翁貞林，唐文蘇，諶 潔

（江西農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院/江西省鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略研究院，江西南昌330045）

當前我國“三農(nóng)工作”的重心已經(jīng)轉向全面推進鄉(xiāng)村振興。鄉(xiāng)村振興的“五大目標”中，產(chǎn)業(yè)振興是關鍵，而鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，無論是發(fā)展鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，還是產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，都需要農(nóng)村土地制度改革的深化和拓展，尤其是集體經(jīng)營性建設用地改革紅利的釋放，不僅要求讓農(nóng)民更多分享土地增值帶來的收益，而且要求“人、錢、地”鄉(xiāng)村振興三要素的合理配置。由于農(nóng)村“三塊地”改革，即農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市和宅基地制度改革存在關聯(lián)性，因此，農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，需要農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市制度與農(nóng)地征收制度、宅基地有償轉讓或退出等制度改革的協(xié)同推進及其改革成果的有效應用。

2020年1月起，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地全面入市，學術界有關農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地的入市前置條件（符合規(guī)劃、用途管制），入市主體，入市交易的范圍、方式和程序以及收益分配機制等問題進行了理論與實踐的研究，從2015年3月啟動的15個改革試點的探索性實踐來看，各地對入市范圍、入市途徑、入市主體等制度安排較為一致[1]，2016 年9月農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市擴大至全部的33個試點地區(qū)，試點地區(qū)的理論研究與實踐改革成果已經(jīng)吸納到2019年新修訂的《土地管理法》，《土地管理法實施條例》已于2021年9月1日起實施。但從集體經(jīng)營性建設用地入市全部33個試點地區(qū)乃至2021 年9 月1 日起施行的第四次修改的《土地管理法》實施后的情況來看，不僅是有學者所提出的土地增值收益分配方面的制度差異化及其所表現(xiàn)出共性問題例如入市地區(qū)存量范圍的限制和配套制度建設的滯后，還存在產(chǎn)權制度不完整、增值收益分配機制不健全、三塊地改革協(xié)同性不夠等等問題[2-4]。因此，實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設用地“同地、同權、同價”的政策目標仍有待于進一步實踐探索和理論研究。本文在對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地制度入市改革理論分析、系統(tǒng)回顧農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地市場化改革歷程的基礎上，堅持問題導向和目標導向，基于第一批33 個改革試點地區(qū)后期安排的余江區(qū)集體經(jīng)營性建設用地入市試點的推進情況分析，總結集體經(jīng)營性建設用地入市的試點經(jīng)驗、障礙因素，探索完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地產(chǎn)權制度、增值收益分配機制，增強農(nóng)村“三塊地”改革的協(xié)同性，以期為進一步激活土地要素，為鄉(xiāng)村振興提供土地制度保障。

一、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地直接入市的制度演進邏輯

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地，是符合國土空間規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途、且依法辦理土地所有權登記的農(nóng)村集體建設用地，有別于具有福利性質、只能由村集體成員自住的農(nóng)村宅基地和公益性公共設施用地，是具有商業(yè)價值創(chuàng)造功能的農(nóng)村集體財產(chǎn)，其典型特征是營利性、流動性和資本性，其相關制度安排主要包括產(chǎn)權制度、市場制度和收益分配制度。從理論上講，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地，是可以通過市場化流轉，包括功能性流轉和權利流轉，也即直接入市，使存量農(nóng)村經(jīng)營性建設用地使用權出讓、租賃、入股，實現(xiàn)集體土地所有權的收益權能以及城鄉(xiāng)土地資源的優(yōu)化配置。但由于大國小農(nóng)的基本國情，農(nóng)村土地實行集體所有制性質，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地的直接入市，涉及利益相關者即地方政府、農(nóng)村集體組織和農(nóng)戶之間的利益博弈。因此，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地制度的市場化改革，歷經(jīng)2015-2019 年長達五年多的試點探索，形成的制度成果已經(jīng)吸納到新修訂的《土地管理法》中，表明與國有建設土地“同等入市、同價同權”的制度性障礙已經(jīng)消除，對入市流轉的范圍、方式和程序進行了規(guī)定，但仍然存在著集體經(jīng)營性建設用地產(chǎn)權制度不完整、增值收益分配機制不明確和各類土地要素改革協(xié)同性不夠以及農(nóng)地市場交易平臺的建設滯后等問題。因此，2021年1月31日中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《建設高標準市場體系行動方案》中表述仍然是“積極探索實施農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市制度”，表明農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市還存在一些制約因素，試點探索還有待深化。然而，隨著“三農(nóng)”工作重心的歷史性轉移，需要進一步深化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地直接入市改革，這是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下建設高標準市場體系、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入、促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的必然要求。其理論框架如下：

圖1 農(nóng)村集體經(jīng)營性土地制度直接入市的制度演進邏輯

由圖1 可知，農(nóng)村集體經(jīng)營性土地直接入市改革的過程，是通過“試點探索、強權賦能”，實現(xiàn)“三性”即營利性、流動性和資本性由“弱”到“強”過程、“三制”即產(chǎn)權制度、市場制度和收益分配制度由“虛”到“實”的過程和市場化由“低”到“高”的過程，是誘致性制度變遷與強制性制度變遷交互影響的過程，其政策取向是“還權于民，讓利于民”。通過農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，培育農(nóng)村集體經(jīng)營性土地交易的二級市場，實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)營性土地使用權的轉讓、出租和抵押，最終實現(xiàn)集體經(jīng)營建設用地與國有建設用地同地、同權、同價，構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場。基于全面推進鄉(xiāng)村振興的視角，農(nóng)村土地要素激活尤其重要，農(nóng)村“三塊地”改革的協(xié)同性、廢棄的農(nóng)村公益性建設用地和閑置的農(nóng)村宅基地的入市改革仍有拓展的空間。本文從誘致性制度變遷與強制性制度變遷交互影響的視角，對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市的制度演進機理進行分析，并基于鄉(xiāng)村振興視野下討論拓展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市的政策空間。

二、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地直接入市的制度演進回顧

改革開放以后很長一段時間，中國集體經(jīng)營性建設用地禁止入市，直至1982年，中國城市經(jīng)營性建設用地的使用權才開始嘗試有償轉出，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地到1988年才被準許入市。先后經(jīng)歷了快速擴張、嚴格管控到相對穩(wěn)定的過程，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地的形成和入市制度演變可分為誘致性制度變遷與強制性制度變遷相互影響的4個階段。

1.1978-1998年：國家嚴格管控，地方零星探索

1978年改革開放后，我國實行農(nóng)地集體所有、家庭聯(lián)產(chǎn)承包的雙層經(jīng)營體制，即家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，但仍然堅持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有制形式。改革開放后，1982年《憲法》進行了修改，第一次提出了“城市土地國有、農(nóng)村土地集體所有”的土地所有權的分配形式，明確了農(nóng)村土地歸集體所有，不得流轉上市。1984 年，隨著農(nóng)村改革推進和城市改革拉開序幕，國家頒布了一系列促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的政策，迅速下放了集體建設用地審批權，集體經(jīng)營性建設用地第一次具有了經(jīng)營屬性，促進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展和農(nóng)民離土不離鄉(xiāng)的非農(nóng)化就業(yè)，快速拉動了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地的需求增長。較為典型的為蘇州、無錫、常州等蘇南地區(qū)，改革開放初期直至80年代中后期，受上海的經(jīng)濟、技術和信息輻射，這些地區(qū)實現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“異軍突起”[5]。但由于20世紀90年代城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程過快，大中城市用地規(guī)模擴大，小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展受到擠壓，許多之前用于發(fā)展的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地被迫閑置，隨后各地展開了自行探索。1986年，國家頒布《土地管理法》，破除城鄉(xiāng)土地由不同部門分別管理（城市土地由建設部門主管、農(nóng)村土地由農(nóng)業(yè)部門主管）的體制，實行城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理。同時明確了土地所有權與使用權分離，規(guī)定國有土地開始作為生產(chǎn)要素進入市場，集體土地不許進入市場。這一階段農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地的管控與20 世紀60 年代的做法一致，即堅決禁止集體經(jīng)營性建設用地入市。1988 年的憲法修正案，刪去了《憲法》中“禁止土地出租”的規(guī)定，同時增加了“土地的使用權可以依照法律的規(guī)定轉讓”。1988 年，國家對《土地管理法》進行第一次修改，明確了“國有土地有償使用制度”，集體所有土地的使用權也可以依法轉讓；1992 年，《國務院關于發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)若干問題的通知》中確定“集體所有土地，必須先行征用轉為國有土地后才能出讓”。1998 年國家對《土地管理法》進行第二次修改，仍然規(guī)定“農(nóng)民集體所有土地的使用權不得出讓、轉讓或出租于非農(nóng)建設”。所以，從總體上說，這一階段國家層面并未認可集體所有土地使用權的流轉[6]，仍處于嚴格管控階段[7-8]，集體經(jīng)營性建設用地入市現(xiàn)象只是零星出現(xiàn)在江浙等經(jīng)濟較發(fā)達的地帶[9]，出現(xiàn)了隱形的土地流轉市場。

2.1999-2006年：國家放寬限制，改革創(chuàng)新試點

20 世紀90 年代中期大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)倒閉[10]，導致農(nóng)村建設用地中工礦倉儲用地閑置與商業(yè)、服務等用地供應不足同時并存，形成的隱形市場帶來合法化訴求。因此，為了加強管控以及探索直接入市途徑，1999 年國務院辦公廳頒布了《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》，進一步強化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地邊界。同時期原國土資源部在蘇州和蕪湖首先開展了集體經(jīng)營性建設用地流轉試點，2001年又擴大在安徽省和廣東順德試點，探索農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地流轉改革的有效路徑。2004年，國務院出臺《關于深化嚴格土地管理的決定》，明確在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)的集體建設用地可以依法流轉使用權，并第三次對《土地管理法》作出修改，提出“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”，由此，健全了土地征收制度。2005 年的原國土資源部印發(fā)了《關于規(guī)范城鎮(zhèn)建設用地增加與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》，將各地試點城鎮(zhèn)建設用地增加與農(nóng)村建設用地減少掛鉤，也即城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策。此階段放寬限制，改革創(chuàng)新試點，極大程度上推動了全國農(nóng)村集體土地交易流轉市場的建立。但農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地的管控仍處于國家嚴格管控下，普遍屬于一種“自有自用”的封閉運行模式。然而基于農(nóng)用地與非農(nóng)用地的利益差別較大，各地農(nóng)村農(nóng)用地不免會自發(fā)向非農(nóng)用地轉移，特別是在經(jīng)濟快速發(fā)展、民營經(jīng)濟發(fā)展程度較高的沿海地區(qū)，將農(nóng)村集體建設用地使用權出讓給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以此收取轉讓金、增加收益的現(xiàn)象極為普遍。其中廣東南海地區(qū)推行的土地股份合作制改革，以市場需求為導向，租賃為入市的主要形式，率先開展了農(nóng)村土地制度改革的探索和實踐，為浙江、江蘇、上海等沿海地區(qū)的農(nóng)村經(jīng)營性建設用地入市提供了借鑒經(jīng)驗。

3.2007-2012年：流轉試點深化，保障農(nóng)民權益

在國家政策支持下，北京、天津、廣東、浙江、江蘇、重慶、安徽等省市逐步展開試點工作，通過這些省市試點試驗，集體經(jīng)營性建設用地流轉探索及其經(jīng)驗做法引起各方關注。2007 年，中央批準重慶和成都為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，土地制度改革試驗是其重要內容[11]。2008 年，黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中，提出“對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉讓土地使用權，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權益”。2009年原國土資源部落實中央決定，出臺了《關于促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展若干意見》，強調集體建設用地流轉，逐步建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。2010 年中央一號文件明確提出“加快農(nóng)村集體土地所有權、宅基地使用權、集體建設用地使用權等確權登記頒證工作”[12]，并“加快修改土地管理法”。2012 年中央一號文件提出了“2012 年基本完成覆蓋

農(nóng)村所有各類土地的所有權確權頒證登記工作”。經(jīng)濟的發(fā)展要求現(xiàn)有法律必須對土地使用權、所有權、資格權界定清楚。因此，地方和中央各自對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市展開了“自下而上”和“自上而下”的雙向探索，如浙江嘉興采用農(nóng)村集體經(jīng)濟組織固定資產(chǎn)與非固定資產(chǎn)分離、村民會員與經(jīng)濟成員身份分離措施，溫州嚴格遵循土地產(chǎn)權落實到人、產(chǎn)權隨人的原則，積極構建創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市運行機制。該階段的集體經(jīng)營性建設用地流轉探索的重要目標是加快包括集體經(jīng)營性土地的農(nóng)村土地確權，賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)性權利。

4.2013年至今：改革全面深化，制度障礙掃除

2013 年中央一號文件提出了“嚴格規(guī)范城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點和集體經(jīng)營性建設用地流轉。農(nóng)村集體非經(jīng)營性建設用地不得進入市場”。同年，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干問題的重大決定》，提出允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地在符合規(guī)劃和用途管制前提下出讓、租賃或入股，與國有土地同等入市、同權同價。至此，集體經(jīng)營性建設用地入市正式被提上日程。隨后，集體經(jīng)營性建設用地入市成為農(nóng)村土地制度改革政策文件和學術交流場域的高頻詞。例如，2014 年中央一號文件提出了“加快建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地產(chǎn)權流轉和增值收益分配制度機制”。2014 年12 月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市范圍和途徑、市場交易和服務監(jiān)管進行了明確規(guī)定,范圍僅限于存量用地，嚴控增量。2015 年初，原國土資源部在全國范圍內選擇33個試點縣（市、區(qū)）進行農(nóng)村土地制度三項（農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度）改革試點，各地根據(jù)實際選擇改革項目，首批集體經(jīng)營性建設用地入市改革只有15個試點地區(qū)。2016年中央一號文件又一次提出了“總結農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市改革試點經(jīng)驗，適當提高農(nóng)民集體和個人分享的增值收益”。同年，財政部、原國土資源部出臺《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地土地增值收益調節(jié)征收使用管理暫行辦法》，對于規(guī)范政府、集體與農(nóng)民三者之間收益分配提出了具有可操作性的指導性意見。2017 年10 月，黨的十九大強調繼續(xù)深化農(nóng)村土地制度改革，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2018 年中央一號文件進一步明確了“有效利用農(nóng)村零星分散的存量建設用地”和“進一步完善設施農(nóng)用地政策”，這一政策演進表明，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地直接入市改革，不僅需要兼顧各方利益，賦予農(nóng)民財產(chǎn)性權利，還需要有利于促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。成都市郫都區(qū)寶華村通過基層治理“三治合一”和集體建設用地改革相結合的方法，在集體建設用地確權、入市利益分配等方面尊重村民意愿并提高其參與意愿，形成了“土地綜合確權-集體經(jīng)營性建設用地入市-鄉(xiāng)村綜合治理”的改革機制。

2019年中央一號文件明確提出了“在修改相關法律的基礎上，完善配套設施，全面推開農(nóng)村土地征收制度改革和農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市改革，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”。2019 年第十三屆全國人大常委會通過第四次修改后的《土地管理法》，明確了“在依法、符合規(guī)劃，并通過集體組織三分之二以上成員或村民代表的同意下，經(jīng)由出讓或出租等方式，允許集體經(jīng)營性建設用地入市”，且“使用者獲得該地的使用權后仍可以轉讓或抵押”，為集體經(jīng)營性建設用地入市流轉掃清障礙[13]。2019 年，中共中央、國務院印發(fā)的《關于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》，明確了把依法收回的閑置宅基地和廢棄的集體公益性建設用地在農(nóng)民自愿前提下，可轉化為集體經(jīng)營性建設用地，可以擴大入市規(guī)模[14]，這標志著農(nóng)村土地制度改革又向前邁出堅實的一步。

針對鄉(xiāng)村振興中鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地不足困難，2020年中央一號文件明確提出農(nóng)村集體建設用地可以通過入股、租用等方式直接用于發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)。按照“放管服”改革要求，對農(nóng)村集體建設用地審批進行全面梳理，簡化審批審核程序，下放審批權限，制定農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市配套制度。2020年4月，中共中央國務院出臺了《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，再次明確提出了“推進土地要素市場化配置，建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”。2020年12月中央農(nóng)村工作會議，提出實施鄉(xiāng)村建設行動，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，并強調“守住耕地生命線”。2021 年1 月自然資源部、國家發(fā)展改革委、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《關于保障和規(guī)范農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地的通知》，明確“要為農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大留出用地空間”。2021 年4 月國務院修訂的《中華人民共和國土地管理法實施條例》，對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市主體、入市范圍、入市程序和交易規(guī)則、市場監(jiān)管等進行了明確規(guī)定，明確了“鼓勵鄉(xiāng)村重點產(chǎn)業(yè)和項目使用集體經(jīng)營性建設用地”。由此可見，在統(tǒng)籌疫情防控與經(jīng)濟社會發(fā)展，加快構建國內循環(huán)為主體、國內循環(huán)與國際循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局下，保障國家糧食安全、促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，完善集體經(jīng)營性建設用地入市改革顯得尤其迫切。

從4個階段的政策和制度演變分析中可以看出，首先由于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實施，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素價格的不斷上漲，使得農(nóng)戶經(jīng)營的邊際收益遞減；其次由于對土地和勞動力相對價格的調整，農(nóng)民非農(nóng)收入增加，廣大農(nóng)民對土地的需求減少，因此為優(yōu)化土地資源配置，實現(xiàn)帕累托優(yōu)化，農(nóng)民自發(fā)進行了土地“三權分置”的實質性探索，是典型的誘致性制度變遷；但是由于制度本身具有的公共物品性質，以及政策制度變遷過程中“搭便車”行為的存在，導致了存在由農(nóng)民自發(fā)形成或者說靠誘致性制度變遷形成的新制度安排的供給不足?；诖?，為了彌補誘致性制度變遷帶來的制度供給不足，政府部門必須介入其中，用強制性制度變遷解決其不足。中央政府作為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市政策的制定者和實施者，決定了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地制度調整的主要方向。從“嚴格管控，不得入市”“放寬限制，試點創(chuàng)新”“深化試點，增加權益”到“全面改革，掃清障礙”，采用漸進改革的方式，一方面是對不同區(qū)位資源稟賦和經(jīng)濟發(fā)展水平差距較大的考量，另一方面是由于激進式改革成本較高，不確定性也更大?？傊?，誘致性制度變遷和強制性制度變遷的交互作用，不同主體對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市的不同理解進一步促進了集體建設用地制度的調整。

三、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市改革的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

我國農(nóng)村實行土地集體所有制，是社會主義性質和初級階段的國情所決定的，包括農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地在內的“三塊地改革”，是不斷探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實現(xiàn)形式，改革的方向是“還權于民”“讓利于民”，其中集體經(jīng)營性建設用地制度從限制入市到試點探索，再到入市制度障礙的掃除，這對促進城鄉(xiāng)要素雙向流動，加快構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場有重大意義和深遠影響，但要實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地與國有建設用地“同地、同價、同權”仍有很大的改革空間，集體經(jīng)營性建設用地入市國家管制，是為了進一步規(guī)范我國集體經(jīng)營性建設用地的入市過程[15]。

在2015年3月啟動的農(nóng)村“三塊地”改革試點，其中集體經(jīng)營性建設用地直至2016年9月由原來的15個試點縣擴大到全部33個縣（市區(qū)），暫時調整實施法律的方式推動改革試驗，各地試點實踐形成的特色典型模式取得了一定成效[16-17]，例如廣東南海將零星分散的土地集中整合，首創(chuàng)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地儲備制度，以租賃入市為主要形式[18]，即“南海模式”；浙江德清縣通過實行土地異地置換，使零星分散、區(qū)位條件不佳的土地也能入市流轉[19]，即“德清模式”。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地制度市場化的終極目標，是實現(xiàn)與國有建設用地達到“同地、同權、同價”。農(nóng)村承包地、農(nóng)村宅基地和建設用地是緊密關聯(lián)的，各地農(nóng)村綜合改革試點來看，農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市和宅基地等“三塊地”的改革試點，堅持頂層設計與基層探索的良性互動，形成了一些制度性成果，被新修訂的《土地管理法》吸納。雖然2021年9月1日起施行的《中華人民共和國土地管理法實施條例》明確規(guī)定“集體經(jīng)營性建設用地的出租，集體建設用地使用權的出讓及其最高年限、轉讓、互換、出資、贈與、抵押等，參照同類用途的國有建設用地執(zhí)行”，但總體而言，對農(nóng)村土地的產(chǎn)權安排、市場開放性、增收共享機制等根本問題尚未完全形成共識，減少土地征收、閑置的農(nóng)村宅基地使用權流轉或有償退出、廢棄的公益性建設用地入市等農(nóng)地改革的協(xié)同性仍需要理論研究深化與實踐探索。

江西省余江區(qū)是全國首批33 個改革試點縣之一，2015 年主要承擔農(nóng)村宅基地制度改革試點，2017 年又承擔了土地承包權有償退出試點，2019 年又承擔了國家“探索二輪土地承包到期后延包的具體辦法改革試點”任務。2019年底，國家發(fā)改委等十八部門聯(lián)合印發(fā)《國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)改革方案》中，余江區(qū)又加快推進了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市制度改革試點。余江區(qū)借鑒了2015年首批啟動的宅基地制度改革的成果，遵循“政府引導、農(nóng)民主體、市場運作和互利共贏”的改革思路，通過民主決策擬定實施方案，有序推進農(nóng)村集體經(jīng)營性土地入市改革。截至2020年底，全區(qū)入市集體經(jīng)營性建設用地4 宗，面積132.03 畝，成交價922.04 萬元，其中就地入市3 宗，面積112.03 畝，異地調整入市面積20畝(1)數(shù)據(jù)來源于鷹潭市自然資源局，http：//zrzyj.yingtan.gov.cn/index.html.。余江區(qū)集體經(jīng)營性建設用地入市改革試點，進一步釋放改革紅利，激活土地要素，有效促進了“鄉(xiāng)村振興”。然而總結余江區(qū)實踐效果，結合其他試點地區(qū)實踐結果，可以看出目前農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市仍面臨很多的挑戰(zhàn)。

第一，產(chǎn)權制度安排存在缺陷。農(nóng)村政治、經(jīng)濟和生活中，產(chǎn)權和治理權是舉足輕重的兩方面。而土地制度的核心即是土地產(chǎn)權和土地治權，屬于土地產(chǎn)權制度和土地管理制度兩方面重要內容。在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市改革中，土地產(chǎn)權和土地治權是相輔相成的，市場有效和政府有為兩項缺一不可。而從現(xiàn)實效果審視，在集體建設用地“使用權”中法律定性不明，地方各自對集體建設用地“使用權”的理解存在偏差，各試點地和農(nóng)民自發(fā)流轉的做法使得農(nóng)村集體建設用地難以有效管控。

第二，產(chǎn)權市場開放性不夠。由于相關制度并不完善，統(tǒng)一的土地產(chǎn)權交易市場尚未形成，余江區(qū)改革不能與其他試點地區(qū)之間進行聯(lián)動。不同區(qū)位間的集體經(jīng)營性建設用地只限于“存量集體經(jīng)營性建設用地”，并且基本上只用于“倉儲”“商業(yè)服務”等，“增量集體經(jīng)營性建設用地”并未納入入市范圍，且入市土地用作其他用途的方式尚未開發(fā)出來。例如，宅基地整治或集約利用，除新增空閑宅基地確實需要依法復墾為耕地外，是否變?yōu)榧w經(jīng)營性建設用地尚不明確?？梢悦黠@看出集體經(jīng)營性建設用地的入市范圍過窄，入市用途限制較多，產(chǎn)權市場開放性較低。

第三，增收共享機制不健全。在現(xiàn)階段集體經(jīng)營性建設用地入市改革試點中，雖然農(nóng)民集體和地方政府均能獲得土地賠償費，但從分配機制上看，地方政府能從收益調節(jié)金中獲得利益，但獲取的份額小于農(nóng)民集體所獲。然而集體建設用地入市規(guī)模往往地方政府擁有更大的話語權，當集體利益侵占了社會公共利益時，影響地方政府參與集體經(jīng)營性建設用地入市的積極性，當土地增值收益無法實現(xiàn)全社會公平共享，地方政府無法將更多資金投入到城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中，提供公共服務的能力嚴重不足。另一方面，集體建設用地入市后農(nóng)民集體獲得增值收益遠高于政府征地補償，將會加劇地方政府公益性征地的難度，不利于當?shù)乜沙掷m(xù)發(fā)展和社會穩(wěn)定。

四、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市的未來展望

根據(jù)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地直接入市的制度邏輯分析，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地最終實現(xiàn)與國有建設用地達到“同地、同權、同價”，其政策改革的主線仍然是處理好農(nóng)民和土地的關系。農(nóng)村是一個廣闊的地理空間，承載著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活和農(nóng)村生態(tài)等多種功能?；趪栏癖Ｗo耕地和保護農(nóng)民利益的角度，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地在強化保障國家糧食安全和服從國土空間規(guī)劃下，需要不斷探索入市改革的政策空間。

1.農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市與國土空間規(guī)劃相銜接

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市制度助力鄉(xiāng)村振興多重目標兼容的方法是“協(xié)同”。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市的前置條件是符合規(guī)劃和用途管制。因此，基于鄉(xiāng)村振興的目標要求，集體經(jīng)營性建設用地入市改革應服從國土空間規(guī)劃，堅持基本農(nóng)田保護線、生態(tài)紅線、城市邊界“三線合一”，按照鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃，分類推進鄉(xiāng)村發(fā)展的思路，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，探索農(nóng)村建設用地增減掛鉤政策，破解城鄉(xiāng)建設用地土地增值收益城鄉(xiāng)分配不公、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地不足與存量建設用地利用不充分同時并存的兩大難題，入市主體通過民主程序，確定產(chǎn)業(yè)準入和生態(tài)環(huán)境保護要求，合理布局農(nóng)村“生產(chǎn)、生活、生態(tài)”空間，從而促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟、社會和生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展，從而以農(nóng)村土地制度創(chuàng)新，助力實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興。

2.服從耕地非農(nóng)化、非糧化傾向的管控目標

集體建設用地使用權入市改革的前提要“穩(wěn)糧”。耕地是農(nóng)業(yè)最重要的生產(chǎn)資料和戰(zhàn)略資源，保護耕地是《土地管理法》最重要的政策目標，歷經(jīng)四次修訂，這一政策目標始終未變且不斷強化，例如新修訂的《土地管理法》仍然明確“嚴格限制農(nóng)用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護”。農(nóng)地資源配置農(nóng)業(yè)尤其是糧食生產(chǎn)，其收益遠低于用于工商業(yè)的收益，正是由于建設用地與農(nóng)用地的巨大產(chǎn)出效益差距[20]，往往城郊農(nóng)民憑借區(qū)位優(yōu)勢獲得巨大收益，然而城市的擴張是城鄉(xiāng)建設規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的推動、基礎設施投資的拉動，且尚有部分集體建設用地由于以往審批不規(guī)范的既定事實，造成不同區(qū)域農(nóng)民利益失衡。因此，城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤及耕地占補平衡、推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市流轉，應強化節(jié)約集約用地目標考核和約束，嚴禁在生態(tài)紅線內產(chǎn)生新增耕地，切實防止“有可能產(chǎn)生農(nóng)民失地、收益分配不公、耕地紅線失守和國家糧食安全風險等問題”[21]，嚴守耕地紅線，有效制止耕地非農(nóng)化、非糧化傾向，即使高標準農(nóng)田建設新增耕地和產(chǎn)能提升指標的交易收益，需要優(yōu)先用于高標準農(nóng)田建設和耕地產(chǎn)能提升。

3.拓展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市規(guī)模

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市的方向是“擴基”。集體經(jīng)營性建設用地入市試點要求是存量用地。新修訂的《土地管理法》明確了“國家允許進城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅”。這部分宅基地，如果符合國土空間規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途的，準許入市流轉，可以擴大農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地的規(guī)模，增加進城農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。因此，如何促進宅基地的有償使用和有償退出，盤活利用閑置宅基地和閑置住宅，從試點地區(qū)向全國拓展，仍然需要細化政策的實施路徑和具體方案。

另外，由于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地，量大塊小、零星分散，城鄉(xiāng)土地“增減掛”操作難度大，入市的用途只能是工商業(yè)用地,不能用于住宅建設，與國有建設用地即使掛牌上市“同權”但交易價格受限，難以達到“同價”，實質上還是使用權的約束。

因此，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關鍵是促進城鄉(xiāng)要素的雙向流動、平等交換和公共資源均等化配置，所以，擴大農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地規(guī)模，拓展其用途，仍然是值得探索的方向。

4.完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市收益的分配方法

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市制度的核心是“共享”。農(nóng)村集體土地所有權是行政村或村小組，從各地試點來看，入市主體一般由土地所有權法定代表人或委托代理主體組織實施入市。村集體經(jīng)濟組織負責人頻繁變動，或委托代理人的信息不對稱、道德風險，均使得集體建設用地相對于國有建設用地使用權的風險較大，需通過同權賦予集體建設用地更多轉讓、出租、抵押的權能。在當前土地出讓金占地方政府財政收入比重居高不下的情況下，因地制宜設置合理增值收益金比例，減少地方政府因縮小土地范圍帶來的財政收入壓力，才能加快推進其入市進程。尤其是入市的基礎工作，即村級土地利用規(guī)劃編制、宅基地確權登記頒證等基礎工作，仍然主要依靠政府“有形的手”在推動，合理確定入市土地增值調節(jié)金比例顯得尤其重要。

集體經(jīng)濟組織與集體成員之間的利益分配，只是要求留足集體后在集體經(jīng)濟組織成員之間公平分配，而修訂的《土地管理法》也沒有明確入市收益的分配方法。當前地方政府“土地財政”依賴下，多數(shù)試點地農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市產(chǎn)生的收益多是由政府制定的相關辦法來決定分配的，農(nóng)村集體土地所有權人和農(nóng)民參與決策的機會小，其利益難以得到保障；其次因為沒有統(tǒng)一規(guī)定，各地政府在收取調節(jié)金方面存在法律性質不明[22]，基于“理性人假設”[23]，政府收取調節(jié)金后，剩余利益將在集體和農(nóng)民間分配，二者間必將會圍繞剩余利益相互博弈。

因此，實現(xiàn)構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設市場體系目標，其政策價值取向是“還權于民”“讓利于民”[24]，但關鍵是要構建政府、集體和農(nóng)戶等相關主體土地增值共享機制，集體建設用地征收補償標準與集體經(jīng)營性建設用地入市“市場價格”的銜接[25]，避免集體經(jīng)營性建設用地征收補償與入市分紅造成的收入差距過大。因此，應在民主決策、兼顧利益的基礎上，形成科學合理、多方接受的土地增值收益分配辦法及實現(xiàn)機制。