摘要：近年來，長沙市在城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心建設(shè)方面取得了一定成果，基本格局初步形成，基礎(chǔ)設(shè)施初步完善，體系化建設(shè)初見成效。但依然存在要素投入和部門協(xié)調(diào)機制沒有形成、養(yǎng)老服務(wù)中心內(nèi)生動力不足等問題，制約著居家養(yǎng)老服務(wù)工作的進一步發(fā)展，不能滿足人們對美好養(yǎng)老生活的期待。文章結(jié)合實地調(diào)研、現(xiàn)場訪談和網(wǎng)絡(luò)調(diào)查提出解決思路：通過完善政府多元管理機制、健全多元投入保障機制和提升養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)化水平，提升居家養(yǎng)老服務(wù)中心建設(shè)品質(zhì)，化解目前城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心的建設(shè)及發(fā)展困境。

關(guān)鍵詞：城市社區(qū)；居家養(yǎng)老服務(wù)中心；人口老齡化

基金項目：2021年民盟湖南省委參政議政委托立項課題“多元視角下湖南省城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心建設(shè)規(guī)劃及政府購買服務(wù)補貼測算研究”（XMWTLX202114）。

作者簡介：龍江，長沙民政職業(yè)技術(shù)學(xué)院馬克思主義學(xué)院副教授（湖南長沙410004）。

中圖分類號：D669.3文獻標(biāo)識碼：A文章編號：2095-5103（2022）10-0089-04

為積極應(yīng)對形勢日趨嚴(yán)峻的人口老齡化，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)綱要》提出要構(gòu)建“居家社區(qū)機構(gòu)相協(xié)調(diào)，醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合”的養(yǎng)老服務(wù)體系。社區(qū)居家養(yǎng)老作為一種整合家庭養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老的綜合型的養(yǎng)老服務(wù)形式，因其熟悉便利、成本低廉，成為老人們的首選。2017年長沙市正式啟動社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心建設(shè)項目，經(jīng)過近五年探索，在制度層面出臺了一系列的配套政策，在實踐中初步形成了社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系化基本格局。筆者以多元化視角，以問題為導(dǎo)向，結(jié)合實地調(diào)研、現(xiàn)場訪談和互聯(lián)網(wǎng)平臺問卷調(diào)查，對長沙市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心建設(shè)成效和存在問題進行梳理和分析，并嘗試提出解決問題的對策和建議。

一、長沙市城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心建設(shè)成效顯著

（一）全市城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心建設(shè)格局基本形成

從2017年啟動建設(shè)至今，長沙市城市社區(qū)已初步形成了以家庭為基礎(chǔ)，以社區(qū)為依托，以社會保障制度為支撐，由政府基本公共服務(wù)、企業(yè)事業(yè)單位和社會組織提供的專業(yè)化服務(wù)、基層群眾性自治組織和志愿者提供的公益服務(wù)共同組成的，為居家老年人提供生活照料、家庭護理、精神慰藉等內(nèi)容的社會服務(wù)體系[1]。初步形成了每個街道建立一個綜合性的居家養(yǎng)老服務(wù)中心、每個社區(qū)建立一個社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心的基本格局。截至2021年年底，全市已建成社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心432家，基本覆蓋全市60.4%的社區(qū)。

（二）全市城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心設(shè)施建設(shè)初步完善

2020年底，長沙市政府在全市范圍內(nèi)確定了社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心建設(shè)基本方案。一是新建住宅按照每百戶建筑面積不少于30平方米的標(biāo)準(zhǔn)配套建設(shè)居家養(yǎng)老服務(wù)用房，且單處用房建筑面積不少于350平方米。已建成的住宅小區(qū)，按照每百戶配套20平方米的標(biāo)準(zhǔn)配套養(yǎng)老服務(wù)用房[1]。二是在全市范圍內(nèi)，對住宅小區(qū)的公共設(shè)施進行適老化改造，在老年人居住比例較高的多層住宅加裝電梯3000臺。三是社區(qū)開展康復(fù)輔助器具租賃服務(wù)。對納入特困供養(yǎng)、建檔立卡范圍的高齡、失能、殘疾老年人家庭以及計劃生育特殊家庭，實施適老化改造。

（三）全市城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系化建設(shè)初見成效

截至2020年底，長沙市各區(qū)均出臺了居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)清單，包含生活照料、醫(yī)療保健、緊急救助、文娛服務(wù)、家政服務(wù)、代辦服務(wù)、精神慰藉、信息服務(wù)8個方面40個服務(wù)項目的服務(wù)內(nèi)容，并制定了服務(wù)細則、規(guī)范服務(wù)流程和收費標(biāo)準(zhǔn)，形成了服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)收費公示制度[2]。同時，服務(wù)的專業(yè)化水平也實現(xiàn)了大幅度提升，專業(yè)社會工作者、社區(qū)工作者、社區(qū)醫(yī)生發(fā)揮各自專長，為社區(qū)居家老人提供專業(yè)化服務(wù)。

二、長沙市城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心建設(shè)存在的問題

（一）建設(shè)水平不高

由于場地、資金等方面的制約，長沙市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心普遍存在建設(shè)質(zhì)量不高的問題。根據(jù)2022年1月實施的《長沙市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》，街道應(yīng)建立綜合性的居家養(yǎng)老服務(wù)中心，社區(qū)應(yīng)設(shè)立居家養(yǎng)老服務(wù)站。但從實際情況來看，許多街道、社區(qū)受場地、資金等方面制約，沒有按規(guī)定建立，或者雖已建立但沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，如在硬件建設(shè)方面，一些老舊社區(qū)因為發(fā)展成熟，用地緊張，建設(shè)用地難以落實。即使落實了，但場地的選址、布局、設(shè)計、設(shè)施設(shè)備購置未充分考慮老年人的特點，不能滿足老年人的特殊需要。在運營方面，大多數(shù)養(yǎng)老服務(wù)中心專業(yè)化水平不高，僅憑情懷勉強經(jīng)營；在服務(wù)方面，大多數(shù)養(yǎng)老服務(wù)中心提供的服務(wù)比較簡單，形式不豐富，活動不精彩，對老年人的吸引力不夠。

（二）部門協(xié)調(diào)體制機制尚未形成

因其公益性特點，居家養(yǎng)老服務(wù)中心項目很難吸引有實力的社會資本投入，主要依靠政府投入，經(jīng)費較為緊張。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)涉及民政、財政、規(guī)劃、衛(wèi)生、人力資源和社會保障、市場監(jiān)督等政府部門，對于社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心建設(shè)問題，缺乏頂層設(shè)計、統(tǒng)籌規(guī)劃，上述部門存在各自為政、條塊分割問題，資源沒有得到有效整合，協(xié)同性未得到充分發(fā)揮。

（三）內(nèi)生動力不足

目前，長沙市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心建設(shè)主要采取公建民營、公建公營等形式。政府鼓勵有資質(zhì)的養(yǎng)老機構(gòu)進入社區(qū)，聯(lián)合經(jīng)營養(yǎng)老服務(wù)中心。但總的來說，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心經(jīng)營成本較高，盈利能力較弱，需要依靠其他方面的政府購買項目支持來維持運營，導(dǎo)致其內(nèi)生動力不足，表現(xiàn)為提供的服務(wù)簡單、專業(yè)化水平不高、管理人員等靠要思想嚴(yán)重、運營能力不強，不能積極地在市場中開拓進取，更沒有細分市場，創(chuàng)新服務(wù)類型。

三、提升長沙市城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心建設(shè)質(zhì)量的對策建議

《長沙市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)綱要》描繪了未來城市養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的藍圖——健全“居家社區(qū)機構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合”的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系，實現(xiàn)老有頤養(yǎng)，建設(shè)“老年友好型”城市。到2025年，長沙市街道綜合養(yǎng)老服務(wù)中心覆蓋率大于80%，社區(qū)居家養(yǎng)老照料機構(gòu)覆蓋率大于90%。《長沙市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》明確規(guī)定了“居家養(yǎng)老服務(wù)堅持政府主導(dǎo)、家庭盡責(zé)、社會參與、以人為本、就近便利、統(tǒng)籌發(fā)展”的原則。2021年是“十四五”規(guī)劃的開局之年，長沙市居家養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)進入新階段，為進一步規(guī)范和促進社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作發(fā)展，更好地滿足城市居民對居家養(yǎng)老服務(wù)的美好需要，切實增強人民群眾的獲得感和幸福感，應(yīng)從以下幾個方面著力。

（一）完善政府主導(dǎo)的多元管理機制

一是強化聯(lián)動機制建設(shè)。應(yīng)在政府主導(dǎo)下，建立居家養(yǎng)老服務(wù)中心建設(shè)的聯(lián)席協(xié)調(diào)機制，由分管民政工作的市政府領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥，協(xié)調(diào)民政、財政、規(guī)劃、衛(wèi)生、人力資源和社會保障、應(yīng)急管理、市場監(jiān)督等部門，建立各部門之間的聯(lián)動協(xié)調(diào)機制，加強部門之間的溝通，了解建設(shè)過程中的實際困難，不定期召開重大問題協(xié)調(diào)會，強調(diào)各部門之間的溝通協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控和引導(dǎo)作用[3]。還應(yīng)及時出臺、完善相關(guān)政策文件，引導(dǎo)和激勵社會各界積極有序參加建設(shè)工作。合理規(guī)劃布局，有序組織項目申報，加強項目實施指導(dǎo)和監(jiān)督，加強項目經(jīng)費監(jiān)管，確保經(jīng)費有效利用。

二是建立共建共享機制。政府應(yīng)協(xié)調(diào)聯(lián)動各部門，解決居家養(yǎng)老服務(wù)中心用地問題，編制與居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施相關(guān)的專項規(guī)劃，納入國土空間規(guī)劃，落實到詳細規(guī)劃，科學(xué)布局居家養(yǎng)老服務(wù)中心建設(shè)用地[4]。還應(yīng)監(jiān)督新建小區(qū)落實居家養(yǎng)老服務(wù)用房，幫助老舊小區(qū)通過新建、改建、購買、置換、租賃等方式，解決居家養(yǎng)老服務(wù)中心的用地問題。如可以充分利用小區(qū)內(nèi)部資源，將行政區(qū)域內(nèi)適合的閑置場所改造為居家養(yǎng)老服務(wù)中心，且保證相關(guān)服務(wù)設(shè)施的適老性。社區(qū)應(yīng)協(xié)調(diào)聯(lián)動區(qū)內(nèi)各部門，整合社區(qū)內(nèi)養(yǎng)老機構(gòu)、養(yǎng)老公益組織、志愿者組織等，建立服務(wù)共享平臺，充分挖掘、合理配置社區(qū)內(nèi)資源，避免重復(fù)建設(shè)，提高區(qū)內(nèi)養(yǎng)老資源的效益。

三是加強共管機制建設(shè)。政府應(yīng)利用社會居家養(yǎng)老服務(wù)中心建設(shè)聯(lián)動機制，綜合區(qū)級各相關(guān)部門、街道、社區(qū)，形成一套既分工合作又相互制約的共同管理機制，避免各自為政、條塊分割、管理不到位的情況。應(yīng)出臺綜合性的設(shè)施建設(shè)、服務(wù)管理細則，充分考慮不同社區(qū)的老年人口數(shù)量、民族分布、宗教傳統(tǒng)等因素，避免簡單化的重復(fù)建設(shè)。

（二）健全多元投入保障機制

一是加大財政投入。應(yīng)用制度保障市、區(qū)人民政府設(shè)立的養(yǎng)老服務(wù)專項資金落實到位，保障市、區(qū)兩級留成的福利彩票公益金按照不低于55%的比例投入養(yǎng)老服務(wù)。各級政府應(yīng)把居家養(yǎng)老服務(wù)中心建設(shè)作為“全齡友好型”社會建設(shè)的重點，做好居家養(yǎng)老服務(wù)中心場館設(shè)施建設(shè)、社區(qū)公共空間適老化改造、社區(qū)配套的老年人健康服務(wù)等工作，解決老年人的“急難愁盼”問題。

二是將社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心建設(shè)與其他建設(shè)相結(jié)合。將社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心建設(shè)納入社區(qū)整體建設(shè)規(guī)劃，在社區(qū)建設(shè)的其他領(lǐng)域滲透養(yǎng)老元素，從各個方面支持社區(qū)居家養(yǎng)老工作，形成“社區(qū)大養(yǎng)老”的氛圍。

三是因地制宜投入。市政府應(yīng)有計劃、分層次構(gòu)建街道和社區(qū)層面的居家養(yǎng)老服務(wù)體系。對全市現(xiàn)有養(yǎng)老資源進行摸底調(diào)查，對各街道和社區(qū)的老人數(shù)量、生活習(xí)慣、養(yǎng)老意愿、養(yǎng)老方式進行調(diào)查，因地制宜，制定規(guī)劃。投入建設(shè)之前，要進行科學(xué)評估，保障有限的資金用到“刀刃上”。

四是鼓勵社會資本投入社區(qū)養(yǎng)老領(lǐng)域，滿足新時代老年群體的多層次、多樣化、個性化養(yǎng)老服務(wù)需求。由于社區(qū)養(yǎng)老具有非營利性，可引導(dǎo)民間資本有序投入慈善和公益領(lǐng)域，或低營利性的服務(wù)領(lǐng)域，提升養(yǎng)老服務(wù)品質(zhì)。在注重效益的同時也要兼顧公平，即在滿足中高收入老人較高的養(yǎng)老期望的同時，也可以解決低收入老人的養(yǎng)老問題。實現(xiàn)這一目標(biāo)，政府要發(fā)揮監(jiān)管作用，加強對投入養(yǎng)老領(lǐng)域的社會資本的監(jiān)管，指導(dǎo)養(yǎng)老機構(gòu)制訂詳細的服務(wù)細則、價格標(biāo)準(zhǔn)，并對其進行定期或不定期的檢查，確保其公益性。

（三）提升養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)化水平

一是提高社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)規(guī)劃的專業(yè)化水平。政府應(yīng)綜合規(guī)劃、民政、財政、醫(yī)療、文旅等部門，以街道和社區(qū)為依托，系統(tǒng)解決規(guī)劃和建設(shè)問題。在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心選址、確定服務(wù)用房的過程中，要考慮老年人的特點，滿足老年人的需求[5]。比如，可將養(yǎng)老服務(wù)中心與幼兒園相鄰而建，讓老年人感受到孩子們的活力與生機。還可以設(shè)計建造一些方便社區(qū)群眾開展集體活動、增進交流的公共空間，讓老人感受到鄰里之間和諧溫馨的氛圍?？蓪⑸鐓^(qū)的部分公共綠地進行適老化改造，建設(shè)康養(yǎng)花園、健身步道，放置適合老年人使用的健身器材，滿足老年人的健康需求。還可以讓社區(qū)醫(yī)院和養(yǎng)老服務(wù)中心形成聯(lián)動機制，組織醫(yī)生對老年人進行康養(yǎng)技術(shù)指導(dǎo)，保障老人健康。對于一些高齡老人，可根據(jù)其就近養(yǎng)老的意愿，在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心設(shè)置一定數(shù)量的養(yǎng)老床位，以租賃、出售等形式提供給老人使用。

二是提高社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的專業(yè)化水平。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求在不斷升級，不管是養(yǎng)老服務(wù)供給數(shù)量還是服務(wù)質(zhì)量，老年人的要求會越來越高，社區(qū)居家養(yǎng)老也要逐步實現(xiàn)智能化，不斷引進高科技的護養(yǎng)設(shè)備。比如，針對失能、半失能老人的洗浴難題，社區(qū)可建立洗浴中心，并提供系列配套服務(wù)；對于老人日?；顒拥陌踩珕栴}，可采用智能化的監(jiān)護設(shè)備，第一時間發(fā)現(xiàn)問題，保障老人健康；對于老年人的身體健康監(jiān)測問題，可利用智能化監(jiān)護設(shè)備，跟蹤老人的身體狀況，做好疾病預(yù)防工作[6]；對于老人遇險時的緊急求助問題，也可采用簡單易用的智能化設(shè)備，方便老人及時求助。

三是提升社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)人員的專業(yè)化水平。首先要提升現(xiàn)有服務(wù)的專業(yè)化水平，比如，在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心運行方面，可嘗試引入專業(yè)的養(yǎng)老機構(gòu)，利用其經(jīng)驗提升中心的運營和服務(wù)品質(zhì)[7]；在文化活動領(lǐng)域，可借助具有文體特長的志愿者的力量，組織老人開展豐富多樣的文體活動；在老人健康保健領(lǐng)域，可與醫(yī)務(wù)工作人員建立合作關(guān)系，為老人建立健康檔案，普及養(yǎng)生常識，將“治未病”的理念傳達給老年人，為老人的健康長壽保駕護航。每一個社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心，都可以依托社區(qū)內(nèi)的專業(yè)人才資源，解決自身專業(yè)人才不足的問題。其次要拓展新的服務(wù)領(lǐng)域。比如，隨著年齡增長，身體機能減退，社會活動減少，一些老人由于擔(dān)心患病、贍養(yǎng)及死亡等問題，心理負擔(dān)加重，失落感增強，心理健康問題日益凸顯。而養(yǎng)老服務(wù)中心心理輔導(dǎo)方面的專業(yè)人才非常欠缺，需要引入專業(yè)人才或加強相關(guān)專業(yè)知識培訓(xùn)，增加服務(wù)項目，滿足這一需要。

四是加強社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)型人才培養(yǎng)。首先要加強對現(xiàn)有人員的培訓(xùn)力度，提高從業(yè)人員的整體素質(zhì)和工作能力。要定期組織從業(yè)人員開展行業(yè)技能競賽，提升其技能水平，也讓其獲得榮譽感、歸屬感。其次要積極引進各類專業(yè)人才，做到事業(yè)留人、待遇留人、情感留人，讓優(yōu)秀人才進得來、留得住。再次要發(fā)揮地方高校的專家資源優(yōu)勢，開通專家進入養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的通道，發(fā)揮他們的智力優(yōu)勢。

除此之外，為推進城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心工作高質(zhì)量開展，還應(yīng)積極探索推進居家養(yǎng)老服務(wù)社會化，綜合家政、餐飲、醫(yī)療、文化、旅游、教育等部門，為居家養(yǎng)老提供全方位支持。還應(yīng)借助科技力量，建設(shè)智慧養(yǎng)老服務(wù)平臺，為居家老人提供更為便利的服務(wù)。在建設(shè)過程中，各級政府應(yīng)加強指導(dǎo)，建立社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)督體系，對服務(wù)質(zhì)量進行評價和監(jiān)督。

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責(zé)任編輯：趙春燕