于善甫

摘要：河南省際邊界區(qū)域共涉及7省32個地市，常住人口1.71億。因為歷史及現(xiàn)實的多重原因，該區(qū)域發(fā)展水平大多低于其省內(nèi)其他地區(qū)，是新時代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點和難點區(qū)域，推動該區(qū)域協(xié)同發(fā)展具有極其重要的意義。文章在對推動河南省際邊界區(qū)域協(xié)同發(fā)展充分論證的基礎(chǔ)上，結(jié)合該區(qū)域當(dāng)前發(fā)展中存在的問題，從錯位互補(bǔ)發(fā)展、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、生態(tài)綠色發(fā)展、共享發(fā)展和完善支持政策體系等方面提出了對策建議。

關(guān)鍵詞：中部地區(qū);省際邊界區(qū)域;協(xié)同發(fā)展

2021年7月22日，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于新時代推動中部地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》）發(fā)布，為新時代推動中部地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展謀篇布局，為中部地區(qū)勾勒出一幅宏偉發(fā)展藍(lán)圖?！兑庖姟返谌糠值谑豢蠲鞔_提出，要推動省際協(xié)作和交界地區(qū)協(xié)同發(fā)展，要建立健全中部地區(qū)省際合作機(jī)制。河南省與六省接壤，邊界線綿延2994公里，省際邊界區(qū)域共涉及7省32個地市。由于多重原因，省際邊界區(qū)域發(fā)展水平大多低于省內(nèi)其他地區(qū)，是新時代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點和難點地區(qū)。

一、推動河南省際邊界區(qū)域協(xié)同發(fā)展的意義

河南省際邊界區(qū)域共涉及省內(nèi)地市12個，分別是安陽、濮陽、開封、商丘、周口、駐馬店、信陽、南陽、三門峽、濟(jì)源、焦作、新鄉(xiāng)等地，省外地市20個，分別為邯鄲、聊城、菏澤、泰安、濟(jì)寧、宿州、淮北、亳州、阜陽、六安、黃岡、孝感、隨州、襄陽、十堰、商洛、渭南、長治、晉城、運(yùn)城等。該區(qū)域面積達(dá)37.32萬平方公里，人口1.71億，推動該區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展對構(gòu)建雙循環(huán)新發(fā)展格局、推動鄉(xiāng)村振興、中部地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展和實現(xiàn)共同富裕等均具有重要意義。

（一）有利于構(gòu)建國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局

2020年5月14日，中央政治局常委會會議提出，要充分發(fā)揮中國超大規(guī)模市場優(yōu)勢和內(nèi)需潛力，構(gòu)建國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。這是新時代黨中央主動應(yīng)對國內(nèi)外環(huán)境變化，全面審視我國發(fā)展現(xiàn)狀后做出的重大戰(zhàn)略謀劃，其中擴(kuò)大內(nèi)需是戰(zhàn)略基點，是構(gòu)建形成新發(fā)展格局的核心動力和基礎(chǔ)條件。擴(kuò)大內(nèi)需就要關(guān)注人口體量和收入水平，河南省際邊界區(qū)域現(xiàn)有人口1.71億，人口超過500萬的地區(qū)有18個，期中阜陽、濟(jì)寧、菏澤、邯鄲、周口5市人口在800萬上，南陽人口突破1000萬。這些地區(qū)雖然整體發(fā)展水平不高，但人口基數(shù)大，內(nèi)需潛力足，通過區(qū)域協(xié)同發(fā)展增加該區(qū)域人口收入水平，將為擴(kuò)大內(nèi)需構(gòu)建雙循環(huán)新發(fā)展格局提供強(qiáng)大支撐。

（二）有利于推動鄉(xiāng)村振興實現(xiàn)共同富裕

“三農(nóng)”問題是關(guān)系國計民生的根本性問題，共同富裕是社會主義發(fā)展的本質(zhì)要求，黨的十九屆五中全會對實現(xiàn)共同富裕作出了新的重大戰(zhàn)略安排，全面實現(xiàn)共同富裕尤其要重點關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后的省際邊界區(qū)域。當(dāng)下，人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾在鄉(xiāng)村表現(xiàn)尤為明顯，省際邊界區(qū)域由于歷史和現(xiàn)實的問題這種矛盾更加突出。2019年我國人均GDP為70892元，而河南省際邊界區(qū)域32個地級市（省直轄市）人均GDP不到全國平均水平的70%，要實現(xiàn)全體人民共同富裕的目標(biāo)，就必須關(guān)注、支持省際邊界這一特殊地區(qū)的發(fā)展，這一地區(qū)也是鄉(xiāng)村振興的重點和難點，所以推動省際邊界區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵。

（三）有利于推動黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展

黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展是重大國家戰(zhàn)略，是黨中央進(jìn)一步完善全國發(fā)展格局的戰(zhàn)略布局，對推動沿黃省市區(qū)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。河南省際邊界區(qū)域沿黃地區(qū)（市）共有運(yùn)城、渭南、聊城、濟(jì)寧、泰安、菏澤、焦作、新鄉(xiāng)、濮陽、開封、三門峽、濟(jì)源等地區(qū)12個，區(qū)域面積超過10萬平方公里、常住人口6000萬，推動黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展要堅持生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展，要上下游、左右岸統(tǒng)籌謀劃，就必須統(tǒng)籌沿黃地區(qū)政策協(xié)同，聯(lián)合治理，要有“一盤棋”思想，注重整體性、協(xié)同性和系統(tǒng)性。省際邊界區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，生態(tài)環(huán)境約束大，是推動黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的重中之重。

（四）有利于夯實中部地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)

《中共中央 國務(wù)院關(guān)于新時代推動中部地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的意見》是新時代國家對中部地區(qū)發(fā)展的重大戰(zhàn)略部署，對推動省際協(xié)作、交界地區(qū)協(xié)同發(fā)展及建立健全中部地區(qū)省際合作機(jī)制做了專門部署。河南與六省接壤，邊界線綿延曲折，省際邊界區(qū)域有32個地級市，是中部地區(qū)發(fā)展相對落后的區(qū)域。該區(qū)域落后既有行政區(qū)劃的原因，又受自然資源、文化維系等因素的影響，主要表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體滯后、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不優(yōu)且同質(zhì)化嚴(yán)重、城鎮(zhèn)化率普遍較低、生態(tài)保護(hù)壓力大、區(qū)域發(fā)展協(xié)同性不足等問題，已嚴(yán)重影響到了中部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定，只有認(rèn)真梳理問題，找到問題的根源，才能對癥下藥，推動其健康發(fā)展，實現(xiàn)后發(fā)趕超。促進(jìn)該區(qū)域融合互補(bǔ)、錯位、協(xié)同發(fā)展，在發(fā)展中相互賦能，對推動我國中部地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

二、河南省際邊界區(qū)域發(fā)展中存在的問題

（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平明顯偏低

河南省際邊界區(qū)域經(jīng)過多年的發(fā)展，在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)布局、生態(tài)保護(hù)、人均收入、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等各方面均取得了較好的發(fā)展，但這種發(fā)展是相對的，是縱向比較的結(jié)果，若與各自省內(nèi)其他非邊界區(qū)域相比，發(fā)展仍然是落后的。偏離各自省會城市或經(jīng)濟(jì)中心城市是省際邊界區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的主要原因，交界區(qū)域因為遠(yuǎn)離中心經(jīng)濟(jì)發(fā)展很難被輻射到。以河南為例，省際邊界地區(qū)除開封、濟(jì)源、焦作、新鄉(xiāng)四地市外其余8地市距離鄭州均在200公里以上（安陽距離鄭州199公里），其中信陽距離鄭州340公里，處于交界區(qū)域的縣（區(qū)）鄉(xiāng)鎮(zhèn)距離省會城市則更遠(yuǎn)，很難享受到省會中心城市的輻射帶動作用。河南省際邊界區(qū)域12個地區(qū)的主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)如表1所示，2019年河南省人均GDP為56388元，從中可以看出除焦作、濟(jì)源和三門峽三地外，其他9地區(qū)人均GDP均低于全省平均水平。

（二）城鎮(zhèn)化率普遍較低

2019年全國常住人口城鎮(zhèn)化率為60.6% ，河南省際邊界區(qū)域32個地市常住人口平均城鎮(zhèn)化率為53.37%（根據(jù)2019年已公開數(shù)據(jù)計算），低于全國平均水平7%。晉城、宿州、六安、阜陽、亳州、黃岡、商洛、濮陽、商丘、周口、駐馬店、信陽、南陽等13個地市常住人口平均城鎮(zhèn)化率低于50%，與全國平均水平差距較大。河南省際邊界區(qū)域32個地市常住人口平均城鎮(zhèn)化率高于全國平均水平的僅有淮北、襄陽、泰安、焦作、濟(jì)源5地市（濟(jì)源市常住人口僅有73.37萬人），其余27個地市均未達(dá)到全國平均水平，較低的城鎮(zhèn)化率已成為制約當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展的重要因素。

（三）產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化嚴(yán)重

省際邊界地區(qū)大多位于同一自然區(qū)域內(nèi)，一般具有相同的自然環(huán)境、水文氣象與地質(zhì)構(gòu)造，這就導(dǎo)致大部分區(qū)域資源稟賦趨同，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似，區(qū)域同質(zhì)化無序競爭嚴(yán)重。因缺乏省際間溝通協(xié)作和統(tǒng)一規(guī)劃，各地在引進(jìn)或培育項目時往往是什么掙錢就干什么，極易形成區(qū)域之間惡性競爭，無法實現(xiàn)整體效益最大。省際邊界區(qū)域因為發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，產(chǎn)業(yè)要素集聚程度低，資本邊際收益率不高，在人才引進(jìn)、產(chǎn)業(yè)政策和招商引資中很難形成競爭優(yōu)勢，不但很難引入外部優(yōu)質(zhì)資源，本地發(fā)展資源也在不斷流失。這就造成各種優(yōu)勢資源不斷向省內(nèi)中心區(qū)域集聚，“虹吸效應(yīng)”不斷增強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展越來越好。邊緣地區(qū)資源外流必然帶來發(fā)展滯緩，基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療等投資也很難跟上，“馬太效應(yīng)”凸顯，后續(xù)發(fā)展缺乏動力。

（四）區(qū)域協(xié)同水平低

當(dāng)前，河南省際邊界區(qū)域協(xié)作水平不高、發(fā)展聯(lián)動不緊密、合作約束機(jī)制欠缺等問題非常突出。一是天然壁壘。河南省際邊界區(qū)域邊界多依山依水為界，黃河、秦嶺淮河、太行山、伏牛山等山川湖泊成了區(qū)劃邊界，形成區(qū)域合作聯(lián)系的天然屏障，協(xié)同發(fā)展難度大。二是行政壁壘。推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展是黨中央的明確要求，但因為行政體制和財稅政策的約束，在省際邊界區(qū)域各種行政籬笆還時隱時現(xiàn)，這既不利于構(gòu)建國內(nèi)大循環(huán)，也不利于推動區(qū)域協(xié)同發(fā)展。三是溝通機(jī)制不暢。當(dāng)前省際邊界區(qū)域建有一些溝通協(xié)作機(jī)制，如豫陜合作先行試驗區(qū)、豫鄂皖三省四站省際聯(lián)動合作機(jī)制、濟(jì)源運(yùn)城長治晉城省際合作試驗區(qū)、豫鄂兩省高速省際聯(lián)合共建機(jī)制等，但這些合作機(jī)制因為缺乏約束和評估，發(fā)揮的效果并不理想，亟須優(yōu)化。

三、推動河南省際邊界區(qū)域協(xié)同發(fā)展的建議

（一）找準(zhǔn)各自目標(biāo)定位，推動區(qū)域錯位、互補(bǔ)發(fā)展

一是發(fā)揮優(yōu)勢，找準(zhǔn)定位。河南省際邊界區(qū)域范圍廣泛，地域特征差異明顯，自然資源豐富，文化旅游資源突出，各地要結(jié)合自身實際，充分挖掘自身優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，找準(zhǔn)定位，打造自身特色品牌。二是注重分工合作、優(yōu)勢互補(bǔ)。河南省際邊界區(qū)域要注重合作與競爭的辯證統(tǒng)一，各相鄰地區(qū)因為自然和歷史原因，在長期的交往中鄉(xiāng)村合作中必然有競爭，競爭中有合作的關(guān)系，若不加強(qiáng)協(xié)調(diào)，很容易出現(xiàn)競爭大于合作的局面，最后兩敗俱傷。因此，省際邊界區(qū)域尤其要協(xié)調(diào)好地區(qū)間的競爭與合作，各地必須充分發(fā)揮各自比較優(yōu)勢，在產(chǎn)業(yè)體系、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)等方面深化分工，優(yōu)勢互補(bǔ)、錯位發(fā)展。三是做大做強(qiáng)優(yōu)勢，實現(xiàn)龍頭帶動。一方面，要結(jié)合自己的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)實施重點幫扶，通做大做強(qiáng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，形成產(chǎn)業(yè)集聚，增強(qiáng)區(qū)域影響力，從而帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展;另一方面，要通過引進(jìn)龍頭企業(yè)，推動本地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，充分發(fā)揮龍頭企業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈帶動作用，塑造區(qū)域發(fā)展新優(yōu)勢。

（二）依托區(qū)域重大戰(zhàn)略，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展

一是主動融入?yún)^(qū)域重大戰(zhàn)略。河南省際邊界區(qū)域擁有或緊鄰多個國家重大戰(zhàn)略，該區(qū)域大部分屬于中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的覆蓋范圍。北部靠近黃河區(qū)域可以深度參與黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略實施，靠近鄭州的地區(qū)要主動融入鄭州國家中心城市戰(zhàn)略，東部地區(qū)主動對接山東、安徽，南部地區(qū)主動融入武漢國家中心城市建設(shè)，西部地區(qū)主動融入西安國家中心城市，北部地區(qū)向京津冀靠攏。二是促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。借助該區(qū)域多個國際級城市群和都市圈建設(shè)的契機(jī)，各地要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)融合發(fā)展，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，以縣域為單元統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，大力發(fā)展一批特色小鎮(zhèn)，補(bǔ)齊縣城和小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)短板。三是要加快推動鄉(xiāng)村振興。要加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化水平，該地區(qū)大多為糧食主產(chǎn)區(qū)，要加快推動國家糧食生產(chǎn)核心區(qū)建設(shè)，確保國家糧食安全，圍繞現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)配套相關(guān)資源要素，打造特色優(yōu)勢農(nóng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展，完善涉農(nóng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升農(nóng)村居民幸福感。

（三）強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)，加快形成綠色生產(chǎn)生活方式

一是共同構(gòu)建生態(tài)安全屏障。河南省際邊界區(qū)域山水湖河居多，要統(tǒng)籌推進(jìn)山水林田湖草沙系統(tǒng)治理，持續(xù)探索踐行河長湖長制，加強(qiáng)黃河、淮河流域水土保持和生態(tài)修復(fù)，不斷增強(qiáng)黃河、淮河干支流沿岸城鄉(xiāng)防洪能力，做好生物多樣性系統(tǒng)保護(hù)。二是強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境聯(lián)保聯(lián)治。省際邊界區(qū)域多山多水，生態(tài)保護(hù)壓力大，聯(lián)保聯(lián)治困難多，要不斷探索創(chuàng)新交界區(qū)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償和生態(tài)損害賠償制度，夯實責(zé)任的同時調(diào)動各方積極性。三是倡導(dǎo)綠色發(fā)展。省際邊界區(qū)域要牢牢樹立綠水青山就是金山銀山的發(fā)展理念，利用自身特色探索綠色發(fā)展之路，可以因地制宜發(fā)展綠色小水電、風(fēng)能發(fā)電、分布式光伏發(fā)電，促進(jìn)生產(chǎn)生活向綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型。

（四）樹立共享發(fā)展理念，提升公共服務(wù)保障能力

共享是我國新時代五大發(fā)展理念之一，包括全民共享、全面共享、共建共享和漸進(jìn)共享四個方面，省際邊界區(qū)域要充分用好共享這一理念，用最低的成本帶來最好的收益，地方政府和企業(yè)事業(yè)單位要集中優(yōu)勢資源打造一批共享設(shè)施，如醫(yī)療、教育、文旅、水利、公共信息等，提升區(qū)域公共服務(wù)水平。要借助各類創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺，推動科技創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)就業(yè)。各地區(qū)通過信息、技術(shù)、公共資源共享共用，借助市場機(jī)制提升配置資源的效率，不斷加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理。通過聯(lián)合執(zhí)法，協(xié)同共管概述基礎(chǔ)設(shè)施和市場環(huán)境，推動各地特色產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

（五）完善支持政策體系，建立健全跟蹤落實機(jī)制

一是建立健全支持政策體系。要加強(qiáng)省際協(xié)調(diào)溝通，在省級、市級、縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級層面分別建立定期溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，及時解決邊界區(qū)域協(xié)同發(fā)展問題。二是進(jìn)一步加大對省際邊界區(qū)域的資金支持。中央和省級財政要繼續(xù)加大對省際邊界區(qū)域的轉(zhuǎn)移支付力度，支持該地區(qū)提升基本公共服務(wù)保障水平，要引導(dǎo)各類國有銀行加大對該地區(qū)進(jìn)入信貸支持，提升金融服務(wù)質(zhì)量。三是建立健全跟蹤落實機(jī)制。通過強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)和區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制建立，統(tǒng)籌做好省際邊界區(qū)域各類發(fā)展規(guī)劃，注重交接區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)和優(yōu)勢互補(bǔ)，避免無序競爭。通過定期跟蹤及時解決發(fā)展中遇到的問題，做到有問題就解決，不積累矛盾。

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*基金項目：河南省教育廳2021年度河南省高校哲學(xué)社會科學(xué)智庫研究項目“堅持?jǐn)U大內(nèi)需戰(zhàn)略促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展研究”（2021-ZKYJ-11）;河南省教育廳河南省第九批重點學(xué)科建設(shè)項目“區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)”（豫教高〔2018〕119號）。

（作者單位：黃河科技學(xué)院河南中原創(chuàng)新發(fā)展研究院）