吳坤龍 陽光保險(xiǎn)集團(tuán)股份有限公司

近年來，審計(jì)署對(duì)國家重大政策的落實(shí)情況開展了新型的跟蹤審計(jì)，通過對(duì)政策跟蹤審計(jì)的基本理念的研究，可以為保險(xiǎn)公司內(nèi)部審計(jì)提供有價(jià)值的借鑒。政策跟蹤審計(jì)的核心在于突破傳統(tǒng)的事后審計(jì)思維，但由于政策涉及的范圍及邊界較廣，執(zhí)行政策跟蹤審計(jì)時(shí)，需要在吃透政策規(guī)定的基礎(chǔ)上，合理設(shè)計(jì)審計(jì)方案，評(píng)估審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，全力推動(dòng)審計(jì)工作開展，在實(shí)踐中學(xué)習(xí)和擴(kuò)展政策跟蹤審計(jì)的內(nèi)涵。

一、政策跟蹤審計(jì)的作用

政策跟蹤審計(jì)在我國從理論探索到正式提出，經(jīng)歷的時(shí)間并不長。通過搜集整理與政策跟蹤審計(jì)相關(guān)的文件規(guī)定，可以看出政策跟蹤審計(jì)的作用側(cè)重于國家審計(jì)署對(duì)國家重大政策落實(shí)情況的監(jiān)督。但政策跟蹤審計(jì)的作用并不局限于此，保險(xiǎn)公司內(nèi)部審計(jì)也應(yīng)該關(guān)注國家政策在公司內(nèi)部的落地情況，可以借鑒政策跟蹤審計(jì)的相關(guān)理念，在實(shí)踐中運(yùn)用并發(fā)展政策跟蹤審計(jì)的方法，將政策跟蹤審計(jì)的研究與實(shí)踐從國家層面擴(kuò)展到內(nèi)部審計(jì)層面，豐富政策跟蹤審計(jì)的內(nèi)涵。

二、政策跟蹤審計(jì)的內(nèi)涵

基于政策跟蹤審計(jì)在國家審計(jì)中的運(yùn)用越來越廣泛，且得到了黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的高度重視，作為保險(xiǎn)公司的內(nèi)部審計(jì)部門，有必要積極學(xué)習(xí)借鑒國家審計(jì)中的先進(jìn)理念及方法，以下主要從保險(xiǎn)公司內(nèi)部審計(jì)的角度，對(duì)政策跟蹤審計(jì)的內(nèi)涵進(jìn)行研究辨析。

?表1 提及政策跟蹤審計(jì)的相關(guān)文件及內(nèi)容

（一）政策的界定

1.國家層面的政策

（1）國家整體戰(zhàn)略中涉及保險(xiǎn)業(yè)的政策

主要指為配合國家整體戰(zhàn)略的達(dá)成，而對(duì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)發(fā)展出臺(tái)的相關(guān)政策，這些政策既為保險(xiǎn)業(yè)的發(fā)展提供了國家層面的支持，也是對(duì)保險(xiǎn)業(yè)的一種鞭策。

涉及保險(xiǎn)業(yè)的國家戰(zhàn)略包括“六穩(wěn)”“六?！薄耙粠б宦贰?、鄉(xiāng)村振興、“健康中國”、綠色發(fā)展、三大攻堅(jiān)戰(zhàn)（防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)脫貧、污染防治）等?！多l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》提出了“完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策體系，設(shè)計(jì)多層次、可選擇、不同保障水平的保險(xiǎn)產(chǎn)品”的要求；“一帶一路”倡議鼓勵(lì)保險(xiǎn)業(yè)通過出口信用保險(xiǎn)、海外投資保險(xiǎn)、傳統(tǒng)險(xiǎn)種境外延伸、保險(xiǎn)資金運(yùn)用等為跨境合作提供風(fēng)險(xiǎn)保障與服務(wù)；綠色發(fā)展戰(zhàn)略則為配合碳中和、碳達(dá)峰的實(shí)現(xiàn)，制定了發(fā)展環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)、新能源保險(xiǎn)、引導(dǎo)保險(xiǎn)資金投資綠色產(chǎn)業(yè)等政策。

（2）指導(dǎo)保險(xiǎn)行業(yè)整體發(fā)展類政策

主要指國家為促進(jìn)保險(xiǎn)行業(yè)發(fā)展，在某一段時(shí)間內(nèi)對(duì)保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展的基本原則、指導(dǎo)思想、總體目標(biāo)、主要任務(wù)作出的明確規(guī)定。

比如：2006年出臺(tái)的《國務(wù)院關(guān)于保險(xiǎn)業(yè)改革發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2006〕23號(hào)，業(yè)內(nèi)稱“國十條”）、2014年出臺(tái)的《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險(xiǎn)服務(wù)業(yè)的若干意見》（國發(fā)〔2014〕29號(hào)，業(yè)內(nèi)稱“新國十條”）、《中國保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》（保監(jiān)發(fā)〔2016〕74號(hào)）等。

（3）規(guī)范保險(xiǎn)經(jīng)營管理行為類政策

主要指銀保監(jiān)會(huì)在償付能力、公司治理和市場(chǎng)行為三支柱監(jiān)管框架體系下，對(duì)保險(xiǎn)公司經(jīng)營管理方面作出的具體要求。

比如：《保險(xiǎn)公司償付能力管理規(guī)定》（中國銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)令〔2021〕1號(hào)）、《中國銀保監(jiān)會(huì)關(guān)于印發(fā)健全銀行業(yè)保險(xiǎn)業(yè)公司治理三年行動(dòng)方案（2020—2022年）的通知》（銀保監(jiān)發(fā)〔2020〕40號(hào)）、《銀保監(jiān)會(huì)關(guān)于銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作體制機(jī)制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（銀保監(jiān)發(fā)〔2019〕38號(hào)）、《中國銀保監(jiān)會(huì)關(guān)于印發(fā)實(shí)施車險(xiǎn)綜合改革指導(dǎo)意見的通知》等。

2.保險(xiǎn)公司內(nèi)部層面的政策

保險(xiǎn)公司內(nèi)部層面的政策，是指保險(xiǎn)公司為了促進(jìn)公司戰(zhàn)略落地而采取的一系列推動(dòng)業(yè)務(wù)發(fā)展的措施，目前主要有保險(xiǎn)公司在發(fā)展戰(zhàn)略中為鼓勵(lì)科技運(yùn)用、健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展而出臺(tái)一系列措施。

（二）政策跟蹤審計(jì)的含義

政策跟蹤審計(jì)是指為科學(xué)評(píng)價(jià)政策實(shí)施效果，預(yù)防或減少政策執(zhí)行偏差，強(qiáng)化政策貫徹落實(shí)，審計(jì)部門根據(jù)政策執(zhí)行進(jìn)程適時(shí)介入，開展審計(jì)監(jiān)督的一種審計(jì)形式。

保險(xiǎn)公司內(nèi)部審計(jì)既可以是對(duì)國家層面政策在本公司的落實(shí)情況進(jìn)行跟蹤審計(jì)，也可以是對(duì)公司內(nèi)部層面政策制定、執(zhí)行及效果進(jìn)行跟蹤審計(jì)。

三、政策跟蹤審計(jì)的特點(diǎn)

政策跟蹤審計(jì)作為一種新型的審計(jì)方法已經(jīng)在國家審計(jì)中得到較為廣泛的運(yùn)用，通過與傳統(tǒng)審計(jì)方式進(jìn)行對(duì)比研究，我們可以發(fā)現(xiàn)政策跟蹤審計(jì)具有審計(jì)目標(biāo)的預(yù)防性、審計(jì)介入的及時(shí)性、審計(jì)過程的持續(xù)性、審計(jì)對(duì)象的廣泛性、審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的差異性等特點(diǎn)。

（一）審計(jì)目標(biāo)的預(yù)防性

從審計(jì)目標(biāo)來看，政策跟蹤審計(jì)屬于預(yù)防性審計(jì)，其目標(biāo)著眼于預(yù)防，關(guān)注政策執(zhí)行過程中的薄弱環(huán)節(jié)和潛在風(fēng)險(xiǎn)，防止出現(xiàn)重大執(zhí)行偏差，保證政策落實(shí)到位，在政策落實(shí)過程中發(fā)現(xiàn)、糾正、解決問題。

（二）審計(jì)介入的及時(shí)性

從審計(jì)介入時(shí)間來看，可根據(jù)管理層和治理層的需要，結(jié)合內(nèi)外部環(huán)境的具體情況，在重大政策剛開始執(zhí)行或者執(zhí)行過程中的任意時(shí)點(diǎn)及時(shí)介入審計(jì)工作，及時(shí)糾偏。

（三）審計(jì)過程的持續(xù)性

審計(jì)過程不再局限于事后審計(jì)，對(duì)于重要政策的跟蹤審計(jì)可以貫穿事前政策制定的可行性研究、事中政策執(zhí)行的方向把控、事后政策效果的評(píng)價(jià)等各個(gè)流程，審計(jì)過程具有持續(xù)性。

（四）審計(jì)對(duì)象的廣泛性

從審計(jì)內(nèi)容來看，政策內(nèi)容一般服務(wù)于一定時(shí)間內(nèi)的發(fā)展目標(biāo)，在一個(gè)國家或組織當(dāng)中具有重要地位，其影響廣泛，涉及各政策執(zhí)行鏈上不同部門或個(gè)體，既可以是具體的項(xiàng)目流、資金流，也可以是抽象的政策措施、制度設(shè)計(jì)、管理理念等，因而決定了審計(jì)對(duì)象的廣泛性。

（五）審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的差異性

從審計(jì)判斷標(biāo)準(zhǔn)來看，基于政策的多樣性，每種政策的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)都存在差異，不僅要反映政策執(zhí)行的合規(guī)性，還要體現(xiàn)政策績(jī)效的差異性，對(duì)審計(jì)人員的專業(yè)勝任能力提出了更高要求。

四、政策跟蹤審計(jì)的內(nèi)容

對(duì)政策的監(jiān)督管理一般包括制定、實(shí)施、效果評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)，因此政策跟蹤審計(jì)的主要內(nèi)容可以包括政策制定審計(jì)、政策實(shí)施過程審計(jì)、政策實(shí)施效果審計(jì)。

（一）政策制定審計(jì)

國家審計(jì)可以從更高的層次對(duì)政策的制定情況進(jìn)行審計(jì)，但從保險(xiǎn)公司內(nèi)部審計(jì)角度來看，政策制定審計(jì)對(duì)象重點(diǎn)在于是否完整對(duì)接落實(shí)國家政策，同時(shí)需要關(guān)注政策合法合規(guī)性、可行性、公平性。

政策對(duì)接完整性審計(jì)：主要關(guān)注是否組織研究國家政策中與保險(xiǎn)行業(yè)相關(guān)的政策，整理相關(guān)政策是否完整；是否將相關(guān)政策準(zhǔn)確完整下達(dá)至責(zé)任部門，制定出符合本公司發(fā)展實(shí)際的對(duì)接措施；是否根據(jù)國家政策變動(dòng)情況對(duì)公司對(duì)接政策進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。

政策合法合規(guī)性審計(jì)：主要關(guān)注政策制定主體是否合法,是否存在越權(quán)制定政策的現(xiàn)象；政策制定程序是否合規(guī)，是否經(jīng)過充分研討論證及適當(dāng)審批。

政策可行性審計(jì)：主要關(guān)注政策目標(biāo)是否合理，是否與國家治理、行業(yè)發(fā)展、公司治理目標(biāo)一致，是否存在超前或滯后內(nèi)容；是否考慮與其他政策的兼容性，能否統(tǒng)籌兼顧其他政策；政策措施是否明確且合理，是否具有切實(shí)可行的操作措施，政策實(shí)施的手段或工具是否合理、可行。

政策公平性審計(jì)：主要關(guān)注是否存在利用政策制定過程牟取私利，是否存在對(duì)部分主體的不平等待遇。這里的公平是指投入產(chǎn)出相配比、權(quán)利與義務(wù)對(duì)等、政策客體平等發(fā)展。

（二）政策實(shí)施過程審計(jì)

政策從制定到實(shí)施存在著層級(jí)距離，特別是保險(xiǎn)公司“總分支”的組織結(jié)構(gòu)，容易導(dǎo)致信息傳遞偏差及效力遞減，導(dǎo)致實(shí)施效果達(dá)不到預(yù)定目標(biāo)，因此需重點(diǎn)對(duì)政策實(shí)施過程進(jìn)行審計(jì)，以減少執(zhí)行偏差。

政策實(shí)施主體審計(jì)：主要關(guān)注執(zhí)行工作是否安排至具備勝任能力的主體，是否存在超越職權(quán)履職或?yàn)^職行為，是否存在不作為、亂作為、假作為等庸懶懈怠的問題。

政策實(shí)施程序?qū)徲?jì)：主要關(guān)注政策執(zhí)行是否公開透明，并將政策充分傳達(dá)至相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員，是否存在理解偏差和執(zhí)行偏差；各級(jí)部門及機(jī)構(gòu)是否按照職責(zé)范圍和任務(wù)分工制定具體落實(shí)措施，是否進(jìn)行任務(wù)分解，是否明確責(zé)任主體，是否有序推動(dòng)工作進(jìn)展，是否建立健全保障機(jī)制、保障政策落地。關(guān)注重大項(xiàng)目規(guī)劃、立項(xiàng)、審批、建設(shè)、竣工驗(yàn)收、運(yùn)營等各環(huán)節(jié)任務(wù)分解和落實(shí)情況，促進(jìn)項(xiàng)目科學(xué)規(guī)劃、嚴(yán)格管理、有效推進(jìn)；關(guān)注重點(diǎn)資金保障情況，落實(shí)政策所需的資金是否保障到位、是否及時(shí)投入使用并發(fā)揮效益。

政策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制審計(jì)：主要關(guān)注監(jiān)督機(jī)制是否充分，是否充分發(fā)揮群眾對(duì)政策的監(jiān)督作用，是否建立暢通的違法違規(guī)行為舉報(bào)機(jī)制，是否能真實(shí)了解政策執(zhí)行中存在的問題和難點(diǎn)。

（三）政策實(shí)施效果審計(jì)

直接結(jié)果審計(jì)：通過了解政策的具體內(nèi)容、執(zhí)行時(shí)間表、執(zhí)行進(jìn)度和實(shí)際效果等，檢查結(jié)果是否與政策目標(biāo)存在偏差。對(duì)于量化指標(biāo)的實(shí)施情況，可以將實(shí)際值與計(jì)劃值相對(duì)比；而對(duì)于非量化指標(biāo)的實(shí)施情況，可從政策實(shí)施對(duì)國家治理、行業(yè)發(fā)展、公司發(fā)展的影響來評(píng)價(jià)。

附加效果審計(jì)：附加效果是指一項(xiàng)政策除對(duì)特定目標(biāo)產(chǎn)生影響外，還會(huì)波及其他相關(guān)領(lǐng)域，影響其他政策的實(shí)施效果。通過對(duì)政策附帶效果進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)，可以客觀評(píng)價(jià)政策的整體效果。

潛在影響審計(jì)：對(duì)政策執(zhí)行潛在結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)，以增強(qiáng)管理的預(yù)見性，減少或預(yù)防政策潛在不利影響。

執(zhí)行效益審計(jì)：對(duì)政策的投入產(chǎn)出比進(jìn)行評(píng)價(jià)，檢查是否存在投入產(chǎn)出不成比例的情況。

五、政策跟蹤審計(jì)的介入時(shí)點(diǎn)

對(duì)于保險(xiǎn)公司開展政策跟蹤審計(jì)的時(shí)點(diǎn)，可以根據(jù)內(nèi)外部環(huán)境的具體情況及政策的特點(diǎn)，選擇不同的時(shí)點(diǎn)介入，采取全過程跟蹤審計(jì)、適時(shí)介入跟蹤審計(jì)、重點(diǎn)環(huán)節(jié)跟蹤審計(jì)等形式。

（一）全過程跟蹤審計(jì)

對(duì)政策從制定、實(shí)施、執(zhí)行效果整個(gè)階段進(jìn)行連續(xù)式跟蹤審計(jì)，確保政策在各個(gè)環(huán)節(jié)都能夠有效落地實(shí)施，也能對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面覆蓋。

國家審計(jì)中的政策跟蹤審計(jì)一般以一個(gè)自然年度為一個(gè)審計(jì)周期，每個(gè)審計(jì)周期按季度劃分為四個(gè)工作階段。審計(jì)方式上以非現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)與現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)相結(jié)合為主，非現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)安排在該季度最后一個(gè)月的上半月，主要開展政策研究、審計(jì)調(diào)查和數(shù)據(jù)分析；現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)從該季度最后一個(gè)月的下半月開始，至次月中旬結(jié)束，原則上控制在20個(gè)工作日以內(nèi)。

在保險(xiǎn)公司層面開展全過程跟蹤審計(jì)，可以借鑒國家審計(jì)開展的頻率，或者按照實(shí)際情況確定審計(jì)周期及工作階段。

（二）適時(shí)介入跟蹤審計(jì)

根據(jù)政策實(shí)施需要，在適當(dāng)時(shí)機(jī)介入跟蹤審計(jì)，比如根據(jù)治理層或管理層的要求，以及政策執(zhí)行進(jìn)度，選擇適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)進(jìn)行審計(jì)，可以提升審計(jì)工作的效率和效果。

（三）重點(diǎn)環(huán)節(jié)跟蹤審計(jì)

根據(jù)對(duì)政策執(zhí)行的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果，選取存在較高風(fēng)險(xiǎn)的環(huán)節(jié)進(jìn)行重點(diǎn)審計(jì)。此種審計(jì)介入模式的重點(diǎn)在于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估環(huán)節(jié)的準(zhǔn)確性。對(duì)重點(diǎn)環(huán)節(jié)的準(zhǔn)確評(píng)估，可以節(jié)省審計(jì)資源、提高審計(jì)效率，但如果未能識(shí)別高風(fēng)險(xiǎn)的重點(diǎn)環(huán)節(jié)，將導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)覆蓋不全面。

六、保險(xiǎn)公司政策跟蹤審計(jì)方向

（一）國家戰(zhàn)略落實(shí)情況審計(jì)

對(duì)于國家戰(zhàn)略中關(guān)于保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展的政策，保險(xiǎn)公司內(nèi)部審計(jì)需密切關(guān)注相關(guān)政策的落地執(zhí)行情況，包括關(guān)注是否積極融入國家戰(zhàn)略中、是否組織人員研究國家戰(zhàn)略、是否明確落實(shí)承接部門，以及相關(guān)事項(xiàng)是否穩(wěn)步推進(jìn)。“十四五”規(guī)劃中明確提到，“深化金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，深化保險(xiǎn)公司改革，提高商業(yè)保險(xiǎn)保障能力，健全金融機(jī)構(gòu)公司治理，強(qiáng)化股東股權(quán)和關(guān)聯(lián)交易監(jiān)管”，可以對(duì)公司治理情況開展專項(xiàng)檢查；對(duì)于“六穩(wěn)”“六?！闭叩穆鋵?shí)情況，可重點(diǎn)關(guān)注是否加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理、積極防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)、貫徹落實(shí)“穩(wěn)金融”相關(guān)要求，是否出臺(tái)發(fā)展普惠金融保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的措施，支持“穩(wěn)就業(yè)”“保市場(chǎng)主體”政策落地等；對(duì)于與各類政策相配套的險(xiǎn)種，如農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)（鄉(xiāng)村振興）、長期護(hù)理保險(xiǎn)（“健康中國”）、環(huán)境污染防治保險(xiǎn)（綠色發(fā)展）、首臺(tái)（套）重大技術(shù)裝備保險(xiǎn)（科技創(chuàng)新）等，可以對(duì)險(xiǎn)種設(shè)計(jì)、推動(dòng)效果等情況開展專項(xiàng)檢查，形成支持國家政策的跟蹤審計(jì)報(bào)告。

（二）監(jiān)管政策的落實(shí)審計(jì)

對(duì)于監(jiān)管政策，保險(xiǎn)公司內(nèi)部審計(jì)要側(cè)重政策在本公司的落實(shí)情況，評(píng)估政策執(zhí)行的偏差度以及落實(shí)政策對(duì)公司經(jīng)營管理產(chǎn)生的影響。比如，審計(jì)是否積極貫徹落實(shí)指導(dǎo)行業(yè)發(fā)展政策的要求，根據(jù)政策要求開展“償二代”風(fēng)險(xiǎn)管理體系建設(shè)審計(jì)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作體系建設(shè)審計(jì)、反保險(xiǎn)欺詐風(fēng)險(xiǎn)管理體系建設(shè)審計(jì)、車險(xiǎn)綜合改革落地情況審計(jì)、保險(xiǎn)公司承接的政策性保險(xiǎn)業(yè)務(wù)經(jīng)營情況審計(jì)等，這些都是保險(xiǎn)公司內(nèi)部審計(jì)對(duì)監(jiān)管政策跟蹤審計(jì)的體現(xiàn)。

（三）公司層面政策跟蹤審計(jì)

目前各家保險(xiǎn)公司為了應(yīng)對(duì)激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，均制定了明確的發(fā)展戰(zhàn)略，且為了配合戰(zhàn)略的落地又制定了各項(xiàng)政策。這些政策的落實(shí)涉及總分公司各個(gè)層級(jí)，可以根據(jù)管理需要，從政策的制定、執(zhí)行及效果等環(huán)節(jié)，或全流程開展跟蹤審計(jì)（比如針對(duì)保險(xiǎn)資金投資的不動(dòng)產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)前期、施工、竣工結(jié)算等環(huán)節(jié)進(jìn)行全程跟蹤審計(jì)），或選擇適當(dāng)環(huán)節(jié)介入審計(jì)。