孫殿超 劉 毅，2 王春明

（1.粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略研究院，廣州 510070；2.中國科學院地理科學與資源研究所，北京 100101；3.廣東省科技圖書館（廣東省科學院信息研究所），廣州 510070）

人才是發(fā)展的第一資源。中央人才工作會議指出，要堅持“四個面向”深入實施新時代人才強國戰(zhàn)略，在北京、上海、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)高水平人才高地。政策工具是政府進行社會治理和價值實現(xiàn)所采用的機制、方式與技術(shù)。不同區(qū)域由于經(jīng)濟社會發(fā)展階段不同，人才政策工具的類型及其指向性有所差異。根據(jù)需求理論，人才政策不僅僅要考慮人才的需求，還要精確考慮地方的發(fā)展需求。對區(qū)域人才政策進行系統(tǒng)分析能夠為政策工具識別、分類、選擇提供新思路[1]。

科技創(chuàng)新人才政策是實現(xiàn)科技創(chuàng)新中心建設(shè)及人才資源優(yōu)化配置的重要手段[2]。《粵港澳大灣區(qū)規(guī)劃綱要》提出要將粵港澳大灣區(qū)打造成具有全球影響力的國際科技創(chuàng)新中心?？萍紕?chuàng)新人才的現(xiàn)狀與未來決定著國際科技創(chuàng)新中心建設(shè)的進展和成就。而現(xiàn)有的研究發(fā)現(xiàn)，與大灣區(qū)緊密相關(guān)的廣東科技創(chuàng)新人才政策引才精準度有待提高，創(chuàng)新人才培養(yǎng)流動評價激勵機制不完善[3，4]，法規(guī)條例類人才政策較少[4]，人才需求型、環(huán)境型政策工具缺失[5]?！巴渡洌瓕嵤┖蟆睂Ρ确治鼋Y(jié)果顯示，廣東省科技創(chuàng)新人才政策實施效果總體欠佳[6]。

以往的研究大都是從國家或省域?qū)用孢M行分析[3-7]，并未同時考慮大灣區(qū)各城市科技創(chuàng)新人才政策長時間序列和空間上內(nèi)外部屬性的差異及政策間的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。因此，本研究對粵港澳大灣區(qū)9＋2城市近20年來的科技創(chuàng)新人才政策內(nèi)外部屬性進行分析，通過關(guān)系網(wǎng)絡(luò)分析厘清不同區(qū)域科技創(chuàng)新人才政策的時間發(fā)展特點和空間關(guān)聯(lián)關(guān)系，并據(jù)此提出優(yōu)化政策措施的對策建議，為粵港澳大灣區(qū)科技創(chuàng)新人才高地建設(shè)提供決策參考。

1 文獻回顧

政策文件通過政策的主體、客體、目標和工具等信息反映政府對公共事務(wù)價值的表達和行為印記[8]。政策研究不僅從宏觀層面把握發(fā)展的規(guī)律，還從微觀層面體現(xiàn)政策的演進變遷邏輯。隨著公共政策，包括科技創(chuàng)新人才政策在經(jīng)濟社會管理中的作用逐步增強，政策研究的重要性也日漸增強，逐漸形成了相對系統(tǒng)的方法理論[9]?？萍紕?chuàng)新人才政策是人才政策和科技創(chuàng)新政策的細分領(lǐng)域，也是兩學科交叉的結(jié)果。其研究對象分為兩類，一類是科技創(chuàng)新人才政策相關(guān)的文獻[10]，另一類是科技創(chuàng)新人才政策文本[11，12]，后者相對較多?？萍紕?chuàng)新人才政策失效或乏力將會導致科技系統(tǒng)不平衡、考核激勵失效、科研成果少、研發(fā)能力突破難、產(chǎn)業(yè)競爭力低下等問題或風險。因此，對科技創(chuàng)新人才政策的研究具有重要的理論和實踐意義。

科技創(chuàng)新人才政策形成和發(fā)展的時間進程具有階段性特點。從中國科技創(chuàng)新人才政策[11]、中國海外科技創(chuàng)新人才政策[13]、廣東科技創(chuàng)新人才政策[12]等可看出，1978年、2007年為科技創(chuàng)新人才政策的關(guān)鍵時間節(jié)點，以標志性事件發(fā)生或里程碑意義的政策出臺將政策的演進分成不同階段。政策的演進基本經(jīng)歷了起步萌芽、推進發(fā)展、優(yōu)化提升的過程?？萍紕?chuàng)新人才政策的演進歷程與國家政治、經(jīng)濟、科技、教育的發(fā)展相輔相成，互適促進[14]。

文獻計量法、內(nèi)容分析法、專家訪談法、層次分析法等是科技人才政策研究常用的方法。李燕萍等[15]通過文獻計量和共詞分析研究了中國科技人才政策的整體狀況、演變趨勢。政策文本內(nèi)容分析法是一種定量分析與定性分析相結(jié)合的語義分析法，可以反映政策文本中非結(jié)構(gòu)化的信息，挖掘隱藏在政策文本后的政策類目[8]。通過社會網(wǎng)絡(luò)分析方法，采用度數(shù)中心性來反映發(fā)文部門在發(fā)文機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)中的參與度和重要性，通過中介中心性來度量發(fā)文部門在發(fā)文機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)中的紐帶或橋梁作用，科技部、人事部、教育部、財政部和國家自然科學基金委扮演著中國高端人才政策的制定者、發(fā)布者和促進者的角色[16]。

政策工具的分類方法未有一致的定式。國外將創(chuàng)新型人才政策分成供給型、需求型、環(huán)境型，這是國外經(jīng)典的分類方法[17，18]。國內(nèi)科技創(chuàng)新人才政策可按政策年度、政策類型、頒布主體和文種類型四個維度進行分類分析[5]，也可按引進培養(yǎng)類、評價激勵類、環(huán)境營造類等內(nèi)容維度分類分析[6]，還可以將人才引進政策分為獎勵型、發(fā)展型、保障型進行編碼量化研究[19]。國內(nèi)外的比較研究將人才政策類型分為培育政策、國際化政策、獎勵政策、回流政策、使用政策和居留政策等六大類[16]。不同的分類方法、不同的分析指標，提供不同維度的研究視角。

政策的目的是為了實現(xiàn)公共利益，而政策實施的效果一般具有滯后性，需要時間的積累和沉淀，且實施效果較難量化，政策本身與實施效果之間的因果關(guān)系還有待考證。因此，關(guān)注政策文本本身，從其內(nèi)外部屬性挖掘政策本文信息，提高政策的表達效果，科學合理、精準務(wù)實地制定政策更應(yīng)值得重視。

2 研究方法與分析框架

2.1 科技創(chuàng)新人才定義

技能人才、技師、技術(shù)人才、科技人才、產(chǎn)業(yè)人才、創(chuàng)新人才、高學歷人才等在政策文本和學術(shù)研究中存在混淆或誤用的情況，導致相關(guān)概念界定的混亂和模糊。劉兵等[20]將大專及以上學歷的人視為科技人才；杜謙等[21]將有科技才能、參與科技活動，并做出較大社會貢獻的人稱之為科技人才；《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》指出，科技人才是指具有一定專業(yè)知識或?qū)ｉT技能，從事創(chuàng)造性科學技術(shù)活動，并對科學技術(shù)事業(yè)及經(jīng)濟社會發(fā)展做出貢獻的勞動者。創(chuàng)新是科技人才的內(nèi)核特征和主要追求，故“科技創(chuàng)新人才”的表述更為準確。準確定義、理解科技創(chuàng)新人才的內(nèi)涵和特點是相關(guān)研究的基礎(chǔ)?？萍紕?chuàng)新人才是科學人才和技術(shù)人才的略語，包括從事自然科學、人文社科研究和工程應(yīng)用，進行知識創(chuàng)造、科學發(fā)現(xiàn)、技術(shù)發(fā)明等高密度知識工作的人才，具體指在政府、企業(yè)、高校、科研院所、科技中介機構(gòu)等從事科技管理、科學基礎(chǔ)研究、應(yīng)用技術(shù)開發(fā)、成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化、科技戰(zhàn)略規(guī)劃與咨詢、科學傳播和普及、科研支撐服務(wù)、科技創(chuàng)業(yè)等工作的人才，貫通科技創(chuàng)新價值鏈的各個環(huán)節(jié)。

2.2 研究框架

通過定量分析、定性分析和文本分析，對粵港澳大灣區(qū)9＋2城市的科技創(chuàng)新人才政策外部屬性、內(nèi)部屬性及關(guān)系網(wǎng)絡(luò)進行研究，分析框架如圖1所示。從科技創(chuàng)新人才政策的時間演化特征分析其發(fā)展態(tài)勢；從發(fā)文機構(gòu)的參與程度分析各機構(gòu)的協(xié)作程度。根據(jù)政策文本的文種體現(xiàn)出的法律效力和用途等外部屬性，將政策文件分為法律條規(guī)、規(guī)劃意見、辦法方案細則3種類型；根據(jù)政策文件的內(nèi)容或目的等內(nèi)部屬性將政策文件分為引進選拔、培養(yǎng)開發(fā)、評價獎勵、保障服務(wù)、流動配置、綜合性6種類型。通過文本分析對關(guān)鍵詞頻所體現(xiàn)的政策價值導向進行判斷。政策文件的發(fā)文字號具有唯一識別性，提取出政策文本內(nèi)的發(fā)文字號，根據(jù)發(fā)文字號之間的引證關(guān)系網(wǎng)絡(luò)可分析不同城市政策間的關(guān)聯(lián)關(guān)系。

圖1 政策文件分析框架模型Fig.1 Policy Document Analysis Framework

2.3 數(shù)據(jù)來源和計算分析

科技創(chuàng)新人才政策涉及需要被廣泛知曉和社會關(guān)切的事項，以主動公開的文件為研究對象。因此，本文的政策文本數(shù)據(jù)來源于粵港澳大灣區(qū)9＋2城市人大及其常委會、市委市政府及其辦公室（廳）、科技、人社、科協(xié)等部門正式印發(fā)、具有發(fā)文字號、公開屬性為主動公開的規(guī)范性文件。以技術(shù)人才、科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)人才、研究人才、人才工程、職稱、高層次、高學歷、博士、領(lǐng)軍等為關(guān)鍵詞，對粵港澳大灣區(qū)9＋2城市的政策文件進行搜集、整理。

2000年的中央經(jīng)濟工作會議首次提出制定和實施人才戰(zhàn)略，2001年發(fā)布的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要》則專章提出“實施人才戰(zhàn)略，壯大人才隊伍”。2003年12月，全國人才工作會議出臺的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進一步加強人才工作的決定》，強調(diào)實施人才強國戰(zhàn)略是黨和國家一項重大而緊迫的任務(wù)。2007年，人才強國戰(zhàn)略寫進了黨的十七大報告和中國共產(chǎn)黨黨章。黨的十八大、十九大、十九屆五中全會均提出科技創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的重要意義?？平膛d國、人才強國、科技創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展等系列政策文件措施經(jīng)過約20年的發(fā)展對建設(shè)科技強國發(fā)揮了重要作用，故選取2000—2020年期間的科技創(chuàng)新人才政策文件進行分析。共計篩選清洗出251個政策文件。

用Origin9.0進行圖表制作，UCINET 6進行關(guān)系網(wǎng)絡(luò)分析。

3 粵港澳大灣區(qū)科技創(chuàng)新人才政策分析

3.1 科技創(chuàng)新人才政策時間演化特點

粵港澳大灣區(qū)9＋2城市科技創(chuàng)新人才時間演化特征如圖2所示，圖2a為各地2000—2020年間科技創(chuàng)新人才政策的總量，從圖中可以看出各地科技創(chuàng)新人才政策總量相差較大，其中深圳、珠海、東莞、佛山頒布出臺科技創(chuàng)新人才政策累計超過30條，廣州、中山、江門超過20條，惠州、肇慶、香港、澳門均低于5條。

圖2 粵港澳大灣區(qū)科技創(chuàng)新人才政策時間演化特征（2000—2020）Fig.2 Time Evolution Characteristics of Science and Technology Innovation Talent Policy in Guangdong-Hong Kong-Macao Great Bay Area（2000-2020）

隨著國家人才強國、科教興國、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的相繼提出，粵港澳大灣區(qū)各城市科技創(chuàng)新人才政策數(shù)量從2000年到2020年總體上呈增長的趨勢（圖2b），政府價值取向和行政邏輯明顯向科技創(chuàng)新進行了轉(zhuǎn)變。從時間演化特征來看，粵港澳大灣區(qū)科技創(chuàng)新人才政策的發(fā)展經(jīng)歷了起步、休眠發(fā)展、爆發(fā)式發(fā)展的過程。2000年，國家實施人才戰(zhàn)略，廣州、深圳、佛山、江門科技創(chuàng)新人才政策起步發(fā)展；至2008年期間，科技創(chuàng)新人才政策發(fā)展緩慢，表現(xiàn)為休眠發(fā)展的特征；2010年左右，各地出現(xiàn)小的增長；2018年左右，各地人才政策密集出臺，相關(guān)政策出現(xiàn)了較大的增長，其中2018年，珠海和東莞一年出臺的科技創(chuàng)新人才政策超過10條。江門在2000年后即出臺相關(guān)的政策，行政發(fā)力較早，但中間政策出現(xiàn)斷層，缺乏政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性。深圳、珠海、佛山、東莞等地雖起步較晚，但理念開放、執(zhí)行力較強，在后期形成不斷增長的勢頭。各城市科技創(chuàng)新人才政策時間演化的差異體現(xiàn)出各地對科技創(chuàng)新的重視程度以及科技創(chuàng)新人才發(fā)展行政價值的差異。

3.2 科技創(chuàng)新人才政策發(fā)文機構(gòu)部門分析

由于香港、澳門與大灣區(qū)廣東9市法律制度和行政制度的差異，本文分別分析兩岸三地政策文本的發(fā)文機構(gòu)部門特征。香港的科技創(chuàng)新人才政策是由香港創(chuàng)新科技署頒布實施人才入境計劃；澳門是由澳門特別行政區(qū)政府出臺科技創(chuàng)新人才獎勵行政法規(guī)；大灣區(qū)廣東9市則是由人大、黨委、政府及其組成部門等行政機關(guān)頒布實施相關(guān)的行政規(guī)范性文件。港澳科技創(chuàng)新人才發(fā)文主體比較單一，大灣區(qū)廣東9市發(fā)文主體則比較多樣。從發(fā)文主體來看（圖3a），市委、市政府及市政府辦公室（廳）、市人社局是大灣區(qū)廣東9市科技創(chuàng)新人才計劃頒布實施的主要單位，住建、財政、教育等單位為配合部門。發(fā)文主體可以看出對科技創(chuàng)新人才政策的主導實施程度和重視力度。廣州科技創(chuàng)新人才政策出臺主要機構(gòu)是人社局，深圳主要是市政府，珠海為人社局，佛山為政府辦公室，惠州為市委、市政府，東莞為市政府及市政府辦公室，中山為市委和人社局，江門為市政府，肇慶為市委、市政府及人才辦。值得注意的是，深圳和珠海由人大常委會對人才工作進行了立法，對人才工作提供了法規(guī)依據(jù)和保障，將地方人才工作推向了新高度。

圖3 科技創(chuàng)新人才政策發(fā)文機構(gòu)部門分析Fig.3 Analysis on the Policy Issuing Department of Scientific and Technological Innovation Talents Policy

從圖3b來看，各地發(fā)文機構(gòu)以1個單位獨立發(fā)文和2個單位聯(lián)合發(fā)文為主。廣州、珠海多于4個單位聯(lián)合發(fā)文的情況占總發(fā)文量的比例超過15%。聯(lián)合發(fā)文體現(xiàn)了多部門協(xié)作開展科技創(chuàng)新人才工作的情況，但有利有弊，雖能避免政策趨同化，但是過多部門參與或?qū)е抡咧贫ㄖ芷谳^長及牽頭單位不清晰等問題[22]。

3.3 科技創(chuàng)新人才政策類型分析

對科技創(chuàng)新人才政策內(nèi)部屬性進行分析（表1），發(fā)現(xiàn)廣州的科技創(chuàng)新人才政策以保障服務(wù)類和綜合性政策為主，深圳、珠海以引進選拔和保障服務(wù)為主，佛山以保障服務(wù)為主，東莞以評價獎勵和綜合性政策為主，中山以評價獎勵和引進選拔為主，江門以引進選拔為主。不同城市政策的內(nèi)部屬性側(cè)重點不同，體現(xiàn)了各地科技創(chuàng)新人才的發(fā)展情況和政府施政的價值重點。深圳、珠海、佛山、中山、江門大力引才，人才資源優(yōu)勢逐步凸顯；廣州、深圳、珠海、佛山、東莞等地注重人才的保障服務(wù)，積極解決人才在本地工作的后顧之憂；東莞相對注重人才資源的開發(fā)，引育并重，注重績效的管理；人才流動屬于人才發(fā)展的高級階段，各地人才流動還未形成有效的政策保障。

表1 科技創(chuàng)新人才政策內(nèi)外部屬性Tab.1 Internal and External Attributes of Scientific and Technological Innovation Talent Policies

外部屬性分析發(fā)現(xiàn)，法律條規(guī)、規(guī)劃意見、實施方案細則等共同構(gòu)成的政策體系經(jīng)過各地不斷優(yōu)化，逐漸形成了較為完善的科技創(chuàng)新人才政策體系。各地政策均以實施辦法、方案細則為主，說明各地均重視科技創(chuàng)新人才政策的落地實施。此外，廣州、佛山、東莞、江門還出臺了相對較多的規(guī)劃意見，表明其同時注重地方科技創(chuàng)新人才政策的頂層設(shè)計。

3.4 科技創(chuàng)新人才政策戰(zhàn)略規(guī)劃

城市的規(guī)劃定位基于當前的發(fā)展基礎(chǔ)和未來的發(fā)展方向，既有政府對城市發(fā)展的定位，也有社會各界主流意識的定位?？萍紕?chuàng)新人才政策體系的發(fā)展受到城市規(guī)劃定位及產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響，各城市定位不同，發(fā)展重點不同，也將導致科技創(chuàng)新人才政策發(fā)展相異，而產(chǎn)業(yè)定位的雷同也導致人才競爭的同質(zhì)化。對政策文本進行分析，發(fā)現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)廣州、深圳、香港、澳門4個中心城市定位各不相同，廣州定位為貿(mào)易、交通、科教中心城市，深圳定位為創(chuàng)新創(chuàng)意中心，香港為金融、航運、貿(mào)易三大中心，澳門為國際休閑旅游中心。大灣區(qū)其他重要節(jié)點城市也依據(jù)自身特征和發(fā)展方向分別進行了定位分工。然而，生物醫(yī)藥、電子信息、制造業(yè)布局重復、定位雷同，廣州、深圳、珠海、佛山、中山、肇慶均定位重點發(fā)展生物醫(yī)藥，廣州、深圳、珠海、佛山、惠州、東莞、中山、肇慶皆重點發(fā)展電子信息產(chǎn)業(yè)，佛山、東莞、中山、江門、肇慶都重點發(fā)展制造業(yè)。雷同的產(chǎn)業(yè)定位導致科技創(chuàng)新人才發(fā)展競爭激烈，人才發(fā)展趨于同質(zhì)化。

各城市相繼提出科技創(chuàng)新人才發(fā)展戰(zhàn)略目標，并出臺了一系列的人才工程和政策措施。其中廣州、珠海、佛山、惠州、東莞、中山、江門、肇慶提出明確的時間節(jié)點和定量的人才發(fā)展計劃，體現(xiàn)出較強的計劃思想，香港、深圳定性提出人才發(fā)展目標，香港重點吸引未來科學和未來技術(shù)相關(guān)的高科技人才，澳門對科技創(chuàng)新人才主要以激勵為主。各城市的人才工程引才力度大，優(yōu)惠措施詳盡，政策涉足人才工作的各個環(huán)節(jié)和人才環(huán)境氛圍的優(yōu)化提升，對大灣區(qū)科技創(chuàng)新人才隊伍的建設(shè)發(fā)揮了重要的作用，對人才高地的建設(shè)積累了豐富的經(jīng)驗。然而，大灣區(qū)各城市科技創(chuàng)新人才戰(zhàn)略目標無統(tǒng)一的評價標準，人才規(guī)模、布局、結(jié)構(gòu)的完備性有待進一步商榷。

3.5 科技創(chuàng)新人才政策關(guān)系網(wǎng)絡(luò)分析

對各地科技創(chuàng)新人才相關(guān)的政策文件進行關(guān)系網(wǎng)絡(luò)分析，提取出共同引用網(wǎng)絡(luò)和關(guān)鍵節(jié)點，如圖4所示。市級層面，深圳、珠海兩地對科技創(chuàng)新人才政策的聚焦程度較高，說明深圳、珠海各部門對科技創(chuàng)新發(fā)展達成了共識，行政行為聚焦科技創(chuàng)新；而廣州、佛山、肇慶、江門未出現(xiàn)中心性特征或中心性特征不強，說明相關(guān)政策文件未形成合力，未形成政策重心。

圖4 粵港澳大灣區(qū)科技創(chuàng)新人才政策關(guān)系網(wǎng)絡(luò)分析Fig.4 Analysis of Policy Relationship Network of Scientific and Technological Innovation Talents of Guangdong-Hong Kong-Macao Great Bay Area

粵港澳大灣區(qū)城市間政策文件的關(guān)聯(lián)性不強，并未形成密集交錯的網(wǎng)絡(luò)。主要由國家、省級的文件將各市政策文件串聯(lián)起來，形成了大灣區(qū)科技創(chuàng)新人才政策鏈。國家層面，《關(guān)于深化人才發(fā)展體制機制改革的意見》（中發(fā)〔2016〕9號）、《財政部國家稅務(wù)總局關(guān)于粵港澳大灣區(qū)個人所得稅優(yōu)惠政策的通知》（財稅〔2019〕31號）、《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008—2020年）》《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》是科技創(chuàng)新人才政策關(guān)鍵節(jié)點文件。省級層面，《關(guān)于加快新時代博士和博士后人才創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》（粵組通〔2017〕46號）、《廣東省中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》（粵發(fā)〔2010〕17號）、《關(guān)于我省深化人才發(fā)展體制機制改革的實施意見》（粵發(fā)〔2017〕1號）、《中共廣東省委、廣東省人民政府關(guān)于加快吸引培養(yǎng)高層次人才的意見》（粵發(fā)〔2008〕15號）在科技創(chuàng)新人才工作方面發(fā)揮了重要的指導作用。

4 結(jié)論與對策建議

4.1 結(jié)論

本研究以科技創(chuàng)新人才政策為切入點，對粵港澳大灣區(qū)9＋2城市2000—2020年的科技創(chuàng)新人才政策進行梳理，通過對政策文件的時間演化、發(fā)文機構(gòu)部門、政策類型、人才戰(zhàn)略目標及關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等屬性特征進行研究，得出以下結(jié)論：

1）粵港澳大灣區(qū)科技創(chuàng)新人才政策數(shù)量總體上呈增長的趨勢，但各城市對科技創(chuàng)新人才的施政方略有較大的差異。2018年前后，大灣區(qū)各城市科技創(chuàng)新人才政策高速發(fā)展，政府價值取向和行政邏輯明顯向科技創(chuàng)新進行了轉(zhuǎn)變。但各城市科技創(chuàng)新人才政策文件數(shù)量差異較大。經(jīng)過20年的發(fā)展，深圳、珠海、東莞科技創(chuàng)新人才政策超過30條，肇慶、江門、惠州、香港、澳門不足5條。各城市科技創(chuàng)新人才政策發(fā)文主體不同，對科技創(chuàng)新人才政策的主導實施程度、重視力度和部門協(xié)調(diào)程度不同。從內(nèi)外部屬性看，各城市間科技創(chuàng)新人才政策的發(fā)展路徑和行政邏輯也存在差異。深圳、珠海、佛山、中山、江門大力引才，人才資源優(yōu)勢逐步凸顯，廣州、深圳、珠海、佛山、東莞等地注重人才的保障服務(wù)，東莞注重人才資源的開發(fā)和績效管理。各城市人才流動和激勵評價方面的政策文件相對缺乏?？萍紕?chuàng)新人才政策的差異化發(fā)展體現(xiàn)出各地對科技創(chuàng)新的重視程度以及科技創(chuàng)新人才發(fā)展行政價值的差異。

2）粵港澳大灣區(qū)尚未協(xié)調(diào)融合發(fā)展。大灣區(qū)作為國家參與國際競爭的重要空間載體，是一個有機的整體。然而，大灣區(qū)生物醫(yī)藥、電子信息、制造業(yè)重復布局、定位雷同，產(chǎn)業(yè)定位的雷同也導致人才競爭的同質(zhì)化。各地政策文件關(guān)系網(wǎng)絡(luò)呈現(xiàn)出聚而不聯(lián)的特征。深圳、珠海文件的聚集程度較高，廣州、佛山、肇慶、江門未出現(xiàn)中心性特征或中心性特征較弱，各城市間未形成密集的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。大灣區(qū)各城市科技創(chuàng)新人才價值表達和施政重點未形成有效的協(xié)同機制，灣區(qū)內(nèi)各城市在貫徹落實上級科技創(chuàng)新人才政策方面未融合發(fā)展。

4.2 對策建議

粵港澳大灣區(qū)各城市經(jīng)過多年的實踐探索，出臺了一系列的人才工程和政策措施，豐富了大灣區(qū)科技創(chuàng)新政策體系，對大灣區(qū)國際科技創(chuàng)新中心人才高地建設(shè)積累了寶貴的實踐經(jīng)驗。但也存在各地發(fā)展不協(xié)調(diào)、不融合的問題，據(jù)此，提出以下優(yōu)化科技創(chuàng)新人才政策的對策建議：

1）加強科技創(chuàng)新人才政策的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度?？萍紕?chuàng)新人才工作并非獨立的存在，需要協(xié)調(diào)內(nèi)外部環(huán)境、各方面事項并銜接上下游的發(fā)展，需要一系列系統(tǒng)的配套支持政策。加強科技創(chuàng)新人才的頂層設(shè)計，建立粵港澳大灣區(qū)陽光政務(wù)平臺，提升科技政策和市場的一體化水平，提升科技競爭力。從科技體系和行政管理體制入手，加強各級政府部門和學會組織的協(xié)調(diào)聯(lián)動，加強政府、用人單位、科技創(chuàng)新人才的溝通。探索政府部門、研究機構(gòu)、專家智庫、企業(yè)家聯(lián)盟等多元主體參與介入的科技創(chuàng)新社會治理新模式，為“一國兩制”、跨行政區(qū)域治理、科技創(chuàng)新協(xié)同發(fā)展積累理論基礎(chǔ)和實踐經(jīng)驗。

2）優(yōu)化科技創(chuàng)新人才政策的表達。人才工程是一項長久工程，人才工作需與時俱進，根據(jù)內(nèi)外部形勢的變化不斷優(yōu)化更新。未來政策的時效性、靈活性、針對性和精準性是粵港澳大灣區(qū)科技創(chuàng)新人才政策改革的主要方向。各地還需不斷挖掘人才的需求，根據(jù)市場需求，考慮影響人才流動和分布的各項因素，科學合理完善科技創(chuàng)新人才政策。對不同學科、不同行業(yè)、不同領(lǐng)域的創(chuàng)新人才進行分類評價。從人才的待遇、職業(yè)發(fā)展空間、行業(yè)發(fā)展前景等方面優(yōu)化科技創(chuàng)新人才的激勵評價機制，通過政策創(chuàng)新，激發(fā)人才的活力，提升科技創(chuàng)新人才的創(chuàng)造力和競爭力。

3）錯位發(fā)展，共建共享。粵港澳大灣區(qū)要建成國際科技創(chuàng)新中心，需各城市明確發(fā)展目標，科學合理定位，錯位互補發(fā)展，避免惡性競爭、同質(zhì)化發(fā)展。健全人才流動體制機制，暢通不同科技創(chuàng)新主體人才流動的渠道和路徑，加速人才、技術(shù)、資源的流動、環(huán)流和回流，通過溢出效應(yīng)平衡珠江西岸及粵北地區(qū)的人才資源。優(yōu)化科技管理結(jié)構(gòu)，提高政府的治理能力和治理水平，提升科技管理部門的服務(wù)意識和專業(yè)水平，減少行政干預對科技創(chuàng)新人才的束縛和影響，提高城市發(fā)展的硬實力、軟實力及人才吸引力。通過區(qū)域間人才政策的協(xié)同共治與人才隊伍共建共享，促進區(qū)域協(xié)同、融合發(fā)展。