劉煥芳 董美霞

內(nèi)容提要：信賴?yán)姹Ｗo(hù)對(duì)合理協(xié)調(diào)法安定性帶來的行政風(fēng)險(xiǎn)與權(quán)利救濟(jì)之間的張力，舉足輕重。能否將信賴?yán)婕{入國(guó)家賠償范圍、如何認(rèn)定與恰當(dāng)適用，均系國(guó)家賠償案件的疑難問題。文章通過檢視實(shí)務(wù)，探尋授益行為信賴保護(hù)的多層理論空間，為信賴?yán)姹Ｗo(hù)提供理論依據(jù)；通過多維度透視授益性行政賠償案件，并依據(jù)法經(jīng)濟(jì)學(xué)中利益平衡原則與比例原則分別確定賠償方式與賠償標(biāo)準(zhǔn)，探尋國(guó)家賠償領(lǐng)域內(nèi)對(duì)不平等主體間利益受損予以信賴保護(hù)的空間與限度，以維護(hù)法的安定性與實(shí)質(zhì)正義。

民訴中因一方締約過失，對(duì)方據(jù)此產(chǎn)生信賴保護(hù)；刑訴中信賴?yán)嬉鄬偈苜V犯罪的保護(hù)法益；(1)孫運(yùn)梁：《受賄犯罪的保護(hù)法益應(yīng)包括信賴?yán)妗?，《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)》2019年第2期。行政賠償在國(guó)家賠償中占比大，是國(guó)家賠償?shù)闹攸c(diǎn)。目前法院在案件審理中針對(duì)國(guó)家賠償案件通常適用損害填平規(guī)則，將信賴?yán)姘诩鹊脵?quán)的損失中,即賠償損害的范圍以直接損失為主，此舉無法滿足信賴?yán)娴囊?guī)范價(jià)值，也不能保護(hù)當(dāng)事人的可期待利益。尤其在授益性行政賠償訴訟中，行政機(jī)關(guān)基于行政權(quán)的加持，作為強(qiáng)勢(shì)的一方，撤銷或廢止授益行為，弱勢(shì)授益相對(duì)人卻無法以信賴保護(hù)維護(hù)權(quán)益。換言之，較平等主體的行為規(guī)制寬泛而言，不對(duì)等主體間行為規(guī)制范圍反而窄，這是否有違法律實(shí)質(zhì)公正原則以及憲法所保護(hù)的公民基本權(quán)利？信賴?yán)嬖谑谝嫘孕姓r償訴訟中是否賠償及如何賠償未有定論。本文以司法實(shí)務(wù)為出發(fā)點(diǎn)，探尋國(guó)家賠償對(duì)不平等主體間利益受損予以信賴保護(hù)的空間與限度，嘗試從“主體+行為”的二元視角分析授益信賴?yán)娴淖R(shí)別要素，基于假設(shè)因果關(guān)系與可預(yù)見規(guī)則框定信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)范圍，同時(shí)結(jié)合利益平衡與比例原則，確定保護(hù)方式與賠償標(biāo)準(zhǔn)。即在確定信賴?yán)孀R(shí)別要素的前提下，理性設(shè)置適用規(guī)則，避免其停留在理論層面的同時(shí)，提高其實(shí)踐操作性，促使其落地。

一、授益行為信賴保護(hù)理論的三層空間

法治國(guó)家恒在追求法的安定性與實(shí)質(zhì)正義的平衡。(2)陳新民：《德國(guó)公法學(xué)基礎(chǔ)理論》，北京：法律出版社，2010年，第158頁。這揭示了行政信賴保護(hù)原則的重要內(nèi)涵源于“法治國(guó)家”的憲政原理。法治國(guó)家的憲政原理要求國(guó)家統(tǒng)治權(quán)只能在國(guó)家法律規(guī)定的范疇內(nèi)運(yùn)作,法律應(yīng)當(dāng)是具有普遍性、明確性、可預(yù)見性、可預(yù)測(cè)性的規(guī)范,不允許個(gè)人或者國(guó)家機(jī)關(guān)的意志凌駕于法律之上。(3)莫于川、林鴻潮：《論當(dāng)代行政法上的信賴保護(hù)原則》，《法商研究》2004年第5期。行政機(jī)關(guān)業(yè)已形成、公民業(yè)已產(chǎn)生信賴的法律狀態(tài)需要法律加以保護(hù),政府不得隨意變更。有學(xué)者將“法治國(guó)家”的憲政原理從人民權(quán)利之維護(hù)、法秩序之安定及誠(chéng)實(shí)信用原則之遵守這三個(gè)有機(jī)聯(lián)系的方面加以解讀。而行政信賴保護(hù)原則恰恰同時(shí)包含人民利益保護(hù)、行政公定力、政府誠(chéng)信這三個(gè)方面的要求與融合。行政法上的信賴保護(hù),正是“法治國(guó)家”的憲政原理在行政法領(lǐng)域的落實(shí),由此而具體化為處理行政行為與公民關(guān)系的一大準(zhǔn)則。憲法為一國(guó)效力最高的法律,而憲政為憲法原理和基本原則的政治實(shí)踐過程,由憲法上的“法治國(guó)家”而衍生出行政法上的信賴保護(hù)原則,也是順理成章的。

行政行為依據(jù)不同行為結(jié)果，可分為授益性行政行為和負(fù)擔(dān)性行政行為，前者可賦予相對(duì)人某種權(quán)益；后者則具有恪以相對(duì)人必須為某種義務(wù)的屬性。(4)周佑勇：《行政法原論》第3版，北京：北京大學(xué)出版社，2018年，第6頁?？梢?，撤銷或廢止授益行為可導(dǎo)致相對(duì)人權(quán)益受損；而撤銷或廢止負(fù)擔(dān)行為，相當(dāng)于解除相對(duì)人負(fù)擔(dān)。故對(duì)授益行為被撤銷或廢止后的利益保護(hù)爭(zhēng)議，需追本溯源。

(一)有限性與完全性的雙向轉(zhuǎn)型

1.政府職能由“全能政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)型

當(dāng)代社會(huì)“政府-公民”關(guān)系結(jié)構(gòu)的形成,與這一時(shí)代的行政民主化潮流息息相關(guān),集中表現(xiàn)為從“全能政府”向“有限政府”的轉(zhuǎn)變,從“集權(quán)行政”向“參與行政”的轉(zhuǎn)變,從“官僚行政”向“服務(wù)行政”的轉(zhuǎn)變。(5)莫于川、林鴻潮：《論當(dāng)代行政法上的信賴保護(hù)原則》。在當(dāng)代行政民主化和民主國(guó)家的思潮下，“服務(wù)型政府”應(yīng)運(yùn)而生，政府的定位從運(yùn)用手中權(quán)力以管理代服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨鐣?huì)組織和個(gè)體的需要為服務(wù)導(dǎo)向。人民公仆的定位逐步落實(shí)在公民利益的獲得和對(duì)社會(huì)組織的服務(wù)上。行政機(jī)關(guān)結(jié)束了由其一方作出行政決定的行政模式，社會(huì)組織與公民個(gè)人的參與度越來越廣，這也使得政府與公民之間的粘合度增加。

伴隨著雙方的信賴增加，由此產(chǎn)生的信賴?yán)鎯r(jià)值以及由此產(chǎn)生的信賴?yán)姹Ｗo(hù)，成了不可忽視的問題，其中信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)顯得尤為重要。其在政府治理與公民利益的平衡和協(xié)調(diào)上，整體發(fā)展趨勢(shì)為公民利益受到越來越多的尊重和保護(hù)。衍生到信賴?yán)骖I(lǐng)域，政府在行使管理職能時(shí)，與社會(huì)組織和公民之間將會(huì)建立起聯(lián)系緊密、界限清晰、相對(duì)平等的關(guān)系，雙方之間由于政府權(quán)力的運(yùn)作導(dǎo)致公民利益之間的磨合會(huì)更多，從而促使政府對(duì)公民的信賴保護(hù)服務(wù)增加，公民在遭受利益損失的時(shí)候可以維護(hù)個(gè)人的信賴?yán)鎿p失。

2.行政公定力由“有限性”向“完全性”轉(zhuǎn)型

有學(xué)者指出行政公定力系指國(guó)家行為受合法之推定，除有權(quán)機(jī)關(guān)撤銷或者認(rèn)定其無效，人民不能否定國(guó)家行為之效力。(6)江必新：《行政行為效力體系理論的回顧與反思》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》2008年第5期。學(xué)理上，按行政行為效力范圍，對(duì)行政公定力進(jìn)一步劃分為有限公定力與完全公定力，前者認(rèn)為行政公定力系針對(duì)合法行為；后者認(rèn)為行政公定力其涵射所有行為，主張行政行為一經(jīng)做出便可推定合法有效。有限公定力與完全公定力的分歧從未停歇，例如日本學(xué)者杉村敏正指出，“凡有重大且明白的瑕疵之行政處分不應(yīng)具有公定力”(7)城仲模：《行政法之基礎(chǔ)理論》，臺(tái)北：三民書局，1988年，第182頁。。德國(guó)學(xué)者毛雷爾亦認(rèn)為，“行政行為在明顯并重大瑕疵的情況下，不再適用法安定性，而應(yīng)適用實(shí)質(zhì)正當(dāng)原則”(8)〔德〕哈特穆特·毛雷爾：《行政法總論》，高家偉譯，北京：法律出版社，2000年，第250頁。。應(yīng)當(dāng)注意的是，有限公定力理論忽視了行政行為本該基于法的安定性作出，其否認(rèn)了行政主體的特殊性。簡(jiǎn)言之，合法推定與違法不推定之間顯示的是對(duì)行為主體客觀上應(yīng)基于法的安定而依法作出行政行為的區(qū)別對(duì)待。

然而，完全公定力認(rèn)為法的安定性推定行政行為一經(jīng)做出便有效。美國(guó)Davis 案中警察遵循 Belton案的約束力進(jìn)行搜查,由于信賴先例，創(chuàng)設(shè)了合理信賴的例外。(9)賀紅強(qiáng)：《客觀合理信賴先例的“善意例外”》，《中南大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第3期。授益性行政行為符合日本學(xué)者美濃部達(dá)吉所創(chuàng)的完全公定力指引的行為邏輯，(10)黃全：《論行政行為形式效力之完全公定力》，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第4期。這也為其適用完全公定力理論提供了域外依據(jù)。國(guó)內(nèi)也有學(xué)者贊同完全公定力理論，比如葉必豐教授提出“完全公定力下，可針對(duì)錯(cuò)誤行為更正或瑕疵行為補(bǔ)正的方式治愈問題行政行為”(11)葉必豐：《行政行為的治愈》，《政府法治研究》2014年第2期。；行政機(jī)關(guān)因源于社會(huì)信任之行為公定力可調(diào)整社會(huì)關(guān)系。如此，行政行為公定力由“有限性”向“完全性”轉(zhuǎn)型，為授益性行政行為的信賴保護(hù)提供了效力依據(jù)。

整體上，許多國(guó)家紛紛將其行政模式向“有限政府”的方向轉(zhuǎn)變,通過種種努力塑造“有限而有效”的政府。政府職能運(yùn)行空間的壓縮,無疑為公民個(gè)人的選擇留下了相對(duì)廣闊的空間,也為各種社會(huì)力量參與社會(huì)公共事務(wù)的管理提供了舞臺(tái)。個(gè)體參與公共事務(wù)的幾率和活性大大增加，與行政機(jī)關(guān)之間的交涉增多，由此產(chǎn)生的信賴價(jià)值以及信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)增多。具體到行政領(lǐng)域，行政行為公定力由“有限性”向“完全性”轉(zhuǎn)型，行政公定力涵射范圍擴(kuò)大，其主張行政行為一經(jīng)做出便可推定合法有效，這均為授益性行政行為的信賴保護(hù)提供了效力依據(jù)。

(二)行政行為主體之組織法分析

當(dāng)前法治社會(huì)，行政組織結(jié)構(gòu)需以公共利益為本位，向服務(wù)與合作的關(guān)系轉(zhuǎn)變，行政主體與社會(huì)組織和個(gè)人之間的信賴關(guān)系逐漸建立并且日益密切。新型組織結(jié)構(gòu)并未突破原有行政管理理論，而是在原有的框架內(nèi)對(duì)行政事務(wù)法治化的動(dòng)態(tài)調(diào)整。

行政機(jī)構(gòu)的組建按照不同職能加以區(qū)分。對(duì)于絕對(duì)管理的事務(wù)，由法定機(jī)構(gòu)享有職權(quán)，這類事務(wù)的行政主體主要系依法管理社會(huì)，例如交警部門管理交通，稅務(wù)部門依法征稅，此類社會(huì)事務(wù)管理屬于“公私對(duì)立”模式。但隨著法治社會(huì)的推進(jìn)，針對(duì)國(guó)家資源類的管理逐步走向合作化模式，即通過審批，將相應(yīng)權(quán)限賦予個(gè)體或組織，形成“公私合作”模式進(jìn)行管理，如通過行政許可，賦予相應(yīng)組織或個(gè)人開采資源的權(quán)利。該種模式也被學(xué)者稱為“激勵(lì)型監(jiān)管”，且該類監(jiān)管下因行政機(jī)關(guān)撤銷、廢止經(jīng)濟(jì)誘因給付時(shí)產(chǎn)生信賴?yán)姹Ｗo(hù)。(12)李沫：《激勵(lì)型監(jiān)管信賴保護(hù)的立法思考》，《法學(xué)》2018年第8期。

概言之，合作模式下的組織構(gòu)造可實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源最大化，這也證實(shí)了Stein, Amy L.“資源重組的模式是向更具競(jìng)爭(zhēng)力的形式演變”的觀點(diǎn)。(13)Stein,Amy L.，Distributed Reliability，University of Colorado Law Review,Vol.87,3，2016。如此，產(chǎn)生于合作模式的授益性組織的行為可強(qiáng)化相對(duì)人對(duì)政府的信賴，反之其也因此受益，形成良性循環(huán)的方式促進(jìn)社會(huì)實(shí)質(zhì)正義。這也正是對(duì)法律安定性的考察，法律安定的標(biāo)準(zhǔn)是以人民利益的所在為判斷,其“安定”乃是對(duì)人民有利的安定,若法律的變更更加有利于增進(jìn)此種利益,則國(guó)家法律及政府的行為也沒有絕對(duì)“安定”的必要;而此處的人民利益之所以能夠?qū)剐问缴虾戏ㄇ覍?shí)質(zhì)上合理的政府行為,乃是由于此種利益并非憑空產(chǎn)生,而正是基于對(duì)政府的信賴而產(chǎn)生的。該行為不僅可以促進(jìn)雙方組織之間的信任，同時(shí)也有利于失衡時(shí)對(duì)信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)。

(三)授益性行政行為之特殊屬性

由撤銷或廢止行政行為衍生的行政賠償案件，之所以存在信賴保護(hù)，系因其行為的方式、過程與結(jié)果均與負(fù)擔(dān)性行政行為有所不同。

行為方式的雙邊性。從行為方式上看，授益性行為與負(fù)擔(dān)性行為的單邊性不同，其具有雙邊性，這是指授益性行為主要由相對(duì)人申請(qǐng)作出，非行政機(jī)關(guān)依職權(quán)單方?jīng)Q定。以“K公司與B市自然資源局行政賠償案”(14)參見(2019)吉06行賠終1號(hào)。為例，K公司向B市自然資源局申請(qǐng)采礦許可，B市自然資源局經(jīng)審查，為其頒發(fā)采礦許可證。相較之下，負(fù)擔(dān)行為的單邊性則體現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)可依職權(quán)單邊作出，如行政處罰。故授益性行為方式的雙邊性促使其理應(yīng)區(qū)別單邊性的負(fù)擔(dān)性行政行為。

行為過程的協(xié)商性。授益行為的雙邊性涵蓋了授益性行為作出時(shí)雙方協(xié)商的過程，上述案例中，K公司與B市自然資源局在“申請(qǐng)+審核+確認(rèn)+頒證”的過程實(shí)則是行為雙方主體協(xié)商的過程。其類似于平等雙方主體簽訂合同的過程，其中含有雙方意思自治的因素，如K公司享有申請(qǐng)與否的自由。在完全公定力理論的支撐下，雙方協(xié)商時(shí)又應(yīng)遵守誠(chéng)實(shí)信用與依法行政原則。為此，多重理論規(guī)制下的行為效力，按照“舉輕以名重”之原則，理應(yīng)比單一誠(chéng)信原則或依法行政原則規(guī)制下的行為效力更強(qiáng)，保護(hù)范圍更寬。

行為結(jié)果的授益性。從名稱概念上看，行為結(jié)果的授益性指行為具有賦予相對(duì)人某種權(quán)益的屬性，或?yàn)榧兾镔|(zhì)利益或?yàn)樾袨橹畽?quán)益。其撤銷后致使相對(duì)人本該獲得的權(quán)益消失，面臨權(quán)益受損之情形。臺(tái)灣地區(qū)《行政程序法》將授益行為被撤銷后產(chǎn)生的授益返還之因界定為“公法上的不當(dāng)?shù)美?，并在?27條規(guī)定，“授予利益之行政處分，經(jīng)撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時(shí)，受益人應(yīng)返還因該處分所受領(lǐng)之給付。其行政處分經(jīng)確認(rèn)無效者，亦同”(15)林明鏘：《撤銷授益行政處分之返還義務(wù)與執(zhí)行》，《法學(xué)教室》2019年第165期。。意在言之，授益相對(duì)人因過錯(cuò)導(dǎo)致授益行為被撤銷，基于公法上的不當(dāng)?shù)美?，其?yīng)當(dāng)返還已授益之成果。不容忽視的困惑是，不當(dāng)?shù)美哂须p向性，若因行政機(jī)關(guān)的過錯(cuò)導(dǎo)致授益行為被撤銷，相對(duì)人交納的申請(qǐng)費(fèi)、對(duì)價(jià)款等各項(xiàng)財(cái)產(chǎn)支出是否亦可基于行政機(jī)關(guān)不當(dāng)?shù)美?，?qǐng)求返還？

由此可見，相對(duì)人對(duì)授益性行為的信賴無論從行政行為完全公定力理論或是行政組織結(jié)構(gòu)以及授益行政行為特殊屬性來看，其作為獨(dú)立法益，當(dāng)受到行政機(jī)關(guān)肆意撤銷或者廢止時(shí)，理應(yīng)予以發(fā)揮信賴價(jià)值之效用，受到信賴保護(hù)。

二、信賴?yán)姹Ｗo(hù)實(shí)務(wù)的多維透視

實(shí)務(wù)中是否存在法律的缺位、法律保護(hù)的失范，是探討將信賴?yán)婕{入賠償范圍的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。筆者在中國(guó)裁判文書網(wǎng)、法信網(wǎng)和北大法寶等網(wǎng)站，以“賠償案件+行政賠償+判決書+信賴?yán)妗睘闂l件，時(shí)間截至2020年5月21日，檢索到就信賴?yán)媸欠癖Ｗo(hù)作出實(shí)體審理的行政賠償糾紛共計(jì)112件。故以此為實(shí)證樣本，透視信賴?yán)孀R(shí)別的失范現(xiàn)狀。

表1 樣本案件分布情況

(一)認(rèn)定維度：構(gòu)成要素莫衷一是

信賴?yán)媸紫扔擅绹?guó)著名法學(xué)家富勒提出，他認(rèn)為，“對(duì)信賴予以賠償須被視為一種獨(dú)立利益”(16)L.L.Fuller & William R.Perdue,JR. ,The Reliance Interest in Contract Damages,Yale Law Journal,Vol.46,1936。。我國(guó)大陸地區(qū)判決書中第一次使用信賴?yán)媸窃?005年最高人民法院公布的“益民公司訴河南省周口市等行政行為違法案”。隨之在實(shí)用主義指引下，形成了信賴?yán)姹Ｗo(hù)的要素模式，但對(duì)于各要素的識(shí)別歷經(jīng)了“三要素、四要素、五要素、六要素”等模式(詳見表2)，至今仍未形成共識(shí)，理論認(rèn)知與司法現(xiàn)實(shí)的不匹配嚴(yán)重限制了相關(guān)實(shí)務(wù)問題的解決。

表2 信賴?yán)嬲J(rèn)定要素的分析

(二)適用維度：保護(hù)規(guī)則無所適從

法律通過解釋方可發(fā)揮指引實(shí)踐之功能。具體就信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)而言，其保護(hù)的范圍、方式與標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)存在合理清晰的邊界。既要保護(hù)當(dāng)事人的信賴價(jià)值，又要防止信賴?yán)娴臄U(kuò)大化，造成法律適用的失范。當(dāng)前信賴?yán)姹Ｗo(hù)規(guī)則無所適從之實(shí)然，造就了實(shí)踐適用維度之困境。

1.保護(hù)行為涵攝范圍過寬

樣本案件中，涉及信賴?yán)媸欠裼枰再r償?shù)男姓袨榭腕w總體可分為5大類(見圖1)。首先占比最高的是頒證確權(quán)類行為(占比43.38%)，土地管理類行為(占比31.28%)次之，居中占比的系行政協(xié)議類行為(占比18.16%)，以金錢為特征的特殊利益類行為(占比13.12%)位居其下，還有一些其他類似行政協(xié)助的行政行為，占比最小，僅為6%。按行為結(jié)果劃分，既有行政負(fù)擔(dān)性行為，又有授益性行為；按行為是否積極劃分，又可分為行政作為與不作為。實(shí)務(wù)中，信賴行為涵攝范圍寬泛，種類繁雜，迫使信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)逐漸成為社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)口袋。

圖1 樣本中信賴?yán)姹Ｗo(hù)涉及的行政行為種類與數(shù)量

2.異案保護(hù)方式同一化

理論上對(duì)信賴?yán)姹Ｗo(hù)方式有損失賠償、存續(xù)保護(hù)和過渡性安排三種。其中，存續(xù)保護(hù)則是指限制行政機(jī)關(guān)對(duì)信賴基礎(chǔ)作出不利于相對(duì)人之行為的變更或撤銷，維持原有的社會(huì)秩序狀態(tài)。亦有學(xué)者將其視為最有利于相對(duì)人的保護(hù)方式，也是信賴?yán)姹Ｗo(hù)的本源。(17)蔣成旭：《存續(xù)力理論視野下的信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則》，《東方法學(xué)》2016年第4期。同時(shí)，也有專家提出為避免不同行為的劇烈沖擊，保障新秩序的有序?qū)崿F(xiàn)，可設(shè)定過渡性措施。(18)耿寶建、王亞平：《法規(guī)變動(dòng)與信賴?yán)姹Ｗo(hù)》，《法學(xué)》2011年第3期。但實(shí)踐中，信賴?yán)姹Ｗo(hù)方式如表3所示，呈現(xiàn)同一化現(xiàn)象，集中體現(xiàn)為以損失賠償?shù)谋Ｗo(hù)方式，不考量相對(duì)人之利益保護(hù)強(qiáng)弱。

表3 三組信賴?yán)娌门薪Y(jié)果的對(duì)比

3.同案保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

這里的同案指的是相同或同類案件，其中，同類案件可概括為兩個(gè)不同的行政相對(duì)人均獲得了類似瑕疵行政確權(quán)的情形，例如國(guó)有土地使用權(quán)登記與房屋所有權(quán)登記。通過梳理實(shí)踐，可將賠償標(biāo)準(zhǔn)概括為重置成本與市場(chǎng)價(jià)值兩種，具體劃分為四種：標(biāo)的物完成時(shí)的重置成本、賠償訴訟時(shí)的重置成本、標(biāo)的物當(dāng)年的市價(jià)和賠償訴訟時(shí)的市價(jià)。在此，試舉行政登記兩個(gè)典型案例為證。在李某訴E縣人民政府一案(19)參見(2019)豫11行賠初83號(hào)。中，因第三人提起行政復(fù)議，E縣人民政府頒給李某的《集體土地使用證》被撤銷。法院判決E縣人民政府支付李某購(gòu)房款損失52 000元，自2010年8月開始按照每年2460元計(jì)算涉案房屋至拆除時(shí)的土地租賃費(fèi)用。而在桂某訴F房產(chǎn)管理局一案(20)參見(2018)內(nèi)2921行賠初1號(hào)。中，桂某基于對(duì)房產(chǎn)登記機(jī)關(guān)所辦抵押登記行為的信賴，為某公司發(fā)放貸款，由于該公司無力償還借款，致使原告遭受損失。法院認(rèn)為桂某和F房管局均存在過錯(cuò)，桂某存在審查不嚴(yán)格的過錯(cuò)，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。F房管局未盡合理審慎職責(zé)，對(duì)未建好的房屋進(jìn)行登記發(fā)證并辦理抵押登記手續(xù)。依據(jù)過錯(cuò)程度，酌情確定賠償比例，F(xiàn)房管局承擔(dān)原告財(cái)產(chǎn)損失總額10%的賠償責(zé)任。

兩案例同為行政登記確權(quán)行為，均可產(chǎn)生信賴?yán)姹Ｗo(hù)機(jī)會(huì)，前者采用“購(gòu)房款損失”與“土地租賃費(fèi)”為賠償標(biāo)準(zhǔn)。換言之，其采用的是重置成本，追求的是損害填補(bǔ)之功能；然而，后者采用的系“按10%的比例承擔(dān)賠償責(zé)任”之標(biāo)準(zhǔn)，形成了過錯(cuò)賠償責(zé)任，其賠償責(zé)任遠(yuǎn)大于損害填補(bǔ)功能之重置成本的賠償。類案保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，嚴(yán)重影響信賴?yán)姹Ｗo(hù)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，也不利于實(shí)質(zhì)化解爭(zhēng)議，反而加大了顯失公平和同案異判的風(fēng)險(xiǎn)。

(三)裁判維度：說理行文眾說紛紜

樣本案件中多數(shù)裁判文書就信賴?yán)嬗枰再r償?shù)恼f理籠統(tǒng)且不夠充分，尤其是對(duì)信賴基礎(chǔ)與值得信賴保護(hù)之基本事實(shí)的合法性與合理性一帶而過，甚至有些僅是引用了信賴?yán)姹Ｗo(hù)的概念而未進(jìn)行任何說理，如表4中吳某訴T市人民政府案。眾說紛紜的說理方式集中體現(xiàn)為四種行文范式：“要件簡(jiǎn)介+結(jié)論”、“要件詳細(xì)+結(jié)論”、“無要件+有結(jié)論”和“無要件+無結(jié)論”。為展現(xiàn)裁判文書說理的客觀現(xiàn)狀，筆者通過對(duì)112份樣本案件進(jìn)行系統(tǒng)抽樣，整理5個(gè)樣本，如表4所示。

表4 信賴保護(hù)裁判說理的樣本展示

由上表可知：信賴?yán)姹Ｗo(hù)具有現(xiàn)實(shí)依據(jù)，但也存在認(rèn)定與適用的失范窘境，其根源于信賴?yán)嬲J(rèn)定要素與保護(hù)規(guī)則的模糊性。意在言之，如何把握信賴?yán)姹Ｗo(hù)的“抽象尺度”是對(duì)其予以合理保護(hù)的關(guān)鍵，即明確信賴?yán)姹Ｗo(hù)的認(rèn)定要素，重塑信賴?yán)姹Ｗo(hù)邊界是保障其規(guī)范適用，實(shí)現(xiàn)授益性行政賠償案件實(shí)質(zhì)與程序雙重公正價(jià)值的應(yīng)選之路。

三、信賴?yán)姹Ｗo(hù)要素的司法識(shí)別

信賴?yán)娴恼J(rèn)定是其準(zhǔn)確適用的前提，否則其適用規(guī)則將淪為無本之木。信賴?yán)姹Ｗo(hù)除具備一般侵權(quán)要件外，囿于其行為之特殊性，需重新厘清“侵權(quán)要素+受損要素+因果關(guān)系+免責(zé)要素”之內(nèi)涵。

(一)行政機(jī)構(gòu)立場(chǎng)下侵權(quán)要素之厘定

基于侵權(quán)責(zé)任法的一般原理，侵權(quán)要素成立與否直接左右信賴?yán)姹Ｗo(hù)的基礎(chǔ)。(1)行為主體屬“有權(quán)”機(jī)構(gòu)。賠償范圍的成立以準(zhǔn)確的賠償主體為前提，否則無法證成行政賠償?shù)谋匾?。意在言之，侵?quán)方應(yīng)當(dāng)是享有作出授益行政行為的行政機(jī)構(gòu)，非授益職責(zé)機(jī)構(gòu)作出的行政行為，不具有信賴基礎(chǔ)，這也是其作為適格被告的要素之一。(2)行為結(jié)果需具備授益屬性。具有授益職責(zé)的行政機(jī)構(gòu)并非只能做出授益性行為，當(dāng)其作出其他不具有授益屬性的行政行為時(shí)，相對(duì)人亦不能基于非授益行為產(chǎn)生信賴?yán)妗?3)行為效力被撤銷或廢止。授益性行為信賴保護(hù)的邏輯存在瑕疵，須被撤銷或者廢止。這也印證了楊代雄教授“效力有瑕疵的行為需以信賴原則為基礎(chǔ)，無瑕疵的行為一般無需求助信賴原則”之觀點(diǎn)。(21)楊代雄：《法律行為制度中的積極信賴保護(hù)》，《中外法學(xué)》2015年第5期。這亦是信賴原則區(qū)別于依法行政的原因之一。(22)劉飛：《信賴保護(hù)原則的行政法意義》，《法學(xué)研究》2010年第6期。意即，若授益行為完全合法，因無損而不引發(fā)保護(hù)爭(zhēng)議；反之，若因具有瑕疵被確認(rèn)違法，亦不存在信賴糾紛，其應(yīng)遵循違法賠償原則，產(chǎn)生范圍更廣的利益損害，如期待利益。(23)于韞珩：《違約責(zé)任中的信賴?yán)尜r償》，《環(huán)球法律評(píng)論》2015年第3期。故介于完全合法與完全違法間的效力即被撤銷或廢止是產(chǎn)生信賴?yán)姹Ｗo(hù)的效力情形。

(二)授益相對(duì)人立場(chǎng)下受損要素之界定

與侵權(quán)要素對(duì)應(yīng)的是受損要素，亦是影響賠償構(gòu)成的要件之一，正所謂，無受損的侵權(quán)不是實(shí)質(zhì)的侵權(quán)。在授益性行政賠償案件中，受損要素的厘定主要分為：(1)受損主體為具有行政利害關(guān)系的授益相對(duì)人。此處授益相對(duì)人需與授益行政行為有嚴(yán)格意義之直接利害關(guān)系，這也是該類賠償訴訟原告適格要件的要求。針對(duì)一些學(xué)者提出的“信賴?yán)鎽?yīng)適用牽連原則，輻射至行政法律關(guān)系外的第三人”的主張，(24)姚岳絨：《行政行為撤銷上的信賴連帶保護(hù)問題》，《華東政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2002年第5期。因我國(guó)行政訴訟法原告資格尚未擴(kuò)大解釋，相關(guān)第三人不滿足原告資格適格之要件，無法進(jìn)入實(shí)體審理，故對(duì)該觀點(diǎn)予以保留。(2)授益相對(duì)人為信賴表現(xiàn)。如上所述，授益行政行為的撤銷或廢止，才可能造就相對(duì)人信賴?yán)娴臏缡А５羰谝嫦鄬?duì)人未為信賴行為，如未處分財(cái)產(chǎn)或讓渡權(quán)利，則相當(dāng)于撤銷授益行政行為對(duì)其無影響，原有行政法律關(guān)系未予打破，撤銷后仍可恢復(fù)原有法律關(guān)系。簡(jiǎn)言之，在撤銷授益行政行為時(shí)，主張信賴?yán)姹Ｗo(hù)系出于對(duì)已破壞的原有行政法律關(guān)系進(jìn)行修復(fù)。(3)授益相對(duì)人基于善意且無重大過失的主觀目的下為信賴表現(xiàn)。與不對(duì)侵權(quán)主體主觀態(tài)度作出要求不同，對(duì)損害結(jié)果需要求受損主體善意且無重大過失，這是因?yàn)椴徽撉謾?quán)主體主觀態(tài)度如何，均無法突破行政行為公定力與行為屬性的效力范圍。但信賴?yán)姹Ｗo(hù)的是相對(duì)人基于信任行政機(jī)關(guān)作出授益行政行為而為信賴表現(xiàn)，爾后因該授益行為被撤銷所受損之情形，這也系對(duì)信賴?yán)姹Ｗo(hù)需識(shí)別授益相對(duì)人的主觀態(tài)度之緣由。惡意之下，無信任之初。

(三)假設(shè)因果關(guān)系的適用余地

因果關(guān)系是連接侵權(quán)要素與受損要素之間的橋梁，二者之間若無因果關(guān)系，則其各自為營(yíng)，一旦雙方之間存在某種因果關(guān)系，則其屬于完整閉合的侵權(quán)法律關(guān)系鏈。但由于信賴?yán)娴某橄笮裕湟蚬P(guān)系較一般侵權(quán)行為認(rèn)定更難。此時(shí)，引用假設(shè)因果關(guān)系從“真正原因+假設(shè)原因”厘定因果關(guān)系，(25)黃文煌：《論侵權(quán)法上的假設(shè)因果關(guān)系》，《中外法學(xué)》2011年第3期。這指在涉及假設(shè)因果關(guān)系的案件中存在兩個(gè)原因事實(shí)：其中一個(gè)原因事實(shí)對(duì)損害的發(fā)生具有事實(shí)上的原因力，被稱為真正原因；(26)王澤鑒：《侵權(quán)行為》，北京：北京大學(xué)出版社，2009年，第190頁。另一原因事實(shí)因無事實(shí)上的原因力，被稱為假設(shè)原因，但若不存在真正原因，該假設(shè)原因亦可導(dǎo)致同樣損害。但應(yīng)注意，假設(shè)原因只是對(duì)損害結(jié)果未產(chǎn)生事實(shí)上的原因力，其本身并非是假設(shè)或想象的事實(shí)。假設(shè)因果關(guān)系在認(rèn)定信賴?yán)鏁r(shí)，起排除作用。

(四)免責(zé)要素

針對(duì)撤銷授益行政行為造成損害情形的免責(zé)要素，臺(tái)灣地區(qū)《行政程序法》第119條規(guī)定了三種情形：(1)以欺詐、脅迫或賄賂方法，使行政機(jī)關(guān)為行政處分者；(2)對(duì)重要事項(xiàng)提供不正確或不完全陳述，致行政機(jī)關(guān)作出違法處分者；(3)明知行政處分違法或因重大過失而不知者。(27)林明鏘：《授益行政處分之撤銷》，《裁判時(shí)報(bào)》2018年第74期。我國(guó)也有學(xué)者提出對(duì)類似惡意情形不予保護(hù)的主張，例如“一般善意的信賴值得保護(hù)，惡意的信賴則不值得保護(hù)”(28)耿寶建、王亞平：《法規(guī)變動(dòng)與信賴?yán)姹Ｗo(hù)》。。同時(shí)，該類免責(zé)要素在我國(guó)《行政許可法》第69條第2款亦可見。

為此，就信賴?yán)姹Ｗo(hù)的免責(zé)要素可結(jié)合不可抗力，從授益相對(duì)人存在故意或重大過失方面按照我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)《行政程序法》設(shè)置為：以欺詐、脅迫或者賄賂等違法手段，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)作出授益行為；對(duì)重要事實(shí)，故意提供不正確資料或者作虛假陳述，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)在認(rèn)知錯(cuò)誤的情形下才作出授益行為；明知信賴行為不合法或者明顯違法而故意不知。故授益性行政賠償案件中信賴?yán)孀R(shí)別的要素可整體如表5所示。

表5 授益性行政賠償案件信賴?yán)鎿p害的要素識(shí)別

四、信賴?yán)姹Ｗo(hù)規(guī)則的適用邊界

繼明確信賴?yán)姹Ｗo(hù)要素之后，如何立足“平衡保護(hù)”理念，確定賠償范圍、標(biāo)準(zhǔn)和方式成為合理保護(hù)信賴?yán)娴年P(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。

(一)以可預(yù)見規(guī)則劃定信賴?yán)尜r償范圍

可預(yù)見規(guī)則最早出現(xiàn)在《論債法》，(29)王利明、崔建遠(yuǎn)：《合同法新論·總則》，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2000年，第764頁。系指違約損害賠償責(zé)任不得超過違約方在訂立合同時(shí)已經(jīng)預(yù)見到的因違約造成的損失，而后該原則被作為違約責(zé)任中限制賠償范圍的一個(gè)基本標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)家賠償中，界定撤銷或廢止授益行政行為造成信賴?yán)鎿p害的賠償范圍時(shí)亦可參照該原則，以撤銷機(jī)關(guān)可預(yù)見的損失為限。而就以何種標(biāo)準(zhǔn)確定撤銷機(jī)關(guān)可預(yù)見之爭(zhēng)議，由于其具備行政權(quán)的加持，該特殊性理應(yīng)使其適用比自然人主體更高的標(biāo)準(zhǔn)。然而，采用合理人之標(biāo)準(zhǔn)來衡量其能否預(yù)見是對(duì)撤銷機(jī)關(guān)的最低要求，也正因?yàn)槿绱耍?dāng)撤銷授益性行政行為時(shí)，撤銷機(jī)關(guān)應(yīng)為自身應(yīng)予預(yù)見之信賴?yán)娴膿p害承擔(dān)賠償責(zé)任。

可預(yù)見規(guī)則與因果關(guān)系緊密相連，直接因果關(guān)系屬確定可預(yù)見范圍，假設(shè)因果關(guān)系是可預(yù)見規(guī)則的邊界。簡(jiǎn)言之，假設(shè)因果關(guān)系之外的損害結(jié)果屬于可預(yù)見規(guī)則的排除范圍。這也側(cè)面佐證了信賴?yán)尜r償不以“履行利益”為限之觀點(diǎn)。(30)尚連杰：《信賴?yán)尜r償以履行利益為限嗎？》，《政治與法律》2017年第11期。因?yàn)槁男欣娌灰欢▽倏深A(yù)見范圍。 經(jīng)樣本統(tǒng)計(jì)，綜合樣本案件，統(tǒng)計(jì)出12種可能涉及信賴的利益損害，依照一般人的可預(yù)見性劃定撤銷機(jī)關(guān)因撤銷行為造成授益相對(duì)人信賴?yán)鎿p害賠償?shù)目赡芊秶?詳見圖2)。

圖2 可預(yù)見規(guī)則下信賴?yán)姹Ｗo(hù)的可能范圍

(二)以利益平衡原則配適信賴?yán)尜r償方式

信賴?yán)尜r償方式一般分為損害賠償、存續(xù)保護(hù)和過渡性措施，每一方式均有獨(dú)立合理性，個(gè)案賠償方式的選擇制約法律效果的實(shí)現(xiàn)。作為法經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心原則，利益平衡指出法律是社會(huì)整體利益資源的分配書，其應(yīng)平衡個(gè)體經(jīng)濟(jì)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)和國(guó)家經(jīng)濟(jì)的關(guān)系。信賴?yán)嬉鄬倭⒆闵鐣?huì)本位與權(quán)利救濟(jì)，衡量個(gè)體利益、社會(huì)利益與國(guó)家利益之間關(guān)系的支點(diǎn)，其實(shí)則系恰當(dāng)配適賠償方式的指引。

具體而言，通過與國(guó)家、社會(huì)公共利益相比，當(dāng)信賴?yán)娌粫?huì)折損國(guó)家或個(gè)人利益時(shí)，選擇通過存續(xù)保護(hù)的方式較為恰當(dāng)；當(dāng)信賴?yán)鎳?yán)重影響國(guó)家利益或社會(huì)公共利益時(shí)，選擇通過滅失該授益行為而賠償損害的方式更為合理；當(dāng)信賴?yán)娌粫?huì)影響國(guó)家與社會(huì)利益，但又不利于今后的發(fā)展時(shí)，可采用過渡性行政措施的保護(hù)方式。如此，選擇合理配適的保護(hù)方式，保障每一賠償方式的社會(huì)效果最大化。

表6 信賴?yán)尜r償方式合理配適

(三)以比例原則明晰信賴?yán)尜r償標(biāo)準(zhǔn)

比例原則原系指警察作出行政行為不能實(shí)施不必要的行政行為。(31)王蕾：《比例原則在美國(guó)合憲性審查中的類型化運(yùn)用及其成因》，《比較法研究》2020年第1期。其發(fā)源德國(guó)根生美國(guó)，系源于1985年的Barbie 案，(32)Barbie v. Connele,113U. S .2,31(1985)。該案指出警察應(yīng)在盡可能小的情況下實(shí)施權(quán)力，而真正體現(xiàn)比例原則精髓的系1905年Lochner 案，(33)Lochner v. New York ,198U. S .45,56(1905)。其指出糕點(diǎn)店限制工作時(shí)間之手段與維護(hù)面包師健康之目的因不具備更為直接的必要性，被認(rèn)定為侵權(quán)。然而，基于授益性行為產(chǎn)生的信賴?yán)尜r償亦有賦予撤銷機(jī)關(guān)義務(wù)之負(fù)擔(dān)屬性，故確定其賠償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，可引入比例原則，即司法機(jī)關(guān)確認(rèn)賠償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)需考量給付賠償與監(jiān)督肆意撤銷行為之間的合理程度，不能無限擴(kuò)大司法機(jī)關(guān)確定賠償標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)利。誠(chéng)然，也有學(xué)者認(rèn)為比例原則本就適用于授益行政行為。(34)梅楊：《比例原則的適用范圍和限度》，《法學(xué)研究》2020年第2期。

基于前述信賴?yán)孀R(shí)別要素的界定，其中存在確定要素與相對(duì)確定要素，確定要素采用確定標(biāo)準(zhǔn)，清晰明了，但相對(duì)確定要素采用的相對(duì)確定標(biāo)準(zhǔn)仍然需要操作性指引，綜合上述表5可知其中相對(duì)確定要素(B2、B3、C1、C2、D1)可概括為“相對(duì)人主觀過錯(cuò)程度+行政行為原因力”的二元構(gòu)成，故通過該視角確定各相對(duì)確定要素之間的系數(shù)比例呈現(xiàn)可視化的動(dòng)態(tài)關(guān)系來計(jì)算應(yīng)予賠償?shù)臄?shù)額。

表7 比例原則下各相對(duì)確定要素的系數(shù)

囿于行政機(jī)關(guān)具備行政權(quán)的加持，處于強(qiáng)勢(shì)地位，其撤銷授益性行為衍生信賴?yán)娴馁r償需平衡監(jiān)督行政與權(quán)利救濟(jì)之使命，加之假設(shè)因果關(guān)系的介入，建議行政行為原因力高于相對(duì)人主觀過錯(cuò)的(7∶3)的系數(shù)模式，即采用S總 =(0.3a+0.7b)*100% 的公式進(jìn)行計(jì)算賠償?shù)姆蓊~。在此需要特別指出兩種特殊情形：(1)“全部過錯(cuò)+無原因力”(0.3*0+0.7*0=0)對(duì)應(yīng)完全免責(zé)情形；(2)“無主觀過錯(cuò)+無原因力”(0.3*1+0.7*1=100%)對(duì)應(yīng)完全賠償情形，也是信賴?yán)姹Ｗo(hù)的理想情形。而就“0—100%”區(qū)間的具體情形需要法官在相對(duì)穩(wěn)定的參照系數(shù)標(biāo)準(zhǔn)下，自由裁量。

(四)信賴?yán)姹Ｗo(hù)的個(gè)案演繹

為進(jìn)一步論證信賴?yán)姹Ｗo(hù)適用規(guī)則具有可行性，在此通過一則實(shí)例演繹法官在審理類似案件的審判邏輯與可能的裁判結(jié)果。根據(jù)前文中主張的信賴?yán)姹Ｗo(hù)要素與適用規(guī)則，法院經(jīng)審查受理?xiàng)l件后，對(duì)其損害賠償實(shí)質(zhì)審查時(shí)，可參照如下邏輯。

圖3 信賴?yán)姹Ｗo(hù)的審判邏輯

值得注意的是計(jì)算賠償份額時(shí)，除“0.3*0+0.7*0=0”外，其他情形需逐步滿足前項(xiàng)“識(shí)別要素+保護(hù)范圍”之條件，在考量保護(hù)方式時(shí)，借用利益平衡原則(F1、F2、F3)，當(dāng)符合F1時(shí)，可適用“S總 =(0.3a+0.7b)*100% ”計(jì)算賠償份額。在此，以表4中P廣告公司訴Q鎮(zhèn)政府案為例，H園林公司經(jīng)許可后，相關(guān)設(shè)備支出屬可預(yù)見范圍，其后被證實(shí)價(jià)格為10 000元，但因個(gè)人“未充分調(diào)查市場(chǎng)價(jià)格導(dǎo)致購(gòu)買價(jià)格偏高”之輕微過失，故該項(xiàng)賠償份額為7500元。

整體而言，授益性行政行為基于行政公定力、行政主體與行為自身的特殊性，存在信賴之理論依據(jù)。雖實(shí)務(wù)存在保護(hù)失范，但不可否認(rèn)其應(yīng)予保護(hù)之現(xiàn)實(shí)需求。故從“主體+行為”的二元視角，界定信賴?yán)孀R(shí)別要素，同時(shí)根據(jù)可預(yù)見規(guī)則、利益平衡原則與比例原則設(shè)置其適用規(guī)則，并通過個(gè)案演繹其可適用性。

維護(hù)法安定性與保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益是國(guó)家賠償遵循的圭臬。將信賴?yán)婕{入國(guó)家賠償范圍并合理界定其賠償?shù)姆秶⒎绞?、?biāo)準(zhǔn)之適用邊界，并未背離國(guó)家賠償理論，僅系合理協(xié)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)與權(quán)利救濟(jì)。本文懷以開放謹(jǐn)慎之理性，探尋信賴?yán)姹Ｗo(hù)的理論根據(jù)，經(jīng)透視授益性行政賠償案件，審視其現(xiàn)實(shí)依據(jù)與實(shí)務(wù)困境，進(jìn)而從“主體+行為”的二元視角分析認(rèn)定要素，并結(jié)合可預(yù)見規(guī)則、利益平衡原則與比例原則，構(gòu)建信賴?yán)姹Ｗo(hù)的適用規(guī)則，集中論證國(guó)家賠償中信賴?yán)姹Ｗo(hù)的合理性及其限度，為維護(hù)法的安定性與實(shí)質(zhì)正義拋磚引玉。