦，社會工作機構的主體更加多元，對社會工作機構分類的研究也需要突破 政社關系的架構。

第二種分類方式是根據主辦方角色進行劃分。2011年，深圳市民政局啟動社會工作項目化購買。此后，項目制的實施開啟了政府和社會組織的新型關系，在科層制外促進了一批社會工作機構的成立。[6]朱靜君從舉辦者的身份出發(fā)，認為珠海市的社會工作機構可分為五種類型：第一種是高校社會工作專業(yè)教師合作成立的社會工作機構;第二種是長期從事某個領域社會服務的機構，如殘障、戒毒服務機構，同時兼做社會工作機構;第三類是新成立的、舉辦者缺乏社會工作教育背景的社會工作機構;第四種是引進的中國香港特區(qū)或者其他先行地區(qū)的社會工作機構;第五種是街道、社區(qū)成立的社會工作機構，是基層政府為了將行政人員與服務人員分離，減少體制外人員編制進行的改革。[7]朱靜君的分類不僅清晰地展現了社會工作機構舉辦方多元譜系的存在，還指出社會工作機構的優(yōu)勢和問 題與舉辦者的身份息息相關。段慧霞等人在研究上 海市浦東新區(qū)的社會工作時，將社會工作機構分為社區(qū)社會工作站、社會工作專業(yè)機構、公益性社會組織以及相關領域內設社會工作崗位等四類，認為社區(qū)社工站和社會工作專業(yè)機構是社會工作服務的主要承擔者。[8]但是，隨著時代的發(fā)展，上述機構中有些機構已經被淘汰，或者正被取代。比如，舉辦 者缺乏社會工作教育背景的社會工作機構正被舉辦者更專業(yè)的社會工作機構淘汰，社區(qū)社會工作站 也開始朝著社區(qū)社會工作機構轉變。此外，該分類 方式對社會工作機構的類型與困境的作用機制也 還需進一步深入探討一因為即便舉辦者是相關領域的專業(yè)人士，如高校社會工作專業(yè)教師或畢業(yè)生，該類社會工作機構的專業(yè)性和獨立性也不能讓 各方滿意。

第三種分類方式是多維指標向度的劃分。朱健 剛、陳安娜按有無獨立性和參與感，把Y省社會工作機構分為空降型、新瓶舊酒型、專業(yè)主義型和草 根自發(fā)型四種類型。他們認為，缺乏獨立性和參與感的社會工作機構無法解決問題、凝聚社會，而這四種類型中，只有由NGO轉型而來的社會工作機構才兼具獨立性和參與感，其他的社會工作機構均 有所欠缺。[9]該研究提出了解讀社會工作機構困境的兩個重要參數，稍顯遺憾的是對獨立性和參與感的來源沒有更深追溯。許小玲、彭華民從政府與社會工作機構的互動出發(fā)，根據政府對社會工作機構的態(tài)度、社會工作機構業(yè)務與業(yè)務主管單位關系、社會工作機構內部治理、社會工作機構的資源四個指標，將社會工作機構發(fā)展模式提煉為政府主導內 生型社會工作機構、政府支持合作型社會工作機構和準市場導向自發(fā)型社會工作機構三種類型，認為社會工作機構發(fā)展中面臨的困境，表面上是不同生成路徑造成的獲取資源數量不同的結果，然而掩蓋在資源表象下的權力才是型塑其生存的重要力量。[10] 該研究從資源依賴角度來解釋社會工作機構弱獨 立性，與資源依賴理論可以相互印證。有限資源的說法在社會工作相關研究中頗具代表性，類似的如張帥從機構成立方式、資源獲取、機構人員構成和政府與機構的關系，將社會工作機構分為公辦社會工作機構和民辦社會工作機構兩類，認為公辦社會工作機構資源來自于政府，因此缺乏獨立性和自主性，存在政府過度管理、專業(yè)性提升消極被動等現 象，民辦社會工作機構資源來源更加廣泛，切實承 擔了政府轉移的部分職能，有較強的獨立性。[11]

社會工作機構類型學研究集中在其爆發(fā)式增 長階段，此后研究熱潮逐漸消退，主要是因為社會工作機構的類型已經逐漸穩(wěn)定成型。但是對社會工作的“問題意識”并未結束，2011年以來，尤其是2017年中共十九大報告提出加強社區(qū)治理體系建設、推動社會治理重心向基層下移、發(fā)揮社會工作機構作用之后，學界研究重心轉向社會工作參與社區(qū)治理與發(fā)展?！叭缏搫印薄拔迳缏搫印钡壬鐣M織參與基層社區(qū)治理的機制，作為突破社會工作困境的創(chuàng)新路徑吸引了眾多學者的目光。

雖然通過機構分類來解讀社會工作機構的研 究已經較豐富，但是相關研究仍有進一步討論的空 間。例如，對于H市而言，盡管該市的社會工作機構 都屬于社會組織，但是在此次新冠肺炎疫情中，這些機構的表現并不一樣。專業(yè)人士成立的社會工作機構與社區(qū)負責人成立的社會工作機構的工作方式、內容有所不同。日常情況下，前者更專業(yè)，在社會上更活躍，但疫情中，后者在社區(qū)中更活躍、認可 度也更高，因而需要分開討論其機制。而資源和權 力理論似乎過于側重社會工作機構被支配的一面而忽略了其自主性的一面。因此，需要重新審視機構分類來尋找分析社會工作機構的治理能力和治 理困境的研究空間。

本研究主要采用半結構式訪談法和非參與式觀察法來搜集相關資料。訪談前，擬出訪談提綱，以開放式問答為主。分別訪談了1名H市民政局相關科室負責人，2名專業(yè)型社會工作機構負責人，1名專業(yè)型社會工作機構工作人員，2名社區(qū)型社會工作機構負責人和2名社區(qū)型社會工作機構工作人員。對民政局工作人員的訪談問題主要包括該市社會工作機構基本情況、發(fā)展沿革、項目承擔、工作指 導交流、社會機構發(fā)展中的問題和社會工作開展存在的不足、疫情防控工作部署和執(zhí)行、存在的困難、未來發(fā)展規(guī)劃等。對社會工作機構負責人和社會工作者的訪談，主要包括疫情防控中專業(yè)社會工作開展情況，遇到的困難及主觀歸因，取得的成就及經驗總結、存在的訴求等問題。采用觀察法是為了直 觀地了解社區(qū)型社會工作機構開展社會工作的情境。受條件所限，跟隨1名社區(qū)社會工作者進行了非 參與式觀察。

二、H市社會工作機構的兩種類型及公共危機應對困境

H市是湖北省一家地級市，全市常住人口633萬人，下轄10個縣區(qū)。[12]2020年，筆者在H市調 研訪談時了解到，H市第一家專業(yè)社會工作機構成立于2014年，截至2020年該市市級社會工作機構有8家（見表1）。該市的市級社會工作機構均由民間自主孵化成立。其中2家是武漢市社會工作機構在H市的分支機構，3家由H市本地的專業(yè)人士成立，3家由H市社區(qū)負責人成立。

（一）H市社會工作機構的兩種類型及特征

2020年新冠肺炎疫情爆發(fā)后，H市一度成為繼 武漢市之后疫情最嚴重的城市。為防控疫情，H市 采取了嚴格的封控隔離措施，對所有的小區(qū)實施全封閉管理。調查顯示，在封閉管理期間，該市8家社會工作機構開展社會工作服務的情況有所不同。

一是部分社會工作機構未開展工作。8家機構中有3家機構在疫情期間并未開展服務。從成立的主體看，這3家均是專業(yè)人士成立的社會工作機構。

二是開展工作的機構在工作方式上有所區(qū)別。雖然開展服務的5家社會工作機構有工作內容重合的地方，如都通過搭建網群，提供了資源鏈接、網上 宣傳咨詢等服務，但除此之外，有的社會工作機構的工作人員加人社區(qū)作為志愿者輔助進行服務，服務具有一定被動性;有的社會工作機構，工作人員作為社區(qū)工作的主體進行服務，服務具有一定主動性。前者主要是專業(yè)人士成立的社會工作機構，后 者主要是社區(qū)注冊的社會工作機構。

三是社會工作機構之間具備的優(yōu)勢和資源有所區(qū)別。有的社會工作機構資源特長是熟悉服務對象，容易與服務對象直接對接。有的社會工作機構 資源特點是身處的同行網絡。全國社會工作機構之間存在的橫向聯系，以及中國社會工作機構聯合會的存在，為其提供了資源支援。前者主要是專業(yè)人士成立的社會工作機構，后者主要是社區(qū)注冊的社會工作機構。

從上述情況可以看出，社會工作機構在疫情中的表現與機構主辦方關系密切。據此H市社會工作機構可以分為兩種類型，一種由高校教師或社會工作相關領域的專業(yè)人士成立，聘請專業(yè)的社會工作者或者專職人員開展工作。本文稱之為專業(yè)型社會工作機構。另一種是社區(qū)注冊成立的社會工作機構，由社區(qū)的負責人成立，工作人員由社區(qū)工作人員兼職，本文稱之為社區(qū)型社會工作機構。這個分類與前述研究中段慧霞等對社區(qū)社會工作站和社會工作專業(yè)機構的分類有一定相似性，不同之處在于當時的社區(qū)社工站已發(fā)展成為注冊的社會工作機構。

對社會工作機構分類的目的是分析其特征，從 而探討公共危機背景下社會工作機構呈現出的困 境及根源。

專業(yè)型社會工作機構的特點是主管部門認同較強而社會公眾認同較弱，與民政局主管科室關系 較密切，依靠承接的各類項目維持機構運轉，服務對象主要是陌生人，也就是在“陌生人社會”開展社會工作服務。H市專業(yè)型社會工作機構共5家，包括 2家武漢市社會工作機構在H市的分支機構以及3家本地的專業(yè)人士成立的機構。

社區(qū)型社會工作機構的特點是社會認同較強 而主管部門認同較弱，與民政局主管科室沒有往 來，也未承接外部項目。服務對象是本社區(qū)居民，主要是在“熟人社會”開展的服務。H市社區(qū)型社會工作機構共3家。

（二）H市兩類社會工作機構應對公共危機的困境及機制分析

突發(fā)事件最具破壞性的地方并不在于造成災 害，而在于難以迅速甄別、妥善對待受害者。在突發(fā)事件面前，尤其是當受害者眾多且存在大量潛在受 害者時，政府往往難以面面俱到。這是它必須外移一部分職能的重要原因和社會組織存在的合法性基礎。因此在疫情發(fā)生后，社會工作機構有責任承 擔相應的公共服務職能，敏銳地發(fā)現直接受影響者和非常態(tài)受影響者，并及時給予幫助。

H市專業(yè)型社會工作機構的政府認同度高，且 該類機構處于社會工作行業(yè)鏈中，背后存在的社會網絡使其更善于聚合資源，包括人力資源、物質資源、資金資源等。但部分專業(yè)型社會機構在疫情期 間既沒有接到市民主動求助電話，又缺乏快速識別出受困者的能力，5家專業(yè)型社會工作機構中只有3家在開展工作。這3家社會工作機構提供社會服務的方式，除了網絡宣傳、網上資源鏈接之外，也只能以志愿者下沉的方式，輔助社區(qū)進行一些工作。應 該說，這并不是完整意義上的專業(yè)社會工作服務，社會工作的專業(yè)辨識度和核心競爭力并未完全展 現出來。

H市社區(qū)型社會工作機構的優(yōu)勢在于社會認同強，與服務對象是有機共同體，因而疫情期間頻 繁接到居民的主動求助電話。問題主要在于，其工作內容與社區(qū)工作融合在一起，呈現較強的社區(qū)工作特征。由于缺乏必要的專業(yè)性，機構更像是社區(qū)居委會的一部分。

通過更進一步的分析發(fā)現，兩類社會工作機構 出現的問題，是其應對公共危機時，由于自身具備的需求感知機制、案主定位機制、社會認可機制和專業(yè)性機制不同而產生的不同應對效率所致。深入分析這些機制差異，有助于辨析問題的實質，提供 解決問題的思路。

1.需求感知機制

社會工作機構對各類社會需求反應比政府更 靈敏，這是其作為政府公共服務承接者和社會治理主體參與者的價值依據。也只有在摸清需求的基礎 上，機構才能提供專業(yè)化、個性化、針對性的服務，填補政府職能的缺位。而專業(yè)型社會工作機構的現 狀是難以離開政府項目獨立運作。沒有真正下沉到一線的動力導致一些專業(yè)型社會工作機構在判斷公眾需求時比較遲鈍，以致無法做出有效回應。此 次新冠肺炎疫情來臨的時候，特別在進行封閉管理的情況下，暴露出專業(yè)型社會工作機構缺乏前期積 累的大量潛在受眾信息，無法通過溝通來評估需求，更不可能掌握居民在疫情中浮現出來的特殊狀 況和特殊需求的短板，只能憑借經驗進行外圍服務。當然有的機構甚至連外圍服務也沒做到。一些 歐美國家比較成熟的社會組織，在政府采購項目之外，將尋找和發(fā)現新的社會需求作為動力，不斷開拓新的服務領域。當某一社會組織發(fā)現一項新的社會需求時，自己先籌資來開拓這一服務項目，并力求成功以增強政府對他們的信任。而政府發(fā)現這些 項目的開拓，確實為社區(qū)居民帶來了受益，又會加大投入力度，給予支持。

關于需求的重要性，此次疫情中有兩個鮮活例子可以說明。一個例子是武漢市臨時滯留人員問 題。疫情發(fā)生后，一些人因突如其來的封城政策滯 留武漢，如臨時到武漢做生意的業(yè)務員、中轉武漢滯留的人員以及來武漢旅游的人員等。封城后無處 可去，直到媒體對此進行報道后，他們的情況才為公眾所知。從2020年1月23日發(fā)布封城通告，到2月 25日湖北省疫情防控指揮部發(fā)布救助通告，這群人幾乎在武漢滯留了一個月。[14]另一個例子是武漢 市某快遞公司員工汪勇作為民間志愿者為醫(yī)護人員提供服務的事跡。這是以醫(yī)務需求為起點，撬動志愿服務的生動案例。疫情期間，武漢市實施封控 管理后，很多醫(yī)護人員上下班沒有交通工具，甚至 要走4個小時回家。汪勇偶然間看到醫(yī)務人員發(fā)出的一條搭乘求助信息后，開車護送對方回到了家。

這個舉動讓他有了接近醫(yī)護群體的契機，并能深入了解醫(yī)護人員的需求。此后他不僅組建了車隊護送 醫(yī)務人員上下班，還為醫(yī)務人員提供熱飯菜，解決了7800名一線醫(yī)護人員的飲食問題。汪勇還專門建了微信群，解決了醫(yī)護人員修手機、修眼鏡、缺鞋子、缺衣物等各類需求。[15]

這兩個例子中，無論是城市滯留人群還是醫(yī)護工作者，他們的吃飯、住宿、生活需求一開始沒有得到解決，前者最終由政府承接了解決問題的責任，后者在民間志愿者介人后問題也得到了解決。無論是臨時滯留人群還是早期艱苦抗疫的醫(yī)務工作者，他們的問題會存在，一個關鍵原因就是這些群體的需求傳導機制在突發(fā)疫情狀態(tài)下被阻斷了。汪勇之所以能夠為醫(yī)務工作者提供服務，除了他本人的能力、膽識等因素外，也是因為他確實了解醫(yī)護人員 真實的需求所在。正是由于政府本身的反應沒有那 么靈敏，行動沒有那么快捷，所以需要各類社會組織起到查缺補漏的作用?？梢哉f，“小而靈”是社會組織的優(yōu)勢所在。

相較而言，社區(qū)型社會工作機構對需求的感知 機制比專業(yè)型社會工作機構強。社區(qū)型社會工作機構的需求感知優(yōu)勢主要來自兩個方面，一是社區(qū)本身的工作性質和工作傳統，對工作人員聯系居民有一定要求，二是社區(qū)有資源和平臺可借助。社區(qū)型社會工作機構目前更類似于社區(qū)代理人，摸查和接 觸居民是常規(guī)性工作，這有助于社區(qū)工作者熟悉居 民情況，了解居民需求。在公共危機發(fā)生的時候，工作人員也與居民們在一起。所以疫情發(fā)生后，社區(qū)社會工作機構能有效回應居民需求。

社區(qū)封閉后，我們上門排查的時候有很多人反映沒菜了，還有人打電話向我們反映（沒菜吃）。當時有些農民在街頭賣菜，我們就組織 推車把農民的菜全部收購下來運進社區(qū)賣給 居民。（AJ社會工作機構負責人）

當然有一些社區(qū)平常下沉居民工作也不夠，但是借助社區(qū)的權威，機構可以與小區(qū)物業(yè)公司聯動，而物業(yè)公司由于涉及收水電費、物業(yè)費等各類 費用，往往對本小區(qū)住戶的情況有一定了解。社區(qū)型社會工作機構與社區(qū)關系，以及社區(qū)平臺與物業(yè)的互動，都增加了它貼近社區(qū)的途徑，從而在把握 需求方面更具有天然的優(yōu)勢。

2.案主定位機制

案主定位意味著知曉有需求的案主在哪里。西 方社會工作的發(fā)展路徑是社會性一專業(yè)性一行政性。一些發(fā)達國家和地區(qū)正式推行政府購買服務時，公民社會和各類社會組織經已經比較成熟，社會工作也已經職業(yè)化、專業(yè)化[16]，求助者找到社會工作機構是很自然的事情。而我國社會工作是行政性一專業(yè)性一社會性的發(fā)展方式，推行政府購買公共服務是為了促進社會組織的發(fā)展，并沒有成熟的社會組織體系支撐[17]，人們對社會工作認知不多。王思斌在分析社會工作本土化時指出，受傳統內隱 性的求助文化影響，中國人一般不會公開求助。[18]再加上需要幫助的個體相當一部分存在文化程度 較低、信息渠道狹窄、認知能力有限等情況，即便想 主動求助，也對除了政府機構之外的各類援助渠道 不甚了解。因此，作為“助人自助”的單位，要實現中國本土化發(fā)展，社會工作機構具備主動定位案主的能力很重要。

調研顯示，專業(yè)型社會工作機構的運作流程，首先是接到項目，然后再找出需要服務的對象。服務對象的確定主要是通過熟悉情況的社區(qū)和村委工作人員提供案主名單，有時會進一步對潛在案主進行走訪以篩查出更合適的案主。所以案主定位邏 輯更多地依靠“知情人士”提供信息和上門走訪。如果是在正常的社會運行中，案主定位也并不困難，但是在疫情和封閉管理期間，很多群體需要專業(yè)的社會工作服務，比如一些個體因家人感染和去世急 需心理支援;一些夫妻均為醫(yī)生等一線戰(zhàn)疫人員的家庭，孩子需要輔導和看護;一些遭受家暴的女性需要精神疏導和援助，等等。這些人是誰？他們在哪里？按照既往的案主定位方式，專業(yè)型的社會工作機構難以主動找到這些群體，只能依賴這些群體自發(fā)求助，甚至是到社會工作機構相關網站網群中求助。如果這些群體是通過其他渠道求助，有可能 就難以被社會工作機構捕捉到?？梢?，專業(yè)型社會工作機構在案主定位機制上缺乏系統化方式，需要更換成更主動有為、更精細化的案主定位方式。

實際上民政部等管理部門已在一定程度上意識到主動定位服務對象的重要性。2020年1月29日，《民政部、國家衛(wèi)生健康關于進一步動員城鄉(xiāng)社區(qū)組織開展新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作的緊急通知》，明確要求城鄉(xiāng)社區(qū)把特殊家庭和困 難家庭作為重點人群，強調對承擔隔離治療任務的醫(yī)務人員家庭、有成員接受隔離治療的家庭，特別是生活不能自理且子女親屬已接受隔離治療的老年人等，加強關心幫扶，幫他們解決實際的困難，提供必要的心理疏導。[19]疫情發(fā)生后，許多社區(qū)動員

社區(qū)黨員、社區(qū)小組長、門樓洞長、物業(yè)服務企業(yè)、志愿者對小區(qū)特殊群體和困難家庭進行仔細摸排和上門走訪。這里的摸排和上門走訪，目的就在于落實服務對象。

社區(qū)型社會工作機構雖然不存在案主定位的問題，但是其案主過于寬泛，而工作人員專業(yè)性不 足，所以只能提供最基本的、無差別化的服務，或者說是普惠型的服務。對于案主個性化或者深度化的要求，社區(qū)型社會工作機構難以滿足。

疫情期間，可能因經濟壓力、情緒壓力等，家庭暴力問題增多。有多位女性打電話向我們請求幫助，但是我們（社會工作機構）沒有能力滿足她們的需求。（JX社會工作機構負責人）

3.社會認可機制

專業(yè)型社會工作機構期望通過專業(yè)性來爭取 社會認可，但相當一部分專業(yè)型社會工作機構成立時間不長、扎根社區(qū)基層的工作不足，機構工作者是“外來者”形象，與潛在服務對象之間也是“陌生人社會”狀態(tài)。當前中國熟人社會的交往原則仍然 發(fā)揮著重要作用，人情、關系等因素還是認同和信 任的重要基礎，導致“社會工作存在合法性認同缺 失、脫離民眾和成效不足等問題。

社區(qū)型社會工作機構雖然專業(yè)性不足，但在社區(qū)范圍內社會認可度較高，認同來源也比較多元化，不僅有政府權威和福利資源作保證，更有長期 互動的“熟人社會”基礎以及“自己人”的身份認同。多個研究發(fā)現，以社會工作者身份上門提供服務時，公眾有疑慮，而憑借社區(qū)居委會身份則容易被認可， 王思斌在分析中國社會的“求一助”關系時指出，中國社會存在著官方和民間兩個助人系統;官方助人系統以政府和單位為主，民間助人系統主要包括家 庭、家族、鄰里和親友。

同專業(yè)型社會工作機構顯然 不屬于官方助人系統，而是獨立于政府和市場之外的社會領域，專業(yè)社會工作者也不是居民心中的“自己人”，居民難以快速建立信任關系。而社區(qū)型社會工作機構卻在長期服務過程中與居民建立了“熟人共同體”的關系。比如，有一次我們在跟社區(qū)工作人員進小區(qū)時，正好碰到小區(qū)停電，電梯關了一個女性居民，社區(qū)工作人員跟物業(yè)一起把她救了出來。這個女性受了驚嚇，一出電梯就抱著社區(qū)人員大哭，社區(qū)人員抱著她安慰了好一陣子。這個事 例說明居民在一定程度上把社區(qū)工作人員當作了自己人。

一些專業(yè)社會工作機構承接了低保核查項目，但是上門核查時居民根本不開門，項目進展不下去，只好找到我們社區(qū)請求協助。在社區(qū)人員的陪同下，居民才配合完成了調查。（AJ社區(qū)工作人員）

朱健剛、陳安娜等學者也發(fā)現，擁有對開展服務至關重要的社區(qū)熟人網絡是社區(qū)工作人員的優(yōu) 勢和專業(yè)社會工作者的劣勢。社會工作者與社區(qū)建立的聯系是基于職業(yè)需要的正式關系，而缺乏個人之間的感情紐帶和信任。他們常常要靠上級政府部 門的硬性要求才能得到服務居民的機會。社區(qū)工作人員在鄰里中有權威，他們對居民需要十分敏銳且 善于修復居民關系。專業(yè)社工在社區(qū)內部治理中淺 層的、日益邊緣的嵌人與其在街區(qū)之外政府的深度 嵌人成為并存的吊詭現象。[21]

此外，社區(qū)居委會掌握的行政權力和福利資源 對居民來講具有重要地位，雖然社會工作者同樣為居民提供福利服務，但是這種服務屬于補充性質。主要資源控制權在居委會手中，在尋求居委會就能 得到有效幫助的情況下，求助社會工作者無疑舍近 求遠。居委會的行政執(zhí)行權力和福利分配職能使得 居委會在社區(qū)內構建了一套以感情、人情、互惠和信任為基礎的地方性互動網絡。社區(qū)居委會和普通居民、居民積極分子之間構建了一套施恩回報的依 附關系，具有路徑依賴特征。[22]這就很容易解釋，為何居民有需求第一時間是想到從社區(qū)尋找資源和幫助。既然日常生活中居民遇到困難都很少向專業(yè)型社會工作機構求助，甚至有疑慮、很排斥，疫情爆發(fā)期間就更難想到求助專業(yè)型社會工作機構。但是，社區(qū)型社會工作機構相對較高的認可度只存在于本社區(qū)下轄的小區(qū)，在這個范圍之外，也并不具備廣泛社會承認度。

20世紀50年代西方社會工作機構也曾面臨公信力的問題，格林伍德等人認為社區(qū)認可是形成專業(yè)的必要條件，托倫等人認為社會工作最缺少的是權威和社區(qū)認可。[23]由此可見，社區(qū)是社會治理的最基層，無論是專業(yè)型社會工作機構還是社區(qū)型社會工作機構，要想發(fā)揮參與治理的更大作用，都需要爭取更多的社區(qū)認同。

4.專業(yè)服務機制

社會工作在西方有一百多年發(fā)展歷史，形成了較為成熟的理論和方法體系，這是社會工作的專業(yè)合法性基礎。因此專業(yè)型社會工作機構強調和注重自己的專業(yè)技術性，以區(qū)別于傳統的行政性服務。在此次疫情中，中國社會工作聯合會發(fā)布《新型冠 狀病毒感染的肺炎防控社工支持手冊》，對社會工作者參與疫情防控的工作原則、個人防護、重點領 域等做出了全面規(guī)劃，并詳細列出了醫(yī)務社會工作、社區(qū)及農村社會工作、老年社會工作等重點領 域的工作重點;中國社會工作學會、中國社會工作教育協會等行業(yè)組織也在各自職責范圍內高效開展工作;全國各地的社會工作機構及廣大社會工作者開展了線上線下立體行動。[24]這些都體現了社會工作的專業(yè)性。然而，受限于模糊案主識別以及封 閉管理等條件，比如社區(qū)成員構成、社區(qū)需求、資源 配置等基礎性資料的缺乏，專業(yè)型社會工作機構在網上開展的服務較為泛化，與社區(qū)等其他機構在網上開展的服務內容差異不大。

社區(qū)型社會工作機構本質上還是社區(qū)居委會的一部分，社區(qū)居委會承擔著高于崗位本身的無限 責任，其工作服務范圍沒有明晰的責任邊界，這決 定了他們不太可能介人專業(yè)服務。社區(qū)型社會工作機構日常工作基本上是在行政場域里開展的，以開展行政工作見長。在疫情時期，工作方式的路徑依 賴更加重了其服務的行政性。

疫情期間社區(qū)人手不夠，他們首先想到發(fā)動黨員參與。H市社區(qū)黨員下沉是從他們社區(qū)最先開展推行的。社區(qū)登記的黨員本來只有570多名，但是疫情期間參與服務的黨員達到 780多名，就是因為滯留在社區(qū)的黨員也報名參加了，形成了規(guī)模和示范效應，并在其他社區(qū)推廣。（AJ社區(qū)負責人）

行政化的群眾工作與社會工作有一些相同的地方，但是也有明顯的差異。行政化的群眾工作不 能替代專業(yè)社會工作。如果不能理解二者間的關系，甚至用行政化的群眾工作去型塑專業(yè)社會工作，就不能實現更好服務群眾、加強和創(chuàng)新社會治 理的初衷。[24]

三、造成應對機制的日常運作邏輯

社會工作機構應對公共危機的邏輯與社會工作機構的類型有關。從成立開始，這兩類社會工作機構的運作就呈現出不一樣的特點，并沿著不同的軌跡發(fā)展演化，出現明顯的不均衡狀態(tài)。在非常態(tài) 管理下暴露出的缺陷，在日常運行中可以追溯到根 源。對這兩類機構運作邏輯的分析，有助于理解其各自在疫情中的表現。

（―）運行方式：項目制與代理人制

專業(yè)型社會工作機構單一項目制的運作方式影響了它對案主需求的覺察性和案主定位的能力，社區(qū)型社會工作機構的代理人制則影響了它的專業(yè)能力提升。

H市政府購買服務項目和慈善項目全部由專業(yè)型機構承擔。專業(yè)型社會工作機構維持運行主要依賴政府采購，需要先承接來自政府、官方和企業(yè)慈善機構的項目，獲得資金，再根據項目要求來提供服務。這意味著專業(yè)型社會工作機構，更多地不是去發(fā)現需求，而是關注項目信息和相關項目指 標。這種運行方式造成社會工作機構在主動識別案 主的能力和意識上有所欠缺。此外，精準把握社會動態(tài)和公眾需求需要與居民群眾保持常態(tài)聯系，尤 其要有持續(xù)性跟蹤調查、訪談。專業(yè)型社會工作機構維持日常運作已經比較勉強，沒有足夠的資金和人員去做這些基礎性工作。

社區(qū)型社會工作機構的運行更類似于社區(qū)代 理人身份，具體表現在兩個方面，一是成立的目的，二是工作內容。社區(qū)型社會工作機構的長遠目的也是希望能承接政府采購服務，但是直接動力卻不同。有的是為完成上級考核，有的缺乏明確目的，是機緣巧合下成立的。

我們需要一個有資質的機構，這樣我們承 接上級的項目時，資金就可以打入機構，有助于我們完成考核任務。（AJ社會工作機構負責人）JX社會工作機構是上一屆社區(qū)負責人在相關方面要求下成立的。由于沒有明確目的，負責人對機構的專業(yè)發(fā)展缺乏規(guī)劃和行動，無 法在專業(yè)性上有提升。JX社區(qū)負責人）

社區(qū)型社會工作機構沒有承接過政府采購服務項目，個別機構承接了少量來自街道辦的項目，但是這些項目并不是政府職能轉移和政府采購的公共服務，而是街道行政相關工作。社區(qū)型社會工作機構很少與民政部門的主管科室有縱向聯系，也 很少與其他社會工作機構有橫向交流。用H市民政局一位管理人員的話來說，“社區(qū)社會工作機構的負責人從來沒跟我聯系過”。雖然登記在冊，

但是主管部門并不認為其有專業(yè)的資質和能力。從表1看來，社區(qū)負責人成立的社會工作機構比專業(yè)人員成立的社會工作機構時間上要晚，但是最早的一家社區(qū)社會工作機構成立已有3年時間了。這么長時間 內沒有承擔一次政府購買服務，可見成立的遲和早 不是關鍵因素，主要原因在于沒有形成專業(yè)性工作思路和規(guī)劃，也沒有得到主管部門實質性認可。社區(qū)型社會工作機構的認可度只存在于社區(qū)范圍內，在這個范圍之外，無論是社會認可度還是相關管理部門認可度都不高。

（二）工作對象：陌生人社會與熟人社會

專業(yè)型社會工作機構面對的是陌生人社會?！澳吧恕鄙矸菰黾恿藢I(yè)型社會工作機構進入和接納的難度。由于工作區(qū)域廣泛一面對的是所在整個行政區(qū)域甚至跨區(qū)域的、從城市社區(qū)到農村社區(qū)的全部社區(qū)，以及工作對象廣泛一為了多承接 項目，很少有專業(yè)型社會工作機構限定工作對象，而是盡量把兒童、青少年、老年人、婦女、殘疾人等 各類群體都包括進來。這導致專業(yè)型社會工作機構工作對象龐雜，短期內依靠工作對象來傳播口碑的效應較弱，社會認可度不高。

社區(qū)型社會工作機構是在熟人社會開展的社會工作。社區(qū)型社會工作機構的工作人員就是社區(qū)工作人員。有政府信用和福利資源做背書，加上工作區(qū)域相對有限，社區(qū)居民對其認可度和信任度較高，一般會認為社區(qū)工作者是自己人。加之社區(qū)也是弱勢群體向政府求助的首要渠道，日常行政性工作要求做好轄區(qū)各類人口登記，社區(qū)對弱勢群體，如高齡和獨居老年人、無業(yè)和失業(yè)家庭、殘疾人、長 期慢性病家庭、低收人家庭等情況掌握得比較準確，也比較受這些群體的歡迎。

（三）工作內容：專業(yè)導向和行政導向

專業(yè)型社會工作機構工作人員一般都經過專業(yè)社會工作理念和方法學習和訓練，大多數有專業(yè)資格證書，很注重運用專業(yè)社會工作方法。在社會工作理論的基礎上，經過數年本土化實踐，專業(yè)型社會工作機構對農村留守兒童、青少年、老年人、殘 疾人等群體的介人都頗有成效，積累了較豐富的經驗。由于專業(yè)型社會工作機構的公益性和第三方性質，在突發(fā)事件發(fā)生時，它能以很快的速度籌集人力、財力、物力等各種社會資源。這是其專業(yè)優(yōu)勢的重要體現。

社區(qū)型社會工作機構的工作內容比較復雜，它 本質上是社區(qū)的一部分，與社區(qū)是一套班子兩塊牌子，其工作內容主要是社區(qū)日常行政工作。由于社區(qū)兜底性特色，社區(qū)型社會工作機構工作人員對居 民情況比較了解，能夠及時掌握居民需求，也在努 力針對居民需求開展一些活動。但是這些活動主要是知識普及型講座和聯誼活動。

社區(qū)型社會工作機構以柔性行政工作方法為主，輔以傳統中國熟人社會交往方式來增進居民的認可度。所謂柔性行政工作方法，本質上還是行政工作的延續(xù)，但是方式上通過更親切柔和的方式來執(zhí)行和傳達。所謂熟人社會的交往方式，是常跟居 民有接觸，上門服務，長期下來多少混了個臉熟。中國社會歷來講究“人熟好說話”，在這個基礎上，通過家長里短的談心、勸解、說理、告誡等方式來進行。

有的商業(yè)機構來社區(qū)搞活動，很多老人去 參加，結果被推銷買了很多東西，所以我們想 開展一些更好的活動吸引老年人。我們一開始是辦養(yǎng)生講座，活動沒有多少老人參加。我們 主動去問居民需要什么樣的活動。見了面也經常在艮他們打招呼，時間長了，相互熟悉了。居民很認可我們，我們舉辦活動，參與的居民慢慢多了。有些活動，如果沒有看見我們，居民就覺 得有疑慮，不去。有一次我們組織的活動，居民沒有參加，我問居民為什么不來，他們說，沒看見你在場，以為不是正規(guī)的活動。（AJ社區(qū)的社會工作者A）

參加活動的居民一開始都放不開，（針對這種情況）我們會開展一些游戲活動，幫助他 們（彼此盡快熟悉起來）。（其實）剛開始我們（自己）做游戲時也不好意思，后來就放開了。如果我們熱情、專業(yè)，那別人肯定比不過我們。（AJ社區(qū)的社會工作者B）

由此可見，社區(qū)型社會工作機構的工作人員雖 然十分敬業(yè)，自發(fā)地利用身份優(yōu)勢開展社會工作，而且融人了中國傳統文化意蘊，但是在專業(yè)性上還有待進一步提升。社區(qū)型社會工作機構具有利他主義理念，但是在專業(yè)化服務和協調利益群體的利益 表達方面無疑還存在工作短板。

四、建議與討論

抗擊新冠肺炎疫情中，社會工作機構取得了積 極的工作成效，但也存在一些不足之處。為理解社會工作機構在公共危機治理中的不足，本文以湖北 省H市8個社會工作機構為調查對象，分析了社會工作機構的類型、特征和危機應對困境背后的機制、原因。H市社會工作機構可以分為專業(yè)型和社區(qū)型兩種類型。社會工作機構在抗擊疫情中表現出來的不足，實際上是其在應對公共危機時，因需求 感知強弱、案主定位快慢、社會認知高低、專業(yè)服務不同而表現出來的問題。在疫情中，專業(yè)型社會工作機構發(fā)掘需求的意識不足、案主定位機制缺乏，以及“陌生人社會”中的人情原則，沖刷了社會工作原本的專業(yè)技術優(yōu)勢，導致在疫情期間提供的專業(yè)服務有限，專業(yè)核心優(yōu)勢并未顯現，制約了危機事 件的社會治理能力。而社區(qū)型社會工作機構盡管需求傳感快、案主定位準、社會認可度高，但社會認可 范圍有限，且沒有能力滿足居民高層次和差異化的需求，只能提供傳統的基本服務。疫情中兩類社會工作機構的工作趨同化進一步消弭了專業(yè)社會工作的存在感。本文認為這些問題與兩類社會工作機構日常運作慣習和場域有關。專業(yè)型社會工作機構在專業(yè)導向下的項目制運行模式，導致以陌生人社會為主的工作對象和較低的社會認可度;而社區(qū)型社會工作機構行政導向下的代理人制，雖以熟人社會為主要的工作對象，但是社會認可度范圍有限，專業(yè)性也較低?？傊?，兩類社會工作機構作為社會治理參與主體，參與性與治理效率均有待進一步增強。

要發(fā)揮社會工作在公共危機治理中的專業(yè)優(yōu) 勢，均需要從以下三個方面做出一些努力。從專業(yè)型社會工作機構的角度而言，一是需要加強與基層 社區(qū)工作隊伍的聯動[26]以及與基層群眾的聯系，下沉到服務對象群體中去，打造“熟人共同體”，以此作為破解需求感知滯后、社會認可度低等突破口。二是充分運用現有信息技術，構建社區(qū)信息治理體系，通過“以人民為中心”的信息資源開發(fā)[27]，協助 實施精準案主定位機制。三是把疫情中凸顯的各類 需求錄人危機事件數據庫，以資在類似的公共危機中借鑒。此次疫情的一些社會治理需求當時并未得到滿足，但是作為社會工作發(fā)展的初級階段，也是必然會經歷的過程。做好數據和技術的充分準備，在以后的公共危機事件中就能有備無患。從社區(qū)型社會工作機構的角度而言，需要與主管部門以及專業(yè)型社會工作機構加強聯系合作，提升專業(yè)性和工作規(guī)劃。對于政府主管部門而言，需要把社區(qū)型社會工作機構納人業(yè)務指導范圍，促進不同社會工作機構之間的交流聯系。從本地社會工作機構量和質之間的關系出發(fā)，推動社會工作機構供給側改革，強化社會工作機構的能力建設。

本文的研究對象位于中部地區(qū)欠發(fā)達城市，社會工作機構數量不多，社會工作行業(yè)整體業(yè)態(tài)發(fā)育尚不完善，這些因素或多或少影響到機構的治理能力。限于篇幅，本文并未對此做出討論。本文僅從機構分類的角度來研究社會工作參與社會治理的不 足，一是在調研中發(fā)現確實存在兩類不同的機構，它們在公共危機應對中各有不足;二是通過分類比較的分析方式，更容易凸顯問題的個性與共性。但是，類型學研究雖然與現實契合度高，理論貢獻方面還有待提升。對于兩類社會工作機構參與常態(tài)性的社區(qū)治理是否存在類似困境，也有待學者進一步研究。

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（文字編輯：鄒紅責任校對：徐朝科）

Crisis Response of Social Work Institutions under Classification： Based on the Survey of H City， Hubei Province CHEN Beibei

（School of Political and Law，Huanggang

Normal University，Huanggang，Hubei，438000，China）

Abstract： According to the survey of H City in Hubei Province，social work institutions can be divided into professional ones and community-based ones.For the former，they are plagued by weak demand perception，vague location of clients and low social recognition，leading to a lack of ability to discover trapped people as well as organization and mobilization capacity in crisis.For the latter ones，there are limitations in social recognition，convergence between their tasks and community party-mass services，and no ability to meet residents’ high level and differentiated needs.Professional ones can address lagging demand perception and low social recognition by building an acquaintance community while community-oriented ones should enhance professionalism and planning.Besides，the relevant government departments should facilitate the supply-side reform of social work institutions when boosting the establishment of a crisis database to learn from experience and lessons.

Key words： social work institution; classification of social work institutions; governance competence; public crisis response