張悅

摘要：[目的/意義]為建設(shè)高水平、高質(zhì)量的新型高校智庫(kù)，發(fā)揮其重要功能，必須明確其法律地位，細(xì)化適用的法律規(guī)范，探索高校智庫(kù)建設(shè)發(fā)展的法治化路徑。[方法/過(guò)程]本文以是否登記為獨(dú)立法人為依據(jù)對(duì)高校智庫(kù)進(jìn)行分類(lèi)，分別分析其法律地位、法律適用和法律責(zé)任，并與美國(guó)智庫(kù)相關(guān)法律制度進(jìn)行比較，分析和研究我國(guó)高校智庫(kù)法律制度存在的不足。[結(jié)果/結(jié)論]為了保障高校智庫(kù)的良性發(fā)展，有必要逐步推行高校智庫(kù)登記注冊(cè)強(qiáng)制化，建立健全法律規(guī)范體系，改進(jìn)優(yōu)化登記管理模式，加大稅收扶持政策力度，完善相應(yīng)配套措施。

關(guān)鍵詞：高校智庫(kù) 法律地位 法律適用

分類(lèi)號(hào)：C932 D922.1

DOI： 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2022.02.03

* 本文系江蘇省高校社科聯(lián)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)課題“高校智庫(kù)建設(shè)法治化分析研究”（項(xiàng)目編號(hào)：20GSB-008）研究成果之一。

1 前言

近年來(lái)，隨著我國(guó)各項(xiàng)體制改革的日趨深入、發(fā)展環(huán)境的日趨復(fù)雜、公共利益的日趨寬泛，公共決策的制定和出臺(tái)面臨著諸多困難與挑戰(zhàn)，促使決策部門(mén)由內(nèi)而外拓寬決策咨詢(xún)研究渠道。智庫(kù)作用的重要性日趨凸顯。現(xiàn)代意義上的智庫(kù)已經(jīng)發(fā)展成為以公共政策為研究對(duì)象，其本質(zhì)在于提供高質(zhì)量的思想產(chǎn)品，以影響政府決策、提供咨詢(xún)或優(yōu)化政策方案為主要任務(wù)的公共研究機(jī)構(gòu)[1]。作為依托高校設(shè)立的智庫(kù)，高校智庫(kù)實(shí)際上是以隸屬關(guān)系為依據(jù)劃分出的一種智庫(kù)類(lèi)型。高校智庫(kù)普遍設(shè)立在國(guó)內(nèi)知名的綜合性大學(xué)或研究型大學(xué)之中，主要以從事政策戰(zhàn)略研究和咨詢(xún)的機(jī)構(gòu)或組織為主，如各種研究中心、研究院、研究所、研究基地等[2]。高校智庫(kù)具有明確的設(shè)立和發(fā)展定位，具備正式的組織和內(nèi)部運(yùn)行制度，整合高校的優(yōu)質(zhì)科研資源，進(jìn)行相關(guān)公共政策的參考性研究。

高校智庫(kù)不僅是思想產(chǎn)品的生產(chǎn)者，最終產(chǎn)出決策建議、規(guī)劃設(shè)計(jì)等產(chǎn)品，也是思想產(chǎn)品的傳播者，發(fā)揮著引導(dǎo)社會(huì)輿論的重要功能，更具專(zhuān)業(yè)性、動(dòng)態(tài)復(fù)雜性和個(gè)體差異性，成果績(jī)效難以量化評(píng)估，更需要健全的法律制度予以規(guī)范和引導(dǎo)。但是，智庫(kù)是舶來(lái)思想產(chǎn)物，目前在我國(guó)的法律體系中，難以尋找到相關(guān)的法律規(guī)范，大多數(shù)的依據(jù)只是政策層面的號(hào)召，缺乏系統(tǒng)性和可持續(xù)性[3]。因此，有必要將高校智庫(kù)納入我國(guó)的法律體系中，明確其法律地位，逐步完善其法律適用。

作為依附于高校而成立的智庫(kù)，高校智庫(kù)在對(duì)外活動(dòng)時(shí)通常也會(huì)突出其所屬高校的特征。若要更好地保證研究的獨(dú)立性、獲得更高的自由度和更廣闊的成長(zhǎng)空間，高校智庫(kù)則需要通過(guò)法律程序進(jìn)行注冊(cè)登記，獲得法律意義上的獨(dú)立法人資格。在實(shí)踐中，高校智庫(kù)完成注冊(cè)登記的比例相對(duì)較低。本文以江蘇省重點(diǎn)高端智庫(kù)和重點(diǎn)培育智庫(kù)為例進(jìn)行研究，在當(dāng)前“12家重點(diǎn)高端+17家重點(diǎn)培育”的智庫(kù)梯次發(fā)展的背景下，有23家為高校智庫(kù)。在這23家高校智庫(kù)中，僅有3家高校智庫(kù)進(jìn)行了法律層面的登記注冊(cè)程序，均注冊(cè)為民辦非企業(yè)單位法人，其他更多的高校智庫(kù)仍是作為高校設(shè)立的分支機(jī)構(gòu)運(yùn)行。下文將對(duì)登記注冊(cè)的高校智庫(kù)與未登記注冊(cè)的高校智庫(kù)分別進(jìn)行分析，梳理其法律地位與法律適用，提出完善對(duì)策。

2 登記注冊(cè)的高校智庫(kù)法律地位與法律適用分析

“民辦非企業(yè)單位”的概念第一次出現(xiàn)在我國(guó)的法律體系中是1998年國(guó)務(wù)院頒布的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行條例》）。由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)的飛速發(fā)展，原有的《暫行條例》已經(jīng)落后于這類(lèi)組織的實(shí)際發(fā)展需要。2016年頒布的《慈善法》正式將其更名為“社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)”，以突出其提供社會(huì)服務(wù)、從事公益事業(yè)等特征。此后，于2017年通過(guò)的《民法總則》以及于2021年1月1日起開(kāi)始施行的《民法典》中，均沿用了“社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)”的概念。因此，確定高校智庫(kù)登記為民辦非企業(yè)單位的合法性及法律適用不僅對(duì)其發(fā)展具有重要的理論價(jià)值和實(shí)踐意義，更是對(duì)我國(guó)相關(guān)法律規(guī)范的補(bǔ)充和完善。

2.1 高校智庫(kù)登記注冊(cè)為民辦非企業(yè)單位的合法性分析

高校智庫(kù)要登記注冊(cè)為民辦非企業(yè)單位，首先，需要確定高校智庫(kù)是否有資格成為民法意義上的“法人”。依據(jù)法律規(guī)定，法人成立需要四個(gè)基本要件，即名稱(chēng)、組織機(jī)構(gòu)、住所以及財(cái)產(chǎn)或經(jīng)費(fèi)。這四個(gè)基本要件也是高校智庫(kù)設(shè)立必備的基本條件。高校智庫(kù)的名稱(chēng)作為對(duì)外活動(dòng)的名片，通常體現(xiàn)其重點(diǎn)研究領(lǐng)域或研究特色。高校智庫(kù)是一個(gè)有機(jī)結(jié)合的整體，組織機(jī)構(gòu)是其對(duì)內(nèi)管理、對(duì)外活動(dòng)的“發(fā)言人”，依據(jù)法律規(guī)定和智庫(kù)章程行使管理權(quán)和履行職責(zé)。高校智庫(kù)要有固定的場(chǎng)所作為其活動(dòng)和運(yùn)行的法定住所，以便于主管機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督和管理。高校智庫(kù)的經(jīng)費(fèi)一般來(lái)源于學(xué)校配套、地方支持和教師的科研經(jīng)費(fèi)，資金來(lái)源相對(duì)穩(wěn)定。高校智庫(kù)能以自己的名義享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)，對(duì)其行為所產(chǎn)生的法律后果應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。此外，高校智庫(kù)必須依照法定程序經(jīng)審查批準(zhǔn)后，方可獲得法人資格。

其次，需要確定高校智庫(kù)屬于法人中的“營(yíng)利法人”還是“非營(yíng)利法人”?！睹穹ǖ洹费永m(xù)了《民法總則》中對(duì)法人的分類(lèi)模式，依照所得利潤(rùn)是否向出資人、設(shè)立人進(jìn)行分配為標(biāo)準(zhǔn)，輔之以成立目的作為限制。也就是說(shuō)，營(yíng)利與非營(yíng)利主要從兩個(gè)方面進(jìn)行區(qū)分：一是看其宗旨與目的；二是從利益分配體制來(lái)區(qū)分。法人的成立目的一般體現(xiàn)在章程的性質(zhì)宗旨條款和業(yè)務(wù)范圍條款中。高校智庫(kù)設(shè)立的初衷是生產(chǎn)思想，為公共決策的形成和施行提供智力支持和科學(xué)評(píng)估。從“公益”與“私益”的區(qū)分來(lái)看的話(huà)，高校智庫(kù)不是向特定的社會(huì)公眾服務(wù)，而是旨在通過(guò)自身的服務(wù)來(lái)促進(jìn)社會(huì)發(fā)展，符合法律規(guī)定的“公益目的”或“非營(yíng)利目的”。其中“非營(yíng)利”不是指無(wú)利潤(rùn)，更不是不講經(jīng)營(yíng)，而是指其經(jīng)營(yíng)和運(yùn)作行為都不以獲取利潤(rùn)為想要達(dá)到的目標(biāo)[4]。高校智庫(kù)不可以將“營(yíng)利”作為目的，但是可以通過(guò)“盈利”保證其生存和持續(xù)發(fā)展。因此，不能將高校智庫(kù)的成立目的與生存手段混淆而否認(rèn)其“非營(yíng)利性”。從法人的財(cái)產(chǎn)管理和利潤(rùn)分配來(lái)看，營(yíng)利法人可以將取得的利潤(rùn)分配給成員，而非營(yíng)利法人則相反，所獲利潤(rùn)只能用于社會(huì)公益事業(yè)。營(yíng)利法人的股東作為“所有權(quán)人”，享有對(duì)法人的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)和利益索取權(quán)；而非營(yíng)利法人不存在所謂的“股東”，其成員不享有利益索取權(quán)，也不能通過(guò)轉(zhuǎn)讓資格和權(quán)利來(lái)獲取收益[5]。就高校智庫(kù)而言，智庫(kù)研究員可以通過(guò)產(chǎn)出科研成果來(lái)獲取經(jīng)費(fèi)支持，屬于正常合理的勞動(dòng)報(bào)酬，不能將其當(dāng)成分配所獲利潤(rùn)。智庫(kù)所依托的高校作為“出資人”或“設(shè)立人”，不享有智庫(kù)的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，一般只對(duì)智庫(kù)進(jìn)行業(yè)務(wù)的指導(dǎo)和運(yùn)行的監(jiān)督。從設(shè)立目的和利益分配原則兩個(gè)層面來(lái)看，高校智庫(kù)符合非營(yíng)利法人的內(nèi)涵要求。

最后，依據(jù)《民法典》對(duì)非營(yíng)利法人的分類(lèi)，確定高校智庫(kù)登記注冊(cè)為民辦非企業(yè)單位法人的合法性依據(jù)。《民法典》第八十七條第二款以非營(yíng)利法人的組織形態(tài)為標(biāo)準(zhǔn)將其分為事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)和社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等。另外，《民法典》中區(qū)分出“捐助法人”的概念，包括基金會(huì)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)以及宗教活動(dòng)場(chǎng)所等。社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的實(shí)質(zhì)是從事非營(yíng)利性社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的社會(huì)組織，設(shè)立者可以是企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、其他社會(huì)力量以及公民個(gè)人，且利用非國(guó)有資產(chǎn)設(shè)立。社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)“活躍在教育、勞動(dòng)技術(shù)培養(yǎng)、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等傳統(tǒng)的社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域”[5]。高校智庫(kù)在設(shè)立主體、資產(chǎn)、目的等層面均與社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)定義是一致的：高校智庫(kù)的設(shè)立主體通常是高校，也可能有其他機(jī)構(gòu)、團(tuán)體或個(gè)人的協(xié)助；設(shè)立資產(chǎn)來(lái)源于非國(guó)有資產(chǎn)；設(shè)立目的是通過(guò)科學(xué)研究活動(dòng)，提供政府決策方案等社會(huì)服務(wù)。

綜上所述，將高校智庫(kù)的各種特征對(duì)號(hào)入座，可以確定高校智庫(kù)注冊(cè)為社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)法人是有其合法性依據(jù)的。

2.2 民辦非企業(yè)單位法人性質(zhì)的高校智庫(kù)法律適用分析

根據(jù)前文對(duì)高校智庫(kù)法律地位的分析，可以確定高校智庫(kù)歸屬于社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)（民辦非企業(yè)單位）這一非營(yíng)利法人的法律范疇。我國(guó)法律體系中相關(guān)規(guī)定較為分散，除了《民法典》《慈善法》《企業(yè)所得稅法》《個(gè)人所得稅法》等通用的法律法規(guī)外，高校智庫(kù)還有其他適用的法律規(guī)范。

以“民辦非企業(yè)單位”為關(guān)鍵詞，高校智庫(kù)的登記管理、監(jiān)督管理、處罰措施等事項(xiàng)適用《暫行條例》。從事文化咨詢(xún)服務(wù)相關(guān)業(yè)務(wù)的高校智庫(kù)，適用文化部、民政部印發(fā)的《文化類(lèi)民辦非企業(yè)單位登記審查管理暫行辦法》；從事科技咨詢(xún)服務(wù)相關(guān)業(yè)務(wù)的高校智庫(kù)，適用科技部、民政部印發(fā)的《科技類(lèi)民辦非企業(yè)單位登記審查與管理暫行辦法》。

以“社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)”為關(guān)鍵詞，2016年民政部曾為修訂《暫行條例》向全社會(huì)征求意見(jiàn)，由于種種原因，該修訂草案并未通過(guò)。2018年，民政部出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)登記管理工作的實(shí)施意見(jiàn)》，要求加強(qiáng)和改進(jìn)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)登記管理工作，引導(dǎo)和促進(jìn)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)健康有序發(fā)展[6]。

由于缺乏細(xì)化的法律規(guī)范，在實(shí)踐中，高校智庫(kù)也會(huì)因?yàn)橐栏接谒鶎俑咝＿@一特點(diǎn)而適用事業(yè)單位相關(guān)法律法規(guī)。例如，在人事管理方面，適用《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》《事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員管理暫行規(guī)定》等；財(cái)務(wù)管理方面，適用的是《會(huì)計(jì)法》《事業(yè)單位會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》等[7]。

2.3 相關(guān)法律制度存在的不足

2.3.1 立法規(guī)制的不足 在立法技術(shù)層面，我國(guó)高校智庫(kù)相關(guān)立法具有滯后性和矛盾性。關(guān)于智庫(kù)建設(shè)的法律基本空白，使得整個(gè)智庫(kù)法律規(guī)范處于各自為政、松散混亂的狀態(tài)，也使得高校智庫(kù)的建設(shè)運(yùn)行無(wú)法可依。同時(shí)，“民辦非企業(yè)單位法人”和“社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)”的概念使用混亂，不僅導(dǎo)致上下級(jí)法律之間的沖突，影響司法部門(mén)裁判標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，而且限制了包括高校智庫(kù)在內(nèi)的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展。由于缺乏法律體系的全方位保障，在實(shí)踐過(guò)程中也產(chǎn)生了眾多目前難以跨越的門(mén)檻，如注冊(cè)登記困難、享受稅收政策困難、業(yè)務(wù)開(kāi)展困難等。

2.3.2 法律適用的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題 法律適用的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題主要包括以下三點(diǎn)。

第一，登記管理模式限制發(fā)展。依據(jù)《暫行條例》，高校智庫(kù)需要經(jīng)業(yè)務(wù)主管單位審查同意，并依照規(guī)定登記，方可獲得法人資格。換言之，我國(guó)對(duì)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)登記采取的是“雙重管理”的模式，在向民政部門(mén)申請(qǐng)登記注冊(cè)之前，還需要經(jīng)過(guò)業(yè)務(wù)主管單位批準(zhǔn)的第一道門(mén)檻?！半p重管理”模式不僅導(dǎo)致管理職權(quán)混亂，還提高了準(zhǔn)入機(jī)制門(mén)檻，增加了高校智庫(kù)注冊(cè)登記的難度。

2013年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》中提出四類(lèi)社會(huì)組織可以直接登記，包括行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類(lèi)、科技類(lèi)、公益慈善類(lèi)以及城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類(lèi)[8]。此后，一些地方政府相繼出臺(tái)了四類(lèi)社會(huì)組織直接登記管理文件。但是，高校智庫(kù)并不屬于可以直接登記的社會(huì)組織類(lèi)型，依然實(shí)行“雙重管理”模式。在實(shí)踐中，不乏業(yè)務(wù)主管單位因?yàn)椤笆虏魂P(guān)己高高掛起”的態(tài)度和作風(fēng)，限制高校智庫(kù)的注冊(cè)登記。

第二，稅收優(yōu)惠政策力度不大。依據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的《企業(yè)所得稅法》及其實(shí)施條例，企業(yè)通過(guò)公益性社會(huì)團(tuán)體進(jìn)行的公益性捐贈(zèng)支出以年度利潤(rùn)總額12%為納稅扣除的界限。其中，“公益性社會(huì)團(tuán)體”主要是針對(duì)基金會(huì)、慈善組織。高校智庫(kù)作為社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中難以享受公益性捐贈(zèng)稅前扣除的優(yōu)惠待遇。在2018年財(cái)政部、稅務(wù)總局印發(fā)的《關(guān)于非營(yíng)利組織免稅資格認(rèn)定管理有關(guān)問(wèn)題的通知》中，非營(yíng)利組織需符合財(cái)產(chǎn)及孳息分配、工作人員工資薪金水平等眾多條件，才可獲得免稅資格認(rèn)定。當(dāng)前的稅收優(yōu)惠政策對(duì)非營(yíng)利組織而言?xún)A斜力度相對(duì)較小，實(shí)踐中難以通過(guò)資格認(rèn)定，導(dǎo)致高校智庫(kù)的資金壓力一直無(wú)法得到緩解。

第三，相關(guān)配套機(jī)制尚待完善。一方面，缺乏內(nèi)外聯(lián)動(dòng)的監(jiān)督管理制度。登記機(jī)關(guān)主要審查高校智庫(kù)的注冊(cè)登記環(huán)節(jié)，忽略過(guò)程監(jiān)督。政府部門(mén)的監(jiān)管工作還存在著一定程度的不合規(guī)、不科學(xué)的問(wèn)題，規(guī)定的年檢機(jī)制不乏東拼西湊、流于形式。社會(huì)公眾、媒體輿論對(duì)高校智庫(kù)的監(jiān)督作用也沒(méi)有充分發(fā)揮，現(xiàn)實(shí)中難免會(huì)出現(xiàn)學(xué)術(shù)造假、觀點(diǎn)剽竊、信息不透明等問(wèn)題。另一方面，缺乏符合特性的內(nèi)部治理制度?，F(xiàn)行的法律制度中并未對(duì)包括高校智庫(kù)在內(nèi)的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的組織體制進(jìn)行規(guī)范。高校智庫(kù)的人事與財(cái)務(wù)管理制度等仍是依托所屬高校的管理規(guī)定，靈活程度和可持續(xù)性偏低，也限制了高校智庫(kù)的運(yùn)行效率。

3 未登記注冊(cè)的高校智庫(kù)合法性與法律責(zé)任分析

3.1 未登記注冊(cè)的高校智庫(kù)合法性分析

相對(duì)于登記為獨(dú)立法人的高校智庫(kù)而言，實(shí)踐中高校智庫(kù)未登記注冊(cè)的現(xiàn)象更為普遍。由于缺少明確的法律規(guī)范和實(shí)踐案例，未登記注冊(cè)的高校智庫(kù)法律地位難以清晰界定。在實(shí)踐中，一些高校為智庫(kù)設(shè)置行政級(jí)別并配備行政編制，但僅僅會(huì)影響內(nèi)部的人事管理，并不會(huì)改變智庫(kù)整體依附于高校的特點(diǎn)。依據(jù)《高等教育法》的規(guī)定，高校可以根據(jù)需要自主確定內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置和人員配備。這是法律授予高校的自治權(quán)限，也是非獨(dú)立法人的高校智庫(kù)合法性的來(lái)源。不管是否有行政編制，智庫(kù)的法律地位均來(lái)自其所依附的高校。

通過(guò)對(duì)我國(guó)法律體系中民事主體規(guī)范的梳理，可以發(fā)現(xiàn)這些未經(jīng)登記注冊(cè)的高校智庫(kù)符合法人分支機(jī)構(gòu)的特征。法人分支機(jī)構(gòu)系“為完成法人部分職能，根據(jù)法人的授權(quán)，在所屬法人的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)，在某一區(qū)域設(shè)立的，以自己的名義進(jìn)行民事活動(dòng)的組織”[9]。法人分支機(jī)構(gòu)是法人的組成部分，由法人根據(jù)需要而設(shè)立，通常擁有自己的名稱(chēng)、場(chǎng)所、管理機(jī)構(gòu)和負(fù)責(zé)人，以及從事業(yè)務(wù)活動(dòng)所需要的財(cái)產(chǎn)和人員。法人分支機(jī)構(gòu)依據(jù)特別法規(guī)規(guī)定需登記的則應(yīng)該登記，例如，《企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例》中規(guī)定企業(yè)法人的分支機(jī)構(gòu)由該企業(yè)法人申請(qǐng)登記。

高校智庫(kù)作為高校社會(huì)服務(wù)功能的延伸，依需要設(shè)立并組建，發(fā)揮高校的部分功能。高校智庫(kù)有其特定名稱(chēng)、工作場(chǎng)所、組織機(jī)構(gòu)和資金來(lái)源。由于目前并沒(méi)有關(guān)于智庫(kù)是否需要登記的特殊規(guī)定，因此，高校智庫(kù)作為分支機(jī)構(gòu)可以選擇不登記。換言之，經(jīng)過(guò)高校內(nèi)部同意設(shè)立的高校智庫(kù)，即使未經(jīng)過(guò)法律登記，也可以分支機(jī)構(gòu)的身份對(duì)外進(jìn)行活動(dòng)。

3.2 法人分支機(jī)構(gòu)性質(zhì)的高校智庫(kù)法律責(zé)任分析

由于法人分支機(jī)構(gòu)沒(méi)有獨(dú)立的法人資格，目前暫未出現(xiàn)成體系的法律規(guī)范，因此，探討其法律責(zé)任更有意義。作為具有普遍適用性和引領(lǐng)性的民事法律制度，《民法總則》首次以基本法律的形式對(duì)于法人分支機(jī)構(gòu)的定位和責(zé)任承擔(dān)做了明確規(guī)定，并在之后的《民法典》中得到了延續(xù)[10]。依據(jù)規(guī)定，法人分支機(jī)構(gòu)以自己的名義對(duì)外進(jìn)行活動(dòng)，其行為的效果仍由法人承擔(dān)，分支機(jī)構(gòu)不具有獨(dú)立責(zé)任能力。在該規(guī)范的規(guī)定下，由于分支機(jī)構(gòu)沒(méi)有獨(dú)立的民事主體資格，不能將任何情況下產(chǎn)生的法律責(zé)任都?xì)w屬于法人，因此，需要對(duì)分支機(jī)構(gòu)對(duì)外開(kāi)展活動(dòng)加以限制。分支機(jī)構(gòu)對(duì)外活動(dòng)必須經(jīng)過(guò)法人的授權(quán)，也必須在法人的目的事業(yè)范圍之內(nèi)。當(dāng)分支機(jī)構(gòu)管理的財(cái)產(chǎn)不足以承擔(dān)法律責(zé)任時(shí)，則由法人承擔(dān)。在此情況下，可能產(chǎn)生的民事責(zé)任主要是合同責(zé)任和侵權(quán)責(zé)任。在合同責(zé)任層面，分支機(jī)構(gòu)不具有獨(dú)立責(zé)任能力，因此，不論是合同履行責(zé)任還是損害賠償責(zé)任，均由法人承擔(dān)。在侵權(quán)責(zé)任層面，涉及學(xué)界關(guān)于法人機(jī)構(gòu)和法人的關(guān)系問(wèn)題，主要存在“代理說(shuō)”和“代表說(shuō)”的爭(zhēng)議。“代理說(shuō)”認(rèn)為，分支機(jī)構(gòu)以自己的名義從事活動(dòng)，類(lèi)似于職務(wù)代理行為，在此情況下，由于因代理人的過(guò)錯(cuò)不具有繼承性，不能將侵權(quán)責(zé)任歸屬于法人；“代表說(shuō)”則強(qiáng)調(diào)分支機(jī)構(gòu)和法人的人格一致性，可以將分支機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人定位為法人的代表人，其產(chǎn)生的侵權(quán)責(zé)任應(yīng)由法人承擔(dān)。出于法律對(duì)于善意相對(duì)人的保護(hù)，“代表說(shuō)”目前占據(jù)上風(fēng)。

依據(jù)上述對(duì)法律規(guī)范的擴(kuò)大解釋?zhuān)咝Ｖ菐?kù)作為分支機(jī)構(gòu)，所從事的活動(dòng)必須在高校目的事業(yè)范圍之內(nèi)。高校智庫(kù)必須為了社會(huì)公益目的，進(jìn)行科學(xué)研究、決策咨詢(xún)、人才培養(yǎng)等文化、教育事業(yè)，不得從事其他無(wú)關(guān)的行為。高校智庫(kù)所從事的活動(dòng)須經(jīng)過(guò)高校的授權(quán)，須服從高校的管理和監(jiān)督。高校智庫(kù)對(duì)外實(shí)施行為產(chǎn)生的法律效果由高校承擔(dān)。實(shí)踐中出現(xiàn)較多的仍是合同履行問(wèn)題，也可能出現(xiàn)侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)的行為，最終產(chǎn)生的法律責(zé)任均由高校承擔(dān)。

3.3 相關(guān)法律制度存在的不足

3.3.1 立法規(guī)制的不足 當(dāng)前法律體系中對(duì)于法人分支機(jī)構(gòu)的規(guī)范非常有限，大多數(shù)是集中在企業(yè)分支機(jī)構(gòu)相關(guān)的法律中。關(guān)于事業(yè)單位法人分支機(jī)構(gòu)的立法規(guī)范缺位，僅有《民法典》中的籠統(tǒng)性規(guī)范。同時(shí)，關(guān)于法人分支機(jī)構(gòu)超越授權(quán)范圍或在法人目的事業(yè)范圍外實(shí)施行為的責(zé)任歸屬問(wèn)題，當(dāng)前法律體系并未對(duì)此進(jìn)行規(guī)定，導(dǎo)致在理論界和實(shí)踐中都產(chǎn)生了很大的爭(zhēng)議。在如今高校智庫(kù)建設(shè)良莠不齊、規(guī)范不足的情況下，難免會(huì)發(fā)生同樣的情況。因此，對(duì)未經(jīng)登記注冊(cè)的高校智庫(kù)加強(qiáng)監(jiān)管和規(guī)制有其必要性和現(xiàn)實(shí)意義。

3.3.2 法律適用的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題 法律適用的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題主要包括以下兩個(gè)方面：第一，法人分支機(jī)構(gòu)性質(zhì)的高校智庫(kù)獨(dú)立性太弱。由于無(wú)法作為獨(dú)立的民事主體，分支機(jī)構(gòu)性質(zhì)的高校智庫(kù)在對(duì)外活動(dòng)、人員管理、資產(chǎn)歸屬等方面均有一定的限制，從而衍生出在研究資源、信息獲取、資質(zhì)取得等層面的局限性，不利于高校智庫(kù)的可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，由于法人須對(duì)分支機(jī)構(gòu)的行為承擔(dān)責(zé)任，高?？赡軙?huì)對(duì)智庫(kù)的活動(dòng)進(jìn)行過(guò)多的限制，產(chǎn)生“一刀切”的現(xiàn)象。

第二，由高校和地方政府、企業(yè)合作共建的高校智庫(kù)身份和責(zé)任問(wèn)題難以解決。為進(jìn)行貼合實(shí)際需求的研究，許多高校選擇和地方政府、企業(yè)合作共建智庫(kù)。然而，常常會(huì)出現(xiàn)高校外的合作單位缺位的現(xiàn)象。這類(lèi)智庫(kù)如未登記注冊(cè)獨(dú)立法人，法律身份更難以界定，并且合作協(xié)議僅能規(guī)定共建單位的權(quán)利義務(wù)，無(wú)法對(duì)所設(shè)立智庫(kù)的法律性質(zhì)、權(quán)利與義務(wù)等進(jìn)行明確界定。

4 美國(guó)高校智庫(kù)法律制度現(xiàn)狀

美國(guó)是目前全球擁有智庫(kù)數(shù)量最多、發(fā)展更為完善且影響力更廣泛的國(guó)家。作為立法、行政、司法三權(quán)分立，民主黨、共和黨輪流執(zhí)政的國(guó)家，分散、松散的權(quán)力機(jī)制使得美國(guó)公共決策的形成更為開(kāi)放，智庫(kù)的決策影響力得到充分的發(fā)揮。本文通過(guò)研究美國(guó)高校智庫(kù)的法律規(guī)范體系，為分析和研究我國(guó)相關(guān)法律制度提供借鑒。

在美國(guó)的法律體系中，也難以找到明確的以“think tank”為專(zhuān)有名詞出現(xiàn)的語(yǔ)境，但是對(duì)于智庫(kù)以獨(dú)立法人身份參與政策咨詢(xún)活動(dòng)的非營(yíng)利組織和機(jī)構(gòu)有著嚴(yán)格的規(guī)定。

1954年，美國(guó)對(duì)《聯(lián)邦所得稅法》進(jìn)行了修訂，增加了501（c）（3）條款，首次確定了非營(yíng)利組織的稅收優(yōu)惠政策。該條款明確了非營(yíng)利組織的定義，其中包括學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)、教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等以從事科學(xué)研究和傳播科學(xué)知識(shí)為目的的組織。智庫(kù)作為研究政府決策優(yōu)化和評(píng)估的組織，符合501（c）（3）條款的要求。依據(jù)非營(yíng)利組織的規(guī)定，智庫(kù)的運(yùn)作不應(yīng)以營(yíng)利為目的，也不能“以任何謀利的手段或組織方式，為智庫(kù)和工作人員謀取利益”[11]。同時(shí)，作為非營(yíng)利組織，智庫(kù)可以享受免征聯(lián)邦所得稅、各州企業(yè)稅、增值稅等優(yōu)惠政策；同時(shí)，智庫(kù)在接受捐款時(shí)享受雙向免稅，即智庫(kù)本身免征捐贈(zèng)稅，捐贈(zèng)者也可抵扣一定額度的所得稅[12]。這些政策在一定程度上鼓勵(lì)了美國(guó)智庫(kù)的發(fā)展。

1972年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《聯(lián)邦咨詢(xún)委員會(huì)法》，在實(shí)踐中其通常作為對(duì)美國(guó)智庫(kù)普遍適用的法律。《聯(lián)邦咨詢(xún)委員會(huì)法》對(duì)適用主體的定義為“為政府提供戰(zhàn)略咨詢(xún)、政策建議的研究咨詢(xún)機(jī)構(gòu)”。雖然這里也并未使用“think tank”一詞，但“咨詢(xún)機(jī)構(gòu)”的范疇相當(dāng)寬泛，可以適用于“任何委員會(huì)、理事會(huì)、會(huì)議、專(zhuān)家組、工作小組和其他類(lèi)似團(tuán)體，或任何分委員會(huì)或其他分團(tuán)體”[13]。從智庫(kù)的功能和作用層面上來(lái)看，這里的“咨詢(xún)機(jī)構(gòu)”符合智庫(kù)的一般特征，高校智庫(kù)顯然也屬于法律解釋的外延范圍?！堵?lián)邦咨詢(xún)委員會(huì)法》為智庫(kù)的注冊(cè)、設(shè)立、運(yùn)行、管理和延續(xù)都限定了法律框架，并規(guī)定為了保證決策咨詢(xún)的公正性，注冊(cè)為法人的智庫(kù)必須明確取消黨派屬性，淡化政治身份，保持獨(dú)立立場(chǎng)。

綜上所述，美國(guó)對(duì)于智庫(kù)的建設(shè)有著十分完善的法律條文規(guī)范，做到智庫(kù)從“出生”到“成長(zhǎng)”直到“死亡”的每一個(gè)環(huán)節(jié)都有法可依，同時(shí)，注重對(duì)智庫(kù)獨(dú)立性思辨的能力培養(yǎng)和維護(hù)，從資金、運(yùn)營(yíng)和研究等層面保證智庫(kù)獨(dú)立和自由發(fā)展的空間。

5 探索高校智庫(kù)建設(shè)發(fā)展的法治化路徑

目前，我國(guó)的智庫(kù)建設(shè)制度仍不成熟，高校智庫(kù)建設(shè)制度更是處于起步階段。高校智庫(kù)不是法外之物，也應(yīng)受到法律的制約和監(jiān)管。從美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，通過(guò)法律制度對(duì)智庫(kù)以及高校智庫(kù)進(jìn)行規(guī)范，有利于智庫(kù)的長(zhǎng)期發(fā)展，這也是國(guó)際發(fā)展的趨勢(shì)。然而，當(dāng)前對(duì)于我國(guó)高校智庫(kù)而言，是否進(jìn)行登記注冊(cè)是個(gè)“選擇題”。通過(guò)上文的梳理和分析，無(wú)論選擇“是”還是“否”都會(huì)產(chǎn)生許多問(wèn)題。對(duì)于未登記注冊(cè)的高校智庫(kù)產(chǎn)生的某些問(wèn)題，完全可以通過(guò)登記為獨(dú)立法人而解決。因此，有必要逐步推行高校智庫(kù)登記注冊(cè)強(qiáng)制化，同時(shí)建立健全完善規(guī)范的法律體系和配套制度，保障高校智庫(kù)的良性發(fā)展。

5.1 建立健全法律規(guī)范體系

一方面，隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步，現(xiàn)有的《暫行條例》已經(jīng)不能滿(mǎn)足現(xiàn)代社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展。本文建議民政部門(mén)加快對(duì)《暫行條例》的修訂，并將法律體系內(nèi)的“民辦非企業(yè)單位”修改為“社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)”，加強(qiáng)對(duì)《慈善法》《暫行條例》等相關(guān)法律法規(guī)的解釋與清理工作，保證體系的系統(tǒng)性和一致性。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有的法人及非營(yíng)利法人的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，有必要構(gòu)建以民法典為統(tǒng)領(lǐng)，以非營(yíng)利法人基本法為主導(dǎo)，以社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)單行法為補(bǔ)充的法律體系[14]。統(tǒng)一的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)法律體系有助于協(xié)調(diào)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)與各類(lèi)社會(huì)組織之間的關(guān)系，提升社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的治理水平，為高校智庫(kù)的建設(shè)發(fā)展提供保障。另一方面，應(yīng)完善法人分支機(jī)構(gòu)的法律規(guī)范，明確界定法人分支機(jī)構(gòu)超越授權(quán)范圍或在法人目的事業(yè)范圍外實(shí)施行為的責(zé)任歸屬問(wèn)題。在完全實(shí)行高校智庫(kù)強(qiáng)制化登記之前，仍須細(xì)化事業(yè)單位法人分支機(jī)構(gòu)的法律規(guī)范，以適應(yīng)高校智庫(kù)的發(fā)展需求。

5.2 改進(jìn)優(yōu)化登記管理模式

為激發(fā)高校智庫(kù)的創(chuàng)造活力，落實(shí)國(guó)家簡(jiǎn)政放權(quán)向縱深推進(jìn)的部署，克服“雙重管理”模式造成的發(fā)展困境，應(yīng)改進(jìn)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)法人的登記管理模式，針對(duì)不同領(lǐng)域和行業(yè)進(jìn)行分類(lèi)管理。就高校智庫(kù)而言，建議簡(jiǎn)化登記程序，明晰管理職責(zé)。高校智庫(kù)在建立之初就經(jīng)過(guò)了依托高校對(duì)其合法性、合理性的初審程序，且運(yùn)行機(jī)制相對(duì)透明，因此，對(duì)于高校智庫(kù)的法人設(shè)立登記，可按照“輕注冊(cè)審批、重事后監(jiān)管”的原則，采取“備案+登記”的模式。出于對(duì)智庫(kù)意識(shí)形態(tài)責(zé)任的落實(shí)，業(yè)務(wù)主管單位可建立高校智庫(kù)備案查詢(xún)機(jī)制，降低第一道審批門(mén)檻，但是要“寬進(jìn)嚴(yán)管”，注重后續(xù)跟蹤考評(píng)。同時(shí)，推動(dòng)登記管理機(jī)關(guān)“由控制型管理向服務(wù)型管理轉(zhuǎn)變”，制定登記管理部門(mén)依法行政和問(wèn)責(zé)追責(zé)制度[15]。

5.3 加大稅收扶持政策力度

建立健全非營(yíng)利組織的稅收法律規(guī)范，可針對(duì)包括高校智庫(kù)在內(nèi)的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)出臺(tái)針對(duì)性的財(cái)政稅收政策，經(jīng)過(guò)資質(zhì)審核后，對(duì)其從事符合性質(zhì)、宗旨的范圍內(nèi)活動(dòng)所獲得的合法收入予以各種減免政策。建議借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)向非營(yíng)利組織捐贈(zèng)的社會(huì)性企業(yè)和公眾予以稅收政策傾斜，鼓勵(lì)其向高校智庫(kù)進(jìn)行公益捐贈(zèng)。這樣不僅可以開(kāi)拓高校智庫(kù)的資金來(lái)源渠道，改善僵化的“半體制內(nèi)”特征，也可以吸引社會(huì)對(duì)高校智庫(kù)研究的廣泛關(guān)注，以間接方式宣傳智庫(kù)思想、拓寬公眾參與。

5.4 完善相應(yīng)配套措施

完善相應(yīng)配套的措施有以下兩點(diǎn)。第一，加強(qiáng)對(duì)高校智庫(kù)的外部監(jiān)督，形成高校、業(yè)務(wù)主管單位、登記部門(mén)、社會(huì)公眾、新聞媒體、群體內(nèi)部多方面聯(lián)動(dòng)的監(jiān)督管理體系。業(yè)務(wù)主管單位和登記部門(mén)應(yīng)完善相關(guān)實(shí)施細(xì)則，明確自身監(jiān)督職責(zé)，在降低登記門(mén)檻的同時(shí)，嚴(yán)格定期檢查制度，建立常態(tài)化監(jiān)督機(jī)制，同時(shí)，引導(dǎo)社會(huì)輿論、大眾媒體加強(qiáng)對(duì)高校智庫(kù)的關(guān)注，多途徑推廣智庫(kù)的觀點(diǎn)，形成公眾參與的良好氛圍，使智庫(kù)研究更“走心”，使智庫(kù)成果更“親民”[16]。高校之間也可加強(qiáng)聯(lián)絡(luò)，組建高校智庫(kù)群體聯(lián)盟，建立運(yùn)行規(guī)范和行為準(zhǔn)則，杜絕學(xué)術(shù)造假、觀點(diǎn)剽竊等現(xiàn)象。第二，建立健全高校智庫(kù)內(nèi)部管理規(guī)范，推進(jìn)管理模式法治化。應(yīng)制定高校智庫(kù)內(nèi)部管理的法律規(guī)范，完善財(cái)務(wù)管理制度、人事管理制度、內(nèi)部監(jiān)督制度等管理細(xì)則，保證非營(yíng)利性，規(guī)范所獲利潤(rùn)的用途與目的，逐步建立獨(dú)立的財(cái)務(wù)和人事管理制度，提升運(yùn)行的自主性和獨(dú)立性。

6 結(jié)語(yǔ)

近年來(lái)，我國(guó)高校智庫(kù)的發(fā)展水平總體有所改善，但沒(méi)有相關(guān)的智庫(kù)法律規(guī)范，甚至高校智庫(kù)的合法性仍遭受一定的質(zhì)疑。高校智庫(kù)的法律地位不明確，缺乏適用的法律規(guī)范，相關(guān)監(jiān)督與管理存在著如同“夾心三明治“一般的多頭監(jiān)管、多方擠壓、無(wú)法完全獨(dú)立的尷尬局面，其發(fā)展可謂步步維艱?；诖顺霭l(fā)點(diǎn)，本文以是否登記注冊(cè)為獨(dú)立法人為依據(jù)進(jìn)行分類(lèi)，分別對(duì)登記為民辦非企業(yè)單位和未登記的高校智庫(kù)進(jìn)行分析，確定其在我國(guó)法律體系中的法律地位；通過(guò)梳理當(dāng)前我國(guó)相關(guān)的法律規(guī)范，從立法規(guī)制和法律適用的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題兩個(gè)方面分別闡釋我國(guó)高校智庫(kù)法律制度存在的不足，并借鑒美國(guó)高校智庫(kù)法律制度的經(jīng)驗(yàn)，提出對(duì)應(yīng)的解決策略。由于本文所收集到的高校智庫(kù)數(shù)據(jù)資料有限，某些論點(diǎn)缺乏實(shí)踐案例的補(bǔ)充和支撐，相關(guān)建議也尚需實(shí)踐和時(shí)間的檢驗(yàn)。

隨著我國(guó)“法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體化建設(shè)”的推進(jìn)，要建設(shè)高水平、高質(zhì)量的新型高校智庫(kù)，發(fā)揮其重要功能，就必須以法治作為高校智庫(kù)建設(shè)發(fā)展的原則和保障。因此，我國(guó)高校智庫(kù)更進(jìn)一步發(fā)展須逐步推行登記強(qiáng)制化，解決法律身份的問(wèn)題，細(xì)化適用的法律規(guī)范，探索高校智庫(kù)建設(shè)發(fā)展的法治化路徑，才能在全面依法治國(guó)的環(huán)境下更好地服務(wù)于國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)。

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Preliminary Study on the Legal Status and Law Application of University-Affiliated Think Tank in China

Zhang Yue

Think Tank for Urban Development， Suzhou University of Science and Technology， Suzhou 215009

Abstract： [Purpose/significance] In order to build a high-level and high-quality university-affiliated think tank， as well as to fulfill its important function， it is necessary to clarify its legal status， refine its law application， and explore how to construct and develop the university-affiliated think tank from the point of view of law.[Method/process] This paper classifies university-affiliated think tanks on the basis of whether they are registered as independent legal persons， analyzes their legal status， legal application and legal liability， and compares them with the relevant legal systems of American think tanks to analyze the shortcomings of legal systems of Chinese university-affiliated think tanks. [Result/conclusion] In order to promote the university-affiliated think tank， it is necessary to implement compulsory registration gradually. It is essential to establish the legal system， improve the mode of optimizing registration management， increase the intensity of tax support policies， and promote corresponding supporting regulations.

Keywords： university-affiliated think tank legal status law application