馬碧玉

（云南大學法學院，昆明 650091）

通過制度改革為科技成果轉化創(chuàng)造更有利的政策環(huán)境，是促進科技成果轉化的有效措施之一。制度改革往往會從比較法的視角尋找借鑒經(jīng)驗，對于促進科技成果轉化的制度改革也不例外。在比較研究時，最常論及的就是美國的《拜杜法案》，有學者就指出包括日本、法國、英國、德國、澳大利亞等發(fā)達國家都模仿《拜杜法案》進行了各自的制度改造[1]。中國近年來圍繞促進科技成果轉化的制度改革也有《拜杜法案》的影子，常有學者用“中國拜杜規(guī)則”[2，3]、中國版的《拜杜法案》[4]指代中國的相關制度改革；新聞報道中也認為引入《拜杜法案》是破解中國科技成果轉化困境的有效措施[5]，甚至認為基礎研究領域也亟需《拜杜法案》的支持[6]。實際上，《拜杜法案》既非科技成果轉化的制度，也非專利權屬確認規(guī)則。對厘清學界和實務界的這些誤讀或表述錯誤，孫遠釗教授對《拜杜法案》“是什么”和“不是什么”的解讀[7]，以及肖尤丹教授對《拜杜法案》概念、實施和法律機制的分析[8]，提供了較為清晰、準確的論證。

筆者認為，對域外制度的借鑒需要完整地分析其制度運行的環(huán)境，否則就只是斷章取義地介紹，甚至是信息失真的誤讀。本文從介紹美國聯(lián)邦政府研發(fā)經(jīng)費的支出模式和執(zhí)行機構入手，指出聯(lián)邦研發(fā)經(jīng)費資助的科技成果分別適用兩套不同的產(chǎn)權規(guī)則，同時也采用不同的轉化路徑。美國的制度經(jīng)驗與其研發(fā)機構設置、研發(fā)經(jīng)費管理模式相適應，對美國促進科技成果轉化制度的評析應基于對其制度構架的全面認識。并非所有的制度經(jīng)驗都值得借鑒，簡單移植《拜杜法案》也不會產(chǎn)生所期待的效果。本文的分析一方面旨在為準確認識美國的科技制度提供參考，另一方面也為中國促進科技成果轉化制度的改革和完善提供比較法層面的思考。

1 聯(lián)邦研發(fā)經(jīng)費支出模式及執(zhí)行機構

美國是研發(fā)資金投入強度最大的國家，投入研發(fā)資金的機構包括聯(lián)邦政府、州政府、商業(yè)機構、高校和非營利組織等幾類。聯(lián)邦政府是除商業(yè)機構外最主要的研發(fā)資金投入來源，根據(jù)美國國會研究服務中心披露的信息，2018年聯(lián)邦政府投入的研發(fā)經(jīng)費占比為第二位（表1）[9]。

表1 2018年美國各類機構及其研發(fā)經(jīng)費支出Tab.1 US Institutions and R＆D Expenditure in 2018

雖然前述數(shù)據(jù)僅是一年的數(shù)據(jù)，但各類機構的研發(fā)投入力度并不會發(fā)生劇烈變化，總體保持穩(wěn)定。簡言之，美國研發(fā)投入的主力是商業(yè)機構，公共財政對研發(fā)投入的主力是聯(lián)邦政府。美國聯(lián)邦科技成果轉移的目標范圍是“非聯(lián)邦”，這包括產(chǎn)業(yè)界、學術界、州政府和地方政府。但學術界、州政府和地方政府接受科技成果的情形并不常見。因此，美國公共財政資助的科技成果轉化制度其實就是促進聯(lián)邦政府資助的科技成果向產(chǎn)業(yè)界轉移的制度。

美國聯(lián)邦政府雖然每年投入大量的研發(fā)經(jīng)費，但卻未設立集中管理全國科研工作的部門，而是讓聯(lián)邦政府的各職能部門分別管理各自業(yè)務范圍內(nèi)的科研活動。聯(lián)邦政府研發(fā)經(jīng)費按預算管理的方式撥付到聯(lián)邦執(zhí)行部門[10]，目前聯(lián)邦政府研發(fā)經(jīng)費主要由12個聯(lián)邦部門來執(zhí)行，此12個機構使用的研發(fā)經(jīng)費在聯(lián)邦政府研發(fā)經(jīng)費支出中占比超過99%。按經(jīng)費占比多寡分別是：國防部（Department of Defense，DOD）、衛(wèi)生部（Department of Health and Human Services，HHS）、能源部（Department of Energy，DOE）、美國國家航空航天局（National Aeronautics and Space Administration，NASA）、國家科學基金會（National Science Foundation，NSF）、農(nóng)業(yè)部（Department of Agriculture，DOA）、商務部（Department of Commerce，DOC）、退伍軍人事務部（Department of Veterans Affairs，DVA）、交通運輸部（Department of Transportation，DOT）、內(nèi)政部（Department of the Interior，DOI）、國土安全部（Department of Homeland Security，DHS）、環(huán)境保護署（Environmental Protection Agency，EPA）[11]。

聯(lián)邦研發(fā)經(jīng)費初次分配到前述12個機構后，并不意味這些部門要完成所有的研究工作，具體的科研工作實際上是由前述部門下發(fā)或委托給聯(lián)邦實驗室（Federal Laboratory）、大學、非營利組織或企業(yè)完成的。獲得聯(lián)邦研發(fā)經(jīng)費預算分配的聯(lián)邦職能部門將以非競爭性和競爭性兩種方式對研發(fā)經(jīng)費進行二次分配[12]。

非競爭性分配，是指聯(lián)邦相關職能部門將研發(fā)經(jīng)費按預算管理的方式直接撥付給所轄的聯(lián)邦實驗室，這些經(jīng)費不僅要用于研究支出，還要用于維持聯(lián)邦實驗室的運行成本。競爭性分配，是指聯(lián)邦相關職能部門根據(jù)研究需求制定并公布研究項目指南，大學、非營利性組織、企業(yè)以及聯(lián)邦實驗室等符合條件的組織均可提出項目資助申請，聯(lián)邦職能部門擇優(yōu)選中后并與之簽訂合作研發(fā)協(xié)議（Cooperative Research And Development Agreement，CRADA），提供研究經(jīng)費資助的方式。

美國企業(yè)和非營利組織從外界獲得的研發(fā)資助并不多，主要依靠自有資金完成研發(fā)。聯(lián)邦實驗室和大學是執(zhí)行聯(lián)邦研發(fā)經(jīng)費的主要機構，下文將對聯(lián)邦實驗室和大學的情況進行介紹。

1.1 聯(lián)邦實驗室

聯(lián)邦實驗室其實是一個外延廣泛的概念，根據(jù)《美國商貿(mào)法》（15U.S.C.—COMMERCE AND TRADE）第63章第3703的界定，聯(lián)邦實驗室是指任何被聯(lián)邦政府資助的實驗室，無論是政府運營抑或是第三方運營，只要由聯(lián)邦機構擁有、租借、或使用的實驗室就是聯(lián)邦實驗室。形式上可能是聯(lián)邦資助研發(fā)中心（Federally Funded Research and Development Center，F(xiàn)FRDC）的實驗室，或者國家科學基金合作研究中心（National Science Foundation Cooperative Research Centers）的實驗室，又或是與大學、非營利組織共同建立的合作研究中心（Cooperative Research Centers）的實驗室。

對聯(lián)邦實驗室的分類主要是看由誰來運營。由政府運營的，即為政府所有，政府運營型（ Government-owned， Government-operated，GOGO），此類實驗室不僅是由聯(lián)邦政府所有或租賃，關鍵還在于由聯(lián)邦雇員負責管理和運營。GOGO類實驗室的雇員及其活動代表聯(lián)邦政府，必須遵守所有約束聯(lián)邦政府及其雇員的法律和政策。另一類實驗室則是政府所有合同運營型（Government-owned，Contractor-operated，GOCO），此類實驗室的設施由聯(lián)邦政府所有或租賃，但由第三方基于合同關系來負責運營。聯(lián)邦政府相關部門根據(jù)《聯(lián)邦采購條例》（48C.F.R.1—Federal Acquisition Regulation，F(xiàn)AR）選擇適合的第三方負責實驗室的運營，第三方需向政府交付約定的產(chǎn)品或服務。第三方的運營活動并不能代表聯(lián)邦政府，其活動主要受與聯(lián)邦部門之間的合同約束。當然，在法律有明確規(guī)定的情況下，也需遵守法律設定的義務，享有法律賦予的權利。實際上，對美國科技成果轉化產(chǎn)生深遠影響的《拜杜法案》正是規(guī)定聯(lián)邦部門與第三方合同關系的制度創(chuàng)新，而非經(jīng)常被誤讀的科技成果產(chǎn)權或處分權授權制度[8]。

最有代表性的GOCO類實驗室是FFRDC，根據(jù)《聯(lián)邦采購條例》（48C.F.R.1）35.017項的界定，F(xiàn)FRDC是在既有的研發(fā)機構無法滿足研發(fā)需求的情況下，由聯(lián)邦部門根據(jù)需要而特別設立的長期合作的獨立研究機構。該類研究中心根據(jù)聯(lián)邦部門的需求可以新設、合并或撤銷，由大學及大學聯(lián)盟、非營利組織、公司根據(jù)與聯(lián)邦部門之間的合同來運營。此類研究機構具有非營利性、非商業(yè)利益沖突性、非制造業(yè)、非銷售業(yè)、不能與其他商業(yè)機構合作，也不能與工業(yè)企業(yè)競爭的特點。聯(lián)邦政府部門在設立FFRDC后，需向NSF提交信息，匯總的信息就由NSF發(fā)布，截至2021年7月，共有42個運行中的中心（表2）[13]，這42個中心就負責運營美國的43個國家實驗室（National Laboratory）（NSF發(fā)布的統(tǒng)計表中，國家安全工程中心（National Security Engineering Center）列為獨立的兩項，但實際上是同一個中心運營的分別位于馬薩諸塞州和弗吉尼亞州的兩個實驗室）。

表2 美國國家實驗室清單Tab.2 List of U.S.National Laboratories

續(xù)表2

可見，國家實驗室并非一個法人概念，更確切的界定是由FFRDC管理的那些試驗實施或物理概念上的實驗場所。國家實驗室不僅有先進的設備，重點還在于能夠完成對基礎問題的前沿研究。

1.2 大學

大學的研發(fā)經(jīng)費來源較為多元，既有自有資金，也有外來資金。其中來自聯(lián)邦政府的研發(fā)經(jīng)費是外來資金的主要來源。據(jù)美國NSF公布的數(shù)據(jù)顯示，聯(lián)邦政府提供的研發(fā)資金向來是大學外來研發(fā)資金最主要的來源（表3）[14]。

表3 美國2011—2019年大學接受研發(fā)資助數(shù)據(jù)表（單位：百萬美元）Tab.3 R＆D Grants Received by Universities in U.S.in 2011-2019（Unit：US MYM million）

根據(jù)《美國商貿(mào)法》（15 U.S.C.）第3710a條規(guī)定，聯(lián)邦政府部門可以授權GOGO類和GOCO類的實驗室主任與大學、非營利性組織、企業(yè)簽訂CRADA，并按約定提供資助。可見，大學獲得聯(lián)邦研發(fā)經(jīng)費的渠道有兩個，第一是依托設立在大學里的GOCO類國家實驗室獲得預算撥款，第二是通過競爭性的科研項目申請獲得研發(fā)資金資助[15]。

綜上可見，受聯(lián)邦研發(fā)經(jīng)費資助的主體包括兩類：第一類是按預算管理模式撥付經(jīng)費的GOGO類實驗室和GOCO類實驗室（圖1實線及箭頭）；第二類是按競爭性分配模式獲得研發(fā)經(jīng)費的大學、非營利性組織、企業(yè)（圖1虛線及箭頭）。這兩類研發(fā)主體取得聯(lián)邦政府研發(fā)經(jīng)費的法律依據(jù)不同，享有的權利和承擔的義務也有較大差異，科技成果轉化時需遵循的法律也不同。

圖1 聯(lián)邦研發(fā)資金分配關系Fig.1 Diagram of Allocation of Federal R＆D Fund

對于接受預算管理的GOGO類實驗室，其工作人員的身份都是聯(lián)邦雇員。根據(jù)第37號聯(lián)邦規(guī)章《專利、商標和版權》第501.6條（a）（1）的規(guī)定，除非法律另有規(guī)定，政府對如下三種情形的雇員發(fā)明創(chuàng)造享有完全的權利：1）雇員在工作時間內(nèi)完成的發(fā)明創(chuàng)造；2）雇員利用政府的設備、儀器、材料、資助、信息，或者利用了其他政府雇員的工作時間、服務完成的發(fā)明創(chuàng)造；3）與雇員的職務有直接關系或者是因雇員的職務而產(chǎn)生的發(fā)明創(chuàng)造。與此同時，根據(jù)第37號聯(lián)邦規(guī)章《專利、商標和版權》第501.6條（a）（2）和《美國商貿(mào)法》（15 U.S.C.）第3710d條的規(guī)定，如果政府放棄對發(fā)明創(chuàng)造的權利時，發(fā)明人也可以取得對發(fā)明創(chuàng)造的權利，但必須將非排他、不可撤銷、免費的許可使用授予政府。對于聯(lián)邦政府擁有的科技成果，在轉化時需遵守《美國商貿(mào)法》（15 U.S.C.）第63章規(guī)定，也即常稱之為的《史蒂文斯-懷特技術創(chuàng)新法》《聯(lián)邦技術轉移法》等法案的規(guī)定。

按競爭性模式取得聯(lián)邦研發(fā)經(jīng)費資助的科技成果，其產(chǎn)權由資助方（聯(lián)邦政府的相關機構）和合作方（具體實施科研活動一方）的合同約定。聯(lián)邦政府利用其資助者的強勢地位要求享有產(chǎn)權是常態(tài)。因此，1980年頒布的《拜杜法案》就是為了限制聯(lián)邦政府對此類科研成果產(chǎn)權主張而出臺的。正如肖尤丹教授指出，《拜杜法案》是限制聯(lián)邦政府通過合同約定獲取發(fā)明的權利[8]，并非直接授予大學專利權。根據(jù)該法案的規(guī)定，接受聯(lián)邦政府資助的機構可以選擇保留發(fā)明創(chuàng)造的權利。

可見，雖然都是執(zhí)行聯(lián)邦研發(fā)經(jīng)費的機構，但科技成果的產(chǎn)權規(guī)則卻截然不同：執(zhí)行預算管理撥付產(chǎn)出的科技成果產(chǎn)權屬于聯(lián)邦政府，主要適用《美國商貿(mào)法》（15 U.S.C.）；因競爭性項目執(zhí)行合作研發(fā)協(xié)議產(chǎn)出的科技成果產(chǎn)權由合同約定，主要適用《美國專利法》（35 U.S.C.）。與此相應，兩類不同產(chǎn)權規(guī)則的科技成果，適用的科技成果轉化促進措施也不同。

2 聯(lián)邦研發(fā)經(jīng)費資助的科技成果轉化規(guī)則

2.1 《美國商貿(mào)法》（15 U.S.Code Title 15—COMMERCE AND TRADE）

聯(lián)邦實驗室根據(jù)聯(lián)邦相關職能部門的撥款開展研發(fā)工作，研究主題也多圍繞該職能部門的業(yè)務，所以一般認為此類任務導向型的聯(lián)邦實驗室的科技成果具有針對性，可以被轉化。如果非聯(lián)邦的其他機構想要使用聯(lián)邦實驗室的研發(fā)成果，也可申請獲得非排他使用許可。但后來發(fā)現(xiàn)，一方面聯(lián)邦實驗室的研發(fā)成果并不限于聯(lián)邦職能部門的任務，部分成果也具有極高的商業(yè)應用價值。另一方面，因為聯(lián)邦實驗室的科技成果只能以非排他的方式許可產(chǎn)業(yè)界使用，產(chǎn)業(yè)界并不能通過許可獲得技術優(yōu)勢，所以產(chǎn)業(yè)界也不熱衷于申請使用聯(lián)邦實驗室的技術成果。為了解決這個問題，美國從上個世紀80年代著手進行了制度改革。

1980年，美國國會通過了《史蒂文斯-懷特技術創(chuàng)新法》（Stevenson-Wydler Technology Innovation Act），開啟了美國出臺促進科技成果轉化專門立法的時代，隨后相關法案陸續(xù)出臺，如1986年的《聯(lián)邦技術轉移法》（Federal Technology Transfer Act）、1988年的《國家技術信息法》（National Technical Information Act）、1989年的《國家競爭力技術轉移法》（National Competitiveness Technology Transfer Act）、1991年的《技術管理授權法》（Technology Administration Authorization Act）、1991年的《美國技術卓越法》（American Technology Preeminence Act）、1995年的《國家技術轉移與進步法》（National Technology Transfer and Advancement Act）、2000年的《技術轉移商業(yè)化法》（Technology Transfer Commercialization Act）、2017年的《科學獎勵競爭法》（Science Prize Competition Act）。這些法律陸續(xù)被編撰入《美國商貿(mào)法》（15 U.S.C.），共同構成了該法第63章“技術與創(chuàng)新”的內(nèi)容，也成為調(diào)整聯(lián)邦實驗室科技成果轉化的主要法律。圍繞促進科技成果轉化，該法的主要制度設計包括如下幾方面：

第一，設定責任。根據(jù)《美國商貿(mào)法》第3710條的規(guī)定，轉移由聯(lián)邦研發(fā)經(jīng)費資助的科技成果，不僅是聯(lián)邦政府的責任，也是每一個聯(lián)邦實驗室、每一位科學家、工程師的責任。對聯(lián)邦實驗室主任、科學家或工程師的業(yè)績考評中應該包括技術轉移的相關內(nèi)容。執(zhí)行聯(lián)邦研發(fā)經(jīng)費預算的聯(lián)邦政府部門應將相關科技成果的轉移情況作為必要內(nèi)容寫入年度預算使用報告中，向白宮的管理和預算辦公室（Office of Management and Budget，OMB）提交。也即，聯(lián)邦政府部門不僅負責執(zhí)行聯(lián)邦研發(fā)經(jīng)費預算，還需報告受聯(lián)邦研發(fā)經(jīng)費資助的科技成果轉移情況?？梢姡睹绹藤Q(mào)法》并不是以授權的方式允許聯(lián)邦實驗室轉化科技成果，而是設定責任的方式，讓每個聯(lián)邦實驗室承擔轉化科技成果的義務。

第二，成立機構。根據(jù)《美國商貿(mào)法》第3710條的規(guī)定，每個聯(lián)邦實驗室都要建立研究和技術應用辦公室（Office of Research and technology Applications，ORTA），并且保證辦公室的人員和工作經(jīng)費。

此外，聯(lián)邦要成立全國的聯(lián)邦實驗室聯(lián)盟（Federal Laboratory Consortium，F(xiàn)LC），幫助、服務聯(lián)邦實驗室與私營機構之間的合作和科技成果轉移。目前，F(xiàn)LC由美國300多個聯(lián)邦實驗室、研究中心組成，其使命是通過各種資源、教育和培訓、工具和服務，幫助其會員機構與產(chǎn)業(yè)界建立合作關系，實現(xiàn)科技成果商業(yè)化的目標[16]。

第三，廣泛開展合作研究。聯(lián)邦實驗室和非聯(lián)邦合作者之間的合作研發(fā)是促進科技成果轉化的高效方式。一方面，合作研發(fā)關系按市場規(guī)則建立，創(chuàng)新資源和產(chǎn)業(yè)界的資源可以在充分競爭的市場中得到優(yōu)化配置；另一方面，合作研發(fā)不僅可以對已有的科技成果轉化做安排，還可以面向尚未開發(fā)完成的科技成果做安排；不僅可以是專利、計算機軟件等科技成果，還可以是技術秘密等不易保護的科技成果。CRADA就是聯(lián)邦實驗室與非聯(lián)邦機構建立合作研發(fā)關系較為常用的一個工具。經(jīng)《美國商貿(mào)法》第3710a條（b）（1）（A）的授權，GOGO類和GOCO類的聯(lián)邦實驗室都可以和外界簽訂CRADA，通過該協(xié)議，聯(lián)邦實驗室可以與合作對方約定，將已完成的或將來完成的研發(fā)成果以轉讓或許可的方式轉移至合作方，當然，無論怎么約定都要對聯(lián)邦政府保留非排他、不可轉移、不能撤銷的免費許可。

第四，獎勵科研人員。GOGO類實驗室研發(fā)成果的知識產(chǎn)權屬于聯(lián)邦政府，為了激勵研發(fā)人員的創(chuàng)新熱情，《美國商貿(mào)法》第3710b條規(guī)定，在年度研發(fā)經(jīng)費超過5000萬美元的GOGO類實驗室可以制定現(xiàn)金獎勵計劃（Cash Awards Program），對完成具有商業(yè)應用價值的發(fā)明、計算機軟件或其他突出科技成果的研發(fā)團隊進行獎勵。

第五，分配科技成果轉化收益。根據(jù)《美國商貿(mào)法》第3710c規(guī)定，轉讓或許可科技成果的收益都由聯(lián)邦實驗室收取，但需按照如下方式分配：1）向研發(fā)團隊支付報酬；2）對雖非研發(fā)團隊，但對科技成果的技術性能做出貢獻的實驗室雇員支付報酬；3）在支付前述報酬之后，如果科技成果轉化收益超過聯(lián)邦實驗室當年預算的5%，超額部分的75%需上繳國家財政部，其余25%方可由實驗室保留并用于研發(fā)、教育等事項。聯(lián)邦實驗室也不能一直保留此項收益，只能在收到科技成果轉化收益的當年或連續(xù)2年內(nèi)保留，之后的收益就應該在將向發(fā)明人支付報酬后上繳財政部。

第六，重視對小企業(yè)的扶持。對小企業(yè)的扶持是《美國商貿(mào)法》比較強調(diào)的內(nèi)容，在創(chuàng)新扶持和科技成果轉化方面也多有體現(xiàn)。《美國商貿(mào)法》第63章第3710a（c）（4）（A）“技術與創(chuàng)新”中提及聯(lián)邦實驗室在CRADA時要對小企業(yè)給與特別關注?！睹绹藤Q(mào)法》第14A章中就細化了如何扶持小企業(yè)的具體措施。1992年美國頒布《小企業(yè)技術轉移法》（Small Business Technology Transfer Act），該法被吸納成為《美國商貿(mào)法》第14A章第638（e）（4）和第 638（e）（6）條“對小企業(yè)的幫扶”的部分內(nèi)容。根據(jù)該法第638條的規(guī)定，啟動了小企業(yè)創(chuàng)新項目（Small Business Innovation Research Program，SBIR）和小企業(yè)技術轉移項目（Small Business Technology Transfer Program，STTR）兩個項目，增強小企業(yè)參與創(chuàng)新的能力，同時促進科技成果在小企業(yè)實現(xiàn)轉化。SBIR旨在幫助小企業(yè)獲得聯(lián)邦研發(fā)經(jīng)費中的競爭性項目，讓小企業(yè)在提高研發(fā)能力的同時，也可以從科技成果的商業(yè)化中獲得經(jīng)濟激勵。每個執(zhí)行聯(lián)邦研發(fā)經(jīng)費預算超過1億美元的聯(lián)邦政府部門，必須預留3.2%的預算用于此項目[17]。STTR旨在擴大小企業(yè)和美國重要的非營利研究機構之間合作的項目。該項目通過增強產(chǎn)業(yè)界與研發(fā)機構的合作，增進聯(lián)邦資助的創(chuàng)新成果商業(yè)化。每個執(zhí)行聯(lián)邦研發(fā)經(jīng)費預算超過10億美元的聯(lián)邦政府部門，必須預留0.45%的預算用于此項目[18]。

2.2 《美國專利法》（35 U.S.Code Title 35—PATENTS）

在《史蒂文斯-懷特技術創(chuàng)新法》通過的同年，美國國會還通過了《拜杜法案》（Bayh-Dole Act，BDA）。前一個法案主要是調(diào)整科技成果從聯(lián)邦實驗室走向產(chǎn)業(yè)界，后一個法案則是給予了使用聯(lián)邦研發(fā)經(jīng)費的機構選擇成為科技成果產(chǎn)權人的機會，讓使用聯(lián)邦研發(fā)經(jīng)費的機構可以獲得科技成果的產(chǎn)權。幾經(jīng)磨難才通過的《拜杜法案》[19]，對振興整個美國經(jīng)濟方面發(fā)揮了關鍵作用，將美國從一個制造業(yè)基地轉變?yōu)橐粋€創(chuàng)新基地[20]。因而也成為科技成果轉化制度建設的典范，甚至成為促進科技成果轉化制度的代名詞?！栋荻欧ò浮繁痪幦搿睹绹鴮＠ā罚?5 U.S.C.），構成了該法的第18章“聯(lián)邦資助下的發(fā)明專利權”（PATENT RIGHTS IN INVENTIONS MADE WITH FEDERAL ASSISTANCE）。所謂的“拜杜規(guī)則”，實際上就是《美國專利法》第18章第200條至212條的內(nèi)容。準確認識該法需要先厘清該法律的適用范圍和適用對象。

首先，該法適用范圍是所有接受資助的非聯(lián)邦實體。從《美國專利法》第200條對制度宗旨的界定，到第202條對政府放權條款的描述，可以看出該法的適用范圍限于非營利組織（包括大學）和小企業(yè)，并非是專門針對大學的制度改革，而且也不適用于大企業(yè)。在1983年發(fā)布的總統(tǒng)備忘錄中才將《拜杜法案》的適用范圍擴大至所有接受聯(lián)邦研發(fā)資金資助的非聯(lián)邦實體[21]。另，根據(jù)《聯(lián)邦采購條例》（FAR）第252.227-7038條的規(guī)定，大企業(yè)也享有《美國專利法》第202條給小企業(yè)和非營利組織的選擇權。因此，“拜杜規(guī)則”適用于美國的一切使用聯(lián)邦研發(fā)經(jīng)費的非聯(lián)邦機構合同方（以下簡稱：“非聯(lián)邦合同方”），并非專門為大學設置的。

其次，該法的適用對象是發(fā)明及其權利?！鞍荻乓?guī)則”是《美國專利法》的一部分，當然只能針對發(fā)明行為和專利權做出調(diào)整，并非適用于廣義上的科技成果。正如肖尤丹教授指出，“拜杜規(guī)則”既沒有任何涉及科技成果的概念，也沒有涉及科技成果所有權[8]。

當然，“拜杜規(guī)則”對于促進聯(lián)邦研發(fā)經(jīng)費資助的專利權轉化是很有效的，其主要制度設計包括如下幾方面：

第一，報告和選擇。根據(jù)《美國專利法》第202（c）（1）的規(guī)定，非聯(lián)邦合同方在完成發(fā)明后應在合理時間內(nèi)向聯(lián)邦機構報告，否則聯(lián)邦政府可以對發(fā)明主張權利。合理期限通常是發(fā)明人在內(nèi)部報告之后的2個月[22]。

該法第202（c）（2）還規(guī)定，非聯(lián)邦合同方需在向聯(lián)邦機構報告發(fā)明之后的2年內(nèi)以書面形式做出是否保留發(fā)明的選擇。如果非聯(lián)邦合同方選擇不保留權利，或者沒有做出選擇，聯(lián)邦政府都可以對發(fā)明主張權利。此外，依據(jù)該法第202（c）（3）的規(guī)定，當非聯(lián)邦合同方選擇保留對發(fā)明創(chuàng)造的權利時，需在1年內(nèi)提出專利申請，否則聯(lián)邦政府也可以收回對發(fā)明創(chuàng)造的權利。可見，“拜杜規(guī)則”絕非授權或放權規(guī)則，國內(nèi)學者對此多有不準確的表述[23]。實際上，非聯(lián)邦合同方不能自動取得對發(fā)明創(chuàng)造的權利，必須做出報告，并以書面選擇的方式才能獲得對發(fā)明創(chuàng)造的相關權利，而且一旦選擇后，非聯(lián)邦合同方還需承擔申請專利權的義務。這些程序規(guī)則和申請專利的義務設定，可以促使非聯(lián)邦合同方謹慎對待選擇權。

第二，聯(lián)邦政府的權利。相較于聯(lián)邦雇員完成的發(fā)明都屬于聯(lián)邦政府的規(guī)則，《美國專利法》的確讓非聯(lián)邦合同方有機會獲得發(fā)明創(chuàng)造的產(chǎn)權。但這并不意味著聯(lián)邦政府在非聯(lián)邦合同方做出選擇時就完全放棄權利。實際上，法律依然為聯(lián)邦政府保留了2項權利：1）《美國專利法》第202條（c）（4）款讓聯(lián)邦政府享有政府實施權，即聯(lián)邦政府對專利權享有非排他、不可轉讓、不可撤銷的免費實施權。當然，只能是聯(lián)邦政府或其代理人實施，并不能用于商業(yè)用途；2）《美國專利法》第203條讓聯(lián)邦政府享有介入權，即當非聯(lián)邦合同方未能充分應用發(fā)明創(chuàng)造時，或者出于公共健康或安全的考慮，又或者為了滿足公眾的需求，再或者為了確?！懊绹a(chǎn)業(yè)優(yōu)先”原則的實現(xiàn)，聯(lián)邦政府可以要求非聯(lián)邦合同方向第三方發(fā)放實施專利的許可。

第三，美國產(chǎn)業(yè)優(yōu)先。從《美國專利法》第200條的制度宗旨中可以看出，“拜杜規(guī)則”并不僅旨在促進聯(lián)邦資助的發(fā)明創(chuàng)造被利用，同時也強調(diào)發(fā)明要在美國產(chǎn)業(yè)界被美國的勞動力所實現(xiàn)。因此，特別規(guī)定了美國產(chǎn)業(yè)優(yōu)先原則，《美國專利法》第204條規(guī)定，當非聯(lián)邦合同方以排他許可的方式許可他人使用發(fā)明創(chuàng)造時，被許可方需保證使用該發(fā)明的產(chǎn)品將主要在美國生產(chǎn)。

第四，對非營利組織的特別規(guī)定。這常被誤認為是專門針對大學的規(guī)定，實際上是針對非營利組織的規(guī)定，只是大學是最主要的非營利組織，因此被誤認為是專門為大學制定的規(guī)定。根據(jù)《美國專利法》第202（c）（7）規(guī)定：1）除非獲得聯(lián)邦資助機構的同意，否則不能轉讓發(fā)明創(chuàng)造，只能以許可的方式轉移技術。這也是美國大學技術轉移機構常被命名為“技術許可辦公室”（Office of Technology Licensing，OTL）的原因；2）要與發(fā)明者分享收益，但具體比例法律未做規(guī)定，而是留給非營利組織與發(fā)明者自行約定；3）轉移技術的收益扣除必要成本和支付給發(fā)明者必要費用后，要用于支持科學研究和教育；4）盡量將發(fā)明創(chuàng)造許可給小企業(yè)；5）對于GOCO類的聯(lián)邦實驗室，轉移技術的收益扣除必要成本和支付給發(fā)明者必要費用后，如果剩余收益不超過該機構年度預算的5%，則可保留此部分收益用于該機構的科研和教育；如果剩余收益超過該機構年度預算的5%，超過部分的15%需上交美國財政部，余額方可繼續(xù)保留用于該機構的科研和教育；6）為了提高技術轉移的效率，技術許可由非聯(lián)邦合同方的雇員組織完成。

可見，“拜杜規(guī)則”絕非簡單的授權法案，在許可非聯(lián)邦合同方選擇保留發(fā)明權利之時，更多地在強調(diào)規(guī)則和責任。所以，任何以為簡單“授權”即可激發(fā)科技成果轉化活動的想法都太過于樂觀和不切實際。

3 美國聯(lián)邦研發(fā)經(jīng)費資助的科技成果轉化特點

如前所述，聯(lián)邦研發(fā)經(jīng)費以預算管理和競爭性分配兩種模式分配，基于不同分配模式產(chǎn)生的科技成果權屬規(guī)則不同，科技成果轉化適用的法律也不同。按預算管理方式形成的科技成果屬于聯(lián)邦政府，科技成果轉化適用《美國商貿(mào)法》第63章的規(guī)定；以競爭性分配模式資助完成的發(fā)明創(chuàng)造，當非聯(lián)邦合同方選擇保留權利時，發(fā)明創(chuàng)造的產(chǎn)權屬于非聯(lián)邦合同方，對發(fā)明創(chuàng)造的轉化適用《美國專利法》第18章的規(guī)定。在后一種資助情況下，若非聯(lián)邦合同方未選擇保留權利，又或者研發(fā)成果不是發(fā)明創(chuàng)造時，仍需適用《美國商貿(mào)法》第63章的規(guī)定。這兩部調(diào)整聯(lián)邦研發(fā)經(jīng)費資助的科技成果轉化的法律適用情形不同，但“并不存在主導性與輔助性的關系，而是平行適用的，有各自的內(nèi)在邏輯”[23]。與此同時，這兩部法律在適用中還有相互制衡的規(guī)則。根據(jù)《美國專利法》第210條的規(guī)定：涉及非聯(lián)邦合同方選擇權時，《美國專利法》的適用需優(yōu)先于《美國商貿(mào)法》和其他任何法律；但涉及聯(lián)邦研發(fā)經(jīng)費資助的科技成果的其他規(guī)則時，《美國商貿(mào)法》的適用需優(yōu)先于《美國專利法》。任何法律不能限制《美國專利法》給予非聯(lián)邦合同方的選擇權，但對于聯(lián)邦經(jīng)費資助的科技成果產(chǎn)權規(guī)則也不能隨意改變。

以發(fā)明專利為例可以更好地描述聯(lián)邦經(jīng)費資助形成的科技成果產(chǎn)權歸屬規(guī)則，聯(lián)邦實驗室和以大學為代表的非聯(lián)邦合同方對發(fā)明創(chuàng)造的權利可概括如下：對于聯(lián)邦實驗室完成的發(fā)明創(chuàng)造，適用《美國商貿(mào)法》第63章，專利權屬于聯(lián)邦政府，由聯(lián)邦實驗室承擔轉化專利權的責任，科技成果轉化后的收益支付給發(fā)明人獎勵、報酬后上繳財政部（圖2實線及箭頭）。對于大學（或其他非聯(lián)邦合同方）完成的發(fā)明創(chuàng)造，適用《美國專利法》第18章，當其選擇保留發(fā)明權利時即由大學（或其他非聯(lián)邦合同方）成為發(fā)明創(chuàng)造的產(chǎn)權人，負責轉化該發(fā)明，但也要保留政府的介入權（圖2虛線及箭頭）。若大學（或其他非聯(lián)邦合同方）未選擇保留發(fā)明權利時，該發(fā)明創(chuàng)造的產(chǎn)權仍屬于聯(lián)邦政府，仍然適用《美國商貿(mào)法》第63章（圖2雙實線及箭頭）。

圖2 聯(lián)邦研發(fā)經(jīng)費資助的科技成果法律適用關系Fig.2 Law Application Diagram of Scientific and Technological Achievements Funded by Federal R＆D Funds

不僅產(chǎn)權規(guī)則不同，聯(lián)邦實驗室和大學轉化專利技術的方式也不同。聯(lián)邦實驗室可以轉讓、許可等方式轉移專利技術，但大學只能以許可的方式轉移?？傮w而言，大學在轉移專利技術方面的表現(xiàn)優(yōu)于聯(lián)邦實驗室。有學者就指出，并非因為法律的不同規(guī)定，聯(lián)邦實驗室和大學的科研活動和科技成果轉化本身就存在很大差異：大學更受市場驅動，聯(lián)邦實驗室受市場競爭的影響較小；大學的技術轉移機構比聯(lián)邦試驗室的技術轉移機構有更大的壓力從事專利轉化；大學對經(jīng)濟變化更為敏感，聯(lián)邦實驗室對政治更敏感[24]。

概括而言，美國聯(lián)邦研發(fā)經(jīng)費資助的科技成果轉化表現(xiàn)為如下幾個特點：

3.1 聯(lián)邦實驗室和非聯(lián)邦機構適用兩套制度，雙軌制運行

美國聯(lián)邦實驗室和非聯(lián)邦機構都接受聯(lián)邦研發(fā)經(jīng)費的資助，但這兩類不同的機構從經(jīng)費獲得、經(jīng)費使用，到科技成果轉化、再到轉化收益分配分別遵循兩套不同的法律制度，是典型的雙軌制運行。聯(lián)邦實驗室的研究經(jīng)費由聯(lián)邦職能部門以預算管理的方式撥付，聯(lián)邦實驗室產(chǎn)出的科技成果產(chǎn)權屬于聯(lián)邦政府，聯(lián)邦實驗室內(nèi)設的研究和技術應用辦公室（ORTA）負責科技成果轉化工作，轉化收益在扣除應該支付給發(fā)明人的報酬后，大部分上繳國家財政部。以大學為代表的非聯(lián)邦機構獲得聯(lián)邦研發(fā)經(jīng)費的方式主要是通過項目申請和競爭，對完成的發(fā)明創(chuàng)造可以選擇保留知識產(chǎn)權，發(fā)明專利轉化后的收益只有小部分需要上繳國家財政部。

3.2 科研機構與產(chǎn)業(yè)界的合作形式靈活多樣

無論是聯(lián)邦實驗室還是非聯(lián)邦機構，與產(chǎn)業(yè)界的合作形式靈活多樣。聯(lián)邦實驗室與產(chǎn)業(yè)界的合作除了常規(guī)的技術許可和技術轉讓外，有合作研發(fā)，即聯(lián)邦實驗室提供人力、物力、設備和知識產(chǎn)權等研發(fā)資源與其他第三方合作開展具體項目的研究；有設備使用合作（Facility Usage），即第三方有償或無償?shù)厥褂寐?lián)邦實驗室的設備獨立進行研究；以及為他方工作（Work for Others，WFO），即私人機構有償使用聯(lián)邦實驗室特有的設備、人員完成他們的研究項目等方式。這些合作方式不止重在將聯(lián)邦實驗室的成果轉移出去，還旨在使聯(lián)邦實驗室的設備和人才物盡其用，人盡其才，通過各層面的合作構建起聯(lián)邦實驗室與產(chǎn)業(yè)界的密切聯(lián)系。以大學為代表的非聯(lián)邦機構與產(chǎn)業(yè)界的合作方式也較多樣，除了常規(guī)的技術許可外，選擇權協(xié)議（Option Agreement）、衍生企業(yè)協(xié)議（spin-off）等。

3.3 特別強調(diào)對小企業(yè)的科技成果轉移

無論是聯(lián)邦實驗室系統(tǒng)，還是非聯(lián)邦的科研機構，法律都設置了鼓勵與小企業(yè)開展技術合作的內(nèi)容。在聯(lián)邦實驗室系統(tǒng)內(nèi)有SBIR和SSTR兩個專門項目用于與小企業(yè)的技術合作和技術轉移。《拜杜法案》剛出臺時的適用范圍就限于小企業(yè)和非營利機構，后來才無差別地適用于所有企業(yè)。《美國專利法》第209（c）條仍然強調(diào)大學發(fā)放的排他許可需在同等條件下優(yōu)先授予小企業(yè)。根據(jù)美國大學技術經(jīng)理協(xié)會（AUTM）對美國170多所大學調(diào)查的數(shù)據(jù)顯示，2018年美國大學發(fā)放的使用許可中57.4%都是給小企業(yè)的[25]。總之，對小企業(yè)的重視和扶持不是倡導式的，而是設置了具體措施保障的制度。

4 結論

美國研發(fā)機構設置情況、研發(fā)經(jīng)費管理模式等因素決定了美國科技制度的內(nèi)容和特點。雖然都是接受聯(lián)邦研發(fā)經(jīng)費的資助，但形成的科技成果產(chǎn)權卻分別適用《美國商貿(mào)法》或者《美國專利法》的調(diào)整。對于適用《美國商貿(mào)法》的科技成果，聯(lián)邦實驗室承擔轉化義務；對于適用《美國專利法》的科技成果，非聯(lián)邦合同方需在報告并書面選擇后才有獲得專利權的機會（否則科技成果的產(chǎn)權也屬于聯(lián)邦政府），同時也要保留聯(lián)邦政府對科技成果的實施權和介入權，并承諾優(yōu)先在美國實施專利?？傊?lián)邦政府對受其資助完成的科技成果保留了必要的控制權。

美國聯(lián)邦研發(fā)經(jīng)費資助的科技成果轉化制度中靈活多樣的合作研發(fā)合同關系，以及優(yōu)先向小企業(yè)轉移科技成果的具體措施，值得我們借鑒。中國科研機構相對封閉的研發(fā)系統(tǒng)有待改革，從創(chuàng)新資源、科研人才等多層面建立與產(chǎn)業(yè)界的靈活合作關系，有助于拓展科研機構服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間。中國《中小企業(yè)促進法》以倡導式的表述鼓勵科研機構向中小企業(yè)轉讓技術、開展合作技術研發(fā)活動，鼓勵科研人員到中小企業(yè)從事產(chǎn)學研合作和科技成果轉化活動，但這些倡導性的制度落地還需配套的措施跟進。當然，中國科技成果轉化制度的完善不能簡單借鑒或者移植域外制度中的某一個片段或環(huán)節(jié)。中國促進科技成果轉化的制度改革和完善還必須基于中國的現(xiàn)實環(huán)境和社會需求來展開。