金紅昊，馬 奔

(1.北京大學(xué) 教育學(xué)院, 北京 100871; 2.山東大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院, 青島 266000)

充足的財(cái)政投入是公共教育事業(yè)發(fā)展的依托，教育投資可以顯著提升社會(huì)人力資本的存量與質(zhì)量，為技術(shù)進(jìn)步、科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)提供智力支撐，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式從要素驅(qū)動(dòng)型向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)型轉(zhuǎn)變。教育資源的均衡配置有助于補(bǔ)償弱勢(shì)階層的受教育機(jī)會(huì)，從而促進(jìn)階層流動(dòng)，調(diào)節(jié)收入分配，推動(dòng)社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)[1]。因此，維持教育財(cái)政投入在公共財(cái)政資源分配中的合理比例已成為全球共識(shí)：2018年OECD國(guó)家教育支出占國(guó)民生產(chǎn)總值的比重平均達(dá)4.9%，美、英、澳、加等主要發(fā)達(dá)國(guó)家教育支出占GDP比重達(dá)到6%左右[2]。我國(guó)自2012年起連續(xù)9年財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP比重超過(guò)4%，達(dá)到了教育支出增幅高于財(cái)政經(jīng)常性收入增幅的規(guī)劃要求。

國(guó)家財(cái)政在教育經(jīng)費(fèi)籌措與保障方面做出了巨大努力，取得了基礎(chǔ)教育辦學(xué)質(zhì)量改善、城鄉(xiāng)區(qū)域差距縮小以及高中教育與高等教育普及率提升等一系列成效。與此同時(shí)，隨著“后4%時(shí)代”社會(huì)公眾對(duì)教育資源均衡化、優(yōu)質(zhì)化的要求日益提升，如何進(jìn)一步完善教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，厘清教育事權(quán)與財(cái)權(quán)在不同政府層級(jí)中的責(zé)任歸屬，成為教育現(xiàn)代化與教育強(qiáng)國(guó)建設(shè)的核心議題[3]。自2019年《教育領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》實(shí)施以來(lái)，我國(guó)教育領(lǐng)域財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任為中央與地方共擔(dān)的模式：高等教育由中央政府、省級(jí)政府和中心城市主管；地方政府在基礎(chǔ)教育發(fā)展中承擔(dān)主要事權(quán)，中央政府通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式對(duì)公用經(jīng)費(fèi)、貧困資助以及校舍安全等領(lǐng)域進(jìn)行比例分擔(dān)?？v覽我國(guó)教育財(cái)政體制，基礎(chǔ)教育支出責(zé)任歷經(jīng)“以鄉(xiāng)為主”至“以縣為主”，再到“中央與地方共擔(dān)”的改革歷程，盡管中央政府在教育財(cái)政支出中的責(zé)任逐漸增加，但地方政府作為基礎(chǔ)教育發(fā)展的主要事權(quán)承擔(dān)者，其對(duì)于教育財(cái)政投入的力度依舊是影響區(qū)域教育質(zhì)量的關(guān)鍵[4]。

然而，令人擔(dān)憂的是，現(xiàn)行體制下地方政府可能缺少教育投入方面的充足激勵(lì)，自喬寶云等基于省級(jí)數(shù)據(jù)揭示這一問(wèn)題后[5]，學(xué)界對(duì)此進(jìn)行了廣泛討論[6-7]。在以分稅制為代表的財(cái)政分權(quán)體制和以晉升錦標(biāo)賽為代表的政治激勵(lì)之下，地方政府傾向于將可支配的財(cái)政收入運(yùn)用到對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有直接驅(qū)動(dòng)作用的生產(chǎn)性領(lǐng)域(如基礎(chǔ)建設(shè)等)，相對(duì)忽視了以教育為代表的民生領(lǐng)域，教育資源供給不足，這種財(cái)政支出的偏向性得到了經(jīng)驗(yàn)研究的普遍支持[8-9]。同時(shí)，地方政府財(cái)政決策也呈現(xiàn)出明顯的任期效應(yīng)，地方主官出于晉升方面的考量，傾向于在任期內(nèi)的不同時(shí)間節(jié)點(diǎn)采取不同的資源分配策略[10]，這可能帶來(lái)教育財(cái)政支出的波動(dòng)。然而，既有研究主要著眼于官員更替對(duì)財(cái)政總支出、生產(chǎn)性財(cái)政支出以及財(cái)政支出效率等方面的影響分析，針對(duì)民生支出的討論較少，且多將科、教、文、衛(wèi)等領(lǐng)域進(jìn)行統(tǒng)合分析。我國(guó)干部考核與選拔方式隨著宏觀制度環(huán)境變化而不斷調(diào)整。黨的十八大以來(lái)，“唯GDP論”的破除將如何影響地方政府的支出偏向？對(duì)于這一問(wèn)題的討論尚處于闕如狀態(tài)。鑒于此，本文基于地級(jí)市面板數(shù)據(jù)，探究政治激勵(lì)下地方教育財(cái)政支出在主官任期內(nèi)出現(xiàn)的波動(dòng)態(tài)勢(shì)，并討論這種波動(dòng)是否因干部考核制度變遷而出現(xiàn)變化。研究的意義和主要貢獻(xiàn)可以提煉如下。

在學(xué)理層面，本文突破既有研究對(duì)財(cái)政支出偏向性的統(tǒng)合分析模式，轉(zhuǎn)而針對(duì)官員任期內(nèi)不同年度的教育財(cái)政支出情況進(jìn)行精細(xì)化的描述，從而揭示了隨任職周期出現(xiàn)的教育財(cái)政支出波動(dòng)現(xiàn)象，驗(yàn)證了地方教育財(cái)政支出的“任期效應(yīng)”。本文在既有研究基礎(chǔ)上，納入了制度環(huán)境變遷的宏觀視角，以黨的十八大以來(lái)向多元政績(jī)觀的轉(zhuǎn)型為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，對(duì)比分析了干部考核制度變遷前后，地方教育財(cái)政支出受主官任期影響的異質(zhì)性。

在地方教育財(cái)政實(shí)踐層面，充足性與穩(wěn)定性是教育財(cái)政投入的關(guān)鍵要求，支撐著區(qū)域教育事業(yè)的良性發(fā)展。近年來(lái)，隨著我國(guó)教育財(cái)政體制改革逐步推進(jìn)，地方政府的教育事權(quán)和支出責(zé)任界定日益清晰，如何進(jìn)一步破除教育財(cái)政投入在體制機(jī)制方面的障礙，成為新一輪教育財(cái)政體制優(yōu)化的重要議題。本文從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角出發(fā)，揭示政治激勵(lì)對(duì)地方教育財(cái)政支出造成的波動(dòng)效應(yīng)。教育事業(yè)在政績(jī)考核體系中的缺位狀態(tài)，是這一任期波動(dòng)現(xiàn)象的癥結(jié)所在。因此，本研究從體制機(jī)制著手，為保持地方教育財(cái)政投入的穩(wěn)定提出新的改進(jìn)路徑，即將教育事業(yè)發(fā)展的相關(guān)指標(biāo)納入組織工作考核體系，從而為地方主官投入教育事業(yè)提供充足激勵(lì)，消解任期波動(dòng)，保證地方教育財(cái)政投入的穩(wěn)定性。

一、財(cái)政分權(quán)與晉升錦標(biāo)賽：一個(gè)政治激勵(lì)理論框架

20世紀(jì)70年代以來(lái)，中國(guó)實(shí)現(xiàn)了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的平穩(wěn)過(guò)渡，并在制度建設(shè)和資本積累相對(duì)薄弱的情境下維持了高速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。隨著中國(guó)崛起話語(yǔ)的日益流行，中國(guó)經(jīng)濟(jì)奇跡引發(fā)了經(jīng)濟(jì)學(xué)界的廣泛討論。該問(wèn)題最具影響力的理論解釋來(lái)自Qian Yingyi和Li Hongbin等，前者討論了中國(guó)特色的財(cái)政分權(quán)體制，后者則提煉了中國(guó)干部人事選拔的晉升錦標(biāo)賽模式[11-12]。經(jīng)過(guò)理論探索與實(shí)證檢驗(yàn)，逐步建立了一個(gè)以財(cái)政分權(quán)與晉升錦標(biāo)賽為制度基礎(chǔ)的關(guān)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的政治激勵(lì)框架(如圖1)。

圖1 財(cái)政分權(quán)與晉升錦標(biāo)賽的政治激勵(lì)框架

一方面，著眼于地方政府的行為能力，“中國(guó)特色的財(cái)政聯(lián)邦主義”是對(duì)我國(guó)財(cái)政分權(quán)體制下央地關(guān)系的一種概括[11,13]。1994年分稅制改革之后，不同稅種在中央與地方政府之間被明確切割，盡管增值稅、消費(fèi)稅等主要財(cái)政收入的過(guò)半份額被集中至中央政府，地方政府仍以稅收分享的方式確立了一定范圍內(nèi)的財(cái)政支出自主權(quán)[14]。這使得地方主官具備資源配置和政策執(zhí)行方面的廣泛裁量權(quán)，有能力自主制定轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展策略和提供公共產(chǎn)品與服務(wù)[15]。另一方面，就地方政府的行為動(dòng)機(jī)而言，晉升錦標(biāo)賽理論認(rèn)為，中國(guó)政府人事管理和官員拔擢中存在一種圍繞經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，中央政府會(huì)基于相對(duì)經(jīng)濟(jì)績(jī)效決定地方官員的人事變動(dòng)。換言之，任期內(nèi)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況與主官晉升之間存在強(qiáng)烈的正向關(guān)聯(lián)性，這保證了地方官員擁有充足激勵(lì)開(kāi)展經(jīng)濟(jì)建設(shè)，從而挖掘地方政府的發(fā)展?jié)摿?，推?dòng)宏觀經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)[16]。

上述政治激勵(lì)框架從橫向和縱向兩個(gè)維度解釋了中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力根源。在中央與地方政府的縱向關(guān)系中，中央政府選擇經(jīng)濟(jì)績(jī)效作為地方官員能力評(píng)價(jià)與晉升選拔的信號(hào)指標(biāo)，以委托-代理的方式將經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)分解至地方政府，形成垂直的層層發(fā)包與縱向管理體制[17]；在地方政府間的橫向關(guān)系中，為獲得有限的晉升機(jī)會(huì)，地方政府基于所能支配的財(cái)政資源和廣泛行政決策權(quán)，圍繞經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)開(kāi)展激烈競(jìng)爭(zhēng)，從而積累人事晉升方面的政績(jī)資本[18]。

在經(jīng)驗(yàn)研究層面，為探尋中國(guó)政府人事制度的最佳解釋框架，官員晉升機(jī)制的檢驗(yàn)吸引了大量的實(shí)證討論[12]。先行研究從省、地級(jí)市和縣3個(gè)層級(jí)檢驗(yàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)與主官晉升之間的關(guān)系，均得到了支持性的結(jié)論[19-21]。絕對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率、與前任官員相比的相對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率以及同一行政層級(jí)之間的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)排名，均對(duì)在任主官的晉升具有正向作用，基于固定資產(chǎn)投資增速和社會(huì)消費(fèi)增速的可持續(xù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)也被證實(shí)是官員晉升的預(yù)測(cè)因素[20]。盡管晉升錦標(biāo)賽理論遭遇以陶然、姚洋等為代表的諸多研究者的質(zhì)疑[22-23]，但“唯GDP論”的盛行以及黨的十八大以來(lái)對(duì)“去GDP”精神的反復(fù)強(qiáng)調(diào)，都能從側(cè)面印證經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)在官員人事調(diào)整中的突出作用[24]?？梢哉f(shuō)，雖然無(wú)法精確刻畫現(xiàn)實(shí)制度運(yùn)行的完整圖景，但基于經(jīng)濟(jì)績(jī)效的晉升錦標(biāo)賽理論依舊深刻揭示了我國(guó)干部人事管理的一個(gè)重要側(cè)面。

二、文獻(xiàn)綜述與研究假設(shè)

(一)主官任期對(duì)地方教育財(cái)政支出的影響

近年來(lái)，隨著我國(guó)干部管理體制改革、高素質(zhì)專業(yè)化干部人才隊(duì)伍建設(shè)以及干部交流機(jī)制的建立，官員更替成為政治生活中頻繁發(fā)生的現(xiàn)象。在此情境下，政績(jī)考核、財(cái)政分權(quán)和有限任期相結(jié)合，對(duì)地方財(cái)政決策與資源配置結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了深刻影響。在以經(jīng)濟(jì)績(jī)效為核心評(píng)價(jià)指標(biāo)的晉升錦標(biāo)賽之下，地方官員甫任新職，便融入了為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)的浪潮[25]。官員更替會(huì)帶來(lái)顯著的政策不連續(xù)性，從而導(dǎo)致地方財(cái)政決策隨任職周期而出現(xiàn)變動(dòng)。在教育財(cái)政支出方面，這種“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)的代價(jià)”可概述為教育財(cái)政擠出和教育財(cái)政支出波動(dòng)兩大方面。

就教育財(cái)政擠出而言，晉升錦標(biāo)賽可能會(huì)誘發(fā)地方政府的財(cái)政支出偏向，使那些有助于刺激短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的開(kāi)支項(xiàng)目在財(cái)政決策中被賦予更強(qiáng)的優(yōu)先性，從而造成教育財(cái)政支出被擠占[26]。為了在有限任期內(nèi)達(dá)成政績(jī)目標(biāo)，地方官員更有可能采取粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展策略，側(cè)重于投入基建、招商等周期短、成效快的支出項(xiàng)目[27]。而教育作為一種長(zhǎng)周期投入項(xiàng)目，很難產(chǎn)生短期可見(jiàn)的政績(jī)回報(bào)，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的驅(qū)動(dòng)效應(yīng)也需要?dú)v時(shí)長(zhǎng)久的積累方能體現(xiàn)，因此官員缺少加大教育財(cái)政投入的激勵(lì)[28]。教育財(cái)政擠出的現(xiàn)象得到了實(shí)證研究的廣泛支持，姚東旻等基于1996—2018年省級(jí)政府官員更替與財(cái)政支出數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)任官員在經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出方面與前任的偏離程度最為明顯，呈現(xiàn)出“力爭(zhēng)全國(guó)之上游”的態(tài)勢(shì)；在包含教育財(cái)政支出的民生支出方面，現(xiàn)任官員則會(huì)采取“趨于全國(guó)均值”的策略，且任期越長(zhǎng)，越有可能對(duì)教育財(cái)政支出產(chǎn)生擠出效應(yīng)[29]。喬寶云、傅勇等均從財(cái)政分權(quán)的理論視角出發(fā)，檢驗(yàn)教育供給在分權(quán)治理模式下的變化，結(jié)果證實(shí)，由于支出偏離的存在，財(cái)政分權(quán)無(wú)助于增加小學(xué)義務(wù)教育的供給，且會(huì)對(duì)基礎(chǔ)教育質(zhì)量產(chǎn)生一定負(fù)面影響[5-6]。

此外，對(duì)教育財(cái)政支出的擠出效應(yīng)還隨著官員任期呈現(xiàn)出周期波動(dòng)的特征。在任期制與干部交流體制下，地方官員的變更成為常態(tài)。對(duì)于理性的新任地方官員而言，財(cái)政資源的投入應(yīng)與政績(jī)考核的周期相吻合，方能最大限度地提高晉升概率。換言之，官員在晉升概率最高的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，加大在刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面的財(cái)政支出力度，可提升政績(jī)的可見(jiàn)性[30]。由于法定地方主官的最長(zhǎng)任職年限為5年，先行研究推測(cè)這種加速政府支出的激勵(lì)會(huì)出現(xiàn)在任期的第3年或第4年[31]。鑒于此，政策不連續(xù)性對(duì)教育財(cái)政支出的擠出效應(yīng)也勢(shì)必會(huì)集中體現(xiàn)在官員任期的第3年至第4年。從財(cái)政支配能力的視角切入，盡管部分地方官員在上任伊始就期望對(duì)不同支出領(lǐng)域賦予新的權(quán)重，重置財(cái)政資源分配格局，但由于前任官員已經(jīng)形成的固定財(cái)政支出結(jié)構(gòu)存在一定的制度慣性，新任官員很難在短期內(nèi)大幅調(diào)整預(yù)算方案。隨著在任時(shí)間的延長(zhǎng)，官員對(duì)于財(cái)政預(yù)算的掌控能力會(huì)增強(qiáng)，財(cái)政資源分配結(jié)構(gòu)才隨之漸進(jìn)調(diào)整[29]。上述理論假設(shè)也得到了部分實(shí)證研究的支持，周曉慧等基于省級(jí)官員的分析也證實(shí)，在省長(zhǎng)任期的第3.21年和省委書記任期的第5.15年，省內(nèi)GDP增長(zhǎng)率會(huì)達(dá)到峰值。在此情境下，可以合理推斷，政策不連續(xù)性造成的財(cái)政支出偏向也應(yīng)具有一定的時(shí)滯性，即對(duì)教育財(cái)政支出的擠出會(huì)集中體現(xiàn)在地方主官任期的中后段[31]。綜合以上討論，本文提出如下研究假設(shè)：

假設(shè)1：地方教育財(cái)政支出隨地方官員任期呈現(xiàn)周期波動(dòng)性，會(huì)在地方主官任期的中后段出現(xiàn)顯著下滑。

(二)多元政績(jī)觀轉(zhuǎn)型與地方教育投入

在以GDP考核為主的晉升評(píng)價(jià)體制下，地方官員會(huì)傾向于將財(cái)政資源投資于對(duì)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有拉動(dòng)作用的項(xiàng)目，從而獲得升遷資本，這可能造成公共投入短視化、資源配置效率低下、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)扭曲等一系列負(fù)面后果[32-33]。特別是地方教育投入等民生性支出在財(cái)政資源配置時(shí)的優(yōu)先次序靠后，制約了教育現(xiàn)代化和高質(zhì)量教育體系建設(shè)的推進(jìn)。

事實(shí)上，中央政府早已認(rèn)識(shí)到干部選拔中經(jīng)濟(jì)政績(jī)單一評(píng)價(jià)模式的問(wèn)題，并開(kāi)展了長(zhǎng)時(shí)期的制度改革，力圖破除“唯GDP論”。黨的十六大以來(lái)，科學(xué)發(fā)展觀的提出將全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展理念納入執(zhí)政方針，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與自然的綜合發(fā)展質(zhì)量，初步實(shí)現(xiàn)了政績(jī)?cè)u(píng)估從政府本位向民生本位的轉(zhuǎn)變。黨的十八大以來(lái)，干部考核體制發(fā)生了最為深刻的轉(zhuǎn)型。習(xí)近平總書記在2013年全國(guó)組織工作會(huì)議中強(qiáng)調(diào)：“要改進(jìn)考核方法手段，既看發(fā)展又看基礎(chǔ)，既看顯績(jī)又看潛績(jī)，把民生改善、社會(huì)進(jìn)步、生態(tài)效益等指標(biāo)和實(shí)績(jī)作為重要考核內(nèi)容，再也不能簡(jiǎn)單以國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率來(lái)論英雄了?！蓖?2月，中組部印發(fā)《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核工作的通知》，在考核指標(biāo)設(shè)置方面，將“有質(zhì)量、有效益、可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善、社會(huì)和諧進(jìn)步、文化建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)、黨的建設(shè)等作為考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容”，并強(qiáng)調(diào)對(duì)于“科技創(chuàng)新、教育文化、勞動(dòng)就業(yè)、居民收入、社會(huì)保障、人民健康狀況”的考核。這一改革從制度層面將教育等社會(huì)民生績(jī)效納入干部選任時(shí)的評(píng)價(jià)范疇。

可見(jiàn)，在地方官員的錦標(biāo)賽式晉升競(jìng)爭(zhēng)中，中央政府對(duì)于評(píng)價(jià)標(biāo)尺的選擇并非一成不變，而是根據(jù)宏觀社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體目標(biāo)與階段性特征進(jìn)行調(diào)整，從而調(diào)控與引導(dǎo)地方官員的行為選擇[34]。特別是隨著近年來(lái)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念逐步從重視數(shù)量與速度向重視質(zhì)量與效益轉(zhuǎn)變，政府績(jī)效考核也勢(shì)必會(huì)由對(duì)單純經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)注轉(zhuǎn)向注重民生改善與社會(huì)效益的多元政績(jī)觀[35]。實(shí)證經(jīng)驗(yàn)也支持了政績(jī)觀轉(zhuǎn)型對(duì)官員行為的影響。例如，蔣德權(quán)等使用省級(jí)政府官員變更數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，2007年政績(jī)考核改革有助于抑制晉升激勵(lì)造成的負(fù)面影響[27]。左才基于官員晉升結(jié)果的分析，印證了在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下，地方政府實(shí)現(xiàn)了從經(jīng)濟(jì)績(jī)效一元競(jìng)爭(zhēng)向社會(huì)公平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展雙重目標(biāo)二元競(jìng)爭(zhēng)的轉(zhuǎn)變[36]。

在此背景下，公共教育作為政府民生支出的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，與社會(huì)公平、知識(shí)創(chuàng)新以及人力資源積累等社會(huì)發(fā)展議題相關(guān)聯(lián)。無(wú)論是學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、師資隊(duì)伍專業(yè)能力提升、生師比改善還是區(qū)域教育均衡化發(fā)展，高質(zhì)量教育體系的建設(shè)都需要持續(xù)、強(qiáng)力的財(cái)政支撐[37]。黨的十八大重申了教育作為“優(yōu)先發(fā)展”項(xiàng)目的基礎(chǔ)性地位。鑒于此，向多元政績(jī)觀的轉(zhuǎn)型必然意味著教育事業(yè)在官員晉升評(píng)價(jià)中的地位將日益抬升，這將進(jìn)一步引導(dǎo)地方政府將公共資源和財(cái)政資金優(yōu)先保障教育投入和人力資源開(kāi)發(fā)[38]。綜上所述，本文提出如下研究假設(shè)：

假設(shè)2：向多元政績(jī)觀轉(zhuǎn)型后，地方教育財(cái)政支出不會(huì)隨官員任職周期而顯著變化。

三、數(shù)據(jù)與模型

(一)分析層級(jí)與數(shù)據(jù)來(lái)源

針對(duì)地方政府財(cái)政決策的分析，共有省、市、縣3個(gè)行政層級(jí)可供選擇，本文主要聚焦于地級(jí)市政府，具體原因如下：首先，就事權(quán)而言，相比于省級(jí)政府，地級(jí)市政府在區(qū)域教育發(fā)展中承擔(dān)了更多的管理責(zé)任，對(duì)教育財(cái)政支出具有較強(qiáng)影響力。既有研究針對(duì)地方教育主管領(lǐng)導(dǎo)的訪談分析發(fā)現(xiàn)，地級(jí)市政府在教育投入中的缺位是區(qū)縣政府在舉辦義務(wù)教育時(shí)面臨財(cái)政壓力的重要原因之一[39]。而除部分高等院校外，省級(jí)政府不直接管理轄區(qū)內(nèi)的教育。其次，就政治激勵(lì)而言，政治因素和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)因素在省級(jí)官員的任命決策中有較大影響，晉升錦標(biāo)賽和政績(jī)考核在地級(jí)市及以下層級(jí)官員的晉升中具有更強(qiáng)的解釋力[40]。最后，就數(shù)據(jù)獲取而言，相比于縣級(jí)政府，地級(jí)市政府在主官任期、教育規(guī)模、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面的數(shù)據(jù)可得性和準(zhǔn)確性較好，從而避免由數(shù)據(jù)缺失、樣本結(jié)構(gòu)偏差等因素造成的分析偏差。

本研究構(gòu)建了2003—2019年全國(guó)地級(jí)市面板數(shù)據(jù)庫(kù)，主要使用兩方面數(shù)據(jù)來(lái)源。其一，教育財(cái)政支出、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及教育事業(yè)規(guī)模的相關(guān)信息來(lái)源于《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》。其二，地方政府主官(包括市長(zhǎng)和市委書記)的任期、個(gè)體特征等相關(guān)信息從各地級(jí)市政府官方網(wǎng)站、新華網(wǎng)、人民網(wǎng)的領(lǐng)導(dǎo)簡(jiǎn)歷網(wǎng)頁(yè)中采集獲取，并使用多種數(shù)據(jù)來(lái)源交叉驗(yàn)證，確保數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。本研究將兩大數(shù)據(jù)來(lái)源進(jìn)行橫向匹配，在地方主官發(fā)生變更的年份，如果人事調(diào)整發(fā)生在1～6月，則將新任主官匹配至該年度，如果人事調(diào)整發(fā)生在7～12月，則將離任主官匹配至該年度。

(二)模型設(shè)定與變量說(shuō)明

以官員任期為切入點(diǎn)，本研究構(gòu)建了式(1)所示的雙向固定效應(yīng)模型來(lái)估計(jì)地方教育財(cái)政支出的波動(dòng)性，采用Stata 17軟件進(jìn)行模型估計(jì)。

EFEjt=αTenure_njt+γXjt+δYjt+θZjt+cityj+yeart+εjt(n=1,…，6)

(1)

其中j、t分別代表城市與年份，cityj、yeart分別為城市與年份固定效應(yīng)。EFEjt代表地級(jí)市j在t年的教育財(cái)政支出占比，即本文主要關(guān)注的因變量，以相對(duì)支出水平測(cè)量，即各地級(jí)市教育財(cái)政支出與財(cái)政總支出的比值。

Tenure_njt為地方主官的任期情況，α為本文關(guān)注的影響系數(shù)。考慮到98%以上的地級(jí)市主官在同一城市的任期總時(shí)長(zhǎng)不超過(guò)6年，因此，本文主要關(guān)注在第1年至第6年任期中，教育財(cái)政支出占比的變動(dòng)情況。為合理比較任期內(nèi)不同時(shí)間點(diǎn)的情況，本文以是否處在某一任期年度作為觀測(cè)變量(是=1，否=0)，而其他任期年度作為對(duì)照組開(kāi)展分析。換言之，針對(duì)6年任期的觀測(cè)范疇，將分別進(jìn)行6次模型估計(jì)，這樣處理有助于提升回歸系數(shù)在解讀和圖示方面的直觀性。由于市委書記作為地級(jí)市政府的“一把手”，在財(cái)政資源分配中具有更高的決策權(quán)[41]，本文聚焦市委書記任期情況開(kāi)展基準(zhǔn)分析。

就控制變量而言，本文主要將地方主官特征(向量Xjt)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況(向量Yjt)以及教育事業(yè)規(guī)模(向量Zjt)3類變量納入模型。

(1)地方主官特征。具體而言，在干部年輕化和專業(yè)化的政策導(dǎo)向下，以年齡和受教育年限為代表的人力資本因素在地方主官晉升中具有顯著的預(yù)測(cè)能力[42]。因此，本文將地方主官的年齡及受教育年限納入控制變量。需要說(shuō)明的是，考慮到女性在地方主官中的占比較低(本文分析數(shù)據(jù)中，女性市委書記的占比僅為3.93%，女性市長(zhǎng)的占比僅為5.85%，變量變異較小)，因此本文舍棄性別因素以減少統(tǒng)計(jì)干擾。此外，黨齡、工作經(jīng)驗(yàn)以及年齡3個(gè)變量具有較強(qiáng)的相關(guān)性，為避免共線性問(wèn)題，本文分析僅保留年齡變量。

(2)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況。陶然等提出，任職區(qū)域的經(jīng)濟(jì)與人口體量是理解官員的決策邏輯時(shí)必須考量的因素[22]。因此，本文將地級(jí)市產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況納入控制，具體包括地級(jí)市的人口規(guī)模(萬(wàn)人)、人均GDP(元)、三類產(chǎn)業(yè)增值占GDP的比重(%)以及財(cái)政總支出(億元)情況。為排除通貨膨脹因素的影響，人均GDP(元)變量基于CPI進(jìn)行平減處理，處理為數(shù)據(jù)基期(即2003年)不變價(jià)格。

(3)教育事業(yè)規(guī)模?？紤]到教育財(cái)政支出水平會(huì)受到當(dāng)?shù)亟逃l(fā)展規(guī)模的影響，本研究使用轄區(qū)內(nèi)的在校生數(shù)、教師數(shù)以及學(xué)校數(shù)來(lái)衡量教育事業(yè)發(fā)展規(guī)模?？紤]到地級(jí)市政府同時(shí)承擔(dān)著高等教育和基礎(chǔ)教育等多個(gè)教育階段的管理責(zé)任，本文將各地級(jí)市普通高校、普通中學(xué)與普通小學(xué)的學(xué)校數(shù)、教師數(shù)和學(xué)生數(shù)納入控制。

此外，考慮到不同城市區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況存在顯著差異，本文將城市固定效應(yīng)(cityj)納入模型，以消除城市間不可觀測(cè)異質(zhì)性對(duì)研究結(jié)論的干擾；同理，年份固定效應(yīng)(yeart)則用于處理年份間不可觀測(cè)異質(zhì)性對(duì)分析結(jié)論的影響。表1概述了相關(guān)變量的描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果。

表1 變量描述性統(tǒng)計(jì)表

四、分析結(jié)果

(一)描述性統(tǒng)計(jì)與直觀經(jīng)驗(yàn)

圖2呈現(xiàn)了各地級(jí)市教育財(cái)政支出占比的平均水平。整體而言，教育財(cái)政支出占地方財(cái)政總支出的份額變化較小，集中在16%～20%，且呈現(xiàn)出隨年份逐步下滑的趨勢(shì)，這可能是因?yàn)榻陙?lái)政府財(cái)政總收入的增加。地方教育財(cái)政支出占比的穩(wěn)定性可以在一定程度上剝離時(shí)間趨勢(shì)對(duì)本文分析結(jié)論的干擾。圖3呈現(xiàn)了各年份地方主官(包括市委書記和市長(zhǎng))的平均任期情況。從中可以看出，我國(guó)地級(jí)市干部呈現(xiàn)出頻繁調(diào)動(dòng)的態(tài)勢(shì)，16年間地方主官的平均任期均為2～4年。就其動(dòng)態(tài)趨勢(shì)而言，在2007年與2013年前后地方主官出現(xiàn)了頻繁變動(dòng)的現(xiàn)象，平均任期大幅縮短?？傊?，描述統(tǒng)計(jì)揭示了地方政府因主官變動(dòng)而呈現(xiàn)出顯著的政策不連續(xù)性特征。

圖2 地方教育財(cái)政支出占比情況

圖3 地方主官平均任期情況

面臨著有限任期的壓力，晉升錦標(biāo)賽會(huì)對(duì)地方主官的財(cái)政決策產(chǎn)生怎樣的影響？這種影響又會(huì)如何反映在教育財(cái)政支出方面？圖4提供了地方主官任期與教育財(cái)政支出占比的描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果?；谥庇^經(jīng)驗(yàn)可以發(fā)現(xiàn)，對(duì)市長(zhǎng)和市委書記而言，教育財(cái)政支出占比會(huì)在任期的第3年和第4年中達(dá)到最低值。整體來(lái)看，教育財(cái)政支出占比隨地方主官任職周期而出現(xiàn)明顯的波動(dòng)性，在地方主官的6年任期間呈現(xiàn)出“U型”格局。

圖4 地方主官任期與教育財(cái)政支出占比

(二)基準(zhǔn)回歸結(jié)果

直觀經(jīng)驗(yàn)在一定程度上揭示了隨著官員任期而出現(xiàn)的地方教育財(cái)政支出的波動(dòng)性。接下來(lái)，本文引入雙向固定效應(yīng)模型，在剝離相關(guān)因素干擾的情境下，更精準(zhǔn)地估計(jì)地方主官任期對(duì)教育財(cái)政支出占比(EFE)的影響。表2列(1)至列(4)提供了基準(zhǔn)回歸結(jié)果，城市與年份固定效應(yīng)已納入控制。分析采用逐步回歸的思路，漸次將地方主官特征、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、教育事業(yè)規(guī)模加入模型。

表2 地方主官任期對(duì)教育財(cái)政支出波動(dòng)的影響

表2列(1)未納入任何控制變量，僅針對(duì)市委書記不同任期時(shí)間點(diǎn)的教育財(cái)政支出占比進(jìn)行比較?？梢钥闯?，在市委書記任期的第3年和第4年，教育財(cái)政支出占比分別下滑0.340和0.273個(gè)百分點(diǎn)，呈現(xiàn)出與描述性統(tǒng)計(jì)相同的波動(dòng)特征。表2列(2)、列(3)在模型中逐步補(bǔ)充了地方主官特征和區(qū)域產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相關(guān)變量，回歸結(jié)果與列(1)維持一致，即教育財(cái)政支出在市委書記任期的第3年和第4年出現(xiàn)下滑趨勢(shì)。表2列(4)進(jìn)一步將教育事業(yè)規(guī)模納入考量，模型的擬合優(yōu)度出現(xiàn)了大幅提升(△R2≈0.088)，完整模型的回歸系數(shù)如圖5所示。結(jié)果顯示，相較于其他任期年度，在市委書記任期的第3年與第4年，教育財(cái)政支出占比會(huì)出現(xiàn)0.402個(gè)百分點(diǎn)和0.379個(gè)百分點(diǎn)的顯著下滑，該系數(shù)較列(1)有所膨脹。基準(zhǔn)回歸結(jié)果證實(shí)，教育財(cái)政支出會(huì)隨著地方主官在任時(shí)間的變化而出現(xiàn)波動(dòng)，在地方主官任期的中后段，地方教育財(cái)政支出會(huì)被明顯擠出。整體而言，基準(zhǔn)回歸結(jié)果驗(yàn)證了研究假設(shè)1。

表3參考既有研究的分類標(biāo)準(zhǔn)[43-44]，基于地方主官的學(xué)歷和年齡兩大維度，將樣本區(qū)分為高晉升預(yù)期組和低晉升預(yù)期組兩個(gè)子樣本，基于分樣本回歸開(kāi)展異質(zhì)性分析。

圖5 地方主官任期對(duì)教育財(cái)政支出波動(dòng)的影響

表3 異質(zhì)性分析結(jié)果

續(xù)表

表3展示了異質(zhì)性檢驗(yàn)的結(jié)果，從中可以看出，對(duì)于晉升預(yù)期良好的市委書記而言，其任期內(nèi)區(qū)域教育財(cái)政支出占比呈現(xiàn)出明顯的波動(dòng)趨勢(shì)。具體而言，針對(duì)學(xué)歷為碩士及以上市委書記，在其任期內(nèi)的第3年與第4年，教育財(cái)政支出占比會(huì)分別下滑0.492和0.469個(gè)百分點(diǎn)；針對(duì)上任年齡小于或等于54歲的市委書記，在其任期內(nèi)的第3年與第4年，教育財(cái)政支出占比會(huì)分別下滑0.383和0.361個(gè)百分點(diǎn)。與之相對(duì)，本科及以下學(xué)歷和上任年齡高于55歲的地方主官，其任期內(nèi)各年度教育財(cái)政支出并不會(huì)出現(xiàn)顯著差異。異質(zhì)性檢驗(yàn)結(jié)果進(jìn)一步佐證了本文的研究假設(shè)。

(三)穩(wěn)健性檢驗(yàn)

本文從5個(gè)角度對(duì)地方主官任期與教育財(cái)政支出波動(dòng)性之間的關(guān)聯(lián)開(kāi)展穩(wěn)健性檢驗(yàn)，表4呈現(xiàn)了穩(wěn)健性檢驗(yàn)的結(jié)果。

表4 穩(wěn)健性檢驗(yàn)結(jié)果

續(xù)表

第一，表4列(1)將地方主官的觀測(cè)對(duì)象從市委書記替換為市長(zhǎng)，以市長(zhǎng)任期情況考察地方教育財(cái)政支出波動(dòng)。結(jié)果顯示，在市長(zhǎng)任期的第3年與第4年，地方教育財(cái)政支出顯著下滑，其下滑比例分別為0.267%與0.225%，與針對(duì)市委書記的分析結(jié)果維持一致。第二，考慮到城市規(guī)模可能會(huì)帶來(lái)財(cái)政資源分配的異質(zhì)性，中心城市因?yàn)槠浣逃?guī)模較大，可能在教育財(cái)政支出中具有特殊性。表4列(2)將常住人口超過(guò)1 000萬(wàn)人的超大型城市樣本剔除，分析結(jié)果與基準(zhǔn)回歸保持一致。第三，不同區(qū)域在教育發(fā)展水平上存在顯著差異，西部地區(qū)由于扶貧任務(wù)較重、少數(shù)民族聚居等因素，可能面臨更為剛性的教育支出需求，從而對(duì)本文分析產(chǎn)生干擾。表4列(3)將西部城市樣本剔除，分析結(jié)果維持不變。第四，在地級(jí)市官員頻繁變動(dòng)的現(xiàn)狀之下，描述性統(tǒng)計(jì)揭示了多數(shù)地方主官任期限定在6年之內(nèi)。但仍有部分在任時(shí)間較長(zhǎng)的官員，其背后原因可能在于個(gè)體或所在轄區(qū)等方面的特殊性。表4列(4)剔除了任期超過(guò)6年的特殊樣本，分析結(jié)果依舊保持不變。第五，考慮到除年齡、受教育年限等人力資本因素外，還可能存在其他官員個(gè)體層面不可觀測(cè)的異質(zhì)性，表4列(5)將官員個(gè)體固定效應(yīng)納入模型，分析結(jié)果依舊穩(wěn)健。此外，以市長(zhǎng)任期為觀測(cè)對(duì)象，在剔除超大城市樣本、西部城市樣本、長(zhǎng)任期主官樣本以及控制個(gè)體固定效應(yīng)情況下，結(jié)論同樣維持一致，限于篇幅不再展示。綜上所述，本文分析結(jié)論具有一定的穩(wěn)健性。

(四)政治激勵(lì)制度環(huán)境變遷的影響效應(yīng)

黨的十八大以來(lái)，領(lǐng)導(dǎo)干部考核制度發(fā)生了轉(zhuǎn)變，在此情境下，政治激勵(lì)制度環(huán)境發(fā)生了深刻改變，地方主官的行為必然隨之調(diào)整。進(jìn)一步的研究問(wèn)題因此產(chǎn)生，在政治激勵(lì)制度環(huán)境變化前后，政策不連續(xù)性對(duì)教育財(cái)政支出的影響是否會(huì)發(fā)生改變？隨地方主官任期而出現(xiàn)的教育財(cái)政支出波動(dòng)是否會(huì)有所緩解？表5以2013年為界，基于分樣本比較，探究制度環(huán)境變化的影響效應(yīng)。

表5 政治激勵(lì)制度環(huán)境變化的影響效應(yīng)

續(xù)表

表5中列(1)和列(2)為政治激勵(lì)制度環(huán)境變化之前的情況，可以看出，教育財(cái)政支出占比呈現(xiàn)顯著的波動(dòng)趨勢(shì)，該結(jié)果對(duì)于市委書記和市長(zhǎng)而言維持一致。具體而言，在市委書記任期的第3年和第4年，地方教育財(cái)政支出占比會(huì)分別下滑0.568%和0.560%；在市長(zhǎng)任期的第3年和第4年，地方教育財(cái)政支出占比會(huì)分別下滑0.441%和0.332%。表5列(3)和列(4)則呈現(xiàn)了2013年之后的教育財(cái)政支出隨地方主官任期的變化情況。可以發(fā)現(xiàn)，隨著干部考核理念向多元政績(jī)觀轉(zhuǎn)變，地方教育財(cái)政支出的波動(dòng)性隨之消失，從而保持區(qū)域公共教育的良性發(fā)展，研究假設(shè)2得到了充分的實(shí)證支持。

五、結(jié)論與討論

周黎安將中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的制度根源概括為行政發(fā)包、財(cái)政分權(quán)、屬地管理與晉升錦標(biāo)賽四大方面[16-17]。這一框架有力地解釋了中央政府通過(guò)人事考核引導(dǎo)下一級(jí)政府完成經(jīng)濟(jì)績(jī)效，從而維持宏觀經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的政治激勵(lì)模式。但與此同時(shí)，這一政治激勵(lì)模式可能會(huì)造成顯著的財(cái)政支出偏向與任期效應(yīng)[10]。本文從地級(jí)市主官任期切入，驗(yàn)證了在政治激勵(lì)之下的地方教育財(cái)政支出隨官員任期而出現(xiàn)的波動(dòng)趨勢(shì)。隨著黨的十八大以來(lái)組織工作的轉(zhuǎn)型，特別是對(duì)“唯GDP論”的調(diào)整，上述教育財(cái)政支出的波動(dòng)現(xiàn)象得到了明顯遏制。本文的分析結(jié)論證實(shí)了地方教育財(cái)政支出存在顯著的任期效應(yīng)，該效應(yīng)可能對(duì)教育財(cái)政投入的充足性和穩(wěn)定性產(chǎn)生負(fù)面影響。在地方政府標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)和政治激勵(lì)之下，干部考核體制對(duì)于地方財(cái)政資源分配具有顯著影響，人事評(píng)價(jià)與干部考核標(biāo)準(zhǔn)會(huì)帶來(lái)巨大的激勵(lì)效應(yīng)，從而引導(dǎo)和調(diào)整地方政府的行為選擇。

在“后4%時(shí)代”，如何建立長(zhǎng)效的教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，維持地方教育事業(yè)發(fā)展的資源充足和穩(wěn)定，是教育現(xiàn)代化建設(shè)的核心命題。本文分析結(jié)論可以從體制機(jī)制角度，為優(yōu)化教育財(cái)政體系提供啟示。在財(cái)政分權(quán)和晉升錦標(biāo)賽的理論框架下，地方政府缺少充足激勵(lì)來(lái)維持充足的教育財(cái)政投入，這可能是教育事業(yè)發(fā)展的制約性因素。鑒于此，如何調(diào)整績(jī)效考評(píng)方式，從而緩解干部人事調(diào)整所帶來(lái)的政策不穩(wěn)定，應(yīng)該成為新一階段教育財(cái)政保障機(jī)制建設(shè)的重要方面。隨著黨的十八大以來(lái)干部考核方式的調(diào)整，如何發(fā)揮干部考核機(jī)制的良好導(dǎo)向作用，將教育納入考核指標(biāo)，從而確保教育事業(yè)發(fā)展在地方政府資源配置中的優(yōu)先地位，成為新一輪組織工作調(diào)整需要優(yōu)化的內(nèi)容。

令人擔(dān)憂的是，就現(xiàn)實(shí)情況而言，教育指標(biāo)在地方政府考核中仍舊處于相對(duì)缺位的狀態(tài)，這可能是教育財(cái)政支出隨官員任期呈現(xiàn)出波動(dòng)趨勢(shì)的根本原因。鑒于此，應(yīng)加大教育事業(yè)發(fā)展指標(biāo)在地方政府目標(biāo)設(shè)定與考核中的權(quán)重。參考先行研究對(duì)于教育現(xiàn)代化評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建，考核目標(biāo)可涵蓋辦學(xué)條件、師資建設(shè)、經(jīng)費(fèi)保障以及均衡發(fā)展四大維度，嘗試將生均校舍面積、本科以上教師占比、生師比、教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入以及區(qū)域教育發(fā)展均衡化程度等納入指標(biāo)體系[45-46]，從而限制地方政府的財(cái)政支出偏向，保障公共教育供給的數(shù)量與質(zhì)量。

當(dāng)然，本文分析結(jié)論仍具有一定的局限性，需要未來(lái)研究予以突破。首先，地方教育事業(yè)，尤其是義務(wù)教育的主要事權(quán)劃歸為縣級(jí)政府所有。本文由于數(shù)據(jù)可得性方面的原因，針對(duì)地級(jí)市政府的情況開(kāi)展了分析，未來(lái)研究如能獲得更為充分的縣級(jí)政府主官情況及財(cái)政數(shù)據(jù)，可以開(kāi)展更有針對(duì)性的討論。其次，教育財(cái)政支出本身仍有分解的空間，未來(lái)研究如能獲取更為詳細(xì)的教育財(cái)政支出信息，可以進(jìn)一步提升分析的精度。最后，除本文所關(guān)注的地方主官外，政治激勵(lì)的影響效應(yīng)也會(huì)體現(xiàn)在各級(jí)政府的整個(gè)領(lǐng)導(dǎo)班子之中。如能拓展觀測(cè)范圍，將分管轄區(qū)各項(xiàng)業(yè)務(wù)的主要領(lǐng)導(dǎo)情況納入考量，可能會(huì)得到更為豐富的分析結(jié)論。