黃麗芬

（華中科技大學(xué)人文學(xué)院/國家治理研究院，湖北武漢430074）

選好兩委干部是增強基層治理能力、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要前提。東部工業(yè)型村莊作為人口流入地，村干部職業(yè)化與現(xiàn)代化管理體制相配套，村干部成為一份極為體面的工作，“誰來當村干部”是個假問題。中西部農(nóng)業(yè)型村莊作為人口流出地，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下基層治理事務(wù)增多、治理方式變化、治理定位轉(zhuǎn)變，面臨新一輪的村治主體缺位困境，潛藏著新的治理危機，“誰來當村干部”是個真問題。如何再造中西部農(nóng)業(yè)型村莊村治主體是一個重大的理論和實踐命題。

村治主體研究有三大范式：士紳范式、地方精英范式和雙重身份范式[1]。其中，士紳范式探討傳統(tǒng)社會結(jié)構(gòu)與基層社會治理之間的關(guān)系，回答“皇權(quán)不下鄉(xiāng)的背景下，誰在治理村莊”的問題，士紳作為國家與鄉(xiāng)村社會的中介，兼具“國家政權(quán)后備軍”與“鄉(xiāng)村社會富豪”兩種角色[1]。有的將士紳作為強大的保守力量，解釋中國現(xiàn)代化進程中的路徑選擇[2]；有的將士紳作為解釋傳統(tǒng)社會的“超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)”和文化維系機制[3]。從晚清到民國，隨著國家政權(quán)不斷向鄉(xiāng)村滲透以汲取更多政權(quán)建設(shè)資源，士紳社會結(jié)構(gòu)被沖破。杜贊奇提出“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”，發(fā)現(xiàn)地方精英對普通農(nóng)民的庇護作用，隨著國家政權(quán)建設(shè)力度的增強，“保護型經(jīng)紀”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸\利型經(jīng)紀”，最終導(dǎo)致國家政權(quán)建設(shè)的內(nèi)卷化困境[4]。新中國成立后，建構(gòu)起完整的村莊治理體制機制，村干部作為新的村治主體登上歷史舞臺，徐勇提出村干部兼具國家“代理人”和村莊“當家人”的“雙重身份”論[5]，劃定了村治主體研究的結(jié)構(gòu)前提。該范式下的村治主體研究有兩種視角：政策執(zhí)行視角研究不同類型村治主體的治理行為與政策目標的關(guān)系；村干部選任視角討論不同治理目標和區(qū)域性質(zhì)下村干部的生產(chǎn)邏輯。

既有研究和基層實踐有兩種解決村治主體缺位問題的思路，一種是村莊內(nèi)生思路，探討不同經(jīng)濟社會條件下村莊自我供給村治主體的空間及相應(yīng)的類型差異，具體包括“富人治村”[6]“能人治村”[7]“混混治村”[8]“狠人治村”[9]“中農(nóng)治村”[10]“老好人治村”[11]“新代理人”[12]等，從研究結(jié)論來看，在中西部農(nóng)業(yè)型村莊，中農(nóng)之外的村治主體均會帶來差異化的村莊治理難題。在鄉(xiāng)村振興背景下，中農(nóng)治村的經(jīng)濟社會條件逐漸失卻，一是中農(nóng)不再有治村動力，二是中農(nóng)治村能力與村莊治理目標不匹配，村莊內(nèi)生思路面臨新的困境。另一種是行政供給思路，考察政府輸入村干部的可行性和有效性，多數(shù)討論集中于大學(xué)生村官和第一書記，研究發(fā)現(xiàn)，行政供給為基層帶來新的治理理念和治理資源，但治理效果具有不穩(wěn)定性和區(qū)域性，大學(xué)生村官存在角色定位不準[13]、退出機制不合理[14]、群眾工作能力欠缺[15]等困境；第一書記出現(xiàn)行政吸納自治[16]、與村兩委關(guān)系偏差[17]、村莊之間差異擴大[18]等問題。在村莊內(nèi)生乏力的情況下，問題和困境的存在并不足以徹底否定行政供給思路。大學(xué)生村官和第一書記的制度梗阻集中在行政輸入型村干部與村莊治理特點的不匹配上。所以關(guān)鍵問題是采取何種行政供給方式才能實現(xiàn)村干部與村莊社會的有效對接。

基層創(chuàng)新實踐為思考相關(guān)問題提供重要啟發(fā)。洋縣近幾年出現(xiàn)較嚴重的村治主體缺位問題，存在多層次的村莊治理危機?；诰S持基本秩序、挖掘發(fā)展空間的現(xiàn)實需求，洋縣建立了選派干部制度，以“縣聘鎮(zhèn)管”的方式在全縣范圍內(nèi)統(tǒng)招“村主職干部助理”，在正式輸入村干部之前，以組織化的方式給予選派干部一個非正式的培養(yǎng)空間，完成行政供給型村治主體“從輸入到嵌入”的轉(zhuǎn)變。那么，新一輪村治主體缺位的原因和后果是什么？選派干部制度如何實現(xiàn)與村莊社會的有效對接？選派干部進村后如何開展村莊治理工作？選派干部制度的后續(xù)運行需要注意什么？本文經(jīng)驗材料來源于2020 年6 月筆者在洋縣港鎮(zhèn)的田野調(diào)研，港鎮(zhèn)下轄14 個行政村，2019 年入駐第一批村主職干部助理，共10人，2020年初2人通過考核，分別進入石村和西村成為選派書記。

一、鄉(xiāng)村振興背景下村治主體缺位的原因及后果

理解鄉(xiāng)村振興背景下村治主體缺位問題有三個前提[19]，一是國家不斷提升惠農(nóng)力度，如何制定科學(xué)有效的公共品供給方式，是鄉(xiāng)村建設(shè)的重點；二是從嚴治黨理念向基層覆蓋，如何以規(guī)范的權(quán)力運作和工作辦法實現(xiàn)有效治理，是基層治理現(xiàn)代化的基本要求；三是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對基層治理任務(wù)提出全新要求，中西部農(nóng)業(yè)型村莊如何實現(xiàn)發(fā)展目標，是鄉(xiāng)村治理的重中之重。

1.鄉(xiāng)村振興背景下村治主體缺位的原因分析

“誰來當村干部”包括兩個問題：村干部從哪里來？誰適合當村干部？前者探討不同時空條件下村干部來源問題，重點討論村治主體的治村動力；后者考察不同社會結(jié)構(gòu)和資源條件下，選誰當村干部的問題，重點討論村治主體的治村能力與村莊治理目標的匹配程度。無論是動力不足還是能力錯配，其結(jié)果都是村治主體的缺位。當前中西部農(nóng)業(yè)型村莊存在兩方面的村治主體缺位困境，即“無人治村”和“治村無方”的難題。

傳統(tǒng)型村干部治村動力不足，導(dǎo)致“無人治村”的難題。以往結(jié)構(gòu)完整的村莊能夠?qū)崿F(xiàn)村莊精英的生產(chǎn)與再生產(chǎn)，村莊精英的治村動力來源于物質(zhì)性激勵和社會性激勵。物質(zhì)性激勵層面，村干部具有兼業(yè)性質(zhì)，完成村莊治理任務(wù)之余還能從事勞動生產(chǎn)，家庭經(jīng)濟收入在村莊屬于中上層。社會性激勵層面，村干部是村莊“當家人”，是十分體面的社會角色，優(yōu)秀的村干部聲名遠揚，自己有面子的同時家族成員也能“沾光”。但隨著青壯年勞動力大量進城，瓦解了村莊社會結(jié)構(gòu)的完整性，直接影響到村治主體的治村動力。物質(zhì)性激勵方面，村干部工資加上務(wù)農(nóng)收入低于普通農(nóng)民務(wù)工收入，村干部滑向村莊中下層，甚至“當干部當成貧困戶”(1)資料來源于2020年6月14日下午對洋縣港鎮(zhèn)石村老書記漆某的訪談。。經(jīng)濟上的弱勢地位削弱了村干部的社會權(quán)威，導(dǎo)致他們在治理過程中“束手束腳”。社會性激勵方面，一是農(nóng)村文化在鄉(xiāng)土性和現(xiàn)代性的交織中走向多元化，“社會性價值及激勵機制面臨難以再生產(chǎn)的問題”[20]；二是村民經(jīng)濟分化拉大，導(dǎo)致利益訴求復(fù)雜化、利益矛盾劇烈化，人情、關(guān)系、面子向治理資源轉(zhuǎn)化的通道狹窄化，村干部社會權(quán)威積累性弱化?？傊?，當村干部不再是有面子的事。

青壯年大量外出的背景下，“中堅農(nóng)民”是最合適的村治主體?！爸袌赞r(nóng)民”指主要社會關(guān)系、主要生產(chǎn)活動在村的農(nóng)民[21]，他們通過流轉(zhuǎn)土地實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營，外加依托鄉(xiāng)村經(jīng)濟空間從事工商業(yè)勞動，可獲得不低于外出務(wù)工的收入。他們生產(chǎn)生活與村莊高度相關(guān)，最關(guān)心村莊政治，也最熟悉鄉(xiāng)村社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，因而兼具治村動力和能力，稅費改革后“中農(nóng)治村”成為中西部農(nóng)業(yè)型村莊的普遍現(xiàn)象。但三方面原因?qū)е卢F(xiàn)階段“中農(nóng)治村”難以為繼：其一，在基本穩(wěn)定村莊政治十幾年之后，中農(nóng)逐漸老化，有的已經(jīng)退休，有的接近退休年齡，新的中農(nóng)沒有及時替補。其二，資本下鄉(xiāng)與政府推動的大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)，使得中農(nóng)賴以生存的適度規(guī)模經(jīng)營難以延續(xù)，其作為村治主體的經(jīng)濟基礎(chǔ)被動搖，為了完成家庭再生產(chǎn)，村干部務(wù)工壓力增大。其三，村干部職業(yè)化導(dǎo)致兼業(yè)村干部轉(zhuǎn)變?yōu)槁殬I(yè)村干部，坐班制和考核制使得村干部不再有精力從事農(nóng)業(yè)和副業(yè)生產(chǎn)，相當一批中農(nóng)選擇退出村干部隊伍。

傳統(tǒng)型村干部的治理方式與鄉(xiāng)村振興背景下治理目標之間的錯位，導(dǎo)致“治村無方”的難題。

第一，治理事務(wù)增多。十八大以來鄉(xiāng)村建設(shè)進入新時期，村莊治理事務(wù)陡增?！皫啄昵拔覀兎浅ｉe，偶爾開個會、發(fā)個通知，村委會門口的蒿草長得比人還高?！?2)資料來源于2020年6月12日下午對洋縣港鎮(zhèn)金村婦聯(lián)主席柯某的訪談。村莊治理工作分為中心工作和常規(guī)工作，前者關(guān)涉國家治理導(dǎo)向、政府工作重點、村莊發(fā)展進程，特點是時間緊、任務(wù)重、壓力大，需要調(diào)動多種治理資源；后者是維持村莊有序治理所需完成的任務(wù)，處于不斷生成中，特點是開端不明晰，終點不明確。村莊治理事務(wù)增多包括中心工作增多、常規(guī)工作方式轉(zhuǎn)換、基層治理創(chuàng)新壓力下的常規(guī)工作中心化。具體而言，從精準扶貧政策落地開始，走訪調(diào)研、填表造冊、迎檢接待、產(chǎn)業(yè)孵化、自查他查等工作導(dǎo)致村干部負擔重，另外基層黨建、村莊環(huán)境整治等工作逐漸中心化，倒逼村干部不得不坐班。眾多中心工作的村莊落地，也帶來常規(guī)工作的復(fù)雜化，村干部特別忙。

第二，治理方式變化。傳統(tǒng)型村干部一般文化程度不高，利用鄉(xiāng)村社會規(guī)范和政策法規(guī)進行治理，多采用“土辦法”，在治理過程中靈活運用情、理、法、力?；鶎又卫憩F(xiàn)代化背景下，技術(shù)治理和流程管理進入鄉(xiāng)村治理視域，村干部考核出現(xiàn)“從結(jié)果管理到過程管理”[22]的轉(zhuǎn)變。無紙化辦公、文牘化和信息化在基層治理實踐中全面鋪開，一批群眾工作經(jīng)驗豐富、組織能力較強的村組干部因為不適應(yīng)新的治理方式而被迫退出。“以前鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部會親自送文件和通知下來，當面解釋每項工作的重難點，現(xiàn)在是遙控我們，微信群里轉(zhuǎn)發(fā)文檔和資料，不會用電腦和智能手機，就沒法做工作?！?3)資料來源于2020年6月11日上午對洋縣港鎮(zhèn)金村會計羅某的訪談?！斑@兩年黨建工作壓力大，尤其是做材料，一次主題黨日活動，我要花一周整理材料，然后再花一周把這些材料錄入電腦，我們老干部很難適應(yīng)?！?4)資料來源于2020年6月15日上午對洋縣港鎮(zhèn)石村副書記黃某的訪談。

第三，治理定位轉(zhuǎn)變。精準扶貧和鄉(xiāng)村振興政策進入村莊前，村莊治理目標是維持生產(chǎn)生活秩序，治理任務(wù)是小微公共品供給、矛盾糾紛調(diào)解等，傳統(tǒng)型村干部有能力妥善解決。精準扶貧和鄉(xiāng)村振興政策中村集體經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)建設(shè)、推動村民就業(yè)等，均具有強烈的發(fā)展意涵。村莊建設(shè)與經(jīng)濟發(fā)展是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)，不少中西部縣市提出“一鎮(zhèn)一產(chǎn)業(yè)”“一村一品”的目標。因而僅僅將村莊治理定位于基本秩序維持是不夠的，還需要探索村莊發(fā)展可能性，作為村莊社會的“領(lǐng)頭雁”，村干部被要求有先進的發(fā)展理念、切合實際的發(fā)展思路和較強的經(jīng)營管理能力。從維持型治理向發(fā)展型治理的轉(zhuǎn)變，使得多數(shù)傳統(tǒng)型村干部出現(xiàn)能力不足的困境。

2.村治主體缺位的后果呈現(xiàn)

《村民委員會組織法》規(guī)定，村級組織的職能范圍包括，辦理本村公共事務(wù)和公共事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。村治主體缺位導(dǎo)致基本職能缺少維護和管理主體，村民自治缺少有效載體，結(jié)果帶來多層次的治理危機。

其一，組織軟弱渙散，“問題村”出現(xiàn)。村治主體缺位的后果首先表現(xiàn)在村級組織內(nèi)部，有的村兩委干部配不齊；有的村干部治理方式傳統(tǒng)、治理能力不足、發(fā)展思路太窄、學(xué)習(xí)能力太弱；有的班子內(nèi)部不團結(jié)，搞分化政治，自我消耗嚴重。村治主體缺位導(dǎo)致村莊權(quán)力運行分散無序，組織能力差，最終出現(xiàn)多種形式的“問題村”。洋縣港鎮(zhèn)西村位置偏遠，受到市場力量的沖擊，宗族結(jié)構(gòu)出現(xiàn)明顯縫隙，圍繞著公共品供給，村莊派系政治愈演愈烈，鎮(zhèn)黨委強勢介入才實現(xiàn)村兩委班子中兩派力量的相對均衡。但選舉結(jié)束后，兩委班子不團結(jié)和分化問題明顯，整個村莊被撕裂，因為內(nèi)耗嚴重，村級組織既無法及時回應(yīng)農(nóng)民需求，也無法完成政府的治理任務(wù)，村莊建設(shè)陷入停擺。

其二，村莊治理失序，社會正義無法保證。組織軟弱渙散必然影響到村莊治理能力，一是公共品供給不足，農(nóng)民生產(chǎn)生活條件差；二是村莊矛盾無法化解，“小事出村”常態(tài)化。國家項目成功落地需要村級組織具有協(xié)調(diào)和轉(zhuǎn)化能力，以取得村民的同意和配合。項目實施涉及占地、拆遷、清理附屬物等問題，在賠償利益受損群眾時，如何實現(xiàn)公平正義、避免群眾成為“釘子戶”是治理重點。村治主體缺位意味著協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)化不足，一方面項目無法落地成為常態(tài)，另一方面項目實施導(dǎo)致次生治理危機，公私界限不清激發(fā)部分群眾的等靠要思想和占用公共資源行為，普通群眾處于“老實人吃虧”的困境之中。此外，“基層治理具有小微治理的特征”[23]，大多處理鄰里之間雞毛蒜皮的小事，但小事并不小，小事涉及村莊社會的公序良俗和個體正義觀，小事解決不好，不平衡感以“氣”的形式積累起來，成為村莊治理的“潰瘍”，長期得不到解決的小事最終可能演化為“大事”，以上訪和重大事件的方式外溢出村莊。村級組織其實是村莊社會正義的維持者、村莊矛盾的“排泄孔”，村治主體缺位導(dǎo)致這些職能失效，最終帶來村莊社會秩序的混亂，派生出各種“鄉(xiāng)村病”[24]。

其三，村莊發(fā)展差異的“馬太效應(yīng)”。中西部農(nóng)業(yè)型村莊大多資源稟賦不強，工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，內(nèi)生發(fā)展能力欠缺，所以高度依賴外部資源輸入。鄉(xiāng)村振興背景下，主要渠道是政府資源輸入和招商引資，且二者經(jīng)常相互捆綁進入村莊。地方政府掌握著項目資源分配權(quán)，也承擔著項目管理責任，項目實際運行既不遵循平均主義，也較少遵循兜底主義，而是有選擇地進行分配。為了降低項目失敗風(fēng)險、提升政府政績，政府一般將資源向治理能力強、群眾基礎(chǔ)好、有打造空間的村莊傾斜；為了優(yōu)化整體效果，在資源不足的情況下，選擇將多個項目打包輸入少數(shù)幾個村莊。結(jié)果項目下鄉(xiāng)“雪中送炭”性質(zhì)不足，“錦上添花”作用明顯，越是治理能力強、干群關(guān)系和諧的村莊，越具有“亮點村”的可能性，形成村莊發(fā)展的正向循環(huán)；越是“問題村”，越難獲得項目資源，干群關(guān)系越緊張，形成村莊發(fā)展的負向循環(huán)。在項目捆綁進村的作用下，“亮點村”和“問題村”之間的差距越拉越大，中西部農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)了中心村、一般村和邊緣村的顯著分野[25]。

二、村治主體的組織培養(yǎng)與行政再造

洋縣的選派干部制度，是在鄉(xiāng)村振興遭遇村治主體缺位的情況下，不斷尋求突破的結(jié)果。面對大學(xué)生村官和第一書記制度的“水土不服”困境，洋縣并沒有直接否定行政供給思路，而是將問題聚焦于行政供給方式上，重點解決村治主體與村莊社會的有效對接問題，創(chuàng)制出村主職干部助理制度。通過制度化的“選拔-培養(yǎng)-流動-退出”流程設(shè)置，村治主體正式進入村莊前，在行政選拔和行政輸入中間插入一個非正式的“實習(xí)期”，形成了系統(tǒng)科學(xué)的行政再造路徑。

1.制度化的村治主體再造路徑

洋縣選派干部制度由三個環(huán)節(jié)構(gòu)成：選拔組建人才庫、派遣并培養(yǎng)村主職干部助理、行政嵌入村治主體。圍繞著村主職干部助理，縣鄉(xiāng)村三級高度互動，形成了“縣選拔-鎮(zhèn)管理-村培養(yǎng)”的分工體系。從流程設(shè)置上看，洋縣村治主體再造路徑包括三個要點：

第一，松緊有度的篩選機制。村主職干部助理的進入具有寬口徑、在地化的特點，退出具有及時性、多階段性的特點。2018 年開始縣組織部在全縣范圍內(nèi)公開招考村主職干部助理，要求應(yīng)聘者年齡低于40 歲，高中以上學(xué)歷。因為地域、年齡和文憑要求不高，且實習(xí)期工資參照各村副職干部標準，正式聘任后待遇與鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員齊平，表現(xiàn)優(yōu)越者還有晉升渠道，所以具有較大吸引力，2019 年有150人報名，最后109人通過縣級選拔，進入人才庫，2020年吸納150人入庫。按照回原籍和就近就便的原則，錄用后的村主職干部助理被分配到17 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)再根據(jù)需要調(diào)配至不同村莊培養(yǎng)。從報考到最終成功任職，村主職干部助理要經(jīng)過多階段的審核。鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織部門負責監(jiān)管，每年兩次按照“優(yōu)秀、合格、不合格”三個等次呈現(xiàn)考核結(jié)果，“優(yōu)秀”比例不超過20%，“不合格”者被清退出隊伍；連續(xù)兩次“優(yōu)秀”可率先進入村兩委班子，但在沒有經(jīng)過正式選舉前不占該村村干部職數(shù)；兩年為一個聘期，聘期結(jié)束時“合格”可續(xù)聘，兩個聘期結(jié)束后，仍然不是“優(yōu)秀”則不再續(xù)簽合同。可以發(fā)現(xiàn)，村主職干部助理進入具有寬口徑性，但在實習(xí)期嚴格實行末位淘汰制，最終只有不超過20%的人能夠進入村干部隊伍。通過多階段“考核-培養(yǎng)-考核”的循環(huán)，形成了松緊有度的篩選機制，保證了人才的工作能力和工作態(tài)度。

第二，通才導(dǎo)向的培養(yǎng)機制。縣鄉(xiāng)村三級對村主職干部助理進行聯(lián)合培養(yǎng)，縣組織部門負責建立人才交流平臺和基礎(chǔ)知識培訓(xùn)，包括相關(guān)的制度政策、法律法規(guī)等，要求每人每年累積培訓(xùn)不少于5天；鎮(zhèn)相關(guān)部門負責根據(jù)實際工作進行崗前和崗中培訓(xùn)，包括政策文件解讀、具體工作咨詢等；村負責加大培養(yǎng)鍛煉力度和群眾工作能力，讓村主職干部助理直接參與村莊治理的各層次和各方面。這套培養(yǎng)體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是村莊的學(xué)習(xí)和鍛煉，為了提升培養(yǎng)效果，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般選擇將他們安排到治理能力較強的村書記身邊做助理，近距離地觀察和學(xué)習(xí)優(yōu)秀村書記的治理理念和治理方式?！皶浫ツ睦镂胰ツ睦?，跟著他跑部門拉項目、開會學(xué)習(xí)、迎檢接待、走村串戶，最開始我在旁邊看，插不上嘴，遇到疑惑的地方，找到機會就問，一點點摸索，后面再做工作的時候，書記把我推到前面，慢慢獨當一面?！?5)資料來源于2020年6月14日上午對洋縣港鎮(zhèn)石村選派書記柯某的訪談。他們跟著經(jīng)驗豐富的村書記進入“一線治理”領(lǐng)域，“一線治理是直面問題、回應(yīng)群眾的治理形態(tài)，具有鮮明的問題導(dǎo)向和實踐本位，并呈現(xiàn)為富有彈性的治理結(jié)構(gòu)”[26]，經(jīng)過一段時間的集中學(xué)習(xí)，他們的村莊治理能力得到明顯提高。通過體系化、在地化、綜合性的培養(yǎng)，村主職干部助理逐漸成長為村莊治理的“通才”。

第三，因能而異的流動機制。通過考核的村主職干部助理順利進入村兩委班子，成為選派干部，與普通村干部只能在本村任職且有“晉升天花板”[27]不同，他們在鎮(zhèn)域范圍內(nèi)具有流動可能性。首先，他們并不一定在本村任職，也不一定直接任村書記，而是根據(jù)其治理能力和不同村莊的治理需求進行匹配，鼓勵特別優(yōu)秀者任“問題村”書記；其次，入職后還有流動可能性，根據(jù)履職表現(xiàn)和鄉(xiāng)村工作需要，可以水平調(diào)動或者垂直調(diào)動，在流動期限上還有短期和長期的區(qū)別。因能而異的流動機制帶來兩個治理效果，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，選派干部是一種治理資源，政府掌握著考核權(quán)和調(diào)配權(quán)，可以靈活地對“問題村”和“亮點村”的村治主體實現(xiàn)行政供給；對于選派干部來說，流動性意味著機會，既是激勵也是壓力，如果無法實現(xiàn)預(yù)期治理目標，意味著長期的村莊沉淀，在自我施壓和橫向比較之下，大多數(shù)選派干部“干勁十足”。

2.選派干部的村莊嵌入

“如何嵌入村莊”是選派干部面臨的首要問題，與內(nèi)生型干部不同，選派干部是村莊社會的“外人”，不熟悉復(fù)雜的村莊治理事務(wù)，且缺乏必要的社會支持，容易陷入“孤立無援”的困境。洋縣實踐經(jīng)驗顯示，選派干部沒有出現(xiàn)明顯的“水土不服”問題，選派干部的村莊嵌入機制包括：

第一，村莊社會結(jié)構(gòu)的弱化和裂化，改變了村莊治理的社會基礎(chǔ)。當前多數(shù)村莊高度去鄉(xiāng)土化，傳統(tǒng)價值觀念逐步衰落，家族組織的倫理規(guī)制和社會價值被剝離，熟人社會不再是“鐵板一塊”，演變?yōu)椤鞍胧烊松鐣盵28]，村莊社會結(jié)構(gòu)的弱化和裂化為“外人”進入村莊提供了可能性。社會結(jié)構(gòu)的弱化包括結(jié)構(gòu)完整性瓦解、社會規(guī)范力度弱化。年輕人大量進城且農(nóng)二代生活面向城市，直接瓦解村莊社會生活的完整性。西村年輕人多去溫州、深圳等地的鞋廠和電子廠打工，只有少數(shù)中老年人留守村莊，祭祖、迎太公等宗族文化活動已經(jīng)停辦，過年期間興起鄉(xiāng)村旅游、打牌等娛樂方式，傳統(tǒng)社會結(jié)構(gòu)失去了再生產(chǎn)機制。無論在村莊公共生活領(lǐng)域還是私人家庭領(lǐng)域，中青年人成為家庭發(fā)展的主導(dǎo)者，他們更認同于市場規(guī)則和法律法規(guī)，而不是傳統(tǒng)社會規(guī)范和地方輿論，對村莊互助體系的依賴程度顯著降低，大家都“關(guān)起門來過自己的日子”，這為現(xiàn)代社會“普遍性”規(guī)則進入并取代傳統(tǒng)村莊“特殊性”規(guī)則創(chuàng)造了條件，為選派書記進入村莊提供了社會基礎(chǔ)。

社會結(jié)構(gòu)的裂化包括派性政治和碎片化的宗族，且二者出現(xiàn)相互強化、相互支撐的態(tài)勢。西村分裂為“勢均力敵”的兩派后，各方誰也不服誰，要么選不出讓多數(shù)人滿意的主職干部，要么選出來后難以開展工作。深陷其中的普通村民期盼一個能夠彌合治理縫隙、具有超越性的精英。有兩種可能渠道：一是村莊內(nèi)生的“高大威猛”型精英，不僅能力強、關(guān)系廣，而且不偏不倚、有公心，但在西村這種精英偏少，且大多在大城市發(fā)展，因而缺乏治村動力；二是行政輸入的村干部，因為與任何一派都沒有深厚的關(guān)系淵源，外在于復(fù)雜的歷史遺留矛盾，基本能夠保證公平公正，為村莊社會整合提供新契機，所以各方接受度較高。

第二，群眾路線中的規(guī)則嵌入。既有研究存在一種思維定勢，將年輕干部直接等同于群眾工作能力差，過度強調(diào)群眾工作能力與干部年齡的相關(guān)性。其實群眾工作能力是鍛煉和培養(yǎng)出來的，不可能隨著年齡增長自然獲得，年輕干部并非絕對不會做群眾工作，給予鍛煉空間，在“一線治理”領(lǐng)域集中浸泡，他們能夠掌握適合自己的群眾工作方法。另外，雖然群眾工作因人而異、因事而異，但選派干部可以有步驟地積累群眾基礎(chǔ)，“群眾工作不是玄而又玄的東西，關(guān)鍵是不把自己當外人，可以循序漸進地做群眾工作，首先要把握好三個群體，一是困難戶，他們是重點政策對象，也是村莊治理的重點人群；二是老干部老黨員，他們對村莊最熟悉，社會關(guān)系最廣，遇到問題向他們虛心請教，給予充分尊重，他們就是最大的支持者；三是鄉(xiāng)賢群體，他們見識廣、理念先進，能從他們那里獲得可行的發(fā)展建議。普通群眾需要在平時多下功夫，慢慢積累與他們的聯(lián)系?！?6)資料來源于2020年6月14日上午對洋縣港鎮(zhèn)石村選派書記柯某的訪談。

群眾路線強調(diào)密切接觸群眾，解決群眾的需求和難處，依靠群眾的力量實現(xiàn)村莊發(fā)展。傳統(tǒng)型村干部通過長時段的生產(chǎn)生活接觸，與群眾關(guān)系深厚且復(fù)雜，可以將非正式關(guān)系轉(zhuǎn)化為治理資源，采用“講關(guān)系為主”的治理方式。雖然選派干部群眾基礎(chǔ)欠缺，關(guān)系轉(zhuǎn)化空間不大，但可以在治理過程中嵌入規(guī)則，且選派干部與群眾講規(guī)則，群眾接受程度較高。選派干部多是在其他干部的陪同下入戶，借用他們的群眾基礎(chǔ)實現(xiàn)“講規(guī)則為主、講關(guān)系為輔”的復(fù)合型治理?！叭罕姽ぷ麝P(guān)鍵是吃透政策，用通俗易懂的話講政策，政策和規(guī)則是通行的，我會有意識地避免說‘賣我個面子’這類話，首先我在他們那里沒有面子，其次面子是要還的，這次講面子，下次就不好講政策了。但我不說這話，別的干部完全可以說，我們相互配合才能做好工作?！?7)資料來源于2020年6月17日上午對洋縣港鎮(zhèn)西村選派書記朱某的訪談。

第三，擴大的熟人社會與關(guān)系嵌入。雖然選派干部的群眾基礎(chǔ)沒有內(nèi)生村干部深厚，但并不意味著他們與村民沒有任何關(guān)系。在制度設(shè)計上，選派干部制度采取“縣聘鎮(zhèn)管”的方式，通過考核的村主職干部助理全部回到戶籍所在鎮(zhèn)區(qū)任職，不在不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間流動。因為鎮(zhèn)域范圍是一個擴大的熟人社會，關(guān)系圈子往外推，就能找到選派干部與其所治理村莊的關(guān)系基礎(chǔ)，瞬間拉近選派干部與村民之間的心理距離。關(guān)系上溯的方式比較多，只要與村民接觸一段時間，總能找到聯(lián)結(jié)紐帶。首先，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)民共享一個通婚圈，通過血緣關(guān)系、姻親關(guān)系和地緣關(guān)系的相互疊加，找到關(guān)鍵節(jié)點，很容易將陌生人納入同一個半熟人系統(tǒng)中。其次，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)民共享一個基層市場，隨著村莊互助體系規(guī)模不斷萎縮，農(nóng)民對基層服務(wù)市場的依賴程度不斷提高，一方面這些服務(wù)提供主體有意識地主動與村組干部建立聯(lián)系，以擴大生意范圍，另一方面不少選派干部家庭本身就在鄉(xiāng)村基層市場做生意，所以選派干部和村民輕易就能獲知彼此的信息。最后，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)民共享一套公共服務(wù)體系和文化系統(tǒng)，在風(fēng)土人情、文化習(xí)慣、家庭觀念等方面選派干部與村民之間沒有隔閡，生產(chǎn)生活節(jié)奏高度同步，因而更能相互理解。石村選派書記柯某妻子在鎮(zhèn)中心小學(xué)當老師，娘家在鎮(zhèn)上開煉油廠，油菜、花生和芝麻收獲的季節(jié)，柯書記常和妻子在煉油廠幫忙，不僅許多石村農(nóng)民對他們一家人都很熟悉，柯書記一家對石村的很多農(nóng)民也很熟悉。西村選派書記朱某的哥哥是泥瓦匠，給西村不少農(nóng)民修過房子，朱某父親是港鎮(zhèn)樂隊成員，鎮(zhèn)上誰家舉辦喪事都請該樂隊，所以朱某在西村入戶的時候，只要提起他的哥哥和父親，村民大多表示知道，一下拉近了彼此的關(guān)系。

3.選派干部制度的優(yōu)勢比較

作為行政供給型村治主體，選派干部與大學(xué)生村官、第一書記具有相似性，但選派書記在制度設(shè)置和機制創(chuàng)新方面充分吸收二者的成功經(jīng)驗與失敗教訓(xùn)，更適合中西部農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)村，具有較強的穩(wěn)定性和可推廣性。具體而言，大學(xué)生村官雖理論知識豐富但社會經(jīng)驗不足，且學(xué)歷與村莊匹配度不高，多將村莊工作經(jīng)歷作為通向公務(wù)員的跳板，村莊成為國家干部的培養(yǎng)基地，在實際運行過程中趨于形式化，表現(xiàn)為村莊社會關(guān)系嵌入程度過低、群眾工作能力較差[29]。第一書記是政府公務(wù)員，一般業(yè)績能力出眾，但對基層了解不足，第一書記進村缺少“緩沖期”，治理目標直接對標中心工作，因而任務(wù)重壓力大，且第一書記任期是確定的，第一書記的治理效果村莊間差異大、不穩(wěn)定性強。通過縣鄉(xiāng)村三級分工合作，選派干部制度在人才選拔和行政輸入中間插入一個組織培養(yǎng)過程，以松緊有度的篩選機制、通才導(dǎo)向的培養(yǎng)機制和因能而異的流動機制建立起制度化的村治主體再造路徑，解決了村干部的來源問題。在此基礎(chǔ)上，村莊社會結(jié)構(gòu)的弱化和裂化、群眾路線中的規(guī)則嵌入、擴大的熟人社會與關(guān)系嵌入，為選派干部進入村莊并進行規(guī)則之治創(chuàng)造了空間，實現(xiàn)了“軟著陸”，解決了選派干部與村莊社會如何對接的問題。

三、選派干部的村莊治理實踐

選派干部有四項治理任務(wù)，一是組織能力建設(shè)，發(fā)掘并培養(yǎng)后備干部；二是建立規(guī)范化的辦事流程，培育現(xiàn)代化的治理理念和治理方式；三是結(jié)合村莊實際制定發(fā)展規(guī)劃，助力項目落地；四是在村莊治理有效的基礎(chǔ)上，促進鄉(xiāng)風(fēng)文明與社會和諧。前三項是“硬任務(wù)”，最后一項屬于“軟任務(wù)”，“硬任務(wù)”具有完成剛性，且極為直觀，考核時有硬抓手；“軟任務(wù)”是加分項，隱藏在農(nóng)民生產(chǎn)生活慣習(xí)中，具有間接性，因而難以客觀評估。所以選派干部多重點完成前三項任務(wù)。選派干部的村莊治理實踐包括：調(diào)動村莊內(nèi)部資源、優(yōu)化干群關(guān)系、改變治理方式、轉(zhuǎn)換治理目標。

1.調(diào)動村莊內(nèi)部資源

雖然中西部農(nóng)業(yè)型村莊面臨人口外流、資源稟賦不強、社會活力不足的困境，但村落社會仍有未被激活的治理資源，通過有意識的再整合能夠調(diào)動這部分資源，從而夯實村莊治理結(jié)構(gòu)、提高公共品供給能力。村莊內(nèi)生資源包括村莊精英和物質(zhì)性資源兩個部分，具體可以從村莊權(quán)力整合、社會精英吸納和物質(zhì)資源轉(zhuǎn)化展開。選派干部進村，首先需要整合村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)，通過組織建設(shè)和規(guī)則輸入，彌合村莊政治結(jié)構(gòu)的分化力量。由老黨員、老干部、退休老師與退伍軍人等組成的社會精英也是重要的治理資源，他們大多已完成人生任務(wù)，有精力、有能力且有經(jīng)驗，分散于各村組中，既了解群眾又關(guān)心村莊，是基層“微自治”[30]的骨干力量，可吸納為選派干部治理村莊的社會支持力量。此外，雖然中西部農(nóng)業(yè)型村莊村集體經(jīng)濟薄弱，但各村莊均有公共資源和資產(chǎn)，只是經(jīng)營管理不善，通過強化經(jīng)營管理可以充實集體經(jīng)濟。

石村所有集體資產(chǎn)分散在小組，形成了“組強村弱”的格局。因為村級監(jiān)督乏力，多種集體資產(chǎn)經(jīng)營管理漏洞引發(fā)群眾不滿。有的小組長經(jīng)營資產(chǎn)，但不交租金，屬于“監(jiān)守自盜”；有的小組將資產(chǎn)承包出去，但收不回租金，屬于“強行鯨吞”；有的小組長雖收回租金，但個人貪占或集體均分，屬于“公錢私用”；有的小組或拋荒、或被村民侵吞，屬于“管理不善”，集體資產(chǎn)沒有發(fā)揮公共治理效用。石村選派書記柯某借助政策權(quán)威，從“摸清家底”開始，要求遵照文件精神，在全村范圍內(nèi)開展“三資清理”工作。為了發(fā)揮組集體資產(chǎn)“公錢公用”的效果、解決小微公共品供給困境，柯書記承諾，只要組內(nèi)多數(shù)人同意，小組配套50%的建設(shè)資金，村負責跑項目補齊缺口，村組干部的積極性被高度調(diào)動。截止調(diào)研時間，已有6個項目入庫。

2.優(yōu)化干群關(guān)系

干群關(guān)系緊張是多數(shù)“問題村”的通病，因為村治主體缺位，在外力介入不強的情況下，基層治理陷入治權(quán)弱化和治責不強的雙重困境[31]，村級組織長期“懸浮”于村民[32]，村干部成為“維持會會長”，以“不出事”[33]的邏輯治理村莊。干群關(guān)系緊張的主要原因是群眾不信任村干部，一是村干部辦事不透明、村務(wù)公開程度低、沒做好政策解釋工作，村民多用“國家政策是好的，縣鄉(xiāng)兩級也還行，都被村干部搞壞了”來表達其不滿；二是村干部既不回應(yīng)訴求也不解決問題，沒有履行基本職責，村民用“吃閑飯的”來形容村干部。因為干群關(guān)系疏離，村民政治效能感低，民主決策會議的典型表現(xiàn)是“會前不關(guān)心，會時不參與，會中不表態(tài)，會后不配合”(8)資料來源于2020年6月14日下午對洋縣港鎮(zhèn)石村老書記漆某的訪談，經(jīng)過作者總結(jié)。。

優(yōu)化干群關(guān)系的關(guān)鍵是獲取村民信任，選派干部從三個方面入手，一是提高村務(wù)信息透明度，在集體資產(chǎn)管理上，將賬戶開支明細在村務(wù)公開欄展示，接受村民的詢問和監(jiān)督；在資源分配上，遵照“四議兩公開”程序，召開黨員和村民代表會議，并在各灣組公示結(jié)果。二是積極回應(yīng)村民需求，選派干部的首要工作是“摸清家底、走村串戶”，調(diào)研中主動征求村民意見，合理的意見建議匯總后通過開會討論形成決議，不合理的訴求和建議當面做好解釋宣傳工作。西村選派書記朱某花了三個多月集中調(diào)研，不僅把握村莊現(xiàn)狀和發(fā)展困境，而且初步建立起群眾基礎(chǔ)。三是做好糾紛調(diào)解工作，村莊有不少歷史遺留矛盾，且新的矛盾不斷產(chǎn)生，村干部是矛盾調(diào)解的直接主體，直面問題，及時化解村民的小事，是理順干群關(guān)系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?？傊褪窃诟鞣N環(huán)節(jié)和多種小事上給予群眾參與和表達渠道、積極回應(yīng)群眾的合理訴求、日常工作中注重發(fā)動和組織群眾，逐步地改善群眾對村級組織的印象和評價，提高群眾滿意度。

西村汪俊與鄰居的矛盾長期無法解決。汪俊一家三口住在老舊平房里，鄰居建四層樓房后影響汪俊家采光，化糞池位于汪俊家門口，氣溫上升后臭味明顯。村里拓寬主干道時壓了汪俊家院子，原本不寬敞的房子顯得更加擁擠，汪俊請求村干部介入，但鄰居手續(xù)齊全且常年不在家，問題一直得不到解決。汪俊覺得所有人欺負他，要求恢復(fù)院子面積并在馬路上砌墻。選派書記朱某趁著春節(jié)帶領(lǐng)管轄干部現(xiàn)場加班，鄰居強調(diào)汪俊多次甩垃圾進他家院子。朱書記指出汪俊破壞公共道路是違法行為，且不應(yīng)該往鄰居家甩垃圾；鄰居拒不履行已簽協(xié)議是違規(guī)行為，且亂排污不符合規(guī)定。經(jīng)過反復(fù)協(xié)調(diào)鄰居答應(yīng)立刻整改，汪俊承諾不再砌墻和甩垃圾，朱書記承諾不追究雙方責任，由村集體承擔施工費用，并且簽訂協(xié)議。解決了累積數(shù)年的矛盾后村民夸贊道：“是個干實事的人”。

3.改變治理方式

規(guī)范化和科學(xué)化是基層治理現(xiàn)代化的基本要求，如何向不規(guī)則的村莊輸入規(guī)則化的工作方式，以減少集體資產(chǎn)管理、惠農(nóng)資源分配、村莊事務(wù)處理中的隨意性和盲目性，是選派干部的重點工作之一，“村莊要實現(xiàn)規(guī)則本位的工作機制，關(guān)鍵是要解決村干部亂作為、不作為和難作為的問題”[34]。選派干部具體通過以下三個方面改變治理方式：

第一，以村干部職業(yè)化為抓手，結(jié)合實際情況建立村干部管理的長效機制。朱書記進入西村之前，因為派系斗爭不止，兩委班子內(nèi)耗嚴重，村干部很少到村委會上班，村民辦事常找不到人，遇到需要協(xié)商解決的問題，村干部到不齊，決策過程封閉且隨意。雖然近幾年政府推行村干部職業(yè)化和坐班化，時常明察暗訪，但西村位置偏遠、干部人心不齊，制度難以落地。朱書記以身作則堅持坐班，考慮到村干部們家里事情多，且沒必要所有人每天坐班，按照重大事情全員參與，平時不少于兩人坐班的原則安排值班表，納入村內(nèi)考核，不僅書記親自監(jiān)督，還接受橫向監(jiān)督和群眾監(jiān)督。

第二，將屬地管理和屬事管理相結(jié)合，制定權(quán)責明晰的分工制度?？聲涁撠熃y(tǒng)抓全村和全局工作，將石村劃分為6個片區(qū)，按照就近就便原則，每個村干部負責統(tǒng)管統(tǒng)抓一個片區(qū)的工作；按照能力差異，將村干部分為外務(wù)干部和內(nèi)務(wù)干部兩類，前者負責糾紛調(diào)解、工程落地等，后者負責業(yè)務(wù)辦理、迎檢接待等；在政府對接方面，每個干部都有與其主要職責相對應(yīng)的線口；為了保證靈活機動性，在重大工作中，堅持“下去一把抓，回來再分家”的原則。與分工制度相匹配的是規(guī)范化的工作流程，每個村干部不僅要實地做事，還要在事前、事中和事后進行流程管理。做好痕跡管理和檔案建存，既是干部管理機制也是自我保護機制。

第三，推行“四議兩公開”工作法，建立科學(xué)化的議事決策制度。凡是涉及農(nóng)民切身利益的事情，均要經(jīng)過民主化的議事，同時根據(jù)實際需要進行事項和流程整合，一般每個月召開一次會議，村組干部、黨員和村民代表集體參與，集中評議月度事項。石村的低保政策執(zhí)行經(jīng)歷了“由亂到治”的過程，出現(xiàn)過“關(guān)系保”“政策?！薄八廊吮！钡缺姸嗖灰?guī)范現(xiàn)象。雖然已經(jīng)大幅度調(diào)整，但一是村干部沒有嚴格執(zhí)行，二是宣傳不到位，村民對低保的印象仍然停留在幾年前，認為低保政策執(zhí)行問題多。“四議兩公開”工作法結(jié)合動態(tài)管理原則，重新評議全村低保戶，剔除不符合政策的農(nóng)戶，納入符合要求的農(nóng)戶，鼓勵并幫助他們申請。結(jié)果吃低保的人減少，村民的滿意度卻得到提高。

4.轉(zhuǎn)換治理目標

作為重要的治理資源，選派干部一般進入“問題村”和“亮點村”，這兩類村莊均有明確的治理目標，為了達到治理和發(fā)展效果，縣鄉(xiāng)政府在資源供給和政治保護兩方面為選派干部提供支持。中西部村莊發(fā)展主要依靠政府投資，因而村干部的爭資跑項能力是決定村莊發(fā)展空間的關(guān)鍵。此外，產(chǎn)業(yè)經(jīng)營也是村莊發(fā)展的重要方面，“領(lǐng)頭羊”的經(jīng)營管理能力是選擇并培育好產(chǎn)業(yè)的關(guān)鍵。爭資跑項和產(chǎn)業(yè)經(jīng)營既是選派干部的發(fā)展指靠，也是他們的核心工作。

流動是選派干部的治村動力之一，晉升可能性賦予他們強烈的政績意識，流動的前提是村莊秩序穩(wěn)定和經(jīng)濟社會發(fā)展，所以選派干部將發(fā)展村莊作為自己的治村目標。在爭資跑項方面，除了修路建橋等一般項目，選派干部還會積極爭取各類示范打造型資源，同時他們的項目爭取能力高于普通村干部。對于政府各部門來說，選派干部的治村動力和治村能力較突出，而且治理方式更規(guī)范，不僅項目落地更順利，而且能減少出事的概率，所以有意識地將項目資源向選派干部傾斜。在普通村民看來，各類項目資源與選派干部同時進村，村莊面貌在短期內(nèi)得到顯著提升，在不斷拉項目、搞建設(shè)的過程中，選派干部收獲其他村干部認同，同時獲得多數(shù)村民的認可。

在鄉(xiāng)村振興的推動下，發(fā)展集體經(jīng)濟、帶動村民致富成為基層治理核心任務(wù)，產(chǎn)業(yè)振興的思路應(yīng)運而生，“有為集體”與“經(jīng)營村莊”[35]是新時期村級組織角色轉(zhuǎn)型和治理實踐的趨勢所向。與普通村干部相比，選派干部更具打造“亮點村”的資源優(yōu)勢和個體動力。金村是貧困村，被定位為“古村落文化示范村”，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，近幾年扶貧資金集中投入，但基礎(chǔ)薄弱且地理位置不佳，增收效果不明顯，選派干部的想法是繼續(xù)有重點、分步驟地加大投入；石村和西村前幾年項目資源不多，且沒有可打造的亮點，將重點放在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化上，石村地勢較平坦，且水源充足，因而鼓勵村民流轉(zhuǎn)水田，發(fā)展小龍蝦養(yǎng)殖；西村以丘陵為主，且拋荒較嚴重，選派書記將部分拋荒土地流轉(zhuǎn)到村集體，規(guī)劃發(fā)展桑蠶養(yǎng)殖和柑橘種植。

四、總結(jié)與討論

當前中西部農(nóng)業(yè)型村莊出現(xiàn)了新一輪的村治主體缺位困境，孕育著新的鄉(xiāng)村治理危機，在村莊內(nèi)生路徑出現(xiàn)“無人治村”和“治村無方”兩大難題的情況下，村治主體的行政供給成為可行方案，但要解決好外生型村治主體如何與村莊社會實現(xiàn)有效對接的問題。在此基礎(chǔ)上，洋縣創(chuàng)建選派干部制度，在行政選拔和行政輸入之間插入一個村主職干部助理環(huán)節(jié)，松緊有度的篩選機制、通才導(dǎo)向的培養(yǎng)機制、因能而異的流動機制，建立起村治主體的組織培養(yǎng)再造路徑。村莊社會結(jié)構(gòu)的弱化和裂化、群眾路線中的規(guī)則嵌入、擴大的熟人社會與關(guān)系嵌入，保證了選派干部與村莊社會的有效銜接。通過調(diào)動村莊內(nèi)生資源、優(yōu)化干群關(guān)系、改變治理方式、轉(zhuǎn)換治理目標，在實現(xiàn)村莊治理有效的基礎(chǔ)上，探索經(jīng)濟社會發(fā)展空間。

洋縣選派干部制度是鄉(xiāng)村振興背景下，面對基層治理目標、治理方式和治理邏輯變化而出現(xiàn)的社會創(chuàng)新實踐，其制度設(shè)計與中西部農(nóng)業(yè)型村莊的治理現(xiàn)狀巧妙耦合，具有可推廣性。洋縣選派干部制度的創(chuàng)新性體現(xiàn)在三個方面。首先是縣鄉(xiāng)村聯(lián)動的村干部選拔方式，打破以往以村為界限的選拔方式，將流動性轉(zhuǎn)化為干部激勵機制；其次是以培養(yǎng)為重點的村干部生產(chǎn)機制，為年輕干部解決群眾基礎(chǔ)薄弱問題提供渠道；最后是以發(fā)展為導(dǎo)向的村干部治理目標，在政府資源和政治支持下，為外來干部與村莊社會有效對接創(chuàng)造權(quán)威基礎(chǔ)。同時，為了保證長期有效，選派干部制度的后續(xù)運行需要注意以下幾個方面：

第一，選派干部實現(xiàn)村莊嵌入的關(guān)鍵在于組織培養(yǎng)環(huán)節(jié)，特別是在“一線治理”領(lǐng)域的鍛煉學(xué)習(xí)過程，群眾工作能力是選派干部制度有效性的基礎(chǔ)，為了保證選派干部制度落到實處，應(yīng)該加強“縣聘鎮(zhèn)管”的聯(lián)動性，避免村主職干部助理的虛化。一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能以人手不足為由，將村主職干部助理留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，另一方面村干部不能以“年輕人更會做材料工作”等為由，將村主職干部助理演變?yōu)椤稗k公室干部”?？傊?，要將鍛煉學(xué)習(xí)落到實處。

第二，政府項目支持和個人流動預(yù)期使得選派干部在發(fā)展能力和動力上明顯超過普通村干部，所以選派干部都將發(fā)展產(chǎn)業(yè)作為重點工作。但現(xiàn)實情況是，產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要較苛刻的自然、社會和市場條件，在沒有多方考察研判、充分掌握自然風(fēng)險和社會風(fēng)險的情況下，單純依靠政府項目和組織動員，難以收獲實際效果，不僅可能導(dǎo)致公共資源的無效投入，還可能導(dǎo)致農(nóng)民的重大損失，從而瓦解部分農(nóng)民對選派干部的信任，帶來新的治理問題。所以選派干部發(fā)展產(chǎn)業(yè)應(yīng)該慎之又慎，以循序漸進的方式推進，加強村級組織在產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后的公共服務(wù)。

第三，縣鄉(xiāng)政府要發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，避免形成新一輪村莊分化的“馬太效應(yīng)”。與普通村干部相比，選派干部在資源鏈接能力、發(fā)展村莊動力、關(guān)系調(diào)動能力等方面有明顯優(yōu)勢，是鄉(xiāng)村治理中的“資源大戶”，一方面會帶來村莊內(nèi)部選派干部對其他干部的“權(quán)威擠壓”，從而不利于村莊內(nèi)生治理能力的發(fā)展；另一方面村莊之間容易形成資源集聚與資源洼地的強烈對照，從而引發(fā)普通村莊村干部的治理困境。所以縣鄉(xiāng)政府應(yīng)該發(fā)揮統(tǒng)籌功能，兼顧公平與效率，在促進部分村莊優(yōu)先發(fā)展的同時，將村莊分化保持在一定限度之內(nèi)。